פסקי דין על עיריית רמת השרון | פסקי דין על הכפר הירוק ע"ש לוי אשכול

8689/16 ברמ     26/09/2017




ברמ 8689/16 עיריית רמת השרון נ' הכפר הירוק ע"ש לוי אשכול




החלטה בתיק בר"מ 8689/16
בבית המשפט העליון


בר"ם 8689/16


לפני:
כבוד השופט ע' פוגלמן

כבוד השופטת ד' ברק-ארז

כבוד השופט מ' מזוז


המבקשת:
עיריית רמת השרון


נ

ג

ד


המשיבה:
הכפר הירוק ע"ש לוי אשכול


בקשת רשות לערער על החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופט א' בכר) בעת"ם 54201-01-16 מיום 25.10.2016


בשם המבקשת:
עו"ד ברוך חייקין
; עו"ד ליאת שני-דיחובסקי


בשם המשיבה:
עו"ד גיא הרמלין



בשם היועץ המשפטי לממשל
ה:

עו"ד רועי שויקה




פסק-דין

השופט ע' פוגלמן

:

בקשת רשות לערער על החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופט
א' בכר
) שדחה בקשה לסילוק על הסף של עתירה מינהלית, שעניינה חוקיות דרישת תשלום בגין היטלי סלילה ותיעול.





תמצית העובדות וההליכים

1.

המבקשת, עיריית רמת השרון
(להלן:
העירייה
), שלחה למשיבה, הכפר הירוק, חברה ממשלתית המפעילה כפר נוער ומוסד חינוכי על שם לוי אשכול (להלן:
הכפר הירוק
או
המשיבה
), בהמשך לבקשה שהוגשה מטעמה להיתר בניה לבניית מבנה נוסף בפני
מייה, דרישה לתשלום היטלי סלילה ותיעול (להלן:
היתר הבניה
;
דרישת התשלום
; ו
היטלי הפיתוח
או
ההיטלים
) בגין שטחי הבניה המבוקשים. המשיבה פנתה למבקשת בהשגות על דרישת התשלום, ובהמשך לכך התנהלו מגעים בין הצדדים בניסיון להגיע להסכמות. במסגרת המגעים הפקידה הכפר הירוק ערבות בנקאית אוטונומית בגובה החיוב בדרישת התשלום, וזו הוארכה מעת לעת (להלן:
הערבות
). בחודש ינואר 2016, משהמגעים לא נשאו פרי, הודיעה העירייה למשיבה כי היא איננה מוכנה להאריך, פעם נוספת, את הערבות ובכוונתה לחלטה. בעקבות זאת, הגישה הכפר הירוק עתירה מינהלית נגד דרישת התשלום ובצדה בקשה למתן צו מניעה זמני שיאסור על העירייה לחלט את הערבות, עד להכרעה בעתירה (להלן:
הבקשה לסעד זמני
). ביום 27.1.2016 הורה בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופט
א' בכר
) על מתן צו ארעי במעמד צד אחד, עד לדיון במעמד הצדדים. בהמשך, ומשלא הגיעו הצדדים להסכמות, ביום 4.5.2016 דחה בית המשפט את הבקשה לסעד זמני, ובהמשך לכך – חולטה הערבות, ממנה שולמו במלואם ההיטלים בסכום של 345,420 ש"ח.

2.

בהמשך לכך, ביום 11.7.2016 הגישה העירייה בקשה לסילוק העתירה על הסף בטענה כי בית המשפט לעניינים מינהליים לא מוסמך – מבחינת הסמכות העניינית – לדון בה. העירייה טענה כי מששולמו היטלי הפיתוח במלואם, הסעד המבוקש על ידי הכפר הירוק הוא במהותו סעד להשבת הכספים ששילמה – וככזה, יש לבררו בערכאה אזרחית, ולא בבית משפט לעניינים מינהליים, גם אם מקורה של העילה להשבתם הוא טענות המשיבה בדבר חוקיות דרישת התשלום. כמו כן, נטען כי נפל שיהוי במועד הגשת העתירה המינהלית, וכי גם מטעם זה יש להורות על סילוקה על הסף.

החלטת בית משפט קמא

3.

ביום 25.10.2016 דחה בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופט
א' בכר
) את הבקשה לסילוק העתירה על הסף וקבע כי נתונה לו סמכות עניינית לדון בה, נוכח הסעדים המבוקשים במסגרתה. נקבע כי במועד הגשתה, לבית המשפט לעניינים מינהליים הייתה סמכות עניינית לדון בעתירה, שנגעה לחוקיות דרישת התשלום אשר טרם נפרעה על ידי הכפר הירוק; וכי אין בכך שהחוב – שחוקיותו כאמור נתקפה בעתירה – שולם, כדי לשנות מסמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בהליך. בית המשפט הטעים כי העברת ההליך להמשך בירור בערכאה אזרחית בשל תשלום הכספים מאת הכפר הירוק אל העירייה, איננה נכונה – הן מבחינה טכנית, הן מבחינה מעשית. בית המשפט עמד על כך שחיוב המשיבה להגיש תביעה חדשה או העברת ההליך לערכאה אזרחית יביאו לסרבול ההליכים שלא לצורך, בין היתר נוכח התיקון הנדרש כתוצאה מכך של כתבי הטענות, כדי שיתאימו להליך החדש וזאת מבלי שיהיה שינוי בעיקר הטענות בהליך זה – המינהליות באופיין. לגופו של עניין, נפסק כי במקרה דנא הסעד המרכזי לו עתרה הכפר הירוק נוגע לשאלת החוקיות של דרישת העירייה לתשלום ההיטלים, ואילו שאלת ביצוע התשלום בפועל שולית לעתירה. נוכח דברים אלה נקבע כי יש להוסיף ולברר את העתירה בבית המשפט לעניינים מינהליים. לבסוף, בית המשפט דחה את טענות העירייה כי נפל שיהוי בהגשת העתירה, משאלו לא הוכחו.

טענות הצדדים בבקשת הרשות לערער

4.

מכאן בקשת הרשות לערער שלפניי. העירייה טוענת כי שגה בית המשפט לעניינים מינהליים שלא סילק את העתירה על הסף. לטענת העירייה, במצב הדברים הנוכחי, לאחר ששולמו ההיטלים, הסמכות העניינית לדון בעתירה שהגישה המשיבה נתונה לערכאה אזרחית. לכן, טוענת העירייה, על הכפר הירוק לפנות לערכאה האזרחית המתאימה לבירור טענותיה, שעניינן למעשה בהשבת הכספים ששולמו כתוצאה מחילוט הערבות. עוד טוענת העירייה כי טענתה בדבר חוסר סמכות עניינית נטענה על ידה במועד הראוי לפני בית משפט קמא, בטרם הגישה תשובתה לעתירה (וכך אף הוסכם בין הצדדים בהסדר דיוני שהוגש לבית משפט קמא ביום 31.5.2016 שלפיו, בין היתר, העירייה שומרת על טענותיה המקדמיות (להלן:
ההסדר הדיוני המוסכם
)). העירייה מדגישה כי עד לביצוע התשלום באמצעות חילוט הערבות דן בית המשפט לעניינים מינהליים בסוגיה שונה מזו שבמוקד העתירה, שעניינה החלטת העירייה לממש את הערבות. בנוסף, חוזרת העירייה על טענתה כי העתירה הוגשה בשיהוי וכי גם מטעם זה יש לסלקה על הסף.


5.

הכפר הירוק, מצדה, סומכת ידיה על החלטת בית משפט קמא. נטען כי סמכות בית המשפט נקבעת בהתאם לסעד המבוקש בעתירה, אשר במקרה דנא לא כולל סעד כספי; וכי במועד הגשת העתירה, שבו טרם נפרע החיוב בגין ההיטלים, הסמכות העניינית הייתה מסורה לבית המשפט לעניינים מינהליים. חילוט הערבות, כך נטען, הוא אירוע אגבי לסעד העיקרי המבוקש בעתירה, אשר אינו רלוונטי לקביעת הסמכות העניינית; ואין בו כדי לשנות בדיעבד או ליצור יש מאין סעד שאיננו קיים בכתבי הטענות. הוטעם כי קבלת עמדת העירייה ויצירת תלות בין שאלת הסמכות העניינית לבין שאלת תשלום החיוב בפועל במהלך בירור ההליך עלולה להביא לסרבול דיוני מיותר; וכי דברים אלה נכונים ביתר שאת בנסיבות המקרה דנן, משהעירייה העלתה את טענת חוסר הסמכות כחצי שנה לאחר שהוגשה העתירה, לאחר שהתקיימו שתי ישיבות מקדמיות, ולאחר שהכפר הירוק אף הגישה חוות דעת של מודד מוסמך מטעמה (לפי ההסדר הדיוני המוסכם), על ההוצאות הכרוכות בכך. כמו כן, לטענת הכפר הירוק, העירייה לא הניחה תשתית מתאימה להוכחת טענת השיהוי, וממילא החלטה שעניינה דחיית בקשה לסילוק עתירה מינהלית על הסף מחמת שיהוי אינה מנויה ברשימת ההחלטות שעליהן ניתן להשיג בדרך של הגשת בקשת רשות ערעור לבית משפט זה.

עמדת היועץ המשפטי לממשל
ה ותגובות הצדדים לה

התבקשה עמדת היועץ המשפטי לממשל
ה (להלן גם:
היועץ
) בשאלה אם בית המשפט לעניינים מינהליים
מוסמך
לדון בעתירה מינהלית לפי סעיף 5(1) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן:
חוק בתי משפט לעניינים מינהליים
או
החוק
)

שעניינה חוקיות דרישת תשלום שטרם נפרעה – גם מקום שבו
לאחר הגשת העתירה
שולם החיוב.

6.

היועץ עומד על כך שהעתירה המינהלית במקרה דנא עניינה בדרישת תשלום של היטלי סלילה ותיעול שהוצאה על ידי העירייה, הנתונה לסמכותם העניינית של בתי משפט לעניינים מינהליים בהתאם לפרט 8(א) לתוספת הראשונה לחוק. לדידו, בית המשפט לעניינים מינהליים מוסמך לדון בעתירה מינהלית התוקפת דרישת תשלום אשר הוצאה על ידי רשות מקומית –
בין אם דרישת תשלום זו נפרעה ובין אם לאו
– לרבות במצב שבו דרישת התשלום נפרעה אך לאחר מועד הגשת העתירה המינהלית. לעמדת היועץ, לצד סמכות זו של בתי משפט לעניינים מינהליים, מקום שבו שולמה דרישת התשלום מוסמכים אף בתי המשפט האזרחיים, ב
סמכות מקבילה
, לדון בתביעת השבה שעניינה סעד כספי בהתאם למבחן הסעד. לעמדת היועץ, סמכותם של בתי המשפט לעניינים מינהליים לדון בהחלטות של רשויות מינהליות נועדה למלא "חלל ריק" של ערכאה מינהלית חסרה, כך היועץ, אשר בעבר, בחסרונה – נדונו עניינים מינהליים בערכאות הכלליות מכוח סמכותן הכללית. לפיכך, פרשנות שלפיה סמכותם הכללית של בתי המשפט לדון בתביעות השבת תשלומי חובה (שלא מסורות, על פי החוק, לבתי המשפט לעניינים מינהליים) שוללת את סמכותם הפרטנית של בתי המשפט המינהליים לדון בהחלטות העוסקות בדרישות התשלום עצמן תחתור תחת כוונת המחוקק לייחד ערכאה דיונית להכרעה בסכסוכים בין הפרט לבין הרשות המינהלית. גם אם ניתן לתרגם החלטה מינהלית למשמעות כספית לאחר יישומה, כך היועץ, אין בכך כדי "לצבוע" את ההחלטה ככזו הנופלת מחוץ לתחום סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. מעבר לכך, לשיטת היועץ, ההבחנה – בשאלת הערכאה המוסמכת לדון בטענות התוקפות החלטה מינהלית – בין מקרה שבו טרם נפרעה דרישת התשלום לבין מקום שזו שולמה, עלולה להביא לתופעת "פורום שופינג" בלתי רצויה, במסגרתה בעלי דין שירצו או יהיו מסוגלים לשלם את דרישת התשלום יוכלו לכלכל צעדיהם ויבחרו את ההליך המועדף עליהם. עוד ציין היועץ כי ממילא אם תבוטל דרישת התשלום על הרשות יהיה להשיב את הכסף ששולם, גם ללא צורך בהגשת תובענה אזרחית להשבה, "ולא יעלה על הדעת שהיא תנהג אחרת" (סעיף 28 לעמדת היועץ). מטעמים אלה סבור היועץ המשפטי לממשל
ה כי בית המשפט לעניינים מינהליים מוסמך לדון בעתירה מינהלית התוקפת החלטה שעניינה דרישת תשלום, גם אם כפועל יוצא מההחלטה – בוצע תשלום כספי – וזאת אפילו הוגשה העתירה לאחר שנפרעה הדרישה. כל זאת, בכפוף לכך שההחלטה המינהלית הנדונה מנויה בתוספת הראשונה לחוק. היועץ ביקש להוסיף כי מהשיקולים שנמנו – הנוגעים לייחוד המשפט המינהלי וסדרי הדין החלים בהליכים המינהליים – אף ראוי כי בית המשפט לעניינים מינהליים הוא שידון בהליכים מן הסוג שבהם עסקינן.


7.

אשר למקרה הפרטני שלפנינו, טוען היועץ כי העובדה שהתשלום נפרע לאחר הגשת העתירה אין בה כדי להוציא את סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירה, כי אם להקים סמכות מקבילה לבית המשפט האזרחי המוסמך. כמו כן, בנסיבות שלפנינו – ובכלל זה העובדה שהתשלום נגבה בדרך של חילוט הערבות, ושהעירייה היא זו שמבקשת להעביר את ההליך לבית משפט אזרחי – אין הצדקה להיעתר למבוקש.

8.

בתגובה לדברים אלה טענה העירייה כי עמדת היועץ מנוגדת לפסיקת בית משפט זה, שלפיה הסמכות העניינית נקבעת לפי מהותו של הסעד המבוקש, וכי כאשר זה האחרון הוא כספי, יש להפנות את ההליך לדיון בבית משפט אזרחי. עוד נטען כי גם העובדה שבית המשפט דן בבקשה לסעד זמני לא מקנה לו סמכות לדון בהליך העיקרי. בהמשך לכך מוסיפה העירייה כי לעמדתה – ובניגוד לעמדה שהוצגה על ידי היועץ (ובמידת מה גם לטענותיה בבקשה למתן רשות ערעור, ראו למשל סעיף 27) – בית המשפט לעניינים מינהליים לא קנה סמכות לדון בעתירה
כבר מלכתחילה
, שכן ההודעה על חילוט הערבות על ידי העירייה ניתנה בטרם הוגשה העתירה.

9.

הכפר הירוק הצטרף בהסכמה למסקנת היועץ המשפטי לממשל
ה באשר למקרה דנן, אולם לא הצטרף לכלל נימוקיו של היועץ – ובפרט לאלה שנגעו לשאלה אם לבית המשפט לעניינים מינהליים סמכות לדון בעתירה מינהלית שעוסקת בחוקיות תשלום, גם אם זו הוגשה לאחר שהתשלום בוצע – שכן לטענת הכפר הירוק, אלה אינם נדרשים וחורגים ממסגרת הדיון במקרה דנא.


דיון והכרעה

10.

לאחר שעיינו בבקשה, בתשובת הכפר הירוק, בעמדת היועץ המשפטי לממשל
ה ובתגובות הצדדים לעמדה זו, החלטנו לעשות שימוש בסמכותנו לפי תקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (ותקנה 34 לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000) ולדון בבקשה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור לפי הרשות שניתנה, וזאת בסוגיה אחת שעניינה סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירה שתקפה חוקיותה של דרישת תשלום שהוציאה הרשות המינהלית – מקום שבו
לאחר
הגשת העתירה, בוצע התשלום והועבר לרשות. בצד זאת יוער, כי לא מצאנו להידרש להשגות העירייה על החלטת בית משפט קמא לדחות את הבקשה לסלק את העתירה על הסף מטעמי שיהוי, אשר אינה מסוג ההחלטות המנויות בסעיף 12(ב) לחוק שעליהן קיימת אפשרות להגיש בקשת רשות ערעור לבית משפט זה (ראו בר"ם 6981/06
כוכבי נ' מועצה אזורית לב השרון
, פסקה 17 (6.2.2007); בר"ם 3857/12
הוועדה המקומית לתכנון ולבניה "דרום השרון" נ' עמותת "אלעד הירוקה"
, פסקה 5 (29.10.2012)).


11.

כבר בפתח הדברים יודגש, כי אין מקום לדון – במסגרת ההליך הנוכחי – בשאלת סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירה שעה שהתשלום העומד על הפרק בוצע
קודם
להגשתה, משזו איננה מצויה במוקד המחלוקת בבקשה דנא ולא נדונה על ידי בית משפט קמא, וזאת חרף עמדת היועץ, שהרחיב התייחסותו גם למחוזות אלה. בצד האמור נציין כי בפסיקת בית משפט זה כבר נקבע כי מקום שבו עומדת על הפרק תביעה כספית להשבת תשלום שגבתה רשות מינהלית, בית המשפט האזרחי מוסמך לדון בה – בהתאם לסכום התביעה (ראו למשל רע"א 3879/05
עיריית חדרה נ' חג'ג' אמריקה ישראל בע"מ
, פסקה ד(2) (12.7.2005) (להלן: עניין
חג'ג'
); רע"א 6590/05
עיריית אשדוד נ' שמעון צרפתי בע"מ
, פסקאות 4-2 (19.9.2005) (להלן: עניין
עיריית אשדוד
); דפנה ברק-ארז
משפט מינהלי
כרך ד – משפט מינהלי דיוני 136-135 (2017)). מכל מקום, הסוגיה העומדת לפתחנו נוגעת לשאלה אם בדחותו את הבקשה למתן סעד זמני, דחייה אשר אפשרה – כפועל יוצא – את חילוט הערבות והעברת התשלום בגין ההיטלים לידי העירייה, "איבד" בית המשפט לעניינים מינהליים את סמכותו העניינית לדון בעתירה המינהלית בעניין חוקיות דרישת התשלום. לדעתי, יש לענות לשאלה זו בשלילה. אבאר.

הסמכות העניינית לדון בעתירה עובר לתשלום החיוב

12.

סעיף 5(1) לחוק קובע את הסמכות העניינית של בתי המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירות מינהליות המכוונות כלפי החלטות של רשויות מינהליות שונות, המנויות בתוספת הראשונה לחוק. בענייננו, הפרט הרלוונטי הוא פרט 8(א) לתוספת זו, שקובע כי לבית המשפט לעניינים מינהליים מוקנית סמכות לדון בהחלטות של רשויות מקומיות, וזו לשונו: "החלטה של רשות מקומית או של נושא משרה או תפקיד בה, למעט החלטה הטעונה אישור של שר הפנים לפי דין, שעניינה העיקרי של העתירה הוא החלטת שר הפנים". כאשר המעשה המינהלי הנתקף עניינו בדרישת תשלום שהוציאה הרשות המקומית, היינו: "תקיפה ישירה" של דרישת התשלום, נקבע בפסיקתנו כי המדובר בהחלטה מינהלית שבאה בגדריו של פרט 8(א) לתוספת הראשונה לחוק, ועל כן הסמכות העניינית לדון בה מסורה לבית המשפט לעניינים מינהליים, בדרך של הגשת עתירה מינהלית (רע"א 11224/04
המועצה המקומית פרדסיה נ' בלונדר
פ"ד נט(5) 473, 477-476 (2005) (להלן: עניין
פרדסיה
); עניין
חג'ג'
, פסקה ד(3); בר"ם 7363/09
מרכז משען בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו
, פסקה 8 (2.3.2010) (להלן: עניין
משען
)).


13.

לעומת זאת, כאשר הסעד המבוקש הינו סעד כספי, מוקנית הסמכות העניינית לבית המשפט האזרחי, בית משפט השלום או בית המשפט המחוזי (בהתאם לסכום התביעה) בדרך של הגשת תביעה כספית, זולת המקרים הפרטניים המנויים בסעיף 5(3) לחוק, שבהם הותרה הגשת תובענה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים. ככל שיהיו בפי התובע סעד כספי מהרשות טענות הנוגעות לחוקיות דרישת התשלום בהליך זה, ואם אלו תהיינה רלוונטיות להכרעה בשאלת ההשבה, הן תיבחנה על ידי בית המשפט האזרחי, בדרך של "תקיפה עקיפה" (עניין
חג'ג'
, פסקה ד(2); רע"א 483/88
מפעלים פטרוכימיים בע"מ נ' מדינת ישראל – אגף המכס והבלו
, פ"ד מד(3) 812, 817-816 (1990) (להלן: עניין
מפעלים פטרוכימיים
)). מכל מקום, גם אם הדיון בערכאה האזרחית דורש הכרעה בטענות מינהליות באופיין, אלו יידונו על פי כללי המשפט המינהלי. ובלשונו של השופט (כתוארו אז)
א' ברק
בבג"ץ 840/79
מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ' ממשלת ישראל
, פ"ד לד(3) 729, 747 (1980): "[...] סמכות לחוד ודין מהותי לחוד. המשפט המינהלי החל על המדינה אינו קשור לבית-המשפט אשר ידון בהפרתו. בתי-משפט הם רבים, המשפט המינהלי הוא אחד".


14.

בפסיקה בעניין
מפעלים פטרוכימיים
, שניתנה בטרם נחקק חוק בתי משפט לעניינים מינהליים, עמד השופט (כתוארו אז)
ש' לוין
על המבחן המנחה בשאלת הסמכות העניינית לדון בתובענות כספיות נגד רשויות המדינה המתבססות בין היתר על עילות המשפט המינהלי, הוא מבחן הסעד:

"כאשר מוגשת תובענה כספית, נקבעת הסמכות לפי הסכום, תהא אשר תהא העילה, ואין נפקא מינא, אם נושא הסכסוך נוגע לעניין שהיה מצוי בסמכותו הייחודית של בית-משפט אחר, אילו נתבע בגינו סעד המתייחס במישרין לאותו עניין [...] וכידוע, לא קיבל בית-משפט זה, לעניין הסמכות העניינית, את מבחן זהות השאלה שבמחלוקת וקבע, שהמבחן היחיד, הקובע לעניין זה, הוא מבחן הסעד [...] זהו הדין, מקום שבו נתבע סכום כסף בעילה של שימוש או חזקה במקרקעין, ואין נפקא מינא לדינא, אם עילתה של התובענה נולדה בתחום המשפט המינהלי, שגם במקרה כזה אין מדובר אלא ב'תביעה אזרחית', שהסמכות לדון בה נקבעת לפי סכום התביעה, ומי שתובע כסף אין לומר עליו שתביעתו היא 'כיסוי' לדבר אחר. אכן כבר נפסק, שאפילו נולדה תביעתו הכספית של פלוני בתחום המשפט המינהלי, נתונה הסמכות לדון בה לבתי המשפט האזרחיים, במקביל לסמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק" (
שם
, בעמ' 815).


15.

חקיקת חוק בתי משפט לעניינים מינהליים אמנם הביאה לשינוי מסוים בחלוקת הסמכויות לדון בסעדים כספיים בתחום המינהלי, כך שבעניינים שנקבעו, הוסמך כאמור בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בתביעות כספיות – בהליך של תובענה מינהלית (נכון לעת הזו, הוגבלה סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בתובענה מינהלית לשניים: תביעות פיצויים שעילתן במכרז ותובענות ייצוגיות נגד רשות, כאמור בסעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (סעיף 5(3) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים והתוספת השלישית לחוק)). מלבד מקרים אלה, המנויים בתוספת השלישית לחוק, מבחן הסעד על תלו עומד (רע"א 7852/05
חברת פרטנר תקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל – משרד התקשורת
, פסקה 11 (17.3.2009); עניין
חג'ג'
, פסקה ד(2)). עמד על כך השופט (כתוארו אז)
א' גרוניס
בעניין
עיריית אשדוד
:

"כאשר אדם מעונין בביטולה או בשינויה של החלטה שנתקבלה על ידי רשות מקומית, ובהעדר הסדר מיוחד, עליו לפנות לבית המשפט לעניינים מינהליים. שונים הם פני הדברים כאשר הסעד המבוקש הינו סעד כספי. יש לאבחן מקרה זה ממקרה בו נתבקש סעד של ביטול או שינוי החלטה מינהלית. ניתן לראות זאת בבירור משבוחנים את התוספת השלישית לחוק. בתוספת זו (יחד עם סעיף 5(3) לחוק) נקבע, כי לבית המשפט לעניינים מינהליים יש סמכות לדון בתובענה לפיצויים שעילתה במכרז. זה המקרה היחיד בו בית המשפט לעניינים מינהליים הוסמך, לעת הזו, לדון בהליך נגד רשות מינהלית כאשר הסעד הנתבע בו הינו סעד כספי. אף אם נבחן את הענין מן ההיבט הדיוני, נמצא שאין יסוד לטענה שבית המשפט לעניינים מינהליים מוסמך לדון בתביעת השבה המוגשת נגד רשות מקומית" (
שם
, פסקה 3).

16.

הנה כי כן, ההכרעה בדבר הערכאה המוסמכת לדון בהליך נושא הבקשה שלפנינו קשורה בטבורה לסעדים שהתבקשו במסגרתו. עיון בעתירה המינהלית שהגישה הכפר הירוק מלמד כי הסעדים שהתבקשו בה אכן באים בגדרי סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. כך, הכפר הירוק ביקשה בעתירתה כי בית המשפט יבטל את דרישת התשלום; יאסור על העירייה לנקוט צעדים בעקבות החיוב הנטען בדרישה זו, בין אם הליכי גבייה ואכיפה מינהליים ובין אם עיכוב מתן היתר הבניה; יורה לעירייה להציג פירוט מלא של הנתונים והעילות שעמדו בבסיס דרישת התשלום; וייתן כל סעד אחר שימצא לנכון בנסיבות העניין. הסעדים שלהם עתרה הכפר הירוק תוקפים אפוא במישרין את חוקיות דרישת התשלום תוך שבמקביל התבקש בית המשפט להורות כי העירייה לא תוכל לפעול בהתאם לדרישה זו ולנקוט הליכי גבייה מכוחה או צעדים אחרים כתוצאה מאי התשלום (עיכוב היתר הבניה). סעדים אלה נוגעים לביטול החלטת הרשות המינהלית ואין בהם בקשה לפיצוי כספי כלשהו מהרשות (ראו בהקשר זה את עניין
משען
, פסקה 8, אשר לסיווגו של סעד ג' במקרה שם). גם הבקשה כי בית המשפט יאסור על העירייה לנקוט הליכי גבייה, ובהם – חילוט הערבות הבנקאית – עניינה ב"הקפאת" יכולתה של העירייה לפעול מכוח דרישת התשלום שחוקיותה נתקפת בעתירה.


17.

משאלה הם פני הדברים יש לדחות את טענת העירייה, בתגובתה לעמדת היועץ, כי העובדה שבטרם הגשת העתירה – התקבלה אצלה ההחלטה לממש את הערבות שהופקדה להבטחת התשלום שוללת את סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירה המינהלית בעניין חוקיות דרישת התשלום
מלכתחילה
. כפי שעמדנו מעלה, בעתירה המינהלית שהגישה הכפר הירוק לא התבקש סעד כספי מהעירייה, וזו כוונה לחוקיות דרישת התשלום בגין ההיטלים. בקשת הכפר הירוק כי בצד הסעד שעניינו הצהרה על בטלות דרישת התשלום יורה בית המשפט לעירייה – כסעד זמני – שלא לפעול לגביית החיוב אינה מעלה ואינה מורידה לעניין זה. ההחלטה העיקרית שנתקפה בעתירה המינהלית בענייננו היא דרישת התשלום שהוצאה לכפר הירוק, וממילא מבחינת הסעדים שהתבקשו בעתירה ברי כי אלה נוגעים לחוקיות החיוב במישרין (ראו גם ע"א 9379/03
צ'רני נ' מדינת ישראל
, פ"ד סא(3) 822, 852-849 (2006) (להלן: עניין
צ'רני
)).


18.

אשר על כן, בהתאם למבחן הסעד, בנסיבות דנן הסמכות לדון בהליך שהגישה הכפר הירוק, בעת הגשתו, במסגרתו נתקפה חוקיות דרישת התשלום שהוצאה על ידי העירייה טרם בוצע התשלום – נתונה הייתה לבית המשפט לעניינים מינהליים.

הסמכות לדון בעתירה לאחר ביצוע התשלום


19.

כלום איבד בית המשפט לעניינים מינהליים את סמכותו העניינית לדון בעתירה בשל העברת התשלום לעירייה לאחר הגשת העתירה (כתוצאה מחילוט הערבות)? בדומה לעמדת בית המשפט לעניינים מינהליים בהחלטתו, גם אני סבור כי התשובה לשאלה זו שלילית. כפי שציינו מעלה, המבחן המנחה בשאלה זו הוא מבחן הסעד, אם לפנינו תביעה כספית להשבת התשלום, שההחלטה המינהלית בעניינו נתקפת בצורה אגבית לה, או אם הליך שתוקף ישירות את חוקיותה של דרישת התשלום ומבקש לבטלה. טענת העירייה בהקשר זה היא כאמור, כי משבוצע התשלום לאחר דחיית הבקשה לסעד זמני, מהות העתירה הפכה להיות כספית, ומשכך – הסמכות לדון בה מסורה לערכאה האזרחית.


20.

בית משפט קמא קבע כי במקרים שבהם בית המשפט לעניינים מינהליים מוסמך לדון בעתירה המכוונת לחוקיות דרישת תשלום מאת הרשות במועד הגשת ההליך, אין בביצוע התשלום במהלך בירורו – כגון בשל חילוט ערבות בידי הרשות, כבענייננו – כדי לשמוט את הקרקע תחת סמכותו של בית המשפט לדון בעתירה. נקבע כי ההליך, במועד הגשתו, סווג בדין כעתירה מינהלית שנועדה לברר טענות באשר לחוקיות דרישת החיוב, וסיווג זה עומד בעינו אפילו שולם החיוב לרשות – שכן בקשת הסעד נותרה כשהייתה – הצהרה שלפיה החלטת הרשות מנוגדת לדין ולכן בטלה. דברים אלה, המיישמים נכונה את מבחן הסעד שעליו עמדנו בנסיבות המקרה דנא, מקובלים גם עליי.

21.

כאמור, בחינת הסעדים שהתבקשו בעתירה הביאה למסקנה כי אלה נוגעים לשאלת תוקפה של ההחלטה המינהלית – ובענייננו, דרישת התשלום. גם הטענות שעליהן ביססה הכפר הירוק את הסעדים המבוקשים בעתירה תומכות במסקנה זו. כך, הכפר הירוק תקפה בעתירתה את חוקיות דרישת התשלום, בין השאר, בטענה כי היא פטורה על פי דין מתשלום היטלי פיתוח, בהיותה "מוסד ממשלתי"; כי העירייה לא ביצעה עבודות פיתוח ותשתית שבגינן היא רשאית לחייב את הכפר הירוק בהיטלי פיתוח; וכי דרישת התשלום מפלה אותה ביחס למוסדות חינוך אחרים בעיר שאינם חבים בהיטלים אלה. משכך, ונוכח הפירוט שעליו עמדתי מעלה בדבר הסעדים שהתבקשו בגדר העתירה, יש לדחות את טענת העירייה שלפיה בית המשפט לעניינים מינהליים אינו מוסמך לקיים דיון בסעדים אלה. בדין אפוא קבע בית משפט קמא כי הוא "עדיין נדרש לבחינת עצם הדרישה לתשלום ההיטלים למרות שנוספה העובדה ולפיה התשלום כבר בוצע מחמת מימוש הבטוחה ע"י הרשות [...] ההליך במקורו לא נולד כהליך השבה כספי, ההליך נולד לבירור עצם דרישת החיוב. בפועל הוא עדיין נותר כזה אפילו שולם החיוב" (סעיף 7 להחלטתו). דברים אלה עולים בקנה אחד עם מבחן הסעד הנהוג בפסיקתנו.

22.

הכלל שלפיו הסמכות לדון בעתירות שעניינן תקיפת חוקיות דרישת תשלום מצד הרשות מצויה בתחום סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, ואילו הסמכות לדון בתביעות כספיות להשבת סכום ששולם בגין דרישת תשלום נתונה לבתי המשפט האזרחיים – מאפשר וודאות לצדדים המתדיינים, כמו גם לבתי המשפט השונים, ובכך יתרונו. הלכה עמנו כי "שאלות של סמכות עניינית צריכות להיחתך, במידת האפשר, בדרך פשוטה, ברורה, ודאית ויציבה" (עניין
צ'רני
, בעמ' 840; ראו והשוו גם עניין
פרדסיה
, בעמ' 479-478). מצב שבו שאלת הסמכות העניינית תוסיף "לרחף" מעל ניהול ההליך במקרים כגון דא – שבהם, כאמור, במועד הגשת העתירה היה בית המשפט לעניינים מינהליים מוסמך לדון בעתירה – אינו רצוי, וגם מטעם זה אין לקבל את העמדה כי בית המשפט לעניינים מינהליים איבד את סמכותו לדון בעתירה מעיקרא, משדחה את הבקשה לסעד זמני, ובשעה שזו הייתה מוקנית לו מלכתחילה בעת הגשת ההליך.

23.

קביעה כי בית המשפט איבד מסמכותו לדון בעתירה מינהלית לאחר שהוגשה, בשל דחיית הבקשה לסעד זמני שהובילה לתשלום החיוב שחוקיותו עומדת בלב העתירה – איננה רצויה משיקול מעשי נוסף. העברת ההליך לדיון בבית המשפט האזרחי בשלב זה, כרוכה – למצער – בתיקון כתבי הטענות, הארכת משך ההתדיינות והגדלת הוצאות הצדדים בהליך ומשאבי המערכת עקב כך. כל זאת מבלי שהתבקש – גם לא לאחר החלטת בית משפט קמא לאפשר לעירייה לממש את הבטוחה שבידה – סעד של השבת התשלום.

24.

אכן, כלל ידוע הוא כי התדיינות ישירה לגופו של עניין עדיפה על פני דיון עקיף באמצעות סעדים הצהרתיים, ובפרט מקום בו בעל הדין מנסה "להתחמק" מהתדיינות ישירה ועניינית בנושא עליו סבה המחלוקת (עניין
צ'רני
, בעמ' 856; ראו גם דברי הנשיא
מ' שמגר
בע"א 136/82
שכון עובדים בע"מ נ' רשות הפיתוח על ידי מינהל מקרקעי ישראל
, פ"ד לח(4) 668, 671 (1985)). אולם, דעתי היא כי בנסיבותיו הפרטניות של המקרה דנן – לא ניתן לומר שהכפר הירוק, ניסתה לעקוף את הצורך בהתדיינות ישירה ועניינית בנושא דרישת התשלום. כמפורט לעיל, מהות העתירה שהגישה הכפר הירוק עניינה בחוקיות דרישת התשלום במועד שבו זה טרם שולם ולא ניתן לקבוע כי טענותיה משמשות כסות לטענות אחרות בדבר השבת התשלום. כך גם הצהירה הכפר הירוק מפורשות בטיעוניה בהליך הנוכחי, כי די לה "בסעד של הכרעה בשאלת החוקיות, ואם תידרש לסעד כספי תוכל לנקוט בהליך נפרד לשם כך" (סעיף 14(ד) לתגובתה לעמדת היועץ; ראו גם סעיפים 9, 13(א) ו-19(א) לתגובה זו).


25.

הסתמכות העירייה בהקשר זה על פסק הדין בעניין
משען
, איננה רלוונטית, משאין הנדון דומה לראיה. בעניין
משען
, ניסתה העותרת, שתקפה חוקיות של הליכי גביית ארנונה בבית המשפט לעניינים מינהליים, לכרוך בעתירתה בקשה לקזז את חובה האמור בגין הארנונה בתשלום שהעבירה לעירייה בגין חיוב אחר של אגרת שירותים,
ששולם על ידה כעשור לפני
הליכי גביית הארנונה שנדונו בעתירה. טענת העותרת באותו מקרה הייתה כי יש לקזז את הסכום ששולם על ידה ביתר בגין אגרת השירותים עם חוב הארנונה שעמד במוקד העתירה. משכך, ומשהעותרת שם ביקשה למעשה להשיב לה תשלומים ששולמו על ידה בגין אגרת השירותים (בדרך של קיזוז) קבעתי כי על הליך זה להתברר בבית המשפט האזרחי. כאמור, לא אלה הם פני הדברים בענייננו.

26.

סיכומם של דברים: על פי מבחן הסעד, בית המשפט לעניינים מינהליים היה מוסמך לדון בעתירה המינהלית שהגישה הכפר הירוק במועד הגשתה, משזו תקפה במישרין את חוקיות דרישת התשלום שהוציאה העירייה בעניינה. דחיית הבקשה לסעד זמני, וכפועל יוצא העברת התשלום לעירייה אינם משנים את פני הדברים, נוכח הטעמים המצטברים שעליהם עמדתי, ובראשם – העובדה כי הסעדים המבוקשים בעתירה תוקפים ישירות את חוקיות דרישת התשלום ואין בהם דרישה להשבת התשלום. בנסיבות אלו אין מקום להתערבותנו בהחלטת בית משפט קמא ובדין נדחתה בקשת העירייה לסילוק העתירה על הסף.

הערעור נדחה. העירייה תשלם לכפר הירוק הוצאות משפט בסכום כולל של 10,000 ש"ח.

ניתן היום, ו' בתשרי התשע"ח (26.9.2017).





ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.

16086890_m11.doc
שג
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,
www.court.gov.il








ברמ בית המשפט העליון 8689/16 עיריית רמת השרון נ' הכפר הירוק ע"ש לוי אשכול (פורסם ב-ֽ 26/09/2017)