פסקי דין על תשתיות נפט ואנרגיה | פסקי דין על ממשרד אפרים אברמזון ושות'-עורכי דין | פסקי דין על יונה יהב ראש העיר חיפה וראש רשות הרישוי | פסקי דין על המשרד להגנת הסביבה ת"א | פסקי דין על המשרד לבחון פנים-הרשות הארצית לכבאות והצלה ואח' |

3265-06/14 עתמ     20/12/2015




עתמ 3265-06/14 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ, ממשרד אפרים אברמזון ושות'-עורכי דין נ' יונה יהב ראש העיר חיפה וראש רשות הרישוי, המשרד להגנת הסביבה ת"א, המשרד לבחון פנים-הרשות הארצית לכבאות והצלה ואח'








בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים



עת"מ 3265-06-14 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ
נ' ראש העיר חיפה ואח'


תיק חיצוני:


בפני

כבוד השופט
אברהם אליקים


עותרים
תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ
ע"י ב"כ עוה"ד דרור גדרון ודן ליברמן

ממשרד אפרים אברמזון ושות'-עורכי דין


נגד


משיבים

1. יונה יהב ראש העיר חיפה וראש רשות הרישוי


ע"י עו"ד רשף חן ועו"ד ענבל בן ארי
2.
המשרד להגנת הסביבה ת"א

3. המשרד לבחון פנים-הרשות הארצית לכבאות והצלה

4.
משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים-מינהל הדלק


משיבים 2-4 ע"י פרקליטות מחוז חיפה -אזרחי


עו"ד שלומית שושני-קפלן



פסק דין


מבוא
העותרת חברת ממשלתית מפעילה עסק של חוות מיכלי נפט גולמי בקרית חיים, עסק הטעון רישיון בהתאם להוראות
חוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968
(להלן-החוק) אשר קובע בסעיף 5(א)(1) כי "רשות הרישוי לעסק טעון רישיון בתחום רשות מקומית, הוא ראש הרשות המקומית", (במקרה זה רשות הרישוי היא משיב 1 ראש העיר חיפה שיכונה להלן-ראש העיר).


ביום 8.5.2014 הודיע ראש העיר לעותרת על ביטול רישיון העסק שניתן לה, ביטול שאמור היה להיכנס לתוקף בתום 60 יום. הנימוק לאותה הודעה היה כי לעותרת אין אישור המשרד להגנת הסביבה בדבר "הסרת הסכנה הנשקפת מפעילות חוות המיכלים", (להלן-הודעת הביטול).

בטרם אמשיך בסקירת ההליכים, אבהיר כי בלב המחלוקת שבין הצדדים עומדות להכרעה שתי שאלות מרכזיות העולות מתוכנה של אותה הודעה:
·
האם לרישיון העסק נדרש אישור המשרד להגנת הסביבה כטענת ראש העיר או די כטענת העותרת, באישור המשרד לבטחון פנים-הרשות הארצית לכבאות והצלה הפועלת מטעמו (להלן תכונה-רשות הכבאות).
·
האם החלטת ראש העיר עומדת במתחם הסבירות בהתחשב בתשתית העובדתית שעמדה לפניו בקשר ל"סכנה הנשקפת מפעילות חוות המיכלים".

העותרת הגישה ביום
2.6.2014 עתירה מינהלית (ביחד עם בקשה למתן צו ביניים), ובה ביקשה לבטל את הודעת הביטול.
בהתחשב במועד הצפוי לכניסת הודעת הביטול לתוקף, קבעתי את העתירה לדיון לגופה ליום 6.7.2014.
באותו מועד לאחר הגשת תשובת ראש העיר ושמיעת טענות הצדדים, המלצתי על צירוף המשרד להגנת הסביבה כמשיב בשל היותו משיב ראוי, המלצתי נענתה בהסכמה ולבקשת העותרת צורפו כמשיבים גם רשות הכבאות ומשרד התשתיות האנרגיה והמים- מינהל הדלק.

לאחר הגשת תשובות המשיבים שצורפו, התקיים דיון נוסף ביום 26.8.2014 במהלכו הסתבר כי המשרד להגנת הסביבה טרם גיבש עמדתו ולכן עכבתי את כניסתו לתוקף של ביטול רישיון העסק והצדדים ניסו להגיע לפתרונות מוסכמים, ניסיון
שהפיק תוצאות חיוביות בחלקן, אולם בסופו של אותו תהליך משלא התקבלה עמדה סופית מטעם המשרד להגנת הסביבה, שב ודרש ראש העיר לקיים דיון בעתירה בעיקר משום שעמדתו בדבר קיום סכנה לא השתנתה מצד אחד וחלוף הזמן בהעדר אישור המשרד להגנת הסביבה מחייב לטענתו הכרעה של בית משפט מצד שני.
אפשרתי לכל הצדדים לעדכן את כתבי הטענות ולאחר השלמת טיעונים בעל פה הגיע הזמן להכריע
במחלוקות, אבהיר כי מעבר להכרעה בשתי השאלות הנ"ל, יכול ויתייתר הצורך להכריע בטענה מרכזית נוספת של העותרת לפיה לא בוצע לה שימוע כדין במיוחד משום שמדובר בביטול רישיון עסק בו היא מחזיקה מזה שנים רבות.

דיון
אקדים ואזכיר כי "לעילת הסבירות כעילה לביקורת שיפוטית של פעולות המינהל נודעת חשיבות, והיא מושרשת בפסיקתנו", (פסק דינה של
כב' הנשיאה מרים נאור
בבג"ץ 3997/14
התנועה למען איכות השלטון בישראל נגד שר החוץ
, (12.2.2015) דיון בהרכב מורחב של שבעה שופטים).

מיהו הגורם הרלוונטי שעימו יש להתייעץ בטרם יבוטל רישיון העסק של העותרת


סעיף 7ג(ב) לחוק קובע כך:

"לא יבוטל רשיון או היתר זמני מיוזמתה של רשות הרישוי אלא לאחר התייעצות עם נותן אישור, המופקד על קיום מטרה מן המטרות האמורות בסעיף 1(א), שאי קיומה משמש עילה לביטול".

סעיף 1(א) לחוק קובע את זהות הגורם המתאים להבטחת המטרה הרלבנטית:

"(א)
שר הפנים, רשאי לקבוע בצווים עסקים טעוני רישוי ולהגדירם, כדי

להבטיח בהם מטרות אלה או מקצתן:

(1)
איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים;
(
ד-1974

(2)
מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחה מפני שוד והתפרצות;...

(7)
קיום הדינים הנוגעים לכבאות.

(ב) הייתה אחת ממטרות הרישוי מטרה כמופרט להלן, טעון הצו התייעצות-
(תיקו2


(1)
בסעיף קטן (א)(1) – עם השר לאיכות הסביבה;

(2)
בסעיף קטן (א)(2) – עם השר לביטחון הפנים;"


1.

העותרת בוחרת לפרש את הסעיף בצורה מגמתית,
לדבריה משבחר ראש העיר לנמק את הודעת הביטול לשם "הסרת הסכנה הנשקפת מפעילות חוות המיכלים
" או כפי שצוטט ראש העיר כי מדובר "בפצצה מתקתקת המרחפת מעל תושבי העיר חיפה",
ולכן היא רואה בכך טענה כי קיימת סכנה לשלום הציבור או שאלה מתחום הכבאות, ולכן היא סבורה כי על ראש העיר להתייעץ עם המשרד לביטחון פנים ולא עם המשרד לאיכות הסביבה.

יודגש כבר עתה כי סגן מפקד מחוז חוף ברשות הארצית לכבאות והצלה אישר במכתבו מיום 29.5.2014 כי לחוות המיכלים אישור כיבוי מזה מספר שנים וכל הביקורות שנעשו בשנים האחרונות במתחם הסתיימו לשביעות רצון מלאה של רשות הכבאות (נספח 5 לעתירה המתוקנת).

2.
עמדתי שונה מעמדת העותרת,
בהתחשב באופייה ומהותה של חוות המיכלים כפי שעולה מכתבי הטענות,
מטרה חשובה לא פחות מהקפדה על דיני הכבאות, היא
השגת "איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים" נושא שהוא בתחום המשרד להגנת הסביבה על פי החוק (ולא במקרה הוריתי על צירופו כמשיב מיד עם פתיחת ההליך).

העובדה שעל פי
חוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב-2012,
סימן ב' (סעיפים 28 ו-29), אירוע של חומרים מסוכנים יטופל על ידי רשות הכבאות אינה במחלוקת, אך לא משתמע מכך וגם לא נקבע כי לרשות הכבאות סמכויות בלעדיות בנושא (ראו טענת העותרת בסעיף 55 לעתירה המתוקנת שאינה מקובלת עליי).
יש הבדל מהותי בין "טיפול באירוע חומרים מסוכנים" שלשמו נועדה והוכשרה רשות הכבאות, לבין מניעת מפגעים ומטרדים לסביבה שליד מקום העסק ובכלל זה בשל קיום חומרים
מסוכנים בקרבת אוכלוסייה כמו במקרה זה.

3.
לא במקרה זו הייתה עמדת הממשלה כמתואר בהחלטת ועדת השרים מיום 3.3.2008 בה נקבע כי המשרד להגנת הסביבה ישמש מנחה מקצועי לאומי בכל הקשור לחומרים מסוכנים ואף בעת אירוע חומרים מסוכנים ייעץ לגוף האחראי בכל הנוגע לטפול באותם חומרים, (נספח טו לתשובת ראש העיר לעתירה). ולא במקרה מי שמולו מנהלת העותרת את המשא ומתן בקשר לתנאי פעילותה במקום הוא המשרד להגנת הסביבה.

4.
להליך שבפני
י צורפו גם המשרד להגנת הסביבה וגם המשרד לביטחון פנים שניהם מיוצגים על ידי פרקליטות מחוז חיפה –אזרחי. עמדתם לרבות עמדת המשרד לביטחון פנים שונה לחלוטין מעמדת העותרת באשר לטענתה בדבר סמכויות בלעדיות שיש לכאורה למשרד לביטחון פנים במקרה זה.
המשיבים 2-4 סבורים כי המשרד להגנת הסביבה ורשות הכבאות הם הרגולטורים הרלוונטיים בהקשר של רישוי העסק של העותרת לפי החוק, ראו לעניין זה דברי ב"כ המשיבים 2-4 בתום הדיון מיום 13.12.2015 (עמוד 10 שורה 11).

לאור האמור לעיל אני קובע כי גם המשרד להגנת הסביבה הוא גורם רלבנטי והכרחי להתייעצות ולכן לא
נפל פגם בהחלטת ראש העיר בפני
יתו להתייעצות עם המשרד לאיכות הסביבה ודרישתו כי יוצג בפני
ו אישור ממשרד זה כאמור.

האם החלטת ראש העיר בדבר סכנה הנשקפת מהמיכלים לוקה בחוסר סבירות
5.
ההחלטה אותה יש לבחון בהתאם לעתירה המתוקנת היא החלטה
מיום 8.5.2014, לשם כך אבחן את התשתית העובדתית שהוצגה בפני
ראש העיר, ביחד עם המידע העדכני שהוצג על ידי הצדדים בדיון האחרון (בחלוף 19 חודשים מאותה החלטה).

על פי התגובה העדכנית של המשרד לאיכות הסביבה (תגובה מיום 9.12.2015) עולה כי גם היום ולא רק עובר ליום 8.5.2014
קיימים להערכתו סיכונים בחוות המיכלים, סיכונים שלא נוצרו רק לאחר הגשת העתירה.

השר להגנת הסביבה במכתבו מיום 27.8.2015 אל מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מרכז ועדת השרים לרגולציה, (נספח א לתשובה העדכנית של משיבים 2-4) כתב כך: "
מדובר בחוות מיכלים הממוקמת בסמיכות רבה (עשרות מטרים)
לשכונת מגורים ואיזורים מסחריים עם קהל רב
". הוא מתאר כי סייר אישית במקום עם מנכ"ל העותרת ונציג משרד האנרגיה
ולאחר מכן השתכנע כי דרישות משרדו מחייבות המציאות על מנת לשמור על בטיחות האזרחים, ולכן כך הוא מסיים את מכתבו "
אבקש כי דיון הועדה לתיאום רגולציה, אותו מבקש משרד התשתיות, יתקיים בדחיפות (ההדגשה במקור) על מנת למנוע את פעילות החווה המסכנת שימושים ציבוריים בסביבתה, לתקופה ארוכה נוספת, ומבלי לפעול לצמצום הסיכומים כאמור".

פנייתו של השר להגנת הסביבה מחודש אוגוסט 2015 לא נענתה ולכן הוא שב ודרש ביום 6.10.2015 (נספח ב לתשובה העדכנית של משיבים 2-4) הפעם ממזכיר הממשלה כי "יתקיים בדחיפות" דיון בוועדת השרים לענייני רגולציה בנושא "
על מנת למנוע מצב של סכנה לציבור ולסביבה הנובע פעילות חוות הגז של תש"ן".

המשיבים 2-4 בתשובה העדכנית שבים ומתארים כי "גם פניה זו נותרת ללא מענה, ועל כן בלית ברירה ונוכח הסיכון הנשקף מחוות המיכלים וחשיבות הנושא" נאלץ השר להגנת הסביבה להודיע במכתבו מיום 9.11.2015 כי הוא מקדם את הנושא לאלתר (מכתבו צורף כנספח ג לתשובה העדכנית של משיבים 2-4), הוא מסיים את מכתבו כך:

"סיכומו של דבר, הסיכון הרב הנובע מפעילות מפעל תש"ן, ללא מיגון מספק, איננו קביל, ועל משרדי מוטלת האחריות לצמצמו...".

ביום 6.12.2015 קוים דיון במשרד ראש הממשלה לשם הכרעה במחלוקת שבין משרד התשתיות הלאומיות לבין המשרד להגנת הסביבה באשר לדרך הסדרת הרגולציה בנושא (נספח ה לתשובה העדכנית של משיבים 2-4), ובו נקבע מנגנון ליישוב המחלוקות.
ביום 8.12.2015 שלח המשרד להגנת הסביבה לעותרת טיוטת תנאים (נספח ד לתשובה העדכנית של משיבים 2-4).

6.
אמור מעתה גם אם לא היה מוציא ראש העיר את הודעת הביטול ביום 8.5.2014,
ממועד הגשת התשובה העדכנית של משיבים 2-4 (9.12.2015) נחשף ראש העיר לעמדותיו של השר להגנת הסביבה כמתואר בנספחי התשובה ואני סבור כי בתפקידו כרשות הרישוי לעסקים בתחומי העיר חיפה חובה עליו לפעול לאלתר. גם אם יתברר כי בסופו של התהליך יבוטל רישיון העסק של העותרת וייגרם נזק למינהל הדלק כטענתה, אין הצדקה כל שהיא לסכן את תושבי חיפה בין אלו המתגוררים בסמוך ובין אלו שבאים לבקר בעסקים הסמוכים.

מעמדת המשרד להגנת הסביבה עולה כי להערכת המשרד להגנת הסביבה מדובר בסכנה מוחשית, לעניין זה אבהיר כי לא מקובלת עליי ההשוואה שעשה בדיון ב"כ העותרת בין מחסן עצים לחוות מיכלי הדלק (ראו פרוטוקול הדיון מיום 1312.2015 עמוד 9 שורה 8) ולהמחשת הסכנה אשוב ואפנה למתואר לעיל מפי השר להגנת הסביבה.
7.
זה השלב לבחון את התשתית העובדתית שעמדה בבסיס ההחלטה מיום 8.5.2014.
כבר ביום 11.3.2013 פנה מנהל מחלקת רישוי עסקים בעירית חיפה אל מנהל מחוז חיפה במשרד להגנת הסביבה בבקשה להתייעצות על פי החוק (נספח כ1 לתשובת ראש העיר), במכתב מתואר כי על פי התכניות המאושרות ברחוב חלוצי התעשייה ורחוב האצטדיון הגובלים בחוות מיכלי הדלק, מותרים במקום שימושים מסחריים לעסקים הם ריכוזי קהל כגון אולמות שמחה, מקומות בילוי ומרכזי קניות.
המשרד להגנת הסביבה באותה עת הבהיר כי הוא מבצע בדיקה שטרם הסתיימה (ראו תשובתו מיום 24.3.2013), חשוב להדגיש כי המשרד לאיכות הסביבה פותח את מכתבו הנ"ל, מכתב מיום 24.3.2013 כי בסקרים שנערכו על ידי יועצים שונים לגבי הסיכון מחוות המיכלים בקרית חיים "
נמצא כי קיים סיכון לקהל המשתמשים במרכזים המסחריים הנמצאים בצמידות לחווה, לאור כך נדרשה תש"ן לרוקן את מכלים 135 ו-138
".

8.
עמדת המשרד להגנת הסביבה הביאה לסירוב למתן היתרים לבעלי עסקים סמוכים, כך למשל שפנה בעל עסק בבקשה לפתיחת בר מסעדה ברחוב חלוצי התעשייה, בקשתו נדחתה בין השאר משום שהמשרד להגנת הסביבה השיב לו כי המבנה נמצא סמוך למיכל 137 המכיל 50,000 טון של דלק גולמי וכי לא יהיה זה סביר לאשר הקמת מקום בילוי, אשר צפוי לאכלס אנשים רבים, בסמיכות למיכל המכיל כמויות גדולות של דלק גולמי ולחשוף אותם לסכנה
(נספח ג1 לתשובת ראש העיר) ואדגיש העותרת לא טענה כי מיכל 137 לא פעיל גם היום.
בפני
ראש העיר עמד גם עמד סקר סיכונים (נספח א2 לתשובה).

עובר למועד הוצאת הודעת הביטול וגם כיום המשרד להגנת הסביבה מסרב להתיר פעילות של עסקים באזור המסחרי הסמוך לחוות המכלים, עמדה המבססת את סבירות החלטת ראש העיר וראו לעניין זה דברי היועץ המשפטי של העיריה בטיעוניו בדיון- דברים שלא נסתרו ולפיהם "
הנסיבה האחת שהייתה לפני שנתיים חיה וקיימת ביתר שאת, עם עוד יותר ראיות תומכות, והיא שהמקום הזה מסוכן" (פרוטוקול הדיון מיום 13.12.2015 עמוד 7 שורה 24).


9.
לא מצאתי כי נפל פגם בסבירות החלטת ראש העיר מיום 8.5.2014, אולם בהתחשב בנסיבות שאירעו ממועד הוצאת הודעת הביטול, יש לקיים תוך זמן קצר היוועצות עם המשרד להגנת הסביבה ובמידת הצורך לקצוב לוח זמין לגיבוש עמדתו, לאפשר לעותרת להשמיע טענותיה במסגרת שימוע לרבות באשר לטענה בדבר משמעות ביטול רישיון עסק שקיים מזה שנים רבות ועמדתה לעניין הסכנה הנשקפת כיום ולאחר מכן יקבל ראש העיר החלטה עדכנית לפי שיקול דעתו, מיותר
לציין כי במידה ותאומץ עמדת המשרד להגנת הסביבה, תידרש גם עמדה עדכנית של רשות הכבאות.

10.
בטרם סיום אזכיר כי המשרד להגנת הסביבה צריך להביע עמדתו באשר ל"איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים". משיבים 2-4 מסיימים את תגובתם העדכנית באמירה "עיקר פעילותו של המשרד להגנת הסביבה להפחתת הסיכונים מחומרים מסוכנים נעשית במסגרת היתר הרעלים".
נושא שעמד לדיון בפני
בג"ץ בעקבות עתירה שהגישה העותרת (ונמחקה בסופו של יום).
אם יש רעלים מסוכנים שמוחזקים במקום שלא על תנאי המשרד להגנת הסביבה, הם עלולים לפגוע באיכות הסביבה ולגרום נזק לציבור וללא הסדרת הנושא אין הצדקה לקיומו של העסק במקום. כמובן שתוכן התנאים צריך להיקבע על ידי הרגולטור המוסמך על פי החוק ואיני מוצא כל רלבנטיות לטענת העותרת כי התנאים שנקבעו ביום 23.2.2014 בינתיים בוטלו והיום שוקדים על ניסוח תנאים חדשים.
גם היום מוצג בפני
ראש העיר מצג של סכנה עליה מצביע השר להגנת הסביבה במכתביו וללא פתרון שיאושר על ידי המשרד להגנת הסביבה, רשאי ראש העיר לשוב ולשקול את ביטול רישיון העסק, ולחדשו לאחר שתוסר הסכנה, שקיימת במקום לפי עמדת המשרד להגנת הסביבה.


סיכום
החלטת ראש העיר מיום 8.5.2014 התקבלה כדין לאחר שעמדה לפניו תשתית ראויה ולכן אני קובע כי ההחלטה לא חרגה ממתחם הסבירות.


מאחר וחל שינוי בנסיבות ממועד אותה החלטה ועל מנת לאפשר לקבל החלטה מושכלת בהתחשב במצב העדכני, אני מבטל את אותה החלטה ומסיבה זו בלבד. ראש העיר יפעל על פי שיקול דעתו, יבחן את המצב הקיים היום באשר לרישיון העסק במקום, לאחר היוועצות עם המשרד להגנת הסביבה
ובמידת הצורך עם המשרד לביטחון פנים וכל גורם רלבנטי נוסף, יקיים שימוע לעותרת ויקבל לאחר מכן החלטה כחוכמתו.


בהתחשב באמור לעיל כל צד יישא בהוצאותיו.



ניתן היום,
ח' טבת תשע"ו, 20 דצמבר 2015, בהעדר הצדדים.










עתמ בית משפט לעניינים מנהליים 3265-06/14 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ, ממשרד אפרים אברמזון ושות'-עורכי דין נ' יונה יהב ראש העיר חיפה וראש רשות הרישוי, המשרד להגנת הסביבה ת"א, המשרד לבחון פנים-הרשות הארצית לכבאות והצלה ואח' (פורסם ב-ֽ 20/12/2015)