פסקי דין על אה"ל – ארגון המתמחים לרפואה | פסקי דין על ד"ר אראל בוצ'ינסקי | פסקי דין על ד"ר ענבר ספרא-הלביא ואח' | פסקי דין על שר העבודה הרווחה והשירותים החברתיים | פסקי דין על מדינת ישראל – משרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים | פסקי דין על שר הבריאות ואח' |

9369/16 בג"צ     05/01/2017




בג"צ 9369/16 אה"ל – ארגון המתמחים לרפואה, ד"ר אראל בוצ'ינסקי, ד"ר ענבר ספרא-הלביא ואח' נ' שר העבודה הרווחה והשירותים החברתיים, מדינת ישראל – משרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים, שר הבריאות ואח'




פסק-דין בתיק בג"ץ 9369/16
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק


בג"ץ 9369/16


לפני:
כבוד השופט ע' פוגלמן

כבוד השופט צ' זילברטל

כבוד השופט מ' מזוז


העותרים:
1. אה"ל – ארגון המתמחים לרפואה

2. ד"ר אראל בוצ'ינסקי

3. ד"ר ענבר ספרא-הלביא

4. ד"ר טל מקורי

5. ד"ר רשא חורי

6. ד"ר שאול פרי

7. ד"ר עידו שפר

8. ד"ר אדם לאוב

9. ד"ר דניאל ראובן דובין

10. ד"ר יונתן גופר

11. ד"ר גיא בק רוזן

12. ד"ר מירב נזר


נ ג ד


המשיבים:
1. שר העבודה הרווחה והשירותים החברתיים

2. מדינת ישראל – משרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים

3. שר הבריאות

4. מדינת ישראל – משרד הבריאות

5. שר האוצר

6. מדינת ישראל – משרד האוצר

7. שירותי בריאות כללית, אגודה עותמנית

8. ההסתדרות המדיצינית הדסה

9. ההסתדרות הרפואית בישראל, אגודה עותמנית


עתירה למתן צו על תנאי


בשם העותרים:
עו"ד אורי קידר; עו"ד דנה נחמן


בשם המשיבים 6-1:
עו"ד דורון יפת


בשם המשיבה 7:
עו"ד גיא גולן


בשם המשיבה 8:
עו"ד שושנה גביש


בשם המשיבה 9:
עו"ד ארנה לין
; עו"ד תמר וינטר-קמר; עו"ד אורטל מנדלאוי


פסק-דין

השופט ע' פוגלמן

:


העותרים הם רופאים מתמחים (להלן:
מתמחים
) ועמותה רשומה, אשר לטענתה היא ארגון עובדים אשר מייצג את הרופאים המתמחים (להלן ביחד:
העותרים
). לוז טענותיהם של העותרים

נסוב על מספר התורנויות שמבצעים מתמחים מדי חודש; משכן ומשך זמני המנוחה הניתנים למתמחים במהלך כל תורנות.

רקע הכרחי בתמצית

1.

הן העותרים, הן המשיבים הניחו לפנינו מסכת עובדתית ארוכה הנוגעת להסדרת תורנויות מתמחים למן סוף שנות ה-90 של המאה הקודמת. מרביתה של זו אינה דרושה לנו לשם הכרעה בעתירה דנן, ומשכך אעמוד אך על תמצית הדברים הרלוונטיים לדיוננו זה. למן תחילת שנות ה-60 של המאה הקודמת היה מוסדר נושא תורניות המתמחים בשורה של הסכמים קיבוציים בין ההסתדרות הרפואית בישראל (המשיבה 9 לפנינו; להלן:
ההסתדרות הרפואית
) – שכנטען על ידה היא הארגון היציג של כלל הרופאים בישראל – לבין המעסיקים הציבוריים (ובהם המשיבים 4, 7 ו-8; להלן ביחד:
המעסיקים הציבוריים
). תורנויות מתמחים הוסדרו לראשונה בהסכם קיבוצי משנת 1961. בהסכם זה הוגבל מספר התורנויות בהתאם לוותק של הרופא, כך שמתמחה בשנתיים הראשונות להעסקתו היה חייב עד 6 תורנויות מדי חודש; 5 בשנתיים שלאחר מכן; ו-4 בפרק הזמן שנותר עד לסוף ההתמחות. כפי שנקבע בפסק הדין בעניין
לנצברג
(ס"ע (ת"א) 54860-01-12
לנצברג נ' מדינת ישראל
, פסקה 3 (23.7.2014) (להלן: עניין
לנצברג
)) – שאליו עוד אדרש בהמשך – בפועל היו מתמחים נוהגים לבצע מספר רב מזה של תורנויות מדי חודש, שמשכן בחלק מהמקרים הגיע לכ-32 שעות.


2.

כעולה מפסק הדין בעניין
לנצברג
, בשנת 1974, בתום בוררות שהתקיימה בין הצדדים, נקבע, בין היתר, כי משכה של תורנות לא יעלה על פרק זמן של 28 שעות בסך הכל. פסק הבורר בעניין זה הוגש לרישום כהסכם קיבוצי. דומה כי גם הסדר זה לא נאכף הלכה למעשה, ובפועל היו מתמחים מבצעים תורנויות שמשכן עד ל-32 שעות ואף 36 שעות. בחודש יולי שנת 2000, לאחר שביתת רופאים במגזר הציבורי שנמשכה 127 ימים – ובעוד עתירות שעניינן, בין היתר, בסוגיית התורנויות תלויות ועומדות לפני בית משפט זה – חתמו המעסיקים הציבורים וההסתדרות הרפואית על הסכם קיבוצי חדש, שבו נקבע כי ככלל, משכה של תורנות לא יעלה על 24 שעות, ולכל היותר 26 שעות. לאחר שהשלים המתמחה את העברת המשמרת, הוא משוחרר ליום מנוחה בשכר מלא. עם תום תוקפו של ההסכם האמור החלו הצדדים – ההסתדרות הרפואית והמעסיקים הציבוריים – לנהל משא ומתן חדש לקראת חתימה על הסכם קיבוצי חדש שנחתם בשנת 2011, לאחר שביתה בת 159 ימים (להלן:
הסכם 2011
). בהסכם נקבע, בין היתר, כי יוקצו תקני מתמחים חדשים; והוחלה חובת תורנויות גם על רופאים מומחים צעירים. ההסכם הכריז על סיום כל סכסוכי העבודה ומיצוי מלא ומחלט של תביעות ההסתדרות הרפואית עד ליום 13.7.2019; כמו גם התחייבות של הצדדים כי עד ליום 1.1.2020 לא ינקוט מי מהם צעדים במסגרת שביתה או פגיעה מאורגנת אחרת נגד הוראות ההסכם. במסגרת תהליך יישומו של הסכם 2011 הוקצו מאות תקני מתמחים נוספים כדי להפחית את מספר התורנויות החודשי (עניין
לנצברג
, פסקה 63).

על רקע זה הוגשה התביעה בעניין
לנצברג
לבית הדין האזורי לעבודה בתל אביב-יפו, שבה התבקש סעד של הגבלת תחולת סעיף 116 להסכם 2011, "באופן שלא תתאפשר העסקת התובעים 'בדפוס הנהוג כיום לעניין שעות העסקתם ברצף' שכן לשיטתם הוא עומד בניגוד להוראות חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א-1951 [...]

והוא אף בלתי חוקתי ונוגד את תקנת הציבור" (עניין
לנצברג
, פסקה 14).

3.

ביום 10.2.2012, וטרם שהתבררה התביעה בעניין
לנצברג
, חתם שר התמ"ת על תיקון להיתר הכללי להעבדה במנוחה השבועית ובשעות נוספות במפעלים רפואיים ובמוסדות לטיפול בזקנים ובילדים (הוראת שעה), התשע"ג-2012 (להלן:
התיקון הראשון להיתר
). התיקון עיגן את הוראות ההסכמים הקיבוציים שנחתמו בין המעסיקים לבין ההסתדרות הרפואית וקבע תנאים מגבילים נוספים להעסקת מתמחים. במסגרת התיקון הראשון להיתר נקבע, בין היתר, כי אורך יום העבודה הכולל שעות נוספות שהן שעות תורנות לא יעלה על 24 שעות, ולכל היותר 26 שעות; וכי רופא לא יבצע למעלה משתי תורנויות בשבוע עבודה. על רקע תיקון זה תוקנה תביעת
לנצברג
באופן שיתייחס אף להשלכות תיקון ההיתר על עילות התביעה.


4.

ביום 14.4.2013 ניתנה על ידי בית הדין (כב' השופט
ד' ספיבק
, נציגת ציבור העובדים
נ' נוריאל
ונציג ציבור המעבידים
ר' ורדי
) החלטה בטענות הסף שהועלו. לענייננו רלוונטיות הטענות הנוגעות לסמכות בית הדין לדון בתביעה. בית הדין דחה את טענת המדינה שלפיה הוא אינו מוסמך לדון בטענות התובעים הנוגעות
לתיקון ההיתר
, שכן מדובר ב"תקיפה ישירה" של התיקון להיתר שבגדרה מתבקש ביטולו. נקבע כי בהתאם לפסיקתו של בית משפט זה, לבית הדין לעבודה מסורה סמכות לדון בטענות המבקשות לתקוף מעשים מינהליים או כאלו התוקפות את שיקול הדעת שעמד ביסוד המעשה המינהלי, וזאת מקום שאלו מועלות במסגרת "תקיפה עקיפה". דברים אלה, כך נפסק, נכונים ביתר שאת אשר לתביעה בעניין
לנצברג
שבה המעשה המינהלי הנתקף הוא היתר שהוצא מכוח חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א-1951 (להלן:
חוק שעות עבודה ומנוחה
), המצוי "בליבת תחום התמחותו של בית דין זה, הדן מעשה של יום יום בשאלות הנוגעות לביצועו של חוק זה ופרשנותו". לבסוף נקבע כי פיצול טענות התובעים כך שאלו ידונו בשני מסלולים שונים יביא לסרבול ההתדיינות ולעיכוב משמעותי בבירור המחלוקות.

5.

ביום 23.7.2014 קיבל בית הדין באופן חלקי את התביעה. נפסק כי אין מקום לקבוע ש"ההיתר להעסיק רופאים מתמחים במשמרות (כולל תורנות) הכוללות עבודה ברצף עד 26 שעות, הינו בלתי מידתי באופן קיצוני עד כדי כך המצדיק את התערבותו של בית דין זה. אין מקום ליתן צו המחייב את הנתבעים להעסיק את הרופאים המתמחים במשמרות שלא יעלו על 11 שעות (או 16 שעות, כטענתם החלופית) כפי שביקשו מאיתנו התובעים לקבוע" (
שם
, פסקה 85). בצד זאת, נקבע כי התיקון הראשון להיתר אינו מידתי וחורג במובהק ממתחם הסבירות, משום שהוא מתעלם מזכותם של הרופאים לשינה במהלך התורנות – ומשכך דינו בטלות. בצד זאת הורה בית המשפט על השהיית כניסתה לתוקף של ההכרזה על בטלות ההיתר למשך 6 חודשים. זאת, על מנת ליתן לשר התמ"ת שהות לתקן את ההיתר, באופן שיכלול התייחסות והגנה על זכותם של הרופאים לשינה במהלך התורנות.

6.

ביום 20.1.2015 תוקן ההיתר פעם נוספת (להלן:
התיקון השני להיתר
) ונקבע שבמהלך תורנות תתאפשר מנוחה בת לא פחות משעתיים לצורך שינה יזומה (להלן:
נוהל שינה יזומה
), למעט במקרים שבהם הדבר לא יתאפשר. כמו כן נקבעו מנגנוני פיקוח ואכיפה של הוראות ההיתר. ביום 24.12.2015 פורסם ברשומות תיקון נוסף להיתר, המאריך את התיקון השני להיתר ב-4 שנים נוספות.

טענות העותרים


7.

מכאן לעתירה דנן. בתמצית, העתירה כוללת 4 טענות מרכזיות:
האחת
, טענה נגד חוקיות וחוקתיות התיקון השני להיתר. לדברי העותרים, ההיתר שבמוקד המחלוקת – בנוסחו שלאחר התיקון השני – הוא בלתי חוקתי, שכן הוא פוגע בזכויות המתמחים והמטופלים לכבוד, לחיים, לבריאות ולשלמות הגוף באופן שאינו מידתי. בהקשר זה נטען כי העסקת מתמחים במשך 26 שעות רצופות אינה מידתית נוכח הנזקים שהיא גורמת למתמחים ולציבור המטופלים. לכך הוסף כי אין בנוהל שינה יזומה כדי לרפא את הפגמים האמורים, בפרט מקום שבו מועסקים המתמחים למעלה מ-26 שעות רצופות. על רקע כל אלה מבקשים העותרים להורות על ביטול ההיתר ולקבוע מתכונת העסקה חדשה שלפיה יקוצרו משכי התורנויות למתמחים כך שמשך התורנות לא יעלה על 12 שעות, ולכל היותר על 16 שעות רצופות; כי סך כל שעות העבודה השבועיות לא יעלה על 60; כי מספר התורנויות החודשי לא יעלה על 6 תורנויות בשנתיים הראשונות להתמחות, 5 בשנתיים שלאחר מכן ו-4 בפרק הזמן הנותר להתמחות; וכי בכל תורנות יוקצו לכל הפחות שעתיים רצופות לכל תורן למנוחה.
השנייה
, טענה בדבר אי קיום הוראות התיקון השני להיתר, ובפרט ההוראות הנוגעות לנוהל שינה יזומה.
השלישית
, טענה בדבר היעדר אכיפה ופיקוח על ביצוע הוראות ההיתר מצד המדינה.
הרביעית
, טענות לייצוג בלתי הולם על ידי ההסתדרות הרפואית, שכן כנטען "המתמחים לרפואה הינם קבוצה נפרדת וייחודית מתוך כלל הרופאים, בעלת צרכים ואינטרסים אחרים" (סעיף 113 לעתירה).

8.

ביום 5.12.2016 הוריתי לצדדים להגיש את עמדתם אשר לקיומו של סעד חלופי. המשיבים כולם טוענים לקיומו של סעד חלופי בבית הדין לעבודה. לדבריהם, העותרים מציגים עצמם כמי שמבקשים לתקוף ב"תקיפה ישירה" מעשה מינהלי – התיקון השני להיתר. ואולם, בחינה מהותית של טענותיהם מעלה כי אלו מצויות בליבת משפט העבודה. נטען כי דרישת העותרים לביטול ההיתר – שמאמץ לתוכו שורה של הוראות שנקבעו במסגרת הסכמים קיבוציים בין הצדדים – טומנת בחובה השלכות על מערכת יחסי העבודה מכוח ההסכמים הקיבוציים שנחתמו, על מעמד הארגון היציג של המתמחים ועל אופן אכיפת הוראות ההיתר שהוצא מכוח הוראות חוק שעות עבודה ומנוחה. המשיבים גורסים כי הכרעה בטענות אלו היא בסמכות של בית הדין לעבודה. לכך הוסיפו המשיבים כי פסיקתו של בית משפט זה עמדה על כך שבתי הדין לעבודה מוסמכים לדון בטענות כנגד רשות שלטונית, לרבות כאלו המבקשות לתקוף דבר חקיקה במסגרת "תקיפה עקיפה". דברים אלה, כך הטענה, נכונים בפרט בענייננו, נוכח ההשלכות הברורות של קבלת טענות העותרים על מערכת יחסי העבודה בין הצדדים. לבסוף הוטעם כי הסוגיות המתעוררות בעתירה מצריכות בירור עובדתי מעמיק, ומשכך בית הדין לעבודה הוא הטריבונל בעל המומחיות והמקצועיות לדון בטענות המעוררות שאלות מהסוג שמעלה העתירה דנן.

9.

העותרים סוברים כי בית הדין לעבודה נעדר סמכות עניינית לדון בעתירה. לדבריהם, אין די בכך שהעתירה מעלה שאלות מתחום דיני העבודה כדי לבסס את סמכותו של בית הדין לעבודה לדון בה. נטען כי העתירה אינה נופלת בגדר הנושאים שבהם יש לבית הדין סמכות לדון מכוח הוראת סעיף 24 לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט-1969 (להלן:
חוק בית הדין לעבודה
), שכן העתירה אינה נוגעת "לעניינים שבין עובד למעביד גרידא, ליחסי העבודה הקיבוציים או לעניינים שבין ארגון עובדים אחד למשנהו". העותרים מדגישים כי העתירה אינה מבקשת להשיג על ההסכמים הקיבוציים שנחתמו או להורות על אכיפתם. לדבריהם, לב העתירה הוא בתקיפת ההיתר ובהתנהלות המדינה, שאינה פועלת לאכיפת הוראותיו. לבסוף מדגישים העותרים כי העתירה אינה דורשת בירור עובדתי מורכב, שכן במרכזה שאלה משפטית מובהקת בדבר חוקתיות ההיתר.

דיון והכרעה

10.

ככלל, בית משפט זה לא יידרש לעתירה מקום שבו עומד לעותר סעד חלופי (בג"ץ 3000/16
בן אריה נ' שר האוצר
(7.7.2016); בג"ץ 4737/14
הסתדרות העובדים הלאומית נ' שר הכלכלה
, פסקה 2 (5.11.2014) (להלן: עניין
הסתדרות העובדים הלאומית
)). לדעתי העתירה דנן אינה מצדיקה סטייה מהכלל האמור, שכן טענות העותרים יכולות להתברר לפני בית הדין לעבודה. הלכה נקוטה בפסיקתו של בית משפט זה היא כי "עצם קיומה של האפשרות שערכאה דיונית תדון בסוגיה מסוימת במסגרת 'תקיפה עקיפה' מקימה לעותר סעד חלופי" (בג"ץ 1890/10
פרח נ' משרד החינוך, התרבות והספורט
, פסקה 7 (13.5.2010)) – והדברים אמורים גם אשר לבית הדין לעבודה. כידוע, זה מוסמך לדון בטענות המבקשות להשיג על מעשה מינהלי, ובכלל זה טענות שעניינן אי חוקיות או חוקתיות של נורמה חקיקתית במסגרת "תקיפה עקיפה", וזאת מכוח סמכותו הנגררת הקבועה בסעיף 76 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984. סעיף 39 לחוק בית הדין לעבודה מחיל את ההוראה האמורה גם על בית הדין לעבודה, ומסמיך אותו לדון בגררא גם בשאלות הנוגעות לתקיפת פעולה שלטונית, מקום שאלו דרושות להכרעה בהליך המצוי תחת סמכותו של בית הדין. בהקשר דומה כבר נקבע כי:

"אם במסגרת הכרעה בהליכים שבפני
ו נדרש בית-משפט גם להכריע בשאלת תקפותו של חוק, רשאי הוא להכריע בכך ככל שהדבר נדרש לעניין הנדון בפני
ו, ותהיה להחלטתו תחולה מחייבת לגבי המתדיינים שבפני
ו" (בג"ץ 6871/03
מדינת ישראל נ' בית-הדין הארצי לעבודה
, פ"ד נח(2) 943, 947 (2003); ראו עוד בג"ץ 2299/15
מימון נ' מדינת ישראל – משרד הבריאות
, פסקה 9 (13.5.2015); עניין
הסתדרות העובדים הלאומית
, פסקה 11).

11.

נותר לבחון אם עניינה המהותי של העתירה – אם נקלפה ממחלצותיה המשפטיות – מתמצה ב"תקיפה ישירה" של הוראות ההיתר; או שמא עניין לנו בטענות העוטות על עצמן כסות "בג"צית", ואשר נמצאות כולן, ולמצער מרביתן, בסמכות בית הדין לעבודה (בג"ץ 8790/08
דקל נ' משטרת ישראל – המפכ"ל
, פסקה 7 (7.6.2009)). לאחר שעיינתי בעתירה, בתגובות לה אשר לקיומו של סעד חלופי ובעמדת העותרים, סבורני כי טענות העותרים מצויות בעיקרן במישור משפט העבודה. טענות העותרים בעניין שלפנינו אינן שונות במהותן מאלו שהועלו בעניין
לנצברג
– שם נקבע כי לבית הדין סמכות לדון בסוגיה (כפי שאף טענו העותרים שם), והשאלה המתייחסת לחוקיותו של התיקון הראשון להיתר נבחנה והוכרעה הלכה למעשה. דומה כי גם בעתירה דנן, הפלוגתא שבין הצדדים נסבה בעיקרה על הסדרת תורנויות המתמחים, נושא שהוסדר לאורך עשרות שנים בשורה של הסכמים קיבוציים שנחתמו בין ההסתדרות הרפואית לבין המעסיקים הציבוריים (הסכמים שקיבלו ביטוי גם בהיתר ובתיקונים לו). מובן שבית הדין אף מוסמך לדון במשכן של התורנויות, מספרן החודשי וסך שעות העבודה השבועיות של המתמחים בראי הסכם 2011; כמו גם ב"תקיפה עקיפה" בשאלת חוקיות התיקון השני להיתר. לבסוף, כפי שראינו, הסכסוך שבין הצדדים, על גלגוליו השונים, נדון לאורך השנים בבית הדין לעבודה – ואיני סבור שהמקרה דנן שונה מכל אותם מקרים, ומעניין
לנצברג
בפרט. למותר לשוב ולהדגיש כי בית הדין לעבודה הוא הטריבונל בעל המומחיות לדון בסכסוכים המצויים במישור יחסי העבודה (עניין
הסתדרות העובדים הלאומית
, פסקה 15).

אשר על כן, אנו דוחים את העתירה על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.


ניתן היום, ז' בטבת התשע"ז (5.1.2017).



ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט
________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
16093690_m04.doc
דצ
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,
www.court.gov.il








בג"צ בית המשפט העליון 9369/16 אה"ל – ארגון המתמחים לרפואה, ד"ר אראל בוצ'ינסקי, ד"ר ענבר ספרא-הלביא ואח' נ' שר העבודה הרווחה והשירותים החברתיים, מדינת ישראל – משרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים, שר הבריאות ואח' (פורסם ב-ֽ 05/01/2017)