פסקי דין על אלי זילברברג | פסקי דין על דלית זילברברג | פסקי דין על עיריית תל-אביב | פסקי דין על הועדה המקומית לתכנון ולבניה בת"א יפו |

2457/08 עתמ     01/10/2011




עתמ 2457/08 אלי זילברברג, דלית זילברברג נ' עיריית תל-אביב, הועדה המקומית לתכנון ולבניה בת"א יפו








בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים



עת"מ 2457-08 זילברברג ואח' נ' עיריית תל-אביב
ואח'






לפני
כב' השופט
דר' עודד מודריק
, סגן נשיא


העותרים

1
.
אלי זילברברג

2
.
דלית זילברברג

ע"י עו"ד יובל גלאון


נגד


המשיבות

1.עיריית תל-אביב
2.הועדה המקומית לתכנון ולבניה בת"א יפו

ע"י עו"ד פזית שלמון ברץ




פסק דין

עתירה זו סבה על חוקיותה ותקינותה של דרישת "כופר חנייה".

הנסיבות
העותרים פנו ביום 23.1.07 לוועדה המקומית לתכנון ובנייה תל אביב (להלן: "הוועדה המקומית") וביקשו לקבל היתר לתוספת בנייה של 41 מ"ר ביחידת המגורים שלהם שהיא יחידה (חלקת משנה)
בבית פרטי דו-משפחתי הרשום כבית משותף (גוש 6638 חלקה 137) ברחוב טרישט 11; תל אביב (להלן בהתאמה:
"הנכס" או "המגרש"). תוספת הבנייה מעמידה את שטח יחידת המגורים
על 149.5 מ"ר.

בהחלטת הוועדה המקומית מיום 14.3.07 בעניין היתר הבנייה נדרשו העותרים
להציג "פיתרון לחנייה אחת נוספת הנדרשת לפי התקן" ולמלא תנאים נוספים שביניהם "שמירה על העצים הקיימים במגרש".

העותרים לא הציגו כל הצעה לפיתרון חנייה[1]

ובמקומו חתמו
ביום 1.6.07
על כתב התחייבות לתשלום
אגרה בסך 44,000 ש"ח לערך ל- "קרן חנייה – מגורים – אזור 1" . עם התשלום ניתן בידי העותרים היתר הבנייה המבוקש.

מראשית ספטמבר 2007
ועד שלהי אוגוסט 2008 התנהלו חילופי מכתבים בין עו"ד יובל גלאון
, בא כוח העותרים, לבין עו"ד פזית שלמון-ברץ, סגן היועמ"ש של עיריית תל- אביב (להלן: "העירייה") ולבין ערן פרידלר סגן מנהל האגף להכנסות מגבייה ופיתוח של עיריית תל אביב. בהתכתבות זו נדרש עו"ד גלאון לבטל את הדרישה לתשלום "כופר חנייה"
או, לחילופין, לקבל את השקפת סגן היועמ"ש שבנסיבות של הנכס
די בתשלום חליף ל- 1/3
חנייה
ואין מקום לתשלום בגין מקום חנייה מלא.


העירייה סירבה לבקשה ולפי שגם סגן היועמ"ש חזרה בה מדעתה שיש מקום להסתפק בכופר של
1/3 חנייה, הוגשה, ביום 3.9.08,
העתירה דנן.

עיקר טענות העותרים
העותרים הציבו את טיעוניהם על שלושה ראשים:
(1)
העדר חובה להוסיף חנייה; (2) חישוב מוטעה של תקן החנייה; (3) פגמים בהתנהלות העירייה ובשיקול דעתה.


העדר חובה להוסיף חנייה
חוק התכנון והבנייה הסמיך את שר הפנים להתקין תקנות, בין היתר בעניין התקנתם של מקומות חנייה (סעיף 265 (11) לחוק התכנון והבנייה) ובדבר גביית ההוצאות של כל עבודה המחויבת על פי התקנות (סעיף 265(29) לחוק התכנון והבנייה). שר הפנים אכן התקין את תקנות התכנון והבנייה (התקנת מקומות חנייה) תשמ"ג 1983 (להלן: "תקנות החנייה"). התקנות מחייבות, כתנאי להיתר בנייה, התקנת מקומות חנייה על פי תקן הקבוע בתוספת לתקנות, זולת אם
הוועדה המקומית פטרה מן החובה האמורה, משיקולים תכנוניים שונים, וקבעה במקומה חובת השתתפות בהתקנתם של מקומות חנייה בחניון ציבורי במסגרת ובתנאים הקבועים בתקנות (סעיף 2(א) וסעיף 2(ב) לתוספת לתקנות החנייה).

סעיף 1 לתקנות החנייה קובע את תחולת התקנות במרחב תכנון מקומי שאין בו תוכנית מתאר מקומית בדבר התקנת מקומות חנייה. התקנות חלות עד להתקנת תוכנית מתאר מקומית לחנייה. לשון אחר קיומה של תוכנית מתאר מקומית למקומות חנייה
והסדריה משיגים את תקנות החנייה אחור ושוללים את תחולתן באזור התכנית.

על הנכס חלה תוכנית מתאר ח' (להלן: "תוכנית ח'")). תוכנית ח' מסמיכה את הועדה המקומית לקבוע שבנסיבות של הענקת היתר בנייה במגרש שלגביו קיימת חובת התקנת מקומות חניה ניתן, במקום הוספת חנייה במגרש, להוסיף מקומות חנייה בחניון ציבורי באזור סמוך למגרש ושמקבל ההיתר ישלם
תשלום מתאים לקרן חנייה כהשתתפות בהתקנת החניות בחניון הציבורי (לעיל ו(הלן: "כופר חנייה").

תוכנית ח' קובעת שהוראותיה גוברות על כל תוכנית אחרת ועל תקנות החנייה "בכל הנוגע להקמת בניינים חדשים לתוספת בנייה הכוללת יחידות דיור נוספות"; וכן ש"הוראות
[ה]תוכנית ...לא תחולנה על בקשה להיתר בגין מבנה שהוצא לו היתר לפני כניסת [ה]תוכנית...לתוקף ולבקשה אשר אינה כוללת תוספת יחידות דיור" [סעיף 16 לתוכנית ח'].

מצירוף הוראות תקנות החנייה והוראות תוכנית ח' מבקשים העותרים להסיק מסקנות אלה:
(א)
תקנות החנייה אינן חלות במרחב מקומי שבו מתקיימת תוכנית מתאר לחנייה;
(ב)
הנכס ממוקם במרחב שעליו חלה תוכנית מתאר לחנייה (תכנית ח') ולפיכך לא חלות בו
תקנות החנייה;
(ג)
תוכנית ח' כתוכנית מתאר לחנייה, קובעת שהוראותיה (המחייבות תוספת חנייה או כופר חנייה) אינן חלות על היתר בנייה שאין עמו תוספת יחידות דיור.
(ד)
במרחב תוכנית
ח'
לא חלות תקנות החנייה אלא הוראות תוכנית ח' ולפי שהוראות תוכנית ח' קובעות שהן לא חלות על בקשות להיתר שאין עמן תוספת יחידות דיור, יוצא שלעניין בנייה כזאת לא נדרשת תוספת חנייה ולא ניתן להטיל בה כופר חנייה.


חישוב מוטעה של תקן החנייה
אף לשיטת הסובר שהוראות תקנות החנייה חלות על הנכס, דרישת העירייה לתשלום כופר חנייה המחושב על יחידת חנייה אחת מוטעה. תקנות החנייה מציגות שתי
חלופות שישימותן שוקלת לענייננו. חלופה אחת היא: תקן החנייה הנדרש לדירה ששטחה מעל 120 מ"ר בבית שיש בו יותר מדירה אחת – מקום חנייה לכל
¾
דירה. חלופה שנייה היא: תקן החנייה הנדרש לדירה ששטחה מעל 120 מ"ר בבית בן דירה אחת – מקום חנייה לכל
½
דירה.


הנכס הוא כאמור יחידת דיור בבית דו-משפחתי. העותרים גורסים כי הנכס הוא בחזקת "דירה ששטחה מעל 120 מ"ר בבית שיש בו יותר מדירה אחת"
(כל אחת משתי יחידות הדיור של הבית הד-משפחתי היא בחזקת דירה בבית שיש בו יותר מדירה אחת) ולפיכך תקן החנייה בו הוא "מקום חנייה לכל
¾
דירה" ובסך הכל, לשתי יחידות הדיור- 22/3 מקומות חנייה שהם 11/3 מקום חנייה לכל יחידת דיור. לפי זה
וכיון שלפי מדיניות העירייה נחשב בית ישן כאילו קוימה בו דרישה למקום חנייה אחד, חלה על העותרים דרישה לתוספת 1/3 חנייה או לתשלום כופר חנייה של 1/3
מקום חנייה.

העותרים טוענים שאין כל יסוד, לשוני או תכליתי, לגישת העירייה שהחלופה הישימה היא של "דירה ששטחה מעל 120 מ"ר בבית בן דירה אחת"
שתקן החנייה שלה הוא מקום חנייה לכל
½
דירה; ולפי זה נדרשת מן העותרים תוספת של מקום חנייה או תשלום כופר חנייה עבור מקום חנייה.


פגמים בהתנהלות העירייה
העותרים הצביעו על שורה של פגמים בשיקול דעת העירייה ובהתנהלות בהקשר לפרשה דנן.

·
תוכנית החנייה קובעת שדרישת כופר חנייה במקום תוספת חנייה, ובמקרים מסוימים
גם היקף הדרישה צריכים להיות מושתתים על שיקולים תכנוניים, סביבתיים או תחבורתיים.
לא נראה מן הדרישה שהציבה העירייה לעותרים ומתגובותיה לפניותיהם ששיקול דעת כזה הופעל. נראה כי המחשבה שהדריכה את העירייה הייתה טכנית – חשבונאית גרידא. הא ראיה שרק כאשר התברר שהעותרים עשויים להגיש עתירה מנהלית הציעה העירייה לבדוק אפשרות להקים מקום חניה נוסף במגרש ולגרום לכריתת עצים שבו.

·
תקנות החנייה המקנות אפשרות להצבת דרישה לתשלום כופר חנייה מתנות את הדבר בשורה של תנאים טכניים כגון:
ייעוד קרן מיוחדת למימון חניון ציבורי מיוחד; תכנון החניון הציבורי
בסמיכות מקום הולמת למיקומו של הנכס ולו"ז סביר
להקמת החניון. בלי שתנאים אלה מתממשים, אין מקום לדרישת כופר חנייה
[ עת"מ (י-ם) ועדת המשנה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' כהן; פש"ר (ת"א) 1357/03 עו"ד לוי-טילר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ת"א; עת"מ (נצ') בן חיים נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מגדל העמק]. לא נראה שהעירייה מילאה את התנאים הללו.

·
הדרישה לתוספת חנייה אינה מידתית. שכן תוספת הבנייה אינה גדולה. משפחת העותרים תוסיף לגור בנכס צרכיה לא ישתנו
לרבות מספר כלי הרכב שיש לה. על כן אין צורך מעשי בתוספת החנייה וממילא גם לא בכופר החנייה.

·
העותרים הציגו לפני העירייה, קודם להגשת העתירה, את מלוא מערך
השגותיהם כלפי דרישת כופר החנייה. הם נענו באמירות כלליות הנסמכות על שיקולים תכנוניים. אלא שאמירות אלה ריקות מכל תוכן של שיקול תכנוני רלוונטי. על כן כשלה העירייה בעמידה בחובת ההנמקה שהיא חבה בה בהתאם לדין.

עיקר טענות העירייה
ניתן להציב
גם את טיעוני העירייה על שלושה ראשי עיקר: (א) טענות סף; (ב) טענות העתירה משקפות פרשנות מוטעית; (ג)
תקינות שיקול הדעת של העירייה.


טענות סף
שלוש הן טענות הסף: שיהוי, מניעות ואי מיצוי הליכים.


שיהוי
ההחלטה לדרוש מן העותרים כופר חנייה התקבלה ביום 14.3.07.
העתירה הוגשה ביום 3.9.08 הינו כ-15 חודשים ויותר לאחר שהתקבלה ההחלטה מושא העתירה. הגשת העתירה באיחור זמן כזה לוקה בשיהוי המצדיק את דחייתה (תקנה 3 לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין) תשס"א – 2000). אמנם בין הזמנים ניהלו העותרים חילופי מכתבים עם גורמי העירייה, אולם תכתובת זו, שנפרשה על פני שנה תמימה, אינה מכסה על פגם השיהוי שדבק בעתירה.

מניעות
בתיק המידע
שהעירייה מסרה לעותרים לפני מתן ההיתר כלולה, בין היתר, פסקה האומרת שניתן לבנות במגרש חנייה מקורה ובתנאים מסוימים גם שתי חניות. העותרים העדיפו להגדיל את שטח הדירה על חשבון החנייה ולפיכך ביקשו לפטור אותם מחובת התקנת חנייה ולחייבם חלף זה בכופר חנייה.

העותרים מסרו לעירייה כתב התחייבות שאיננו אלא בקשה לפטור את העותרים מחובת התקנת חנייה ולהמירה בכופר חנייה. בכתב ההתחייבות הצהירו העותרים נחרצות כי: "ידועה לי זכותי להגיש ערר על החלטת הוועדה המקומית בנושא מקומות החנייה, אולם אני בוחר שלא להגיש ערר כאמור. לפיכך, הריני מצהיר בזאת כי אני מוותר ויתור מלא על כל טענה או תביעה מכל סוג שהוא בכל הנוגע לתשלום הנדון".

כתב ההתחייבות לא נכפה על העותרים. הם ערכו אותו
שלא מתוך נסיבות של דחק (מצוקת דיור, הכרח להשלים פעולת מכירה של הנכס וכיו"ב) וללא השמעת קול מחאה. ההליך כולו היה רצוני וחופשי. בנסיבות כאלה מנועים העותרים מלטעון כלפי ההסדר שננקט; מה גם שהעותרים ניצלו את ההיתר, בנו מכוחו והציבו עובדות בשטח לפני שהתעוררו להשיג על עוקצו של הסדר שהם יזמו ושמדבשו נהנו
[בג"ץ 570/80 תדיראן תעשיות ישראל לאלקטרוניקה בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מרחב מרכז פ"ד לו(1) 717; עת"מ (ת"א) 1031/00 ברוך מוגשם בכיכר נ' עיריית תל אביב ; עת"מ (ת"א) 1133/05 אמיד נ' עיריית תל אביב].

אי מיצוי הליכים
לעותרים הייתה אפשרות כפולה
להשיג סעד מידי מוסדות התכנון קודם להגשת עתירה מנהלית. אפשרות אחת הייתה של הגשת ערר לוועדת הערר המחוזית כנגד התניית מתן היתר הבנייה בתנאים שלשיטתם אינם חוקיים (סעיף 152(א)(1) לחוק התכנון והבנייה)). העותרים היו מודעים לזכות זו (כעולה מכתב ההתחייבות) והם ויתרו עליה במפורש.

האפשרות השנייה הייתה של פנייה לוועדה המחוזית לאישור סטייה מהוראות תקן החנייה ביחס להיתר המבוקש (תקנה 4(1) לתקנות החנייה).

אחד שהאפשרויות הללו נעלמו מידיעת העותרים ואחד (סביר יותר) שהם התעלמו מהן, עתירתם אינה יכולה להישמע שכן הכלל הוא שיש למצות כל הליך אפשרי לפני הרשות המנהלית בטרם הצבת סוגייה על מדוכת הדיון של בית המשפט.


טענות העתירה
משקפות פרשנות מוטעית
העירייה סבורה שהעותרים אינם קוראים פנים כהלכה בהוראות הדין , הן לעניין היחס שבין תוכנית ח' לבין תקנות החנייה והן לעניין דרכי חישוב תקן החנייה ביחס לנכס.

בין תקנות החנייה לבין תוכנית ח'
תקנות החנייה מסמיכות את מוסדות התכנון המקומיים להתקין תוכנית בדבר תקני חנייה מותאמים לצרכי מרחב התכנון המקומי. התקנות קובעות את עדיפות ההסדר המקומי אך הן אינן מתירות למוסד התכנון המקומי לבטל את התקן הקבוע בתקנות ללא הסדר חלופי.

הוראות תוכנית ח' לא נועדו לבטל את תחולת התקנות כליל. הן לא נועדו ליצור "ריק (ואקום) תכנוני". פרשנות העותרים יוצרת ריק כזה. שהרי לשיטתם פרשנות סעיף 16 של תוכנית ח' היא שעל בקשה שאינה כוללת תוספת יחידות דיור לא יחולו הוראות תקן החנייה שבתוכנית ח' ולא יחולו הוראות תקן החנייה שבתקנות החנייה בשל עדיפותה של תוכנית ח'.

העירייה גורסת שבמקום שהוראות תוכנית חנייה מקומית אינן חלות, שבות למקומן ולמכונן הוראות תקנות החנייה.

חישוב תקן החנייה
העירייה
מציינת כעובדה שבנכס לא הותקנו מקומות חנייה, אפילו לא מקום אחד. מכאן יתד ופינה לשלושה טעמים לדחיית השקפת העותרים בדבר תקן החנייה המחושב לנכס.

הטעם הראשון הוא
שגם לשיטת העותרים תקן החנייה ביחס לנכס הוא
11/3
חנייה. מאחר שבנכס לא הותקנה חנייה כלל ועיקר אזי דרישת העירייה לכופר חנייה בגין מקום חנייה אחד פחותה מן התקן. אמנם המדיניות הנקוטה בידי העירייה היא שיש לראות בבניין ישן שמבקשים להוסיף לו בנייה כאילו עמד בתקן קודם לתוספת (היינו, כיון שהנכס קודם לתוספת היה בניין בשטח קטן מ-120 מ"ר, נדרש מקום חנייה אחד לפי התקן. משעה שנוספו 41 מ"ר תקן החנייה גדל אלא שהעירייה מניחה כאילו עמד המבנה בתקן שקדם לתוספת והיא דורשת התקנת התוספת בלבד). אולם במדיניות זו מובנית הנחה שבעקבות הבנייה הנוספת תותקן חנייה אחת (או ישולם כופר חנייה בגין חנייה אחת) לפחות. אילו עמדו העותרים מראש על תשלום כופר
של 1/3
חנייה בלבד, הייתה העירייה עומדת על מימוש התקן במלואו בלי לאחוז בהנחה הפיקטיבית האמורה.

הטעם השני הוא שהביטוי "בית צמוד קרקע בן דירה אחת מעל 120 מ"ר (וילות קוטג'ים וכו')" שבתוכנית ח' (או הביטוי המקביל לו בתוספת לתקנות החנייה) צריך להתפרש על פי משמעותו התכנונית ולא על פי משמעותו הקניינית. מן הבחינה הקניינית אכן אין הבדל בין בית משותף שהדירות בו בנויות זו על גב זו לבין בית משותף שדירותיו צמודות קרקע (בית דו-משפחתי או "טורי"). מן הבחינה התכנונית יש הבדל בין ראשונים לאחרונים והוא ניכר בתוכניות שונות (כגון התוכנית המתירה הקמת מבנה עזר בחצר הבית ואת המרת שטחו בשטח בנייה עיקרי. תוכנית זו מקנה את האפשרות האמורה לכל אחת משתי יחידותיו של בית דו-משפחתי צמוד קרקע
ומטבע עניינה אינה חלה על בית דו-משפחתי שרק אחת מדירותיו צמודת קרקע. היא עשויה לחול על "קוטג' טורי" אך לא על בית משותף רב קומתי).תקנות החנייה גזורות מחוק התכנון והבנייה ותוכנית ח' גזורה מן החוק ומן התקנות. על כן דיני התכנון והבנייה הן הסביבה הפרשנית הראויה לכל ביטוי הלקוח מהוראות דין אלה.
כך גם בדידן, שרב בו ההבדל בין שתי דירות צמודות קרקע בבית דו משפחתי, שלכל אחת חצר משלה ובעל הזכויות רשאי לעשות בחצר כבשלו, להתקין בה חנייה או להעדיף תשלום כופר חנייה, לבין בעלי הזכויות בבית משותף רב דירתי שלכולם חלק בחצר משותפת ואין הם אדונים לעשות בה כבחפצם.

הטעם השלישי נעוץ בהוראת סעיף 6 לתוספת לתקנות החנייה המורה כי בעת חישוב מספר מקומות החנייה הנדרשים על פי התוספת לתקנות יעוגל כל חלק של מקום חנייה כלפי מעלה ליחידה השלמה הקרובה של מקומות חנייה. ממילא תקן נדרש של 11/3 (כהשקפת העותרים) יעוגל לשני מקומות חנייה.


תקינות שיקול הדעת של העירייה
השקפת העירייה היא שהוראות תוכנית ח' אינן חלות על הנכס וכי את תקן החנייה בו יש לקבוע על פי תקנות החנייה. מכאן שטענות העותרים לאי קיום דרישות שונות הנקובות בתוכנית ח' כלל אינן רלוונטיות.

מכל מקום לטענות העותרים בדבר אי ייחוד קרן חנייה אין כל ביסוס. העירייה שקלה היטב את בקשת העותרים, הפעילה שיקול דעת תקין וסביר בכך שנענתה לבקשת העותרים בדבר תשלום כופר חנייה.

תקנות החנייה מעניקות לרשות המקומית פרק זמן של 10 שנים להתארגנות לשם הקמת חניות ציבוריות. העירייה משקיעה בכך משאבים ומאמץ תכנוני רב.

כל זה הובהר לעותרים. דבר לא נסתר מהם ועל כן העירייה גם עמדה בחובת ההנמקה.

דיון
טענות סף בנות ממש
בכל אחת מטענות הסף שצוינו לעיל יש ממש מסוים ומשקלן המצטבר מצדיק את דחיית העתירה על סִפַּה.

שיהוי
העתירה הוגשה בשיהוי ניכר. העותרים מודעים להחלטה בדבר חיובם ב"פיתרון חנייה" מיום 14.3.07; לבחירת הנתיב של כופר חנייה מיוני
2007
ולהיקפו של כופר החנייה מספטמבר 2007. אף על פי כן הוגשה העתירה כשנה לאחר שהתברר היקף החיוב.
במשך חודשים ארוכים ניהלו העותרים התכתבות (בפערי זמן ניכרים בין מכתב למכתב) עם גורמי העירייה בעניין שיעורו של כופר החנייה. זולת המכתב הראשון לא עולה מן התכתובת השגה על עצם החיוב בכופר החנייה.

התכתבות עם גורמי הרשות השלטונית החורגת ממסגרת זמן סבירה אינה יכולה להוות מגן כנגד טענת שיהוי (בג"ץ 7250/97 סולימאני נ' שר הפנים פ"ד נד(3) 781, 793). יתר על כן התכתובת מוכיחה שהעותרים ויתרו על טענות השגה כנגד עצם החיוב בכופר החנייה והתמקדו רק בשיעורו.
זה בצירוף גורמי המניעות שיפורטו להלן, אינו מאפשר "להתעורר " עם טענת אי חוקיות מעיקרה של
ההחלטה השלטונית, כעבור פרק זמן כה ארוך.

העותרים טוענים כי לכל היותר התברר קיומו של שיהוי פורמאלי, סובייקטיבי אך העירייה לא הראתה את ההשלכות האובייקטיביות המהותיות של השיהוי. אני סבור שמצד העיקרון אין לברר עתירות שהגשתן הושהתה זמן רב, גם אם אין ראיה ברורה להשלכות אובייקטיביות של השיהוי. שכן מתקיים עיקרון של "סופיות" גם בהקשר להחלטות של רשויות המנהל. הרשות המנהלית זכאית לכך שיושם קו זמנים התוחם את אפשרויות ההשגה והשינוי של החלטת הרשות.
השקפתי מבוססת על כך שלכל החלטה יש גם השלכות במימד אובייקטיבי גם אם לעתים ההשלכות הללו אינן מוחשיות ולא ניתן בנקל להצביע עליהן.
בענייננו לא זו בלבד שסביר שעירייה יישמה את עקרונות החלטתה גם כלפי
נכסים אחרים (ולפיכך כל ערעור של עקרונות ההחלטה עלול לערער את בסיסה גם לגבי נכסים אחרים) אלא אף גם זו שלכל התערבות מאוחרת בענייני
אגרות יש השלכות תקציביות שונות.

העותרים צודקים באומרם שטענת שיהוי תוסג אחור אל מול טענה לפגמים חמורים של אי חוקיות שנפלו בהחלטת הרשות. אין זה הדבר בעניין דנן והדיון שלהלן, יוכיח.




מניעות
אין כל יסוד להניח שהעותרים אולצו לחתום על כתב ההתחייבות או כי היו נתונים תחת אילוץ אובייקטיבי. מכל מקום אין זכר להבעת מחאה מצדם כנגד ההחלטה לחייבם בפיתרון חנייה, כולל פיתרון של תשלום כופר.

אין זה מתקבל על הדעת שאדם יחתום על כתב התחייבות שאין עמו כפייה כדי לקדם בקשה תכנונית מסוימת ולאחר שהשיג את תכליתו יעלה באוב טענות מטענות שונות כלפי ההסדר המוסכם. ההתחייבות הרצונית "משתיקה" את העותרים, אלא אם כן נגלית, לאחר נתינתה, אי חוקיות בולטת בהחלטה המנהלית.

כיוצא בזה נובעת המניעות גם מכך שהעותרים ויתרו מרצון ובאורח מודע על נקיטת הליכי השגה כנגד החלטת הרשות במישור המנהלי – מוסדי המוגדר בחוק. העותרים היו רשאים לנקוט הליכי ערר כנגד ההחלטה לחייב אותם בפיתרון חנייה. אין שחר לטענתם שבשעה שנקבע שיעורו של כופר החנייה כבר איחרו את המועד להגשת ערר. התניית ההיתר בחיוב בכופר חנייה בשיעור מסוים פתחה מחדש את מניין הזמנים להגשת ערר. העותרים לא ניסו כלל להגיש ערר וחזקה שהימנעות זו לא הייתה אלא על שום שויתרו על הזכות להגיש ערר.

ה"זירה" ההולמת את טיעוני העותרים היא של ועדת הערר המחוזית. מוסד זה הוא שילוב של מוסד תכנון ושל זרוע בחינה מעין שיפוטית. העותרים בחרו להעתיק את זירת ההתדיינות ולהעביר אותה אל בית המשפט. נוכח קיומו של הליך ערר מוסדר, נראה לי שהעותרים מנועים מלבור לעצמם את זירת ההתדיינות.

דיון בעתירה גופה
אפילו תאמר שהעתירה חצתה את סף הדיון בה , אזי עיון בטענות ובמענות של גוף העתירה עשוי אף הוא להוליך לדחיית העתירה.

הנכס בראי היחס שבין תקנות החנייה לתוכנית ח'
כולי עלמא
לא פליגי[2]
שתקנות החנייה מסמיכות את מוסדות התכנון לקבוע תקני חנייה ולהחיל אותם בתוכנית מתאר על מרחבי תכנון מקומיים. בנסיבות כאלה באות הוראות תוכנית החנייה המתארית במקום תקנות החנייה.
תקנה 1 לתקנות החנייה תוחמת את תחולת תקני החנייה הקבועים
בתוספת לתקנות למרחב תכנון מקומי שאין בו תוכנית מתאר מקומית בדבר התקנת מקומות חנייה.

ציר ענייננו הוא תקן החנייה החל על תוספת בנייה לדירת מגורים שאין עמה תוספת של יחידות דיור.
שכן שימושו של הנכס הוא מגורים ותוספת הבנייה שהתבקשה לא הוסיפה יחידות דיור.

פשוט וברור הוא שבהינתן תחולת תקנות החנייה על הנכס אין כל משמעות להיעדר תוספת יחידות דיור. בין שתוספת הבנייה מניבה יחידת דיור
חדשה ובין שאינה מניבה יחידה נוספת כזאת, תקן החנייה שהתקנות מחילות עליה הוא כקבוע בסעיף 1 לחלק ב' של התוספת לתקנות החנייה.

אלא שהנכס ממוקם במתאר שעליו חלה תוכנית ח' שהיא תוכנית מתאר מקומית לחנייה. תוכנית ח' קובעת תקני חנייה המושתתים על תקני החנייה הקבועים בתוספת לתקנות החנייה, בשינויים אחדים.
לכאורה ענייננו מצוי במסגרתה של תוכנית התקנת חנייה
מקומית המוציאה מגדר תחולה את תקני החנייה שבתוספת לתקנות החנייה.
זה ועוד זה. סעיף 16 לתוכנית מורה כי:

הוראות תוכנית זו גברות על הוראות תוכניות תקפות אחרות... או תקנות התכנון והבנייה (התקנת מקומות חנייה) תשמ"ג – 1983 בכל הנוגע להקמת בניינים חדשים לתוספת בנייה הכוללת יחידות דיור נוספות
(להלן: "
פיסקת ההתגברות
"]
ועוד כי:
הוראות
תוכנית זו לא תחולנה על בקשה להיתר בגין מבנה שהוצא לו היתר לפני כניסת תוכנית זו לתוקף ולבקשה אשר אינה כוללת תוספת יחידות דיור
[להלן: "
פיסקת ההחרגה
"].

האם נאמר שנוכח הוראת תקנה 1 לתקנות החנייה והצירוף של פיסקת ההתגברות ופיסקת ההחרגה לא תהיה תחולה לתקני החנייה שבתקנות החנייה? המענה לכך, לדעתי, שלילי.

פיסקת ההחרגה משמיעה שתקני החנייה של תוכנית ח' אינם חלים על בנייה שאין עמה תוספת יחידות דיור וממילא אינם חלים על הנכס. אילו קיבלנו את המסקנה שצירוף ההוראות הנ"ל מוציא את הנכס מגדר תחולה של תקני החנייה שבתקנות החנייה, היה נובע, ממנה ובה, שהנכס אינו כפוף לתקני חניה מכל מין וסוג. לפי מסקנה סרת טעם זו לא ניתן להתנות תוספות בנייה, גם אם היקפן גדול, בהצגת פיתרונות חנייה. כך יוצא שניתן להגדיל את היקף האוכלוסייה המשתמשת בנכסים באורח בלתי מוגבל כמעט מבלי שניתן יהיה להסדיר, בו זמנית,
פתרונות חנייה למתכונת מוגברת אוכלוסיה זו. פרשנות כזאת אינה מתיישבת עם תכלית הדינים המסדירים את תקני החנייה ועל כן אינה יכולה לעמוד.

פרשנות זו אף אינה עומדת במבחן הלשוני הפורמאלי. העותרים מבקשים להישען בו זמנית
על
פיסקת ההחרגה המוציאה מגדר תחולת התוכנית היתרי בנייה שאין עמן תוספת יחידות דיור ועל פסקת ההתגברות המניחה את תחולת התוכנית. הפרשנות המוצעת של העותרים טובעת בהוראות תוכנית ח' ניב ניגודים (אוקסימורון).

לדעתי כיון שפיסקת ההחרגה
הוציאה
שני מצבים טיפוסיים (היתרים שקדמו לתוכנית והיתרי בנייה שאין עמם תוספות יחידות דיור) מגדר תחולת התוכנית
יש לראות מצבים אלה
כאילו לא חלות עליהם הוראת תוכנית מתאר מקומית לחנייה. ממילא, בהתאם לסעיף 1 לתקנות החנייה חלים על שני מצבים טיפוסיים אלה תקני החנייה שבתוספת לתקנות.

למסקנה האמורה ניתן להגיע גם בעזרת קטע פיסקת ההחרגה שעניינו בבקשות להיתרים שאושרו קודם לכניסת תוכנית ח לתוקף ("הוראות
תוכנית זו לא תחולנה על בקשה להיתר בגין מבנה שהוצא לו היתר לפני כניסת תוכנית זו לתוקף"). לשיטתם הפרשנית של העותרים גם היתר שהוצא לפני שתוכנית ח' נכנסה לתוקף אינו כפוף לכל תקן חנייה שהוא. זה כמובן אבסורד שהרי קודם לתוכנית ח' לא חלה תוכנית חנייה מקומית וממילא חלו הוראות התקנות. הוראת ההחרגה היא הוראה אחודה
ביחס להיתרים שהוצאו לפני התוכנית ולהיתרים שהוצאו אחרי התוכנית אך אין עמם תוספות יחידות דיור. כשם שהראשונים אינם מצויים באזור של ריק (ואקום) הסדרתי (רגולטיבי) של תקני חנייה כך גם האחרונים אינם באזור ריק כזה.

הנה כי כן מסקנתי היא שעל הנכס יש להחיל את תקני החנייה שבתוספת לתקנות
.

חישוב תקן החנייה ביחס לנכס
נוכח המסקנה אליה הגעתי בפרק הקודם ברי כי את תקן החנייה המיוחס לנכס יש לחשב על פי תקני החנייה שבתוספת לתקנות החנייה (ולא בהתאם להוראות תוכנית ח' שאינן חלות כאן). לפיכך הברירה היא בין:
"דירה מעל 120 מ"ר בבית שיש בו יותר מדירה אחת – מקום חנייה לכל ¾ דירה [11/3 מקומות]"
לבין:
"לבית בן דירה אחת מעל 120 מ"ר – מקום חנייה לכל ½ דירה [ 2 מקומות חנייה]"

העירייה גורסת כי התקן הנכון הוא זה של "בית בן דירה אחת מעל 120 מ"ר – מקום חנייה לכל ½ דירה" (סה"כ – 2 מקומות חנייה במגרש). תקן זה מוליך לדרישת פיתרון או תשלום חלף פיתרון למקום חנייה אחד. טעם הפרשנות של העירייה להחלת התקן האמור מוקשה בעיניי. אלא שהעירייה גורסת שגם חישוב על פי האפשרות הפרשנית שהעותרים אוחזים בה
("דירה מעל 120 מ"ר בבית שיש בו יותר מדירה אחת") – ניתן להגיע לתוצאה של דרישת פיתרון או תשלום חלף פיתרון למקום חנייה אחד. השקפה אחרונה זו של העירייה מקובלת עליי ובה אדון ראשונה.

טעם אחד שנשמע מפי העירייה הוא שגם על פי האפשרות שהעותרים גורסים אותה ניתן לדרוש פיתרונות ל- 11/3 מקומות חנייה. בנכס אין חנייה כל עיקר. לפיכך מותרת ומוצדקת העירייה בדרישת פיתרון או תחליף פיתרון לפחות למקום חנייה אחד.

אכן המדיניות הנקוטה בידי העירייה היא להניח , ביחס לבתים ישנים ששטחם נופל מ-120 מ"ר, שמצוי בהם פיתרון למקום חנייה אחד. העירייה אינה מציינת את טעם המדיניות הזאת אך ניתן להניח שהיא מושתתת על בסיס נתונים מן העבר ותחזיות הסתברותיות עתידיות בדבר צרכי החנייה של בתים כאלה בסביבתם האורבאנית. הנחה זו אינה מחויבת המציאות ביחס ליחידות דיור מעל סדר גודל מסוים. ביחידת הדיור המורחבת עשויים להיכרך צרכיי חנייה גדולים[3]
.
על כן העירייה מותרת בסטייה מן המדיניות החלה על דירות קטנות ולעמוד על
קיום פיתרון
לפחות ברמה של מקום חנייה אחד.

טעם שני שנשמע מפי העירייה מבוסס על הוראת סעיף 6 לתוספת לתקנות החנייה. הוראה זו משמיעה שיש "לעגל" מספרים לא שלמים של תקני חניה כלפי מעלה ליחידה השלמה
הקרובה. בענייננו 11/3 מקומות חנייה יש לעגל כלפי מעלה ל- 2 מקומות חנייה. תירוץ זה ברור ופשוט ואין צורך להכביר אמרים אודותיו.

הטעם השלישי שהעירייה נקבה בו אינו נקי בעיניי מספקות. היא אומרת שיש ליתן בביטויים: "בית שיש בו יותר מדירה אחת" ו- "בית בן דירה אחת" משמעות העולה מדיני התכנון ולא משמעות העולה מדיני הקניין.
ברמה העקרונית הגישה כמובן נכונה. אלא שבדידן לא ידעתי מהו הטעם ליתן בביטויים הללו, בהקשר לתקני חנייה, משמעות שונה מזו המקובלת בדיני הקניין.
העירייה מסבירה שבעל הזכויות בדירה בבית צמוד קרקע נהנה מיתר חופש להציג פיתרונות חנייה בחצר הבית[4]
. מה שאין כן בעל זכויות בדירה דומה הממוקמת בבית רב קומתי. זה נכון אולם אין לומר שיש הבדל בין הראשון לאחרון מבחינת צורכי החנייה. בית "טורי" של שלוש או ארבע יחידות דיור צמודות קרקע מצריך מספר מקומות חניה זהה לבית בן ארבע קומות שבכל קומה ממוקמת דירה אחת. בראשון אפשר שפתרונות החנייה יימצאו בחצר ובשני יימצאו הפיתרונות בחניון ציבורי באמצעות "כופר חנייה". אם אין טעם מצדיק להבחנה אין סיבה שלא להקנות לביטוי "בית שיש בו יותר מדירה אחת" את המשמעות העולה מדיני הקניין. לפי זה עשוי הנכס להיחשב כיחידת דיור בבית שיש בו יותר מדירה אחת.

לפי שדיי בשני הטעמים הראשונים כדי לדחות את טענת העותרים, אמנע מנקיטת עמדה חרוצה כלפי הטעם השלישי.

התנהלות העירייה ושיקול דעתה
לא מצאתי שנפל פגם כלשהו בהתנהלות של העירייה ובשיקול הדעת שהופעל ביחס לפנייה הקונקרטית של העותרים.
לא נמצא כל טעם ראוי להחיל
על עניינם אמות מידה של תקני חנייה שונים מאלה שנדרשו מבעלי היתרי בנייה אחרים באותו אזור.

בין השיטין עולה מן העתירה שאלה נכבדה מאד של ניצול ראוי, חוקי ותקין של כספי כופר חנייה בידי גורמי העירייה. תשלום זה של השתתפות בהקמת חניון ציבורי מצוי בסולם שבין "מס" ל"מחיר" בקרבה יתרה ל"מחיר טהור" (
ע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור
פ"ד מו
(3) 374, 377). על כן מן הראוי להבטיח שהשרות או התמורה הניתנת בעד ה"מחיר" (חניון ציבורי בסמיכות אזורית מתאימה) תהיה הולמת את תנאי הדין. שכן ה"פיתוי" לנצל את כספי "כופר חנייה" לשם פיתרון למצוקה תקציבית מיידית של הרשות המקומית הוא מן הסתם גדול. קופת המזומנים התופחת של "קרן החנייה" עלולה לעוור עיניי פקחים. בחינה כזאת היא קודם כל עניין לגורמי ביקורת הפנים של העירייה לענות בו ואם לא הם אז גורמי ביקורת המדינה. היא עשויה למצוא דרכה גם אל אולם המשפט. אלא שבעתירה דנן הוצגו הדברים באורח היולי, תיאורטי ונעדר ביסוס. על כן לא מצאתי מקום לדון בכך.

סוף דבר
העתירה נדחית.

העותרים ישלמו לכל אחת משתי המשיבות הוצאות בסך 10,000 ש"ח .



ניתן היום,
ג' תשרי תשע"ב, 01 אוקטובר 2011, בהעדר הצדדים.


[1]
לימים יטענו העותרים כי לא ניתן היה להתוות מקום חנייה במגרש מבלי לפגוע בעצים נטועים. העירייה תשיב כי בהתאם למידע שברשותה אפשר להתוות לפחות מקום חנייה אחד. לדעתי לפער העובדתי הזה אין כל חשיבות בהקשר לסוגיות המתבררות בעתירה זו.
[2]
כולי עלמא לא פליגי
- כל העולם אינו חולק; היינו אין מחלוקת.
[3]
טענת העותרים כאילו הבנייה הנוספת שלהם לא תשנה אופי השימוש בנכס ולא תגדיל את צורכי החנייה של הנכס אינה יכולה להוות שיקול בקביעת תקן החנייה. שכן העותרים עשויים למכור את דירתם או להגדיל את צי הרכב שלהם
ועוד מיניי שינויים כאלה.
[4]
דיני הקניין עשויים להשפיע לעתים על דיני התכנון ו"החופש התכנוני" של בעל זכויות בבית דו-משפחתי צמוד קרקע עלולות להיות מוגבלות על פי דיני הקניין (ראו: עע"ם 2832/09 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גבעתיים נ' בני אליעזר בע"מ







עתמ בית משפט לעניינים מנהליים 2457/08 אלי זילברברג, דלית זילברברג נ' עיריית תל-אביב, הועדה המקומית לתכנון ולבניה בת"א יפו (פורסם ב-ֽ 01/10/2011)