פסקי דין על מפלגת הירוקים | פסקי דין על דוד עזרא | פסקי דין על ו.ערר מחוזית לתכנון ובנייה | פסקי דין על הועדה המקומית לתכנון ובנייה- הרצליה | פסקי דין על החברה העירונית לפיתוח תיירות בהרצליה |

1197/09 עתמ     12/05/2010




עתמ 1197/09 מפלגת הירוקים, דוד עזרא נ' ו.ערר מחוזית לתכנון ובנייה, הועדה המקומית לתכנון ובנייה- הרצליה, החברה העירונית לפיתוח תיירות בהרצליה








st1\:*{behavior: }
בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים



12 מאי 2010

עת"מ 1197-09 מפלגת הירוקים
ואח' נ' ו.ערר מחוזית לתכנון ובנייה
ואח'






בפני

כב' השופטת
רות רונן


עותרים

1
.
מפלגת הירוקים

2
.
דוד עזרא
ע"י ב"כ עו"ד יונגר


נגד


משיבים

1.ו.ערר מחוזית לתכנון ובנייה
ע"י ב"כ עו"ד בן ארויה
2.הועדה המקומית לתכנון ובנייה- הרצליה
3.החברה העירונית לפיתוח תיירות בהרצליה
ע"י ב"כ עו"ד בראף-שניר




פסק דין




עניינה של העתירה הוא בהיתר בניה שניתן על ידי המשיבה 2 (להלן: "הוועדה המקומית"), לבקשתה של המשיבה 3 (להלן: "החברה").

החברה הגישה בשנת 2006 בקשה לפיתוח טיילת חוף לשירותים ציבוריים בקו הדרומי של חוף הים בהרצליה. הבקשה נדונה ואושרה על ידי הוועדה המקומית ביום 20.12.06. בשנת 2007, הוחלט לכלול במסגרת העבודות לפיתוח הטיילת גם הקמה של מעלית, שתאפשר גישה לחוף הים מממפלס הרחוב, המצוי מעל פני הים, והקמת גשרון להולכי רגל. ועדת המשנה של הוועדה המקומית החליטה ביום 17.10.07 לאשר הוצאת היתר, שכלל גם את המעלית והגשרון, וכן מבנים נוספים. החלטת ועדת המשנה אומצה על ידי הוועדה המקומית ביום 13.11.07.

עניינה של העתירה דנן הוא בהיתר לבניית המעלית והגשרון הללו. המעלית נועדה להנגשת חוף הים לאוכלוסיית הנכים, ולאוכלוסיות אחרות שיש להם קושי לרדת לחוף ממפלס הרחוב. באשר לגשרון, יצויין כי מסיכומי המשיבות 2-3 עולה כי החברה הקפיאה זה מכבר את עבודות הקמתן, מטעמים מקצועיים, משום שהיא בוחנת חלופה אחתר למעבר מעל מובל הניקוז ושפך נחל גלילות הקיים, אשר ייתר את הקמת הגשרון.

העותר 2 הגיש ערר על החלטת הוועדה המקומית לאשר את בניית הגשרון והמעלית (ולא על בנייה נוספת שאושרה במסגרת ההיתר). העותרת 1 – מפלגת הירוקים
לא היתה צד להליך בפני
ועדת הערר. ועדת הערר החליטה ביום 15.12.08 לדחות את הערר. ביום 17.12.08, החליטה הוועדה המקומית להאריך את תוקף החלטתה למתן היתר לבניית הטיילת.
ביום 1.2.09 הוגשה העתירה דנן.

כפי שיפורט להלן, העותרים העלו בעתירה טענות שונות ביחס להיתר לבניית המעלית והגשרון. בין ביתר נטען כי מדובר בבנייה שהיא בתחום ה-100 מ' מקו החוף, כי הייעוד של השטח בו מצויים המבנים הוא ייעוד לשפת ים, וכי לא היה לכן מקום להתיר את הקמת המבנים הללו בייעוד זה. כן נטען כי תוכנית הר/253א החלה על השטח האמור, איננה תוכנית מפורטת, ולא ניתן היה לכן לאשר את הבנייה מכוחה.

המשיבות התנגדו לעתירה. הן סמכו ידיהן על החלטתה המפורטת של ועדת הערר מיום 15.12.08. הן טענו כי יש לסלק את העתירה על הסף, הם משום שהעותרת 1 כלל לא היתה צד להליך בפני
ועדת הערר, והן משום שהעתירה הוגשה בשיהוי (הן סובייקטיבי והן אובייקטיבי), שלא ניתן לו הסבר, כאשר כיום בניית המעלית היא כבר בגדר "מעשה עשוי".

כפי שיובהר להלן, אני סבורה כי דין העתירה להדחות. ראשית, יש לציין כי העותרים לא הגיבו בסיכומיהם כלל לטענות הסף שהועלו על ידי המשיבות 2-3, ובכלל זה לטענה בדבר זכות העמידה של העותרת 1, ולטענת השיהוי. לכאורה די היה בטענות אלה שלא קבלו מענה, כדי להביא לדחיית העתירה. יחד עם זאת, ולמען שלמות התמונה, נתייחס להלן
בפירוט לטענות הצדדים לגופן.

בטרם נתייחס לטענות בפירוט, יש להדגיש כי המבנים נושא העתירה, ובעיקר המעלית, הם מבנים שנועדו אך ורק כדי להקל על הציבור הרחב להגיע לשפת הים. הנגישות לחוף הים איננה תמיד דבר פשוט, ואם הרשויות לא ידאגו להנגיש את החוף גם לאוכלוסיות שקשה להן יותר להגיע אליו, התוצאה תהיה כי המשאב הציבורי הזה לא יהיה נחלת הכלל, אלא נחלתם של אלה המסוגלים להגיע אליו בלבד.

לא היה כל קושי, לכאורה, מבחינתה של עיריית הרצליה, שלא להקים את המעלית, להותיר את הגישה לחוף באמצעות מדרגות, ובכך להותיר את חוף הים מחוץ ל"הישג רגלו" של חלק לא מבוטל של האוכלוסיה.

מקובלים עלי בהקשר זה במלואם הדברים הברורים שנאמרו בהקשר זה על ידי ועדת הערר:
"הנגשת מקום ציבורי ובכלל זה חוף ים לאנשים עם מוגבלויות אינו עוד אילוץ שיש למצוא לו פתרון טכני, אלא המדובר לדעתינו בחובה ערכית, חברתית, מוסרית וחינוכית... לפנינו דוגמא טובה לאופן שבו לדעתנו על רשויות התכנון לפעול תכנונית, ערכית וחינוכית, ליישום הוראות ההנגשה בפרויקטים ציבוריים ובמבני ציבור, באופן שבעלי המוגבלויות יוכלו להגיע למקומת ציבוריים בנוחות, בדרך המלך, ואנו תקווה כי הלך מחשבה תכנוני זה ימצא את ביטויו ביותר פרויקטים ציבוריים בעתיד".

יודגש כי ביחס לבניה דנן, אין כל טענה ואף לא כל חשש כי מדובר בבניה המונעת ממניעים כלכליים לא כשרים. זו אינה בניה לצורכי רווח, ומדובר בנייה שלא זו בלבד שאינה גוזלת משאב ציבורי מהציבור, אלא שכאמור לעיל היא הופכת את המשאב הציבורי לנחלתו של הציבור כולו, לא רק בכוח אלא גם בפועל.

אין ספק כי גם בנייה כזו צריכה לעמוד בכול הסטנדרטים החוקיים, ולא ניתן להכשירה אלמלא כן. יחד עם זאת חשוב לזכור את כל האמור לעיל, בעיקר כאשר העותרת 1 היא גוף האמון על שיקולים ציבוריים, והעתירה הוגשה מכוחם של שיקולים כאלה.

הגדרת "קו החוף"
העותרים טענו כי המבנים נושא העתירה – קרי המעלית והגשרון, מצויים בתחום 100 מ' מקו החוף, וכי לכן בנייתם אסורה מכוח הוראת תמ"א 13. ועדת הערר דחתה טענה זו.

העותרים טוענים בסיכומיהם כי יש לבצע את מדידת ה-100 מ' באופן שונה מזה שבוצע על פי החלטת ועדת הערר, על פי שיטת המדידה שנקבעה בחוק שמירת הסביבה החופית תשס"ד -2004 (להלן: "חוק שמירת הסביבה החופית"). לטענת העותרים, הגדרת "קו החוף" בחוק שמירת הסביבה החופית נקבעה במיוחד כדי לתקן את ההגדרה הבעייתית בתמ"א 13, ולכן אין ממש בטענות המשיבות לפיהן ההגדרה הזו אינה רלוונטית לתמ"א 13.

העותרים טענו כי הגדרת קו החוף בתמ"א 13 היתה הגדרה עמומה - "פני המים העליון". לטענתם, לא ניתן באופן מעשי למדוד את קו המים, המשתנה בשעות ובימים שונים. שאלת הגדרת קו החוף בתמ"א 13, עלתה במסגרת הליכי חקיקת חוק שמירת הסביבה החופית. משנכנס חוק זה לתוקף, ההגדרה בו חלה גם על תמ"א 13. הטעם לכך על פי הטענה הוא משום שהחוק הוא חוק מאוחר וספציפי, שהוראותיו גוברות על ההוראות הכלליות של התוכנית. עוד נטען כי פרשנות אחרת תביא לתוצאה אבסורדית לפיה אין משמעות להגדרה בחוק ביחס לתמ"א, שחלה על כל חופי הים התיכון. העותרים טענו גם כי החוק הוחל על חוק התכנון והבניה, שהוא הבסיס ועמוד השדרה של תמ"א 13.

מנגד, טענו המשיבות כי חוק שמירת הסביבה החופית מגדיר את תחום חוף הים באופן שונה מההגדרה בתמ"א 13. על פי החוק, קו החוף מוגדר בחוק כ"קו מוגדר בקואורדינטות ומסומן על מפה, בגובה 0.75 מטר מעל אפס האיזון הארצי, לאורך חופי הים התיכון כפי שייקבע בידי המנהל...". בתמ"א 13 לעומת זאת נקבע כי האיסורים החלקיים ביחס לבנייה על החוף, מתייחסים לשטח "במרחק 100 מטרים לפחות מקו פני המים העליון". לגישת המשיבות, הבנייה נושא העתירה דנן, אינה מצויה כלל בתחום מגבלות הבנייה של 100 מ' על פי תמ"א 13, ומטעם זה יש לדחות את טענות העותרים.

מהחלטת ועדת הערר עולה כי הוצג בפני
ה תשריט, עליו סימנה הוועדה המקומית שני קווים – "קו 'פני המים העליון' וקו המצוי 100 מ' מזרחית לקו זה. קווים אלה באים לסמן את רצועת 100 המטרים בהתאם לתמ"א 13. בתשריט סומנו גם הקווים המתחמים את רצועת 100 המ' בהתאם לחוק שמירת הסביבה החופית. מדובר בקווים שונים, וקובעים רצועות 100 מ' שונות.

ועדת הערר דנה בטענת העותר לפיה משנכנס חוק שמירת הסביבה החופית לתוקף, יש לבצע את המדידות הרלוונטיות לתמ"א 13, בהתאם להגדרות שנקבעו בחוק זה. הוועדה דחתה את הטענה. היא קבעה כי:
"תמ"א 13 וחוק שמירת הסביבה החופית הינם שני הוראות חיקוק הדרים זה בצד זה (כך במקור, ר.ר.), ועוסקים בצדדים ואופנים שונים של שמירה על חופי הים, ולפיכך תיתכן האפשרות לפיה מאה המטר אשר בהם חלים הוראות סעיף 21 לתמ"א אינם חופפים לרצועת מאה המטר עליהם חלות הוראות חוק שמירת הסביבה החופית ביחס ל'תחום חוף הים'. מכול מקום, החלת הגדרות ו/או שיטת מדידה על חיקוק אחד על חיקוק אחר, חייב שייעשה במפורש ואינו יכול שייעשה בדרך הסברה והגיון כפי שטוען העורר".

כידוע, בית המשפט בוחן את החלטות ועדת הערר לא כערכאת ערעור, הוא אינו מחליף את שיקול הדעת שלו בזה של ועדת הערר (ר' למשל בג"ץ אדם טבע ודין נ. המועצה הארצית לתכנון ובנייה, פ"ד נ3) 446). כל עוד הפתרון שנבחר על ידי ועדת הערר אינו חורג מתחום הסביר, בית המשפט לא יתערב בו (ר' למשל ע"א 1805/00 מחצבות כנרת (שותפות מוגבלת) נ. משרד התשתיות פ"ד נו(2) 63,70). לכן, בית המשפט נמנע ככלל מלהתערב בהחלטותיו של מוסד התכנון, כל עוד הן נופלות לגדר מתחם הסבירות.

כעולה מההחלטה, הוועדה המקומית יצקה תוכן בהוראות תמ"א 13. העותר אינו חולק בעתירה על אופן חישוב רצועת ה-100 מ' על ידי הוועדה המקומית, והוא אינו טוען כי בהתאם להוראות תמ"א 13 יש לערוך את החישוב באופן שונה. כלומר, גם העותר מודה כי אלמלא היה נכנס לתוקפו חוק שמירת הסביבה החופית, לא היה מקום להתערב בסימון הרצועה על ידי הוועדה המקומית, סימון העולה בקנה אחד עם ההגדרה בתמ"א 13.

טענתו של העותר היא למעשה כי אין לסמן את הרצועה בהתאם להוראות התמ"א כפי שהיו ערב חקיקת חוק שמירת הסביבה החופית. הוא טוען כי ממועד חקיקת החוק, יש לבצע מדידה שונה, כלומר לשנות את אופן המדידה בתמ"א, בהתאם להגדרות בחוק.

אני סבורה כי החלטת ועדת הערר היא סבירה, וכי מטעם זה אין מקום להתערב בה.
אינני סבורה כי חוק מאוחר יכול לשנות את הוראות תמ"א 13 בענין מהותי (שיש לו השלכה על זכויות קנין), כמו תיחומה של רצועת ה-100 מ', בלא שיש התייחסות מפורשת כלשהיא לענין זה במסגרת הוראות החוק (או התוכנית). הפרשנות לפיה חוק שמירת הסביבה החופית קבע את הסדר המדידה החל בעניינים הקבועים בו, ובהם בלבד, היא פרשנות סבירה, שבהעדר הוראה מפורשת אחרת בחוק, יש להעדיף אותה.

הכלל הפרשני לפיו חוק מאוחר וספציפי גובר על חוק מוקדם לו, אינו חל בענייננו, משום שהחיקוקים השונים מתייחסים לנסיבות שונות, והם יכולים לדור בכפיפה אחת. הגם שיתכן כי מוטב היה לו היה הסדר חקיקתי קוהרנטי ביחס לשני החיקוקים הללו, לא ניתן לקבוע כי זהו המצב היום, ולא ניתן יהיה לעשות כן אלא אם כן ישונו הוראות התמ"א או הוראות החוק.

לכן, הגשרון והמעלית מצויים מחוץ לרצועת ה-100 מטרים, עליהם חלות הוראות סעיף 12(2) ו-(3) לתמ"א 13. אין מניעה אם כן לבניית הגשרון והמעלית על פי הוראות תמ"א 13.

ייעוד הקרקע – חוף רחצה
להלן נבחן את השאלה האם היו הוראות תמ"א 13 אוסרות את הקמת המבנים נושא העתירה, לו היו מבנים אלה בתחום רצועת ה-100 מ' לפי התמ"א. בהקשר זה, חלוקים הצדדים ביניהם קודם כל בשאלה מהו ייעוד האזור בו מצויים המבנים.

העותרים טענו כי ייעוד הקרקע החל בתחום ההיתר הוא "חוף רחצה".
העותרים טענו כי ס' 8 לתמ"א 13 קובע כי בחוף רחצה מותרת בניית מבנים ספציפיים, הקשורים לשימוש המתרחצים. לכן מותר לבנות בחוף רק מבנים הדרושים לשימוש של שירותי חוף, רפואה ותברואה – כגון סוכת הצלה, מחסן לציוד הצלה, תחנת עזרה ראשונה, בתי שימוש, מקלחות ומתקנים אחרים. מתקנים אלה פורטו בצו הסדרת מקומות רחצה (סדרים ואיסורים במקומות רחצה מוכרזים) תשכ"ה -1965, המגדיר מה הם המתקנים והמבנים הדרושים להפעלת חוף רחצה. מעלית או מגדל מעלית אינם מותרים בחוף רחצה. לכן מדובר בשימוש אסור, שכדי להתיר אותו, היה על הוועדה המקומית לבקש הקלה.

העותרים טענו עוד, כי בהתאם לתמ"א 13, תוכניות שאושרו לפני שהיא נכנסה לתוקף ואינן עולות בקנה אחד עם הוראותיה, אמורות לעבור הליך של התאמה תוך 5 שנים. מאחר שתוכנית הר/253א' לא עברה הליך התאמה כזה, האמור בתמ"א 13 הוא הקובע.

המשיבות טוענות מנגד, כי יש לקבל את קביעת ועדת הערר גם בהקשר זה. ראשית, נטען כי ועדת הערר דחתה את הטענה לפיה המעלית והגשרון מצויים באזור חוף רחצה, וקבעה כי העותר לא תמך אותה בתוכנית מדידה, ולכן מדובר בטיעון בעלמא. אם הייעוד המותר הוא לתיירות ונופש, ניתן להקים את המבנים נושא העתירה, לאור הוראות התמ"א בהקשר זה.

גם אילו היה הייעוד המדובר ייעוד של חוף רחצה, יש לדחות את הטענה, לגישת המשיבות. לטענתן, הוראות התמ"א אינן שוללות בניה בקו ה-100 מ'. התמ"א נועדה לשמור את חוף הים כמשאב טבע, לשימוש החברה בכללותה ולרווחתה. בניית הגשרון והמעלית אינה פוגעות בערך זה, אלא אף תורמת לו ומגשימה אותו.

אני סבורה כי הדין בהקשר זה הוא עם המשיבות. קביעותיה של ועדת הערר בהקשר זה מקובלות עלי במלואן. ראשית, אני סבורה כי העותרים לא הוכיח וכי המבנים ממוקמים באזור המסומן כחוף רחצה. אם ייעוד האזור הוא לתיירות ונופש, הרי מותר להקים בו "מלונות בדרגות שונות, אכסניות, בתי הבראה, מתקנים למחנאות, ומתקני נופש אחרים הנחוצים או מועילים להפעלתם של אלה". מתקנים כגון גשרון או מעלית שנועדה לאפשר מעבר אל החוף, הם מתקנים כאלה – הנחוצים להפעלת המתקנים האחרים בחוף.

מקובלת עלי גם גישתה של ועדת הערר בשאלה הנוספת בה היא דנה – האם מותר להקים את המבנים נושא העתירה, בהנחה שהם אכן ממוקמים באזר המסומן כחוף רחצה. ועדת הערר קבעה בהקשר זה כי:
"גם לו היתה מתקבלת דעת העורר כי לפי האיתור הנכון של הייעודים המופיעים בתשריט של תמ"א 13 המעלית והגשרון מצויים בתלום המוגדר כ'חוף רחצה', הרי שהייעודים בשימוש זה על פי התמ"א הם: 'שטח המיועד לשהיית מתרחצים ונופשים בחוף הים ולמתקנים לפעילויות הנלוות שהם מבנים ומתקנים לשירותי חוף, שירותי רפואה ותברואה, מגרשים ומתקנים למשחקים ולספורט, גינון להצללה ולנוי, מתקנים לפיקניק, קיוסקים, מקומות חניה וכיוצא באלה'... עינינו הרואות כי גם בייעוד זה מותרת בנייה, וגם לצורך שימושים אלה והנגישות אליהם מותר לדעתנו לבנות את הגשרון ואת המעלית המבוקשים".

ואכן, בניית המעלית והגשרון נושא העתירה, לא נועדו אלא לשרת את המטרה העיקרית העומדת מאחורי תמ"א 13 – מתן אפשרות לציבור כולו ליהנות מחופי הים, שהם משאב ציבורי ולא פרטי. למטרה זו התייחסו גם בתי המשפט אשר דנו בעתירות ביחס לחופי הים, והדגישו אותה.

בית המשפט המחוזי התייחס לנושא זה בפסק הדין בעת"מ (ת"א) 1772/08 מ. א. פלמחים כפר נופש נ. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז (להלן: "עניין פלמחים"), בו נדונה בקשה לבניית בריכות שחייה, אזורי ישיבה לשיזוף, מתחם ספורט ופעילות חופית, וגידור שנועד למנוע מהציבור להשתמש בו. בית המשפט קבע באותו ענין כי "מטרתה של תמ"א 13 היא להבטיח את השמירה על המשאבים הטבעיים ואת ייעודם לשמש את כלל האוכלוסיה במדינה".

מסקנה דומה עולה גם מפסק דינו של בית המשפט העליון בענין חוף הכרמל תיירות ונופש 89 נ. עמותת אדם טבע ודין, (ע"א 1054/98, פ"ד נו(3) 385, 410-411) שם נקבע כי:
"מסעיף המטרות הנ"ל (סעיף 4) עולה כי שתי מגמות מרכזיות השלובות זו בזו, עומדות ביסוד תמ"א 13: האחת, שימור מירבי של חוף הים כמשאב טבעי, על ידי מניעת כל שימוש שאינו דורש קרבת חוף. המטרה השניה: שימוש בחוף הים לייעודים ציבוריים, ומניעת שימוש באזור החוף לשימושים פרטיים בלבד, כגון מגורים. ניתן ללמוד על מטרה זו מן השימושים המפורטים בסעיף שכולם שימושים ציבוריים. חלקם נוגעים למתן גישה ישירה לציבור הרחב למטרות רחצה, נופש, תיירות וכד'. וחלקם נועדו לתועלת הציבור הרחב".

הנה כי כן, תמ"א 13 נועדה לשמור את חופי הים לציבור הרחב, ולוודא כי לציבור הרחב כולו תהיה אפשרות לגשת לחופים ולעשות בהם שימוש. ברוח זה יש לפרש את הוראותיה, ובכלל זה את הוראת ס' 8 בה. הציבור הרחב כולל גם את ציבור הנכים, שבכול מדינה וקל וחומר במדינת ישראל, יש חובה ציבורית לוודא כי גם הם יוכלו להגיע למקומות ציבוריים, וליהנות מהם.

המעלית נושא העתירה נועדה בדיוק לצורך זה – כדי להקל את הגישה לחוף הים למי שמתקשה להגיע לחוף באמצעות ירידה הבמדרגות. כאמור, לא זו בלבד שמטרה זו אינה מנוגדת למטרות התמ"א כפי שפורטו לעיל, אלא שהיא עולה איתן בקנה אחד, ומגשימה אותן בצורה המיטבית.

המקרה דנן שונה בעובדותיו מהמקרה שנדון בפסק הדין בענין פלמחים. באותו ענין הגדיר בית המשפט מחוזי (כב' השופטת רובינשטיין) את השאלה בה הוא נדרש להכריע כך:
"האומנם ניתן לקבוע כי בניית בריכה, גדר, מתחם ספורט ופעילות חופית על השטח המלונאי המשותף, כפי שהדבר מפורט בתכנית הבינוי שהגישה העותרת, אכן מותרים על פי הוראות תמ"א 13? התשובה לכך לעניות דעתי הינה שלילית".

לבנייה של גדר התייחס גם בית המשפט המחוזי בחיפה בה"פ 30012/97 אדם טבע ודין נ. הוועדה המקומית, שם נקבע כי:
"מטרת הקביעה המצויה בהוראות תמ"א
13
באשר למרחק המינימלי של
100
מ' היא לאפשר לשאר הציבור להמשיך ליהנות מרצועת חוף ב'עומק' של
100
מ'. הגדר בה מדובר מונעת שימוש חופשי כזה. כל טענות המשיבות שהגדר אינה מונעת שימוש מצדדיה, אינן רלבנטיות באשר אותה גדר 'משדרת' לציבור המשתמשים הפוטנציאלי כי הכניסה לשטח המגודר היא אסורה, מה עוד שזו בדיוק היתה המטרה של הקמת הגדר - כלומר, יצירת שטח פרטי נוסף
".

העותרים טענו כי ניתן ללמוד מפסק הדין בענין פלמחים לענייננו, ולהסיק ממנו כי כאשר התמ"א מאפשרת בנייה בתחום מאה המטרים, היא מציינת זאת באופן מפורש – כמו כאשר ניתן בתמ"א היתר להקמת צנרת תת קרקעית, שאף היא תשתית נלווית הכרחית עבור חלק מהשימושים המותרים בחוף רחצה.

אינני מקבלת את הטענה. בניגוד למקרה נושא פסה"ד בענין פלמחים, הבניה נושא העתירה דנן לא נועדה לחסום את החוף, ולמנוע מחלק מהציבור את האפשרות להשתמש בו. בענייננו, לא מדובר בהקמת גדר, אלא להפך, בהסרה של "גדר" וירטואלית, המונעת גישה לחוף מאוכלוסיות המתקשות בתנועה. הבניה נועדה לאפשר שימוש רחב יותר בחוף, ולהפוך אותו זמין באופן מעשי ולא רק תיאורטי, גם למי שמתקשה בהליכה.

השימוש המבוקש בענייננו איננו דומה לטעמי גם להקמת צנרת תת קרקעית, אלא הוא שימוש שמהווה חלק אינטגרלי מהשימוש ומההנאה בחוף הים עצמו, על ידי הציבור הרחב. הוא גם אינו דומה למגרש החלקה על גלגיליות (הענין שנדון בפס"ד שטראוס נ. הוועדה המקומית ןתכנון בניה נהריה עת"מ 14/98) – שם דובר על מבנה, שחוסם את השימוש בחוף מחלק מהאוכלוסיה.

לכן, אינני סבורה כי ניתן ללמוד מפסק הדין בענין פלמחים (שאיננו הלכה מחייבת), ומיתר פסקי הדין אליהם הפנה ב"כ העותרים, לענייננו.

אני סבורה כי יש לפרש את ס' 8 בתמ"א 13 כמאפשר הקמה של מעלית שנועדה להנגיש את החוף לכול הציבור – וזאת בין אם מכוח ההיתר להקים בשטחי הרחצה "שירותי חוף", ובין אם מכוח הביטוי "וכיוצא באלה", אותו יש לפרש בהתאם למטרתה של תמ"א 13 כפי שהיא הובהרה לעיל.

כפי שבחוף ים נחוץ להקים מבנים לצורך שירותים ציבוריים ושירותי רפואה, מבנים שנועדו לאפשר למתרחצים לעשות שימוש בטוח ומהנה בחוף, נחוץ להקים בחוף גם מעלית, שתאפשר לציבור המתרחצים כולו את עצם השימוש בחוף, ותיתן אפשרות להגיע לחוף בבטחה.

טענות העותרים ביחס לתוכנית הר/253א
לטענת העותרים, תוכנית הר/253א (להלן: "253א") היא תוכנית שקנה המידה של אינו מאפשר פירוט של מבנים. בתקנות התוכנית ובתשריט שלה אין אזכור לבניית טיילת, אין בתשריט סימבולים למבנים שמוזכרים בהיתר כולל מגדל המעלית, ובטבלת זכויות הבניה אין זכויות בניה למבנים, ואין הגבלות בניה.

התכנון על פי תוכנית 253א' אינו כולל, לטענת העותרים, פירוט נאות של השימושים המותרים. אף אם די בפירוט הקיים, אין בכך כדי לרפא את העדרן של הוראות בניה מפורטות וספציפיות ביחס לשטח, וביתר שאת בחוף הים. לטענת העותרים נדרשת הכנת תוכנית מפורטת לפיתוח שפת הים. העותרים הדגישו בהקשר זה את החשיבות של הכנתה של תוכנית מפורטת כתנאי למתן היתרי בניה, תוכנית שיהיו בה פירוט וקונקרטיזציה של התוכנית המקומית, ושיימצאו בה "פרטים ופרטי פרטים".

לטענת העותרים, כמעט 40 שנה לא הוכנה תוכנית מפורטת לפיתוח שפת הים. אולם כעת, כאשר מדובר בביצוע עבודות גדולות ונרחבות בהיקפן, תוך הקמת מבנים יוצאי דופן בנוף הקיים, שברי שישנו את פני החוף לדורות הבאים, פיתוחם מחייב הכנת תוכנית מפורטת. עוד נטען כי פרטי התכנון עליהם הסתמכו המשיבות נוגעים רק לשימוש המותר בקרקע, וועדת הערר לא בצעה את ההבחנה המקובלת בין הוראות שעניינן השימוש בקרקע, לבין הוראות שעניינן הבנייה עצמה. השימוש הוא זמני בעוד שהבניה היא בלתי הפיכה. הפירוט הנדרש בתוכנית לצורך הוצאת היתר, אמור על פי הטענה להתייחס לשני סוגי ההוראות, ולא רק לנושא השימוש.

המשיבה 1 טענה בסיכומיה כי תוכנית 253א' היא תוכנית מפורטת, אף כי היא אכן אינה מפורטת ברמת הפירוט המקובלת היום, משום שמדובר בתוכנית ישנה. אולם, זוהי תוכנית תקפה. אין כל מניעה להוציא היתרים מכוחה, חרף העובדה כי זו תוכנית ישנה, תוך פירושה בהתאם לתכניות העדכניות הנוגעות לסביבה החופית. על פי התוכנית, האזור מוגדר ב"אזור שפת ים", בו מותרים שימושים נרחבים הקשורים ברחיצה בים. לטענת המשיבות, הנגשת החוף לאנשים עם מוגבלויות כלולה בכלל זה.

המשיבות 2-3 טענו כי תוכנית 253א היא תוכנית מפורטת, הקובעת את השימושים המותרים באזר "שפת ים". הבנייה דנן כלולה בשימושים אלה, משום שהיא נועדה לשרת את השימושים המותרים. לכן, מדובר בשימושים התפלים לשימושים המותרים, הם מובנים מאליהם ומתאפשרים במסגרת היתרי בניה, ואינם מחייבים פירוט בתוכנית. הדבר דומה לבנייה של מעלית, חדר כביסה, חדר כושר, חדר אשפה וכד' בבנין שייעודו למגורים. חלק גדול מעבודות אלה אינן כלולות בתוכניות מפורטות.

עוד נטען כי תוכנית 253א דורשת ביחס לכול בניה בחוף הים אישור הן של הוועדה המקומית והן של הוועדה המחוזית. במקרה דנן, הוועדה המחוזית ביקשה חוות דעת מקצועית של הולחו"ף. לאור כל האמור, וכאשר החלטות אלה היו נתונות לערר של ועדת הערר המחוזית, הרי שאין שחר לטענת העותרים לפיה לעירייה יש כר של סמכות בלתי מוגבלת לבנות ללא פיקוח, ללא בקרה וללא שקיפות.

באשר לטענה לפיה הבניה נושא העתירה היא "עבודה רחבת היקף", נטען כי מדובר בטענה בעלמא, המוכחשת. הגשרון אמור להבנות בגובה פני הקרקע, והמעלית אמורה להיבנות בגב המצוק ובגובה דומה, ליד מבנה מדרגות קיים.

ועדת הערר התייחסה בהחלטתה לטענות העותר, וקבעה כי יש לדחות אותן. ביחס למעלית, נקבע כי מכוח תוכנית 253א', יש אפשרות לבצע את כל העבודות הנחוצות על מנת לאפשר גישה למקומות האמורים בה, לרבות לאנשים עם מוגבלויות. אם לצורך כך נדרשת הקמת מעלית, יש לקרוא לתוכנית את האפשרות לבנות מעלית, בכפוף לאישור הוועדה המחוזית. לגישת ועדת הערר, דווקא משום שתוכנית 253א היא תוכנית ישנה יחסית, יש לצקת לתוכה תוכן עדכני המתאים לימינו.

גם ביחס לגשרון אמצה ועדת הערר את טענת הוועדה המקומית, לפיה אין צורך בקביעה מפורשת בתוכנית המתירה הקמת דרכים ושבילי גישה לאותם שימושים ומתקנים אותם מותר להקים על פי התוכנית. שבילי גישה כוללים גם גשרונים, שנועדו לגשר על מכשולים מצויים, והתרת בנייה כזו היא אינהרנטית לתוכנית 253א'.

טענות המשיבות מקובלות עלי, ואינני סבורה כי יש מקום להתערב בהחלטתה של ועדת הערר, וודאי שלא ניתן לקבוע לגביה כי היא חורגת ממיתחם הסבירות.

אין חולק כי תוכנית 253א היא תוכנית ישנה יחסית, משנת 1961. אולם, זוהי תוכנית קיימת ותקפה. לכן, מקובלת עלי קביעתה של ועדת הערר לפיה יש מקום לצקת לתוכה תכנים חדשים. תוכן חדש כזה, אשר עלה לאחרונה ביתר שאת לסדר היום הציבורי, הוא הנושא של הנגשת אנשים בעלי מוגבלויות, בין היתר לאור חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות תשנ"ח -1998. את עקרונות החוק הזה נכון לקרוא לתוך התוכנית, ולנסות ליישמם ככול שהדבר אפשרי.

אינני סבורה כי העובדה שלא הוכנה תוכנית מפורטת מעבר לתוכנית 253א, יוצרת מצב לא רצוי, בו לעירייה יש סמכות בלתי מוגבלת לפעול ללא בקרה וללא שקיפות. הדברים האמורים ב

פסק דין
זה מתייחסים כמובן לנושא של הבנייה נושא העתירה הנוכחית.

ביחס לבניה זו, ולאור כל הנסיבות הרלוונטיות לגביה, אין כאמור כל חשש של פעולה ממניעים זרים של העירייה. בנוסף, כפי שהובהר לעיל, התוכנית אושרה הן על ידי הוועדה המקומית, והן על ידי הוועדה המחוזית. נושא הבניה נבחן גם על ידי הולחו"ף, וגם על ידי ועדת הערר. לא ניתן לקבוע במקרה כזה, כי מדובר בבניה ללא בקרה וללא שקיפות.

מקובלת עלי גם הטענה לפיה יש לפרש את התוכנית כך שהוראותיה יכללו את האפשרות להקים באזור התוכנית גם שימושים ומתקנים שנועדו לאפשר גישה לשפת הים, ובכלל זה שבילי גישה, גשרונים המגשרים על מכשולים, ואף מעלית – מתקנים שמטרתם הבלעדית היא כאמור להקל על הגישה לשפת הים, למי שהגישה דרך המדרגות קשה לו.

יש להבחין לענין זה בין בניה המנצלת אחוזי בניה המחייבת אישור של הוועדה המחוזית, לבין בניה שאינה מנצלת אחוזי בנייה. על כל פנים, הבנייה דנן אושרה במופרש על ידי הוועדה המחוזית לאחר קבלת חוות הדעת של הולחו"ף. הוועדה המחוזית קבעה כי הבניה תואמת את הוראות תוכנית 253א'.

אוסיף ואציין בהקשר זה, כי בעתירה דנן מתבקש בית המשפט להתערב בהחלטה תכנונית שהתקבלה על ידי גופי תכנון שונים, שפירטו את הפרשנות המקובלת עליהם להוראות התוכנית. כל גופי התכנון היו מאוחדים בדעתם כי יש לפרש את תוכנית 253א' כתוכנית המאפשרת את הבנייה האמורה. לאור הכללים המקובלים בפסיקה בהקשר זה, מידת ההתערבות של בית המשפט בהחלטות כאלה היא מוגבלת מאוד, ואינני סבורה כי המקרה דנן הוא אחד המקרים בו על בית המשפט להתערב.

העותרים טענו בסיכומים מטעמם, כי בפני
רשויות התכנון עומדת לדיון בימים אלה תוכנית לשינוי 4 לתמ"א 13. לטענתם, המשיבות מודעות לתוכנית ולכן הן החלו בבנייית הטיילת והמבנים הנלווים בחודשים האחרונים, שכן עם כניסתה לתוקף של התוכנית, המשיבות לא יוכלו לתת היתר בניה, אלא יהיה עליהן להכין תוכנית מפורטת.

אינני מקבלת את הטענה. מעבר לעובדה כי הטענה הועלתה לראשונה בשלב הסיכומים, ומעבר לכך שמדובר בשינוי שטרם אושר, הרי כעולה מסיכומי המשיבה 1, הוצגה לוועדה המחוזית לפי דרישתה "תוכנית עקרונית" לכול המתחם הרלוונטי בחוף הים, העונה על דרישות התוכנית המופקדת. התאמת הבינוי נבחנה בהתאם למוצע בתוכנית זו.

מעבר לכול אלה, יש לציין את מה שנטען על ידי ב"כ המשיבות 2-3 בסיכומיהן, כי העירייה שוקדת על בניית הטיילת מזה מספר שנים, וכי היא החלה בבניה רק לאחר קבלת כל האישורים הדרושים לשם כך. אין לכן כל בסיס לטענה לפיה העירייה החלה בבנייה רק כדי להקדים את אישורו של השינוי. גם המשיבות 2-3 טענו כי הבנייה דנן תואמת גם את הוראות שינוי 4 לתמ"א 13, ואף מטעם זה אין לקבל את הטענה.

בשולי הדברים אציין כי העותרים הגישו לאחר ביום הדיון בעתירה, ביום 2.12.09 וביום 17.1.10 בקשות לצירוף מסמכים. מדובר בפרוטוקל הדיון בבית המשפט העליון בענין מצוק אפולוניה, ובפרוטוקול דיון המשיבה 2 מיום 23.12.09. העותרים טענו כי המשיבה 2 החליטה בישיבתה הנ"ל להמליץ לוועדה המחוזית לפרסם לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבניה תוכנית עדכון לתוכנית 253א, וזאת לאור הערות שעלו בדיון בבית המשפט העליון בדיון בענין מצוק אפולוניה. העותרים טענו כי לאור התפתחות זו, מן הראוי היה כי המשיבות יודיעו לבית המשפט כי הן מקבלות את העתירה במובן זה שימתינו עד גיבושה והכנתה של התוכנית המפורטת.

לאור כל האמור לעיל בפסק הדין, אינני מקבלת את הטענה. גם בהנחה שהמשיבות מבקשות כיום להכין תוכנית מפורטת מעודכנת לתוכנית 253א, אינני סבורה כי די בכוונה זו כדי לשלול את כל האמור לעיל, בהתייחס באופן ספציפי לשני המתקנים נושא התובענה. לכן, גם לו היו המסמכים הללו מתקבלים, לא היה בכך כדי לשנות את תוצאות פסק הדין.

אישור הולחוף
העותרים טענו כי לא התקבל אישור של מליאת הולחו"ף לבקשה נושא העתירה. כל שהתקבל הוא אישור של הוועדה הממיינת, שאין לה סמכות לאשר בקשות. עוד נטען כי בהתאם לתמ"א 13, יש לצרף מסמכים מהותיים, כמו סקירה על השפעה על הסביבה, סקירה של תנאים מקומיים וניתוח חלופות. סקירות כאלה הן חיוניות, כך נטען, כדי לעמוד על השלכות התוכנית, ועל המפגעים והמטרדים הצפויים ממנה, באופן שיאפשר בחינה של כל האפשרויות העומדות בפני
המשיבה 2.

מקובלת עלי עמדת המשיבות גם בהקשר זה. כעולה מחוק שמירת הסביבה החופית, אישור הולחו"ף נדרש כאשר הבקשה להיתר כוללת בקשה לשימוש חורג או להקלה. העותרים לא הבהירו מדוע לטעמם נדרש אישור הולחו"ף במקרה דנן. עוד יש לציין כי הולחו"ף דנה בבקשה להיתר, בהתאם להחלטת הוועדה המחוזית, ולא היו לה כל הערות ביחס לבניית המעלית או הגשרון.

הטענה בדבר הפגיעה בזכות הטיעון
העותרים טוענים כי הותרת החלטת הוועדה מקומית על כנה, מבלי לחייב אותה בהכנת תוכנית מפורטת, שתעבור הליך הפקדה לעיון הציבור כולו, היא תוצאה בלתי סבירה הפוגעת בציבור כולו. לטענתם, נדרש איזון בין הקצאת שטחים פתוחים לבין שטחי בניה, והמחוקק לא התכוון להותיר איזון זה בידי הוועדה המקומית. הבנייה של הגשרון והמעלית פוגעים באיזון הנדרש בין הקצאת שטחים פתוחים מול שטחי בנייה.

על פי הטענה, המשיבות הלכו בדרך פתלתלה ובלתי תקינה, במקום ללכת בדרך המלך ולהכין תוכנית חדשה שתאושר במסגרת ועדת הערר המחוזית והולחו"ף. לטענתם של העותרים, אי פרסום ההחלטה פוגעת בזכות הטיעון המוסרית והציבורית המוקנית לתושבי המדינה הנהנים מחוף שעלול להנזק בצורה חד צדדית, כתוצאה מהחלטת הוועדה המקומית.

המשיבות 2-3 טענו כי יש לדחות את הטענה. הן הוסיפו כי אף אם קיים ספק כלשהו ביחס לסמכות הוועדה המקומית להוציא את ההיתר, יש לקבל את עמדתן, לאור מכלול השיקולים שנטענו על ידיהן – העובדה כי כל מוסדות התכנון סברו כי ההחלטה התקבלה כדין, החשיבות של הנגשת חוף הים לכלל הציבור, והיותה של הבניה תואמת את מטרתם של תמ"א 13 וחוק שמירת הסביבה החופית

אינני מקבלת את טענת העותרים, לאור כל האמור ב

פסק דין
זה לעיל. הבנייה דנן אינה בנייה של מבנים "על חשבון שטחים פתוחים", אלא בנייה של מבנים שנועדה כל כולה לאפשר נגישות לכלל הציבור לאותם שטחים פתוחים, שאין חולק ביחס לחשיבותם, וביחס לרצון לשמרם – עבור הציבור כולו.

בשולי הסיכומים, הפנו העותרים לחלופות לנגישות לחופי הרצליה לנכים. אינני סבורה כי יש לדון בחלופות אלה. תפקידה של הוועדה המקומית לבחון בקשות להיתרי בניה כפי שהן מוגשות – ולאשרן או לדחותן. גם בית המשפט איננו אמור ואף אין לו הכלים, לבחון את החלופות הנטענות. עניינה של העתירה בהיתר שניתן, ביחס לבנייה המבוקשת בו. בית המשפט צריך אם כן לבחון את הבנייה הזו, לאור מכלול הטענות של הצדדים, ולא לשים עצמו כמתכנן ולקבוע חלופות תכנוניות לתכנון המבוקש.

לכן, ולאור כל האמור לעיל, העתירה נדחית.
אני מחייבת את העותרים לשאת בהוצאות המשיבות ובשכר טרחת עורכי דינן בסכום של 30,000 ₪ + מע"מ למשיבה 1, ו-30,000 ₪ + מע"מ למשיבות 2-3. בקביעת סכום ההוצאות הבאתי בחשבון בין היתר את העובדה כי העותרים הגישו סיכומים שחרגו באופן משמעותי מהאורך שנקבע בהחלטת בית המשפט, ללא היתר.

ניתן היום,
כ"ח אייר תש"ע, 12 מאי 2010, בהעדר הצדדים.











עתמ בית משפט לעניינים מנהליים 1197/09 מפלגת הירוקים, דוד עזרא נ' ו.ערר מחוזית לתכנון ובנייה, הועדה המקומית לתכנון ובנייה- הרצליה, החברה העירונית לפיתוח תיירות בהרצליה (פורסם ב-ֽ 12/05/2010)