פסקי דין על גלית צור | פסקי דין על מיכה לינדנשטראוס | פסקי דין על רם בלינקוב |

6825/06 בג"צ     24/06/2009




בג"צ 6825/06 גלית צור נ' מיכה לינדנשטראוס, רם בלינקוב




פסק-דין בתיק בג"ץ 6825/06
st1\:*{behavior:url(#ieooui) }

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק




בג"ץ 6825/06



בפני
:

כבוד הנשיאה ד' ביניש


כבוד השופטת א' פרוקצ'יה


כבוד השופטת
ד' ברלינר


העותרת:
גלית צור



נ


ג


ד



המשיבים:
1. מיכה לינדנשטראוס
- מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור



2. רם בלינקוב
- מנכ''ל משרד הפנים


המבקשת להצטרף
כ"ידיד בית משפט":

אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנה על הסביבה

עתירה למתן צו על-תנאי


בשם העותרת:
עו"ד סיגל פעיל-שחר
, עו"ד ליאור גוטוירס

בשם המשיבים:
עו"ד דני חורין

בשם המבקשת להצטרף:
עו"ד אלי בן ארי

פסק-דין


השופטת א' פרוקצ'יה

:

1.
העותרת שימשה בתפקיד 'בודקת תכניות דרך' בלשכת התכנון במחוז תל-אביב. במסגרת תפקיד זה נבחנות החלטות גורמי התכנון השונים ביחס לתכניות דרך, ועמידתן בדרישות החוק. העותרת טוענת בעתירתה המתוקנת, כי משרד הפנים, אשר במסגרתו היתה מועסקת, הביא לפיטוריה מתפקידה מאחר שהתריעה והתלוננה על מהלכים בלתי תקינים שהתרחשו בלשכת התכנון. היא טוענת כנגד החלטתו של המשיב 1, מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור (להלן –

הנציב
או
המבקר
), כי היה עליו להגן עליה מפני פיטוריה ולהורות על המשך העסקתה בתפקידה במסגרת סמכויותיו על פי סעיף 45ג לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]
(להלן –
חוק מבקר המדינה
או
החוק
). הסעדים המבוקשים בעתירה המתוקנת מופנים כנגד מבקר המדינה, כי ימנע את פיטורי העותרת, וכלפי משיב 2 – מנכ"ל משרד הפנים – כי יימנע מלפגוע במעמדה ובתפקידה של העותרת כבודקת תכניות דרך בלשכת התכנון במחוז תל-אביב, ויורה על המשך העסקתה בתפקידה. יש להעיר, כי בקשת הסעד בעתירה המתוקנת נוסחה בצורה לקויה, אולם חרף הליקוי, נתייחס למהותו של הסעד המבוקש, כדי למצות את בירור נושא העתירה.

העובדות

2.
לטענת העותרת, במסגרת תפקידה נחשפה ללחצים עזים מצידו של מנכ"ל חברת נתיבי איילון דאז, מר אריה בר, כי תזרז את אישורן של תכניות שיזמה החברה, מבלי להקפיד על עמידתן בתנאים שנקבעו על ידי הועדה המחוזית לתכנון ובנייה. לטענתה, הממונים עליה נכנעו ללחציו של מר בר, והצטרפו לניסיונו לדחוק בה להאיץ את אישור התכניות מבלי שעמדו בתנאים שנקבעו להן. משסירבה להיכנע ללחצים אלה, חברו מר בר והממונים עליה לעשות כן, בלא סיועה. לא זו בלבד, לדברי העותרת, לבקשתו של מר בר, מונה מר יצחק פרוינד כיועץ חיצוני על מנת שיטפל בשלוש תכניות דרך שהגישה חברת נתיבי איילון, ואשר בהן טיפלה העותרת עד למועד זה. לדבריה, מר פרוינד דאג להקל עם חברת נתיבי איילון, בניגוד להוראות הדין ולהנחיות הועדה המחוזית והארצית, ולמרות זאת, זכתה החלטתו לגיבויה של הממונה על המחוז. היא מוסיפה, כי הממונה על המחוז אף השתדלה, לבקשתו של מר בר, אצל חלק מחברי הועדה המחוזית, על מנת שיאשרו הקלות מסוימות בתנאים שהציבו עבור תכניות הדרך שהגישה החברה.

3.
העותרת מציינת כי פנתה ליועץ המשפטי של הועדה המחוזית, ויידעה אותו אודות הלחצים המופעלים עליה.

4.
לדברי העותרת, בסמוך לאחר שאישרה הממשלה את מינויו של מר בר לתפקיד מנכ"ל משרד התחבורה, הודיעה לה מתכננת המחוז, הגב' נעמי אנג'ל, כי בדעתה להעבירה לצוות אחר, בכפיפות לראש צוות אחר. העותרת הסתייגה מכך. למחרת היום, הציעה לה הגב' אנג'ל שלושה תפקידים חלופיים לתפקידה הנוכחי. העותרת סברה כי תפקידים אלה הינם נחותים באופן משמעותי מתפקידה הנוכחי, ולפיכך הודיעה כי אין היא מעוניינת בהם, מאחר שאינם הולמים את כישוריה. לדבריה, הודיעה לה הגב' אנג'ל בתגובה כי לא תוכל להמשיך בתפקידה הנוכחי.

5.
לאחר שיחה זו, ביקשה העותרת ביום 18.9.2005 להיפגש עם מנכ"ל משרד הפנים ועם שר הפנים, בנוגע להחלטות הממונים עליה, שהיו, לדעתה, בלתי-סבירות ונגועות בשיקולים זרים. לדבריה, היא זומנה באותו יום לפגישה עם הגב' אנג'ל ועם אמרכלית המחוז, אשר הודיעו לה כי לא תוכל להמשיך בתפקידה הנוכחי, וכי אם לא תקבל, בתוך 24 שעות, אחת משלוש הצעות התפקיד החלופיות שהציגו לה, ימליצו שלא לחדש את הסכם העסקתה. העותרת קושרת את ה'אולטימטום' שהוצג לה, כדבריה, לעובדה שמר בר אמור היה להיכנס לתפקידו במשרד התחבורה למחרת היום.

6.
ביום 19.9.2005 נתקיימה פגישה בין העותרת לבין עוזר מנכ"ל משרד הפנים. העותרת שטחה בפני
ו את טענותיה בדבר הלחצים המופעלים עליה, והוא הודיע לה כי יידע את הגורמים הרלוונטיים בתלונותיה. ביום 29.9.2005 נפגשה העותרת אף עם המנכ"ל עצמו, ופרשה בפני
ו את גרסתה וטענותיה.

7.
העותרת הוזמנה לפגישת בירור רבת משתתפים בפני
סמנכ"ל המשרד ביום 20.11.2005. בפגישה הודיע הסמנכ"ל לעותרת כי הממונה על המחוז ביקשה להעבירה מתפקידה לתפקיד אחר במשרד (בבחינת "ניוד פנימי"), מפני שאינה מוכנה לקבל את מרות ראש הצוות לה היא כפופה. בפגישה צוין כי הממונים על העותרת התלוננו כי היא אינה משתפת פעולה עימם, וכי היא מתנהלת תוך הפגנת חוסר אמון ועוינות. כן נזכרו תלונות מטעם מקבלי שירות מן המשרד, חברת נתיבי איילון ורכבת ישראל, אשר הובאו (בעל פה) בפני
הממונה הקודם על המחוז ובפני
שר הפנים, כי העותרת מעכבת אישורן של תכניות. מתכננת המחוז הודיעה, כי בדקה ומצאה את התלונות הללו מוצדקות, וכי לפיכך היא ממליצה על העברת העותרת לצוות אחר. העותרת, ונוכחים אחרים בישיבה, הביעו התנגדות להעברתה, לאור חוות דעת חיוביות שניתנו לגביה על ידי הממונים עליה בעבר. לטענת העותרת, ביום 27.12.2005 הורה סמנכ"ל משרד הפנים להפסיק לשלם את שכרה, אולם החלטה זו בוטלה לאחר התערבות נציבות שירות המדינה.

8.
ביום 9.1.2006 זומנה העותרת לשימוע לפני פיטורין, וביום 11.1.2006 התקיים השימוע.

9.
ביום 9.1.2006, לאחר שזומנה לשימוע, פנתה העותרת בכתב לנציבות תלונות הציבור. בפני
יתה זו (ובמכתבים נוספים ששלחה אל הנציבות מתאריכים 17.1.2006, 24.1.2006, 25.1.2006, ו- 29.1.2006), פירטה העותרת טענות בדבר מסכת התנכלויות לה הייתה חשופה מצד הממונים עליה, ואשר שיאה בהחלטה על העברתה מתפקידה. לדבריה, החלטה זו נתקבלה לאחר שנודע כי מר אריה בר עתיד להתמנות למנכ"ל משרד התחבורה, ונועדה לרצות אותו, לאחר שסירבה לדרישתו לקדם את תכניות הדרך של חברת נתיבי איילון, מאחר שלא עמדו בתנאים שהעמידו הגורמים המקצועיים. העותרת טענה, לאור האמור, כי הממונים עליה נגועים בשחיתות, כי נפלו פגמים מהותיים בהליך קבלת ההחלטה על העברתה מתפקידה, וכי החלטה זו נגועה בשיקולים זרים. כן ציינה, כי ההחלטה להעבירה מתפקידה עומדת בסתירה להערכות מצוינות שניתנו לגביה רק מספר חודשים קודם לכן. עוד התלוננה העותרת, כי בשימוע שנערך לה לא התאפשר לה להיות מיוצגת ולהשמיע את עמדתה ביחס להחלטה, כי דבריה הושמטו מפרוטוקול השימוע, וכי לא פורטו בפני
ה הנימוקים והשיקולים שהביאו להחלטה. על יסוד האמור, ביקשה העותרת ממבקר המדינה כי יתן צו זמני המורה על עיכוב פיטוריה, ועל שמירת זכויותיה עד להשלמת בירור תלונותיה במשרד הפנים ובנציבות שירות המדינה.

10.
ביום 1.2.2006 הוציא מבקר המדינה צו זמני, המעכב את פיטוריה של העותרת עד למתן צו אחר, בהתאם לסמכותו על פי סעיף 45ג(א) לחוק מבקר המדינה.

11.
תלונת העותרת התבררה על ידי נציבות תלונות הציבור, וכרכה בדיקה של כלל המסמכים הרלבנטיים. כן נערכו פגישות של אנשי הנציבות עם העותרת והממונים עליה.

ביום 15.3.2006 העבירה נציבות תלונות הציבור להתייחסות העותרת את ממצאי הבדיקה הראשוניים, בטרם תתקבל החלטה סופית בעניינה. מן הממצאים הראשוניים עלה, כי אין לכאורה מקום להוציא צו למניעת פיטוריה, וזאת ממספר טעמים.
ראשית
, בבירור נמצא, כי לאורך כל שנות עבודתה במשרד הפנים, הביעו הממונים עליה חוסר שביעות רצון ביחס לקצב והספק העבודה שלה ובאשר ליחסי האנוש שלה.
שנית
, לא נמצאו תימוכין לטענתה כי ההחלטה להעבירה לתפקיד אחר בתחומי המשרד באה עקב פנייתה למנכ"ל המשרד והעלאת טענותיה בפני
ו. כמו כן, לא נמצאה עדות לקיום קשר סיבתי בין תלונותיה לבין ההחלטה שלא לחדש את העסקתה, והטעם להחלטה זו מצוי בסירובה להצעה לעבור לתפקיד אחר. מן הבירור עלה, כי פניית העותרת למנכ"ל המשרד באה לאחר שהועלתה הכוונה להעבירה לתפקיד אחר. לפיכך, נראה כי לא התקיימו הנסיבות המפורטות בסעיף 38(8) לחוק מבקר המדינה המגדירות אימתי יחול החריג לכלל השולל קיום בירור בתלונה של עובד ציבור הנוגעת לשירותו כעובד. בענין הנדון, לכאורה לא נתקיימו תנאי החריג בחוק המאפשר בירור תלונת עובד, משלא נמצא כי התנהלות משרד הפנים בקבלת ההחלטה בעניינה של העותרת באשר להעברתה לתפקיד אחר, או בענין הפסקת העסקתה, או באופן השימוע שנערך לה, חרגה מהוראות החוק, התקנות, ההסכם הקיבוצי, התקשי"ר או הסדרים כלליים אחרים בשירות המדינה הנוגעים לענין.

12.
בתגובותיה מתאריכים 10.4.2006, 2.5.2006 ו-21.5.2006 שבה העותרת ופירטה את גרסתה וטענותיה, וחזרה וביקשה כי המבקר יעניק לה הגנה מפני פיטורין.

13.
תגובת העותרת הועברה להתייחסות משרד הפנים. בתגובת סמנכ"ל המשרד מיום 25.5.2006 הובהר, כי התכניות נשוא פנייתה של העותרת הן תכניות להקמת תשתיות לאומיות, שנכון וראוי היה לקדמן במהירות האפשרית. עוד צוין, כי ההחלטה על העברת העותרת לתפקיד אחר, שווה מעמד, בתחומי המשרד, מקורה בסירובה לקבל את מרות הממונים עליה ונוכח תפקודה הבעייתי, ולא נבעה מלחצים של גורם כלשהו. לבסוף, דווח כי מאז ההחלטה על העברתה לתפקיד אחר, כלומר במשך כשמונה חודשים, מסרבת העותרת לבצע את עבודתה, ולבדוק תכניות על פי דרישת מתכננת המחוז.

14.
כן הועברה לנציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה התייחסות הממונה על מחוז תל-אביב ומתכננת המחוז. לדבריהן, קידום התכניות הנזכרות בתלונתה של העותרת היווה אינטרס לאומי בעל חשיבות רבה, ואין כל פגם במעורבות הגורמים הבכירים במינהל התכנון בבדיקת התכניות כאמור, במיוחד כאשר הדבר נדרש לצורך יישוב והכרעה במחלוקת שנתגלעה בין בודקת התכניות לבין יוזם התכנית. הצורך ליישב חילוקי דעות בין מגיש תכנית לבין בודק תכנית מצוי באחריותם של הממונים, ואין לראות בהתערבותם במקרים של חילוקי דעות משום טעם לפגם או עילה לטענות בדבר ניגוד עניינים. כמו כן, מר יצחק פרוינד, שהועסק על ידי לשכת התכנון כדי לתת חיזוק מקצועי ליחידה המקצועית, אינו "יועץ חיצוני", כדברי העותרת, אלא מתכנן מחוז חיפה לשעבר, הנודע בכישוריו המקצועיים, והנמנה על מאגר היועצים המקצועיים של מינהל התכנון במשרד הפנים. מינהל התכנון הוא שהציע את מועמדותו של מר פרוינד, והצעה זו התקבלה בברכה על ידי מתכננת המחוז.
15.
בטרם הכרעה סופית בתלונת העותרת, ביקש מבקר המדינה מהעותרת ומראשי משרד הפנים להידבר ביניהם פעם נוספת ולנסות להגיע להסכמה בדבר המשך העסקתה של העותרת במסגרת המשרד. לבקשת מבקר המדינה, התקיימו ניסיונות הידברות בין משרד הפנים לעותרת, ומשרד הפנים שב והציע לעותרת תפקידים חלופיים, אולם זו סירבה, ועמדה על רצונה להישאר בתפקידה הנוכחי. ביום 6.7.2006 הודיעה העותרת לנציבות תלונות הציבור על כשלון המגעים. לגישתה, המשרד פעל במגעים אלה בחוסר תום לב ובלא כוונה אמיתית להביא את המשבר לסיומו ולבדוק לעומק את תלונותיה, כפי שניכר מכך שהציב תנאי מוקדם, כי תתנצל ותחזור בה מדבריה. בעקבות כך, קיים המבקר דיון נוסף בעניינה של העותרת. בתום הבירור, ניתנה לעותרת הזדמנות נוספת לקבל את הצעת משרד הפנים להמשך העסקתה. ביום 27.6.2006 הודיעה העותרת באמצעות באת כוחה כי היא אינה מסכימה להצעה.

16.
בעקבות מהלכים אלה, החליט המבקר כי מוצו כל שלבי בירור התלונה, וכי אין מקום להורות על ביטול החלטת משרד הפנים שלא לחדש את חוזה העסקתה של העותרת. בצד החלטה זו, ניתנה לעותרת שהות נוספת ואחרונה לחזור ולשקול את הצעת משרד הפנים בענין המשך עבודתה, אולם גם שהות זו לא נשאה פרי.

ביום 7.8.06 הודיע המבקר לעותרת על סיום הטיפול בתלונתה ואלה עיקרי הודעתו:

"לאחר שהבירור העלה כי נושא תלונתך אינו עומד בתנאים של סעיף 45א(1) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-
1968
[נוסח משולב],
וכי אין מקום להוציא צו המורה על ביטול פיטורייך, נעשו על ידנו נסיונות מעל ומעבר על מנת לסייע לך, ולמצוא פתרון למניעת פיטורייך.

הנציב איפשר לך, במספר הזדמנויות, להידבר עם משרד הפנים בתקוה שתגיעי עימם להסכם, וימצא פתרון בעניינך ולא תפוטרי.

במסגרת המשא ומתן עם משרד הפנים, קיבלת מהם הצעות הוגנות ביותר, ולצערנו המשא ומתן עימך נכשל בגלל עמדתך.

הגענו לשלב בו לא נוכל לסייע לך יותר.

הנציב ביקש להודיעך כי הצו הזמני יבוטל ביום 23.8.06 כאשר עד המועד האמור, באפשרותך לחזור ולשקול את הצעת משרד הפנים.

לאור הנאמר לעיל, אין אנו רואים מקום להתערבות נוספת מצידנו."


על החלטה זו של מבקר המדינה, ועל עמדת משרד הפנים להפסיק את העסקתה של העותרת, הוגשה עתירה זו.

טענות העותרת

17.
העותרת טוענת בעתירתה המתוקנת כי בביצוע תפקידה נתקלה במעשי שחיתות קשים כנגדם התקוממה, וכי ביצעה את תפקידה בנאמנות כעובדת מדינה, בחושפה ליקויים חמורים במקום עבודתה. מבקר המדינה לא העניק לה את ההגנה הראויה, לה היא זכאית מכוח הדין על פי סעיפים 45א-45ה לחוק מבקר המדינה, המעניקים למבקר סמכויות רחבות להגנה על עובדי ציבור שחשפו מעשי שחיתות. בדיקתו של המבקר לקתה בחסר, נעשתה באופן שטחי ובלתי ממצה, ובלא שהעובדות נבדקו לאשורן, ובלא שנותחו לעומקן. על בית המשפט להורות למבקר לחזור ולבצע בדיקה נוספת במכלול טענותיה שהועלו. כן נטען, כי המבקר לא עמד בחובת ההנמקה המוטלת עליו מכח החוק. אשר לגורמי משרד הפנים, נטען, כי המנכ"ל והממונים הישירים על העותרת הפרו את חובתם להגן עליה כעובדת חושפת שחיתות על פי

חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין), התשנ"ז-1997.
בהתנהלותו של מנכ"ל משרד הפנים נפלו פגמים של שיקולים זרים וחוסר סבירות קיצוני בכל הנוגע להחלטותיו ביחס למעמדה במקום עבודתה, והיא ראויה להגנה בבית המשפט הגבוה לצדק.

טענות המדינה

18.
המדינה השיבה לעתירה המתוקנת בטענות העיקריות הבאות:


ראשית
, דין העתירה להידחות על הסף, שכן על פי הוראתו המפורשת של סעיף 45(ב) לחוק מבקר המדינה, אין בית המשפט אמור להיזקק לבקשת סעד כנגד החלטת מבקר המדינה בענין תלונה שטופלה על ידו. בכל מקרה, גם אם הביקורת השיפוטית אינה חסומה לחלוטין, הרי שהיא מצומצמת ביותר.
על פי סעיף 45(א) לחוק, אין בהחלטתו ובממצאיו של המבקר משום מעשה בית דין בהליך שיפוטי, ומנגד שום בית משפט אינו אמור להיזקק לבקשת סעד כנגד החלטותיו וממצאיו של המבקר בענין תלונה.



שנית
, דין העתירה להידחות גם לגופה. המבקר בחן את תלונתה של העותרת בחינה כוללת, מעמיקה ויסודית. בדיקה זו כללה התייחסות למסמכים הרלבנטיים, פגישות עם העותרת ועם הממונים עליה, ונסיונות למצוא פתרונות מעשיים ליישוב המחלוקת, שלא צלחו. בסופו של יום, הגיע המבקר למסקנה כי התלונה אינה מוצדקת, וזאת לאחר שניתנה לעותרת הזדמנות מלאה להסביר ולבסס את עמדתה. בדיקת המבקר העלתה כי במהלך כל שנות עבודתה של העותרת במשרד הפנים נמצאו ליקויים באופן ביצוע תפקידה, הן בהיבט היעילות, והן בהיבט יחסי האנוש. לא נמצא ביסוס לטענה כי ההחלטה להעביר את העותרת מתפקידה קשורה בדרך זו או אחרת לתלונותיה כלפי הממונים עליה במשרד. התנהלות הגורמים הממונים נמצאה תקינה ותואמת את הכללים והנוהלים. לעותרת ניתנו הזדמנויות שונות להמשיך בעבודתה במשרד הפנים, תוך ביצוע שינויים מסוימים בשיבוצה, מבלי לפגוע במעמדה ובשכרה, אך היא השיבה לכך בסירוב, ואף סרבה במשך מספר חודשים לבצע עבודה כלשהי בתחומי המשרד. בתנאים אלה, תלונתה נדחתה, וצו הביניים שהוצא על ידי המבקר בוטל. בכלל נסיבות אלה, אין מקום להתערבות בית משפט זה בהחלטת המבקר.

בקשת הצטרפות לעתירה

19.
עמותת "אדם, טבע ודין" בקשה להצטרף להליך כ'ידיד בית משפט', וזאת כדי להעלות טענות לפיהן אכן התבצעו מעשים בלתי תקינים בלשכת התכנון בתל-אביב, וכי בדרך ההתנהלות שם נפלו פגמים חמורים, שתוצאתם היא פגיעה באיכות הסביבה, בזכות ההתנגדות לתכניות, בתקינות פעולת מערכת התכנון, ופגיעה באמון הציבור במערכת זו.


לא ראינו להיענות לבקשת ההצטרפות, ולו מן הטעם שטיעוניה של העמותה סוטים סטייה ניכרת מהסוגיה שבמחלוקת בעתירה זו, והיא – האם קיים קשר סיבתי בין תלונותיה של העותרת בדבר פגמים בהתנהלות לשכת התכנון, לבין החלטת משרד הפנים להעבירה לתפקיד אחר במערכת, ומשסרבה לכך, לפטרה. ואמנם, העמותה המבקשת להצטרף הודתה בפה מלא כי אין בכוונתה לנקוט עמדה ישירה בשאלה זו, והרי זו השאלה המהותית המצויה בגרעין העתירה, המחייבת ליבון והכרעה בהליך זה.


משכך, בקשת העמותה להצטרף כצד לעתירה, נדחית.





הכרעה

20.
לעתירה זו שני ראשים:

הראש הראשון והעיקרי

מכוון לבחון האם נפל פסול בהחלטת המבקר לדחות את תלונת העותרת, המצדיק התערבות שיפוטית;
הראש השני, והמישני מכוון כלפי החלטת מנכ"ל משרד הפנים להפסיק את העסקתה של העותרת בשירות משרד הפנים. נדון בראשים
אלה של העתירה.

ראש ראשון לעתירה: החלטת מבקר המדינה במבחן הביקורת השיפוטית

21.
מבקר המדינה, בתפקידו כנציב תלונות הציבור בחן את תלונת העותרת, שמע טיעונים לגביה, והתייחס לעמדות כל הגורמים הקשורים לתלונה. בסופו של יום, קבע כי התלונה אינה מוצדקת, וכי לא נתקיים קשר סיבתי בין טענותיה של העותרת בדבר פגמים בהתנהלות הגורמים הממונים עליה בלשכת התכנון המחוזית בתל-אביב, לבין אי חידוש חוזה העסקתה כבודקת תכניות במינהל התכנון שבמשרד הפנים. האם יש מקום להתערבות שיפוטית בהחלטה זו? זו השאלה העיקרית העולה בעתירה זו.

היקף
הביקורת השיפוטית על החלטת המבקר בענין תלונה שהוגשה לבדיקתו


22.
על פי סעיף 33 לחוק מבקר המדינה, כל אדם רשאי להגיש תלונה לנציב תלונות הציבור. נושא התלונה יכול שיהא מעשה הפוגע במישרין במתלונן עצמו, או המונע ממנו במישרין טובת הנאה (סעיף 37(1) לחוק). ניתן להגיש תלונה על "גוף מבוקר", וכן על עובד, נושא משרה או ממלא תפקיד בגוף המבוקר (סעיף 36 לחוק). משרד ממשלתי הינו "גוף מבוקר" (סעיף 9 לחוק). סעיף 38 לחוק קובע מהן התלונות שאין לבררן, וביניהן מצויה תלונה של עובד מדינה בענין הנוגע לשירותו כעובד. יחד עם זאת, נקבע בחוק כי יתקיים בירור בתלונה של עובד מדינה הנוגעת למעשה החורג מהוראות הדין, ומהוראות והסדרים כלליים המחייבים בשירות המדינה (סעיף 38(8) לחוק).

23.
ככלל, הביקורת השיפוטית על החלטות מבקר המדינה הינה מצומצמת ביותר. במסגרת סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק, וכענין שבמדיניות שיפוטית ראויה, אין בית משפט זה נזקק דרך כלל לבירור מחודש של הנושאים שנדונו בביקורת המבקר, אלא מסתפק בפיקוח שיפוטי שנועד להבטיח שמירה על כללי היסוד של המשפט המינהלי בידי הגורם המבקר (בג"ץ 7805/00

רוני אלוני נ' מבקרת עיריית ירושלים
, פ"ד נז(4) 577, 586 (2003)). אכן,
"המדיניות השיפוטית הראויה היא כי בית המשפט לא יכנס לבירור מחודש של נושאים שנדונו כבר בביקורת המדינה. הדבר אינו רצוי מבחינת הביקורת אשר תהפוך, למעשה, לבלתי חלוטה, ואשר תעוקר ממעשיותה ויעילותה. בכך יפעל הדבר לרעת סדרי המינהל התקינים שהביקורת מבקשת להשליט.

הדבר גם אינו רצוי מבחינת בית המשפט, כי אין לטפח את האפשרות שבית המשפט יהפוך לערכאת ערעור כללית על ממצאי הביקורת ומסקנותיה.

ביקורת המדינה היא כלי ממלכתי העומד על רגליו הוא, ותחומי פעולותיו חובקים את הביקורת שהוא מבצע. הלימוד של דברי הביקורת הוא מחובתה של הרשות המבצעת שהיא מושא הביקורת, ושל הרשות המחוקקת אשר לה מוגש הדו"ח שנדון לאחר מכן לפרטיו בועדה שהכנסת ייחדה לכך". (דברי
הנשיא

שמגר
בבג"ץ 4914/94
טרנר נ' מבקרת המדינה,
פ"ד מט(3) 771, 787-788 (1995), (להלן –
פרשת

טרנר)
).


ואמנם, בית משפט זה מפעיל ריסון רב בהתערבות בהחלטות המבקר (בג"ץ 5398/05
שלמה עקרי נ' גב' טובה שטרסברג-כהן, נציבת תלונות הציבור על שופטים
, פסקה 3 (לא פורסם, 18.7.2005);
פרשת טרנר
, שם, עמ' 787-8, 789-790; בג"ץ 898/98
תמיר נ' נציב תלונות הציבור
(לא פורסם, 10.2.1998) (להלן –
פרשת תמיר
); בג"ץ 574/87
דרור נ' מבקר המדינה
(לא פורסם, 25.11.1987)).

24.
ככל שהביקורת השיפוטית על פעולות והחלטות המבקר הינה מצומצמת, כך הביקורת על החלטותיו בתחום תלונות הציבור מוגבלת עוד יותר. סעיף 45(ב) לחוק מבקר המדינה, המצוי בפרק הדן בתלונות הציבור, קובע:

זכויות וסעדים

"(א)
...

(ב)
שום בית משפט לא יזקק לבקשת סעד נגד החלטותיו וממצאיו של נציב תלונות הציבור בענין תלונה."


הוראה זו מצרה עוד יותר את החריץ הצר ממילא שדרכו מופעלת הביקורת השיפוטית של בית משפט זה על החלטות המבקר דרך כלל, בתחולתה על החלטותיו בתלונה מן הציבור המוגשת לבירורו. אמנם, ההנחה היא כי פעולה של בעל תפקיד ציבורי לעולם אינה חסינה כליל מביקורת שיפוטית, וכך הדבר גם ביחס להחלטת המבקר בענין תלונה מהציבור. כפיפות פעולותיו של בעל תפקיד ציבורי, באשר הוא, לביקורת בית המשפט הגבוה לצדק נובעת בראש ובראשונה מעליונותו של
חוק יסוד: השפיטה,
המקנה לבית המשפט הגבוה לצדק סמכויות-על לביקורת שיפוטית על מעשי המינהל באשר הם. הוראת סעיף 45(ב) לחוק מבקר המדינה כפופה, אפוא, לסמכות-העל של בית המשפט הגבוה לצדק ביחס לכל פעולה והחלטה של המבקר, באשר היא, ובכלל זה החלטה בתלונה מהציבור. יחד עם זאת, תוכנו של סעיף 45(ב) לחוק מבקר המדינה, גם אם אינו אוצר כח לשלול ביקורת שיפוטית כלשהי על ההחלטה, בודאי אוצל על מרחב הביקורת והיקפה. ואכן, מתחם ההתערבות השיפוטי הצר החל על פעולות המבקר דרך כלל, הינו צר במיוחד בענייני תלונות הציבור, והוא שמור למצבים חריגים ביותר, בהם נפל פסול קיצוני מובהק בהחלטת המבקר, המחייב את ביטולה או תיקונה על פי עקרונות יסוד של המשפט הציבורי; כדברי
השופט

א' גולדברג
ב
פרשת

טרנר
(שם, פסקה 1):

"כבר בפתח הדברים ראוי להדגיש כי אין בית משפט זה יושב כערכאת ערעור על דו"חות של מבקר המדינה, על חוות דעת שהוא נותן לפי סעיף 21 לחוק מבקר המדינה [...] או על תוצאות הבירור של נציב תלונות הציבור.
מאידך גיסא, חלים גם על מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור כללי היסוד של המשפט המינהלי וכפועל יוצא, פיקוחו השיפוטי של בית המשפט הגבוה לצדק
".(ההדגשה לא במקור)
.


נקודת המוצא לצורך הביקורת השיפוטית היא, אפוא, כי אין דנים בהחלטות המבקר לגופן, אלא בוחנים האם נפל בהן פסול מהותי מסוג הפגמים המינהליים המצריכים התערבות שיפוטית על פי כללי המשפט הציבורי. החלטות בענייני תלונות הציבור נבחנות תוך הפעלת ריסון שיפוטי מיוחד.

25.
הטעם להצרה המיוחדת של הביקורת השיפוטית על החלטת המבקר בענין תלונה מהציבור נולדה על רקע התפיסה הטמונה בהוראה אחרת שבסעיף 45(א)(2) לחוק מבקר המדינה הקובע:

זכויות וסעדים

"(א)
החלטותיו וממצאיו של נציב תלונות הציבור בענין תלונה –

...

(2)
אין בהם כדי למנוע מהמתלונן או מאדם אחר להשתמש בזכות או לבקש סעד שהוא זכאי להם, אולם אם נקבע לכך מועד בחיקוק, לא יוארך המועד על ידי הגשת התלונה או בירורה."



מהוראה זו עולה כי החלטת המבקר בתלונה מהציבור אינה חוסמת את המתלונן או אדם אחר מבירור נושא התלונה בערכאה שיפוטית, וממיצוי כל סעד הנתון לו על פי דין, בין במסגרת רשויות המינהל הציבורי, ובין במסגרת בתי המשפט. בירור התלונה בפני
המבקר מהווה ערוץ נילווה לבחינת נושא התלונה, שאינו מייתר את שאר ערוצי הבירור הקיימים, תהא אשר תהא החלטת המבקר בענין התלונה. לפיכך, המחוקק מצא כי אין מקום להעמיס על מסלול בירור התלונה בפני
המבקר גם ביקורת שיפוטית נרחבת, אשר תסרבל ותאיט את הליכי הביקורת, במיוחד לאור העובדה כי נשמרת זכותו של המתלונן
לפנות לבית המשפט או לבית הדין לעבודה, ולעתור בערכאות אלה לסעדים הקשורים בנושא תלונתו.

26.
מ. בן-פורת בחיבורה

חוק יסוד: מבקר המדינה
(2005) (להלן:
בן-פורת
) עמדה על כך כי מבחינה משפטית להחלטותיו של המבקר–הנציב אין כח מחייב מלבד מבחינה ציבורית ומוסרית (שם, עמ' 352). מבקר המדינה מביא את ממצאיו בדבר ליקויים שהעלה בגופים מבוקרים בפני
הכנסת וממליץ על תיקונם (סעיף 30(א) וסעיף 47 לחוק). כנציב, המבקר מביע את דעתו אם התלונה מוצדקת, וכיצד ניתן לתקן את העוול שנגרם במקרה כזה. אולם דרך כלל, אין בהחלטותיו ובממצאיו של המבקר כדי להעניק "זכות" או "סעד", ואין בהם כדי למנוע מאדם לפנות לערכאות למימוש זכויות שהוא טוען להן בהקשר לנושא התלונה. לפיכך, בהעדר החלטה מחייבת, אין גם מקום לביקורת שיפוטית על תוכן ההחלטה עצמה. ואלה דבריה של בן-פורת:

"אם המתלונן לא בא על סיפוקו, הוא יכול לעשות שימוש בזכות התביעה (אם זו קימת) כאילו לא היה בירור, ולתבוע את הסעד בערכאה השיפוטית המתאימה, בכפוף להתיישנות או לטענת שיהוי. בירור תלונה הוא "מסלול חלופי" לביקורת השיפוטית". (
בן-פורת
, שם, עמ' 353; בג"צ 453/84
איתורית נ' שר התקשורת,
פ"ד לח(4) 617, 625 (1985)).


דברי ההסבר להצעת החוק תומכים אף הם במסקנה זו:

"הפנייה לנציב התלונות מוצעת בנוסף לדרכי הביקורת הקיימים, הן במסגרת המינהל, והן במסגרת בתי המשפט. [...] העיקרון שנקבע בסעיף הוא כפול:

(א)
טיפול על ידי נציב התלונות אינו מקנה, כשלעצמו, זכות או סעד שלא היו קיימים לפני כן;

(ב)
בירור תלונה על ידי נציב התלונות אינו חותם בעד השימוש בזכות או סעד שאדם זכאי להם...

בנוסף לשאלת הבחירה בין דרכי הפיקוח, קובע סעיף זה הוראה נוספת בענין היחס בין נציב התלונות לבין בתי המשפט, והיא ההוראה הבאה להוציא את פעולות נציב התלונות מתחום פיקוח בתי המשפט. הכוונה היא למנוע הכבדות על עבודת נציב התלונות, וכן למנוע מצב של 'שומר מעל שומר'".
(ההדגשה לא במקור).


יוער בהקשר זה, כי אפשר ויש לסייג במובנים מסוימים את העמדה האמורה ביחס לתלונות של עובדים המצריכות בירור המבקר, כאשר מדובר בתלונות בענין מעשי שחיתות במקום העבודה שלגביהן הוקנו למבקר לא רק סמכויות מתן החלטה גרידא, אלא גם סמכויות למתן סעדים אופרטיביים, כגון צווים זמניים להגן על העובד, ביטול פיטורין, מתן פיצויים מיוחדים לעובד, והעברת עובד למשרה אחרת אצל אותו מעביד (סעיף 45ג לחוק מבקר המדינה). מכל מקום, ניתן לסכם ולומר, כי אף שהחלטות המבקר בענין תלונות מהציבור אינן חסינות מביקורת בג"צ, תחום ההתערבות השיפוטית בהן הוא צר ביותר. הוא מצטמצם למצבים בהם נפל פגם מהותי קיצוני בהחלטה או בפעולה של המבקר המחייב תיקון (פרשת
טרנר
;
בן פורת
, עמ' 352).

תפקידו של המבקר כמגן על חושפי שחיתות במקום העבודה
27.
חוק מבקר המדינה ייחס משמעות מיוחדת למתן הגנה לעובד אשר נפגע עקב נכונותו לדווח על מעשי שחיתות שנתקל בהם במקום עבודתו, ולחושפם. הוא חרג בכך מהתפיסה הבסיסית של החוק לפיה, בדרך כלל, אין מקום לברר תלונות המוגשות על ידי עובד מדינה או עובד בגוף מבוקר בענין הנוגע לשירותם. תפיסה כללית זו נעוצה בהנחה כי מנגנון בירור תלונה על ידי הנציב אינו מכוון לטפל בתלונות שגרתיות של עובדים בשירות הציבורי כנגד מעסיקיהם, וזאת, בין היתר, בהינתן העובדה כי האפיק המקובל לבירור תלונות עובדים על עניינים הקשורים בעבודתם הוא בבית הדין לעבודה, הפוסק בענין כערכאה שיפוטית בעלת מומחיות מיוחדת במחלוקות בין עובד ומעביד.

28.
חריג לתפיסה זו מצא המחוקק בתלונת עובד ציבור שעניינה פגיעה שנגרמה לו עקב חשיפת מעשי שחיתות שנתקל בהם במקום עבודתו. חוק מבקר המדינה יצר מסלול מיוחד של בירור תלונה המוגשת על ידי עובד ציבור, המתריע על כך כי נגרמה לו פגיעה עקב חשיפת מהלכים בלתי תקינים במקום עבודתו. שילוב מסלול בירור זה במסגרת סמכויות נציב תלונות הציבור, מבטא את החשיבות המיוחדת שהמחוקק מייחס, מצד אחד, לעידוד חשיפת תופעות בלתי תקינות בשירות הציבורי על זרועותיו, שעובדים מסוגלים לעמוד עליהן בתורת אנשי פנים במערכת, ולפרישת הגנה על עובד שחשף ליקויים בשירות המדינה מפני התנכלות הממונים עליו, מצד שני (

בן-פורת
, שם, עמ' 307-311).


סעיף 45א(1) לחוק קובע:


תלונה של עובד ציבור שחשף מעשי שחיתות

"על אף האמור בסעיף 38(8)
-

(1)
תלונה של עובד כאמור בסעיף 36(3) ... (להלן בפרק זה – העובד), על מעשה כאמור בסעיף 37 שעשה מי שממונה עליו בתגובה על כך שהוא הודיע בתום לב ועל פי נהלים תקינים על מעשי שחיתות שבוצעו בגוף שבו הוא עובד – תבורר לפי הוראות פרק זה, בכפוף לסעיפים 45ב עד 45ה".


סעיף 45ב לחוק קובע, כי משמתקיימת סיבה מוצדקת, רשאי הנציב לברר תלונה כזו, גם אם הודעת העובד על מעשי השחיתות לא תאמה את הנהלים התקינים. למבקר ניתנו סמכויות נרחבות לתת סעדים בתלונות עובדים שחשפו מעשי שחיתות, המסמיכות מתן "כל צו שימצא לנכון ולצודק", לרבות צו זמני שנועד להגן על זכויות העובד, בשים לב לתיפקודו הראוי של הגוף בו הוא עובד. היתה התלונה נוגעת לפיטורין, רשאי הנציב להורות על ביטול הפיטורים, או על מתן פיצויים מיוחדים לעובד. כן רשאי הנציב לצוות על העברת העובד למשרה אחרת בשירות המעביד (סעיף 45ג לחוק).

29.
חשיבות קיומו של מנגנון בירור תלונה של עובד ציבור שנפגע עקב חשיפת מעשי שחיתות במקום העבודה נהירה על פניה. קיים אינטרס ציבורי ברור להגן על תקינות פעולתן של המערכות הציבוריות הפועלות למען הציבור, ולעודד חשיפת מעשי שחיתות ואם וכאשר הם מתרחשים במערכות אלה. בצד העידוד לחשיפת התנהלות הסוטה מן השורה, יש לתת הגנה לעובדים המוכנים לחשוף ליקויים במקום עבודתם תוך סיכון מעמדם המקצועי ויציבות פרנסתם. החוק מבקש לפרוש את הגנתו על חושפי שחיתות מקרב "אנשי פנים" במקומות העבודה, מהם עשויה לצמוח תרומה ממשית לגילוי עיוותים בהתנהלות הרשויות הציבוריות. לעיתים, עצם קיומה של הגנה בחוק הניתנת לעובד העשוי לחשוף מעשה שחיתות, היא עצמה עשויה לשמש גורם מרתיע מפני התנהגות פסולה, בשל חשש לחשיפתה. גם בהיבט זה ישנה חשיבות רבה לסמכות המבקר בתחום בירור תלונות על מעשי שחיתות במקום עבודה בשירות הציבורי. מנגד, הסכנה האורבת ל"אנשי פנים" מחשיפת עיוותים בהתנהגות הממונים עליהם היא ממשית, ועובדים כאלה נחשפים לא אחת למעשי נקמה של המעביד, בין בדרך של הדחה או פגיעה אחרת בתנאי עבודתם, ובין ביצירת אווירת עבודה בלתי נסבלת, העלולה להביא את העובד, בסופו של יום, לפרישה מהעבודה ביוזמתו. עידוד הזרמת מידע אמין מצד עובדי ציבור ביחס להתנהלות בלתי תקינה במקומות העבודה, מחייב מצדו, הסרת התמריץ השלילי, המרתיע את העובד מחשיפת מעשי שחיתות, המתמקד בחשש לאובדן מקום עבודתו, לפגיעה בשמו הטוב, ולנזק לפרנסתו וליכולתו לקיים את משפחתו בכבוד; כדברי יו"ר ועדת חוקה חוק ומשפט בהליכי העברת החוק בכנסת:

"מטרתה של ההצעה למנוע מצב שבו ייענש עובד ציבור, המתריע על מעשי שחיתות ועבירות על החוק על ידי פגיעה בו במקום פרנסתו" [
דברי הכנסת
, כרך 91, עמ' 2742].


שילוב גורמים זה הביא להקניית סמכויות אופרטיביות בידי המבקר להגנה על העובד המתלונן, החורגות מעבר למתן החלטה בדבר צדקת תלונתו.

חוק הגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין), התשנ"ז-1997

30.
בצד חוק מבקר המדינה, חוקק ב-1997

חוק ההגנה על עובדים (חשיפת עבירות ופגיעה בטוהר המידות או במינהל התקין), התשנ"ז-1997
(להלן –
חוק ההגנה על עובדים)
. חוק זה מקנה הגנה מהותית לעובד המגיש תלונה כנגד מעבידו. הוא קובע בסעיף 2:

הגנה על מתלונן

"לא יפגע מעביד בתנאי עבודתו של עובד, ולא יפטרו בשל כך שהגיש תלונה נגד מעבידו, או נגד עובד אחר של אותו מעביד, או שסייע לעובד אחר בקשר להגשת תלונה כאמור".


הגנה דומה ניתנת לעובד כלפי ממונה מטעם המעביד (סעיף 2(ב) לחוק). לצורך החלת ההגנה על פי החוק, די לעובד שיראה, ככל שהנטל מוטל עליו, כי התלונה כשלעצמה, או בנוסף לשיקולים אחרים, השפיעה השפעה ממשית או ניכרת על הפגיעה בתנאי עבודתו של העובד (ע"א 259/06
רותם נ' מדינת ישראל
, פסקה 21 (לא פורסם, 20.9.2007); בג"צ 1837/07
ד"ר בוגר נ' בית הדין הארצי לעבודה
(10.9.2008) (להלן –
פרשת

בוגר
)).

31.
בית משפט זה עמד לא אחת על החשיבות הרבה של ביקורת המושמעת על ידי עובד בשירות הציבורי בעניינים הנוגעים לעבודתו או למעבידו, אפילו אם זו אינה בגדר "תלונה" במשמעותה על פי חוק ההגנה על עובדים, ככל שהיא נעשית בסגנון הולם, בערוץ המתאים, ובלא חריגה מגבולות ביקורת לגיטימית ועניינית (

השופטת חיות
ב
פרשת

בוגר,
פסקה 8; ער"מ 1430/05
תורם נ' עיריית תל-אביב,
פסקה 9 (לא פורסם, 7.11.2005); ראו גם בג"צ 2109/08
לוי נ' בית הדין הארצי לעבודה
(לא פורסם,
17.9.2008) (להלן –
פרשת

לוי
))
.

32.
חוק ההגנה על עובדים מקנה סמכות ייחודית לבית הדין לעבודה לדון בהליך הנוגע להפרת החובה האמורה בסעיף 2, ומעניק לו סמכויות רחבות לצורך כך, ובכלל זה, סמכות למתן צווי מניעה או צווי עשה, וסמכות ליתן צו המבטל פיטורין. כך הוסברה המטרה העיקרית של חוק זה:

"לא אחת קורה שעובדים שהגישו תלונה על מעשים בלתי תקינים במקום העבודה מוצאים את עצמם חשופים להתנכלות ורדיפה מצד המעבידים, הממונים, והחברים לעבודה. לעתים אף מפטרים אותם מעבודתם. מוצע על כן להגן בחוק על עובדים במצבים האמורים, בדרך של הקניית סמכות מיוחדת לבית הדין לעבודה, לפסוק פיצויים או לתת צו מניעה או אף צו עשה כנגד פגיעה בתנאי עבודה או פיטורין" [
הצעות חוק
2518 בעמ' 593].

33.
הפסיקה שהתפתחה סביב חקיקה זו הדגישה את הצורך לעודד נכונותם של עובדי ציבור לדווח על ליקויים שהם עדים להם במהלך שירותם הציבורי (בג"צ 6806/07

יעקובי נ' בית הדין הארצי לעבודה
(לא פורסם, 14.8.2007) (להלן –
פרשת יעקובי)
; בג"צ 1233/08
רותם נ' ורדה סמאט
(לא פורסם, 3.3.2008) (להלן –
פרשת סמאט
)).

34.
עם זאת, לעולם יש להבחין בין פיטורים או העברה מתפקיד של עובד שלגביהם הציג העובד, ולו ראשית ראיה, שמקורם בתלונתו החושפת ליקויים במקום עבודתו, לבין נסיבות עובדתיות אחרות העומדות ברקע הדברים (

פרשת סמאט
, שם; בג"צ 6840/01
פלצמן נ' ראש המטה הכללי
(לא פורסם, 10.10.2005); בג"צ 788/08
התנועה למען איכות

השלטון בישראל נ' מפכ"ל המשטרה
(לא פורסם, 6.7.2008);
פרשת בוגר
, שם).

חשש לניצול לרעה של כח התלונה

35.
ההסדרים החקיקתיים בחוק מבקר המדינה ובחוק ההגנה על עובדים שמו להם למטרה לפרוש הגנה רחבה על עובדים החושפים ליקויים חמורים ומעשי שחיתות במקומות העבודה. בדרך זו הורחב הפתח אשר דרכו ניתן לחשוף ליקויים בהתנהלות במקומות העבודה תוך שמירה על מעמדו של העובד המתלונן מפני פגיעה והתנכלות מצד המעסיק. בד בבד עם הגנה רחבה הניתנת לעובד המתלונן, צפו הסדרים אלה גם את הסכנה הנשקפת מניצול לרעה של מוסד התלונות במקומות העבודה, העלול, בהעדר בקרה ופיקוח ראוי, להפוך אמצעי לחץ שלא כדין על המעסיק, שנזקו עלול לגבור על תועלתו. הסדרי החוק צפו מצבים שבהם עובד ינסה לנצל את כוח התלונה הניתן בידו, ואת ההגנה הנרחבת לה הוא זוכה בחקיקה, כדי לקדם את עניינו האישי ולהיפרע מהמעסיק על לא עוול בכפו, על ידי טפילת אשמות שוא עליו, בדרך לא דרך. ניצול לרעה כזה עשוי להתרחש, בין היתר, כאשר עובד מבצע את עבודתו בצורה לקויה, והוא מועמד לפיטורין או להעברה לתפקיד אחר בעילה מוצדקת, ומבקש למנוע את רוע הגזירה על ידי שימוש בכח התלונה כלפי המעסיק, השלובה בטענה כי בעטייה של אותה תלונה המעסיק מתנכל לו ופוגע בו. קו הגבול בין תלונה תמת לב כנגד מעביד, לבין תלונה שנועדה להשיג תכלית שעניינה קידום אינטרס אישי של העובד הוא לעיתים דק, ומחייב את הרשויות בזהירות רבה בהתייחסן לתלונות עובדים.

ואמנם, לא פעם עמד בית משפט זה על הסכנה שבהפיכת אמצעי התלונה למכשיר שנועד למנוע פיטורין או לשנות תנאי עבודה, כאשר הטעמים לנקיטת צעדים כאלה על ידי המעסיק הם אובייקטיביים ותמי לב (
פרשת

לוי
, שם, פסקה 24;
פרשת

רותם
;
פרשת יעקובי
).

36.
יש עוד להצביע על האפקט השלילי העלול להיגרם למערך עבודה במקום בו משתרשת תרבות של "אכיפת יתר", שבמסגרתה כל פעולה של מעסיק הופכת נושא למעקב, לביקורת רצופה, ולתלונות חוזרות ונשנות בלא אבחנה, המונעות מיצר קנטרני. תופעה זו היא הרת אסון, לא רק מבחינת הפגיעה הצפויה במעסיק, אלא גם נוכח הנזק הרב הנשקף ממנה לתפקודו היעיל של מערך העבודה
(ע"ע (ארצי) 502/05

אסף גרטי נ'

מדינת ישראל
, תק-אר 2006(3), 177).

37.
חוק מבקר המדינה וחוק ההגנה על עובדים בקשו לאזן בין הצורך למנוע תת-אכיפה בתחום זה של חשיפת ליקויים חמורים במקום עבודה, לבין החשש מפני אכיפת יתר, שגם פגיעתה עשויה להיות קשה. לפיכך, קבע המחוקק בחוק מבקר המדינה מנגנון מאזן, אשר, מקנה, מצד אחד, סמכויות רחבות למבקר להגן על מתלוננים שחשפו מעשי שחיתות במקום עבודתם. הגנה זו ניתנת בהתקיים קשר סיבתי ישיר בין פעולות
עובד הציבור בחשיפת התנהגות לא נאותה של הממונים עליו, לבין סנקציות שניחתו עליו במקום עבודתו עקב חשיפה זו. גם חוק ההגנה על עובדים מתנה את ההגנה והתרופות על פיו בכך כי התלונה הוגשה בתום לב וממניעים כשרים, ועונה על תכנים מסוימים המוגדרים בחוק. מנגד, תלונת שוא שהוגשה בחוסר תום לב, או מתוך קנטרנות תגרור אחריה סנקציות על המתלונן. על פי חוק המבקר, תלונה כזו מוגדרת כהתנהגות הגובלת בעבירת משמעת (סעיף 45ה). על פי סעיף 3(ג) לחוק ההגנה על העובדים, תלונה שהתבררה כתלונת-שווא לא תזכה לסעד, ותלונה שהוגשה בחוסר תום לב, עלולה לגרור חיוב העובד בפיצוי כספי.

38.
באמצעים אלה, משיגה החקיקה הנדונה בענייננו את האיזון הנדרש בין רשת ההגנה הנפרשת על עובד החושף מהלכים בלתי תקינים במקום העבודה, לבין התמריץ השלילי הניתן בחקיקה כנגד הגשת תלונות שוא בידי עובדים, הטומנות פגיעה קשה לא רק במעסיקים ובממונים, אלא גם בכושר התיפקודי הכללי של מערכות העבודה והתעסוקה הנוגעות בדבר, ובדרכי התנהלותן.

מבט השוואתי

39.
גם בארה"ב הוכר הצורך לתת הגנה לחושפי מעשי שחיתות במקומות עבודה, נוכח חשיבותה של התופעה כאמצעי פיקוח טבעי על התנהלותן של מערכות העבודה והתעסוקה. כתוצאה מכך, נחקקה חקיקה מיוחדת המסדירה נושא זה. חושפי השחיתות, או בכינויים בז'רגון האמריקאי ה-

whistleblowers
, זכו להגנה עוד מכוח
the civil service reform act of 1978 [5 uscs
§2302(b)(8)]
, האוסר על נקיטת צעדים כנגד עובדים, או מניעת קידומם בשל חשיפת ליקויי התנהלות במקומות העבודה. ההכרה בחשיבות ההגנה על חושפי השחיתות, והצורך בהרחבת מטריית ההגנה עליהם, הובילו לחיקוקו של ה-
whistleblower protection act of 1989 [12 101 p.l.]
. חוק זה הרחיב את ההגנה הניתנת לחושפי השחיתות בשירות הפדראלי, מתוך הבנה כי ציבור העובדים עשוי לשמש זרוע חשובה ביותר במניעת תופעות של שחיתות וסטייה מן השורה בשירות הפדראלי (
r. vaughn, the whistleblower statute prepared for the organization of american states and the global legal revolution protecting whistleblowers 35 geo. wash. int'l l. rev.
857, 874 (2003)
). למרות ההגנה הנרחבת הניתנת לעובדים בשירות הציבורי בארה"ב,

נשמעה ביקורת נוקבת על חקיקה זו, בטענה כי היא אינה מגנה בצורה נאותה על עובדים המבקשים לחשוף מעשי שחיתות, וכי ישנם עובדים אשר עדיין נפגעים מחשיפת הידוע להם במקומות העבודה, ואינם זוכים להגנה מספקת (
j. shaw, 1992 area summaries: survey of mspb cases in 1991-1992: theoretical critique and practical applications, 42 am. u.l. rev.
869, 873-874 (1993)
).

40.
עם זאת, הפסיקה האמריקאית גם היא הכירה בצורך לאזן כראוי בין ההגנה הניתנת לחושפי שחיתויות והתנהלות לא נאותה הפועלים בתום לב, לבין החשש מניצול לרעה של מנגנוני ההגנה האמורים, והגבילה את ההגנה הניתנת למתלוננים באמצעים שונים (

huffman v. office of personnel management, 263 f. 3d 1341, 1345 (2001)
).

מן הכלל אל הפרט

41.
העותרת היא אשת מקצוע בתחום התכנון והבנייה, ונשאה בתפקיד אחראי במינהל התכנון במחוז תל-אביב. במסגרת עבודתה, התרשמה כי נוצרה מערכת לחצים מצד יוזמי תכנית נתיבי איילון, אשר בקשו לקדם את התכנית למרות, שלעמדת העותרת, התכנית לא עמדה בדרישות מקצועיות מסוימות המתחייבות מדרישות רשויות התכנון. לימים, כאשר התבקשה על ידי הנהלת המשרד לעבור לתפקיד אחר, שווה מעמד ושווה שכר, במינהל התכנון סרבה, וטענה בתגובה כי הדבר נבע מהתנכלות כלפיה, שמקורה בשילוב בין יוזמה שנקט מר בר, מי שהיה מנכ"ל נתיבי איילון ונוגע בדבר, לבין הממונים עליה, ששיתפו עמו פעולה. בהמשך לכך, העותרת, על דעת עצמה, סירבה לבצע את עבודתה במשרד במשך 8 חודשים. כאשר עמדה בסירובה לכל הצעה חלופית שהוצעה לה בקשר להסבת התפקיד, החליטה הנהלת המשרד שלא לחדש את חוזה העסקתה. על רקע זה, הגישה העותרת את תלונתה למבקר המדינה, ובקשה הגנה בפני
פיטוריה. לגישתה, הטענות שהעלתה כנגד ליקויים בתיפקוד מינהל התכנון ובדבר הסטיות החמורות ממינהל תקין שהתרחשו בו, ובדבר ניגוד עניינים בפעולתם של הממונים עליה, הן שגרמו לבסוף להעברתה מתפקידה. בנסיבות אלה, טענה כי היא ראויה להגנת מבקר המדינה.

42.
כפי שהובהר בפתח הדברים, אין זה מתפקידנו לבחון את

תוכנה
של החלטת המבקר בתלונת העותרת לגופה, אלא להעמיד החלטה זו במבחן ביקורת כללי המשפט הציבורי, ולשאול האם נפל בהחלטה פסול כלשהו מסוג הפסלויות המוכרות על פי כללים אלה, המצדיק התערבות שיפוטית. לכך נילווה העקרון כי התערבות שיפוטית בהחלטת המבקר בענין תלונה מהציבור היא צרה במיוחד, על שום הטעמים שהובהרו לעיל.


לא מצאנו כי נפל פגם כלשהו בהליך בדיקת תלונת העותרת בידי המבקר, ובהחלטה שניתנה על ידו בעקבותיה.

43.
בחינת דרך פעולתו והחלטתו של המבקר מצביעה על כך כי הנושא אותו העלתה העותרת בתלונתה נבדק ונבחן לעומקו בכל הכלים והאמצעים הקיימים, ומוצה עד תום, ואף מעבר לנדרש מכח הסמכויות והאחריות המוטלת על המבקר. לעותרת ניתנה זכות טיעון מלאה וממצה, ונשמעו גם טיעוניהם של יתר הגורמים הקשורים לענין. השאלה הרלבנטית שבה היה על המבקר להכריע היתה האם קיים קשר סיבתי בין טענותיה של העותרת בדבר התנהלותם הבלתי תקינה של הממונים עליה, לבין פיטוריה מתפקידה במשרד הפנים. המבקר בחן שאלה זו לפרטי פרטים, והגיע למסקנה כי לא הוכח קשר סיבתי כזה. טענותיה של העותרת בדבר פגמים בהתנהלות הממונים עליה עלו בפני
יתה למנכ"ל משרד הפנים ולמבקר המדינה כתגובה מאוחרת להחלטת הנהלת המשרד להסב את תפקידה, ולאחר מכן, נוכח סירובה לקבל הצעות תפקיד חלופיות, לא לחדש את העסקתה במשרד. המבקר הגיע למסקנה כי עמדת משרד הפנים בדרישה לשבץ את העותרת לתפקיד אחר במסגרת המשרד, בלא פגיעה במעמדה ובשכרה, נבעה משיקולים שלגוף הענין, לאחר שנמצא כי כישוריה אינם תואמים באופן מלא לתפקיד אותו מילאה במינהל התכנון, מבחינת גורם היעילות ומהיבט יחסי האנוש. לא נמצא יסוד עובדתי לטענת העותרת לפיה קיים קשר סיבתי כלשהו בין טענותיה ותלונותיה בדבר הליכים לא תקינים במינהל התכנון, לבין החלטת המשרד להסב את תפקידה במשרד לתפקיד אחר. סירובה העיקש והבלתי מתפשר של העותרת לשתף פעולה בהסבה זו, והימנעותה הממושכת לאורך חודשים רבים לבצע את עבודתה, הביאו בסופו של דבר לפיטוריה, וגם זאת משיקולים שלגוף התנהגותה והתנהלותה במקום העבודה.


חשוב לציין כי בגדרי טיפולו בתלונה, ואף שלא נתבססה על עילה של ממש, חרג המבקר מדרכו, ופעל מעבר למתחייב בתפקידו, במאמץ להביא להסדר מוסכם בין העותרת לבין הממונים במשרד הפנים, אולם ללא הועיל. בדרך טיפולו בתלונה הוא גילה רגישות אנושית מיוחדת, ובתוך כך ביקש למצות כל דרך אפשרית לקדם את טובתה של העותרת, תוך שמירה, בו זמנית, על האינטרס הלגיטימי של מערך העבודה בשירות הציבורי, המופקד על מתן שירות חשוב לציבור. אולם העותרת סירבה לכל הצעה שהוצעה לה, ולא נותר למבקר אלא לדחות את תלונתה, ולבטל בכך את הצו הזמני שעיכב את פיטוריה.


בנסיבות אלה, אין עילה להתערב בהחלטת מבקר המדינה, אשר מצא את התלונה בלתי מוצדקת, משלא נפל בהחלטה זו כל פגם או פסול, ולא כל שכן פגם מהותי אשר רק הוא עשוי היה, בנסיבות חריגות ביותר, להצדיק התערבות שיפוטית.

ראש שני לעתירה: סעד מבוקש נגד מנכ"ל משרד הפנים

44.
בראש השני לעתירה, מבקשת העותרת סעד כנגד משרד הפנים ומנכ"ל משרד הפנים ביחס להחלטתם שלא לחדש את חוזה העסקתה במשרד. הסעד המבוקש בעתירה כלפי משרד הפנים ומנהלו, נוגע לפיטוריה של העותרת מעבודתה במשרד הפנים, והוא מסור לסמכותו הייחודית של בית הדין לעבודה על פי סעיף 24(א) לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט-1969.

סעד זה, ככל שהוא נקשר להגנה הניתנת לעובד כנגד מעבידו בשל תלונה שהגיש נגדו, נתון אף הוא לסמכות הייחודית של בית הדין האזורי לעבודה על פי סעיף 3(א) לחוק ההגנה על עובדים. בנסיבות אלה, בהן מוקנית לבית הדין לעבודה סמכות ייחודית לדון בעילה הנידונה, אין בית משפט אמור להיזקק לענין, אלא בנסיבות מיוחדות וחריגות שאינן מתקיימות כאן. לפיכך ראש עתירה זה נדחה על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי.

לסיכום הדברים:

45.
דין העתירה כנגד מבקר המדינה להידחות לגופה, משלא נפל פגם בהחלטתו. דין העתירה כנגד מנכ"ל משרד הפנים להידחות על הסף, בשל סעד חלופי. בנסיבות הענין, אציע לדחות את העתירה בלא צו להוצאות.



ש ו פ ט ת


השופטת ד' ברלינר

:


אני מסכימה.



ש ו פ ט ת



הנשיאה ד' ביניש
:



מסכימה אני עם חברתי השופטת
א' פרוקצ'יה

כי בנסיבות העניין שלפנינו לא הצביעה העותרת על עילה שתצדיק התערבותנו בהחלטת מבקר המדינה, אשר מצא את תלונתה בלתי מוצדקת. כן מסכימה אני כי היה וחרף קביעותיו של מבקר המדינה, עודנה מבקשת העותרת לתקוף את החלטת מנכ"ל משרד הפנים בעניין פיטוריה, עליה לעשות כן תוך פנייה מתאימה לבית הדין לעבודה. יש להניח, כי אם בעקבות פסק דיננו תבחר העותרת לממש את הנתיב החלופי הפרוש בפני
ה בפני
יה לבית הדין לעבודה, לא תועלה כנגדה - בנסיבות העניין המיוחדות - טענת שיהוי.



ה נ ש י א ה




לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה.


ניתן היום, ב' בתמוז תשס"ט (24.6.09).


ה נ ש י א ה
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט ת

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.

06068250_r10.doc
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט,

www.court.gov.il






בג"צ בית המשפט העליון 6825/06 גלית צור נ' מיכה לינדנשטראוס, רם בלינקוב (פורסם ב-ֽ 24/06/2009)