פסקי דין על הילה אלראי | פסקי דין על שר הפנים; יגאל עמיר; היועץ המשפטי לממשלה – משיב פורמאלי
2757/96 בג"צ 02/06/1996
בג"צ 2757/96 הילה אלראי נ' שר הפנים; יגאל עמיר; היועץ המשפטי לממשלה – משיב פורמאלי
(פ"ד נ (2) 18)
בבית-המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"צ מס' 2757/96
השופטים: כבוד הנשיא א' ברק
כבוד השופט מ' חשין
כבוד השופט י' זמיר
העותרת: הילה אלראי
ע"י ב"כ עו"ד ל' כץ
ועו"ד ר' הר-זהב
נ ג ד
המשיבים: 1. שר הפנים
2. יגאל עמיר
3. היועץ המשפטי לממשלה - משיב פורמאלי
ע"י ב"כ עו"ד ע' פוגלמן
, סגן בכיר א לפרקליט המדינה וממונה על ענייני בג"צים בפרקליטות המדינה
עתירה למתן צו על תנאי.
פסק-דין
השופט י' זמיר
: 1. יגאל עמיר הורשע על ידי בית המשפט המחוזי ברצח ראש הממשלה יצחק רבין. בשל כך מבקשת העותרת לשלול ממנו את האזרחות ואת הזכות להשתתף בבחירות לכנסת ולראש הממשלה. היא טוענת כי הרצח פגע בלב הדמוקרטיה, ויש בו משום הפרת אמונים למדינת ישראל, עד כדי כך שיש להוציא את הרוצח מקהל ישראל.
בא כוח העותרת כתב לשר הפנים וביקש שהשר יבטל את האזרחות של יגאל עמיר. הוא ציין במכתבו כי אם לא יקבל תשובה בתוך שלושה ימים, יגיש עתירה לבית משפט זה. וכך היה: כיוון ששר הפנים לא השיב במועד שהעותרת קצבה לו, הזדרזה העותרת והגישה עתירה זאת.
מה הבסיס המשפטי לעתירה? לשאלה זאת העותרת נותנת שתי תשובות: ראשית, באשר לשלילת האזרחות; שנית, באשר לשלילת הזכות להשתתף בבחירות.
שלילת האזרחות
2. הבסיס המשפטי לשלילת האזרחות מעוגן בחוק האזרחות, תשי"ב-1952. חוק זה מפקיד את הסמכות לשלול אזרחות בידי שר הפנים. וכך אומר סעיף 11(ב) לחוק:
"שר הפנים רשאי לבטל את אזרחותו הישראלית של אדם אשר עשה מעשה שיש בו משום הפרת אמונים למדינת ישראל".
הסעיף מעורר, קודם כול, את השאלה אם מעשה מסוים הוא מעשה שיש בו משום הפרת אמונים, במשמעות של סעיף זה. העותרת טוענת כי, אכן, כך הוא מעשה של רצח ראש הממשלה. כך הוא, לא רק משום שיש בו עבירה חמורה ביותר על דין המדינה, אלא גם משום שיש בו סתירה חריפה ביותר למהות המדינה, בהיותה מדינה המושתתת על אדני הדמוקרטיה. היא מביאה כתימוכין לטענה ציטטות מפסק הדין שהרשיע את יגאל עמיר ברצח. בין יתר הדברים היא מצטטת את אב בית הדין, השופט א' לוי, שאמר כך: 60221
"הנאשם הניצב לפנינו ודומיו הם חלום הביעותים של כל שוחר דמוקרטיה, ולא חשוב כלל המחנה אליו הוא משתייך...
...
... במשטר דמוקרטי מותר, ולעתים אף רצוי, לחלוק על השקפת השלטון ועל קו מדיני שאותו נקט. אך הכל צריכים לשנן, השכם והערב, שעם החפץ חיים אינו מחליף את הנהגתו בכדוריו של מתנקש, והדרך האחת לעשות זאת היא - בחירות חופשיות ודמוקרטיות, או הצבעת אי אמון בכנסת. כל עוד לא נפלה החלטה ברוח זו, הממשלה שנבחרה היא היחידה הממונה על ענייני המדינה והכל סרים למרותה".
האם די בכך כדי לומר שרצח של ראש הממשלה הוא בגדר מעשה של הפרת אמונים לעניין סמכותו של שר הפנים לבטל אזרחות? השאלה איננה פשוטה. שר הפנים העדיף להימנע מתשובה. הוא היה מוכן להניח, לצורך הדיון בעתירה, כי אכן יש במעשה של יגאל עמיר משום הפרת אמונים למדינה, ולבחון אם חובה עליו, על יסוד הנחה זאת, לבטל את האזרחות. משמע, אין לפני בית המשפט החלטה של השר בשאלה מהו מעשה של הפרת אמונים, ואם הרצח של ראש הממשלה הוא מעשה כזה. לכן, אין גם מקום לביקורת מצד בית המשפט בשאלה זאת, אלא בית המשפט צריך לבקר את החלטת השר על יסוד ההנחה שהרצח אכן היה מעשה של הפרת אמונים למדינה.
3. אם כן, השאלה היא אם שר הפנים, בצאתו מהנחה זאת, היה חייב לבטל את האזרחות של יגאל עמיר. העותרת משיבה בחיוב. אמנם החוק אומר כי השר "רשאי" לבטל את האזרחות. אולם, לדעתה, בנסיבות המקרה השר אינו רק "רשאי", אלא הוא אף "חייב", להפעיל את הסמכות שהוקנתה לו. מדוע? לדבריה, "משום שהנסיבות כה קיצוניות וכה יוצאות דופן".
צודקת העותרת כאשר היא טוענת כי יש נסיבות שבהן שיקול דעת המוקנה לרשות מינהלית הופך חובה. בנסיבות כאלה אומר בית המשפט לעתים, כי "רשאי" משמעו "חייב". לכאורה, הרי זו דוגמה טובה לאמירה של יונתן סוויפט, בספרו על מסעות גוליבר, שמשפטן הוא מי שקורא לבן ומפרש שחור. ולא היא. רשאי נותר רשאי. והרשות כרוכה תמיד בשיקול דעת. ראו ע"פ 1152/91, 2295, 3331 סיקסיק ואח' נ' מדינת ישראל; מדינת ישראל נ' אבו-סיף, פ"ד מו (5) 8 בעמ' 30. פירושו של דבר הוא, שהרשות המינהלית צריכה להפעיל את שיקול הדעת שלה ולבחון את האפשרויות הפתוחות לפניה לאור הנסיבות המיוחדות של המקרה. אולם אפשר שבחינת האפשרויות, על ידי הרשות המינהלית או על ידי בית המשפט, תוביל למסקנה כי אפשרויות שונות פסולות בשל טעם זה או אחר, כגון שיקולים זרים או חוסר סבירות. אם המסקנה היא כי שיקול דעת המופעל באופן ענייני וסביר מוביל בהכרח להחלטה אחת ויחידה, רק אז יאמר בית המשפט כי לפי הדין הרשות המינהלית חייבת לקבל החלטה זאת.
במקרה זה ברור, כפי שהשר טוען, כי עצם העובדה שאדם עשה מעשה של הפרת אמונים אינה מטילה על השר חובה לבטל את האזרחות של אותו אדם. להפך, מעשה של הפרת אמונים הוא רק תנאי להפעלת הסמכות של השר. אם מתקיים תנאי זה, ורק אם מתקיים התנאי, ניתן להפעיל את הסמכות. משמע, נדרש מעשה של הפרת אמונים כדי שהשר יהיה רשאי להחליט, לפי שיקול דעתו, אם לבטל את האזרחות. כך היה במקרה זה. השר הפעיל את שיקול דעתו כנדרש והגיע למסקנה שלא לבטל את האזרחות. לפיכך השאלה היא, אם נפל פגם בשיקול הדעת של השר, באופן שאינו מותיר בידי השר ברירה אלא לבטל את האזרחות בעל כורחו.
4. העותרת אינה טוענת כי שיקול הדעת של השר לוקה בפגם של שיקולים זרים או בפגם אחר, אלא בפגם אחד, והוא חוסר סבירות. ומה יסוד יש, במקרה זה, לטענה של חוסר סבירות? העותרת אינה טורחת לבסס את הטענה, אף לא להסבירה, להוציא אמירה כללית כי אין לאפשר אזרחות למי שהורשע ברצח ראש הממשלה. האם די בטענה כללית מעין זאת כדי לפסוק שהחלטת השר לוקה בחוסר סבירות קיצוני?
שר הפנים הציג לפני בית המשפט את מערכת השיקולים שהניעה אותו להחליט נגד ביטול האזרחות במקרה זה. האזרחות היא זכות יסוד. כך מקובל במשפט הבינלאומי. לדוגמה, סימן 15 להכרזה האוניברסלית של האומות המאוחדות משנת 1948 בדבר זכויות האדם קובע כי כל אדם זכאי לאזרחות. זאת ועוד. אמנת האומות המאוחדות בדבר צמצום המעמד של חוסר אזרחות, משנת 1961, קובעת בסימן 8 איסור, בסייגים מסוימים, לשלול מאדם אזרחות, אם יהיה בכך כדי לעשותו חסר כל אזרחות. כך מקובל גם במשפט של מדינות רבות שקבעו את האזרחות כזכות חוקתית. ראו, לדוגמה, סעיף 1 לתיקון 14 (משנת 1868) לחוקת ארצות הברית. ואף כי בישראל לא זכתה האזרחות למקום של כבוד בחוק יסוד, אין ספק כי היא נמנית עם זכויות היסוד, בין היתר משום שהיא היסוד לזכות הבחירה לכנסת, שממנה צומחת הדמוקרטיה. כידוע, חובה היא על כל רשות מינהלית להימנע מפגיעה בזכות יסוד, והאזרחות בכלל זה, אלא לתכלית ראויה ובמידה ראויה; קל וחומר בשלילת אזרחות, להבדיל מפגיעה אחרת, ובן בנו של קל וחומר בשלילת אזרחות העושה אדם שיש לו אזרחות מלידה לחסר כל אזרחות.
המעמד הנכבד של האזרחות בא לידי ביטוי אף במשפט העמים. ראו, לגבי משפט ארצות הברית, j. e. nowak, r. d. rotunda and j. n. young, constitutional law (3rd ed., 1968) 626-627. ראה לדוגמה trop v. dulles 356 u.s. 86 (1958). כאן נדונה החלטה לשלול את האזרחות מחייל, יליד ארצות הברית, שהורשע על ידי בית דין צבאי בעבירה של עריקה בזמן מלחמה. השופט warren, נשיא בית המשפט העליון, אמר כך, בעמ' 102-92:
"it is my conviction that citizenship is not subject to the general power of the national government and therefore cannot be divested in the exercise of those powers… citizenship is not a license that expires upon misbehavior….the deprivation of citizenship is not a weapon that the government may use to express its displeasure at a citizen's conduct. however reprehensible that conduct may be… there is (in denationalization - י' ז')… the total destruction of the individual's status in organized society. it is a form of punishment more primitive than torture, for it destroys for the individual the political existence that was centuries in the development. the punishment strips the citizen of his status in the national and international political community… the civilized nations of the world are in virtual unanimity that statelessness is not to be imposed as punishment for crime".
אכן, באנגליה, בקנדה, בגרמניה ובמדינות נוספות, אין כלל אפשרות לשלול מאדם אזרחות מלידה, במיוחד אם כתוצאה מכך אותו אדם ייעשה חסר כל אזרחות. ראו לגבי אנגליה - british nationality act, 1981, s. 40(5)(b) ; לגבי קנדה - citizenship act, r. s. c. 1985, c. c-29, ss. 7-10; ולגבי גרמניה - סעיף 16 לחוקה משנת 1949.
גם בישראל ניתן ביטוי למעמד הנכבד של האזרחות, כאשר - שנים ספורות לאחר הקמת המדינה - נחקק חוק האזרחות. לפי חוק זה, בנוסח המקורי, לא הייתה כלל אפשרות לבטל את האזרחות של אדם שרכש אותה מכוח שבות, מכוח ישיבה בישראל או מכוח לידה. אפשר היה אמנם לבטל את האזרחות של אדם שרכש אותה מכוח התאזרחות, אך גם במקרה זה לא היה אפשר לבטל את האזרחות אלא על ידי בית משפט מחוזי, בנסיבות שפורטו בחוק, וכפוף לזכות ערעור אל בית המשפט העליון (סעיף 11). אולם הסמכות לבטל אזרחות עברה שינויים במשך השנים. חוק האזרחות (תיקון מס' 4), תש"ם-1980, החליף את סעיף 11, המקנה את הסמכות לבטל אזרחות, בנוסח חדש לגמרי, שלא היה כלל חלק מהצעת החוק הממשלתית. הנוסח החדש, המקנה את הסמכות לבטל אזרחות מכל סוג לשר הפנים, בגין מעשה של הפרת אמונים, הוא הנוסח הקיים ועומד מאז ועד היום. על נוסח זה אומר שר הפנים בהודעה שמסר לבית המשפט בתגובה לעתירה זאת כך:
"התוצאה של תיקון זה, בהתייחס לעילה שבסעיף 11(ב) לחוק, הינה הענקת סמכות רחבה וגורפת לגוף מינהלי, שהעילה להפעלתה עמומה. ככל הידוע אין למתכונת זו מקבילה בשיטות המשפט המוכרות לנו".
על רקע זה, כך הכריז שר הפנים לפנינו, הוא רואה לנכון להימנע בדרך כלל מהפעלת הסמכות לבטל אזרחות, אותה הוא מגדיר בתור "צעד דרסטי וקיצוני". אכן, זהו צעד קיצוני, שכן האזרחות כוללת בחובה את הזכות לבחור ואת הזכות להיבחר, שהן זכויות יסוד (ראו להלן, פיסקה 7), ויותר מזה. התוצאה היא, לדברי השר, שעד היום לא הופעלה סמכות זאת אפילו פעם אחת.
העותרת טוענת כי עמדתו של שר הפנים אינה מלמדת אלא על פחד מפני תקדים. הרי זו דוגמה נוספת לטענות המופרחות בקלות ראש לפני בית המשפט נגד רשויות שונות ללא שום ראיה. וכי אין מקום לומר, ההפך מטענת העותרת, כי עמדת השר מלמדת על יחס של כבוד ראוי לזכות יסוד וכי השר ראוי לשבח על עמדה זאת?
5. אכן, אין ספק שהסמכות לבטל אזרחות קיימת ועומדת, וחובה על השר לשקול, בכל מקרה מתאים, אם להפעיל אותה. באופן עקרוני, ודאי ייתכן מקרה שבו יראה השר לנכון להפעיל את הסמכות. אולם הוא לא ראה לנכון להפעיל את הסמכות במקרה שלפנינו. הוא העדיף לדבוק במדיניות הנוהגת בעניין זה מאז ומתמיד. האם יש יסוד לבית המשפט לומר כי השר היה חייב, בניגוד לדעתו, לסטות במקרה זה מן המדיניות הנוהגת ולבטל את האזרחות של יגאל עמיר?
בא כוח העותרת נתן טעם אחד שיש בו, לדעתו, כדי לחייב את השר לבטל את האזרחות של יגאל עמיר. הטעם הוא, שביטול האזרחות נדרש כדי להביע הסתייגות נחרצת של החברה המאורגנת מן המעשה הנורא של רצח ראש הממשלה. אולם הכול יודעים כי החברה המאורגנת כבר הביעה הסתייגות נחרצת מן הרצח בדרכים רבות ושונות. בית המשפט שהרשיע את הרוצח לא חסך מילים כדי לגנות ולהוקיע את הפשע האיום מכל בחינה. גם מחוץ לכותלי בית המשפט הביעה החברה כולה, מקצה לקצה, זעזוע וסלידה מן הרצח המתועב. וכי יכול אדם, שעיניים לו לראות ואוזניים לו לשמוע, לבוא ולטעון כי בלי ביטול האזרחות של הרוצח עדיין לא הביעה החברה המאורגנת את עמדתה כלפי הרצח באופן הראוי? אכן, ביטול האזרחות היה מוסיף עוד דרך אחת לדרכים הרבות שבהן כבר הובעה ההסתייגות החברתית מן הרצח. אולם השר החליט כי בנסיבות המקרה אין די בכך כדי להצדיק שלילה של זכות יסוד, גם אם היא זכותו של רוצח. ברור כי אין זה בשל כבודו של הרוצח, שהוא מונח במקום בו הוא מונח, אלא בשל כבודה של הזכות.
וכך אמר שר הפנים בהודעה שמסר לבית המשפט:
"אכן המשיב 2 (יגאל עמיר - י' ז') הורשע בעבירות שלמידת חומרתן אין שיעור. כפי שציין כב' השופט א' א' לוי בגזר דינו, המשיב 2 ודומיו הם חלום הביעותים של כל שוחר דמוקרטיה. בגין מעשיו אלה מרצה המשיב 2 את העונש שהושת עליו על ידי בית המשפט המחוזי. בפסק הדין ניתן ביטוי גם להוקעה הערכית והמוסרית של המשיב 2 ושל 'גידולי פרא שכאלה'. ככל שתכלית הבקשה לשלילת האזרחות מכוונת להמחיש את הסתייגות החברה מהמעשים, נבקש להדגיש כי מידת הקלון המוסרי במעשי המשיב 2 והסתייגות החברה מהם קיבלו ביטוי בולט בפסק הדין גם בלא שתישלל אזרחותו של המשיב 2".
והשר מסכם לאמור: "בנסיבות המקרה שלפנינו אין אינטרס ציבורי חיוני שיצדיק" ביטול האזרחות.
החוק מסמיך את השר, ולא את בית המשפט, לשקול אם האינטרס הציבורי מצדיק ביטול האזרחות במקרה זה או אחר. השר היה רשאי להחליט כך או אחרת. הוא החליט את אשר החליט. בית המשפט אמור רק לברר אם החלטת השר לוקה, כפי שהעותרת טוענת, בחוסר סבירות קיצוני. אך העותרת, שהנטל עליה לצרף הוכחה לטענה, לא הצליחה להוכיח, כלל ועיקר, כי החלטת השר לוקה בחוסר סבירות קיצוני.
שלילת הזכות להשתתף בבחירות
6. העותרת מבקשת גם שבית המשפט יצווה לשלול מיגאל עמיר את הזכות להצביע בבחירות לכנסת ולראש הממשלה. בעניין זה העתירה אינה מכוונת נגד שר הפנים או נגד רשות מינהלית אחרת, אלא נגד בית המשפט עצמו. הכיצד? סעיף 5 לחוק יסוד: הכנסת קובע לאמור:
"כל אזרח ישראלי בן שמונה עשרה שנה ומעלה זכאי לבחור לכנסת, אם בית המשפט לא שלל ממנו זכות זו על פי חוק...".
והזכות לבחור לכנסת גוררת את הזכות לבחור את ראש הממשלה. וכך קובע סעיף 6 לחוק יסוד: הממשלה (משנת תשנ"ב-1992):
"זכאי לבחור בבחירות לראש הממשלה מי שזכאי לבחור בבחירות לכנסת".
העותרת טוענת כי סעיף 5 לחוק יסוד: הכנסת מקנה סמכות לבית המשפט לשלול את זכות הבחירה, המוקנית בחוק היסוד לכל אזרח בגיר, ועל בסיס זה היא מבקשת שבית משפט זה ישלול מיגאל עמיר את זכות הבחירה. מה טעם? העותרת אפילו אינה טורחת לתת טעם.
7. אין יסוד לטענת העותרת שסעיף 5 לחוק יסוד: הכנסת מקנה לבית המשפט סמכות לשלול מאזרח את הזכות לבחור לכנסת. שהרי סעיף 5 אומר כי ניתן לשלול את זכות הבחירה "על פי חוק", ועד כה לא נחקק חוק לעניין זה.
העותרת טוענת כי אין הכרח בחוק כזה, שכן סעיף 5 לחוק יסוד: הכנסת הוא עצמו החוק המקנה את הסמכות לשלול את זכות הבחירה. אך טענה זאת אינה מתקבלת על הדעת. לו התכוון המחוקק להסתפק בסעיף 5 לחוק היסוד, כמקור לשלילת הזכות, לא היה צריך להוסיף באותו סעיף כי שלילת הזכות תיעשה "על פי חוק".
לא זו בלבד. הזכות לבחור, כמו הזכות להיבחר, היא זכות יסוד. זו וזו הן תשתית הדמוקרטיה. על הזכות להיבחר אמר השופט אלון בע"ב 2/84, 3 ניימן נגד יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת עשרה; אבנרי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת עשרה, פ"ד לט (2) 225 בעמ' 297-296:
"... שלילת זכות כה יסודית אינה נתונה במערכת המשפטית של משטרנו הדמוקרטי לרשות השופטת, בלי שהוסמכה לכך במפורש על ידי המחוקק, המייצג את רצון העם, ושהימנו שואבת הרשות השופטת את סמכותה וכוחה. נטילת סמכות זו על ידי בית המשפט, ללא הסמכת המחוקק, היא עצמה יש בה משום פגיעה בדמוקרטיה נאורה... וחשש חמור נוסף יש בנטילת סמכות פסילה זו על ידי בית המשפט, ללא קבלת סמכות והכוונה מפורשת מאת המחוקק בדבר היקפה ושיעורה של פסילה זו".
כך גם בזכות לבחור. הזכות לבחור אינה נופלת במעמד, ובצורך להגן עליה, מן הזכות להיבחר. הזכות לבחור אף קודמת לזכות להיבחר, והזכות להיבחר מותנית בזכות לבחור. בלי הזכות לבחור מתערערת התשתית של כל זכויות היסוד האחרות. ראו רע"א 7504/95, 7793 יאסין ואח' נ' רשם המפלגות, פ"ד נ (2) 45, פסק הדין של הנשיא ברק. לפיכך, יש להקפיד מאוד בכל חברה דמוקרטית שלא לפגוע בזכות לבחור, אלא בנסיבות קיצוניות שנקבעו בחוק בצורה ברורה. אין זה מתקבל על הדעת, כי הסמכות לשלול את הזכות לבחור תוקנה לבית המשפט, כפי שהעותרת גורסת, באופן סתמי, כבדרך אגב, בלי לציין איזהו בית המשפט המוסמך לכך, מי רשאי לפנות אל בית המשפט בעניין זה, באיזו דרך יש לפנות ומה הן העילות לשלילת הזכות. הפירוש המוצע על ידי העותרת לסעיף 5 אינו מתיישב עם יחס הכבוד הראוי לזכות הבחירה.
מכל מקום, ברור שאין אסמכתא התומכת בפירוש זה, ומעולם לא התיימר בית המשפט, ואפילו לא התבקש, לשלול את זכות הבחירה. הדעת המקובלת היא, שזכות הבחירה מותנית כיום, כפי שנקבע בחוק היסוד, רק בשתיים אלה: אזרחות (ישראלית) וגיל (שמונה עשרה שנים). ראו: א' רובינשטיין, המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל (שוקן, מהדורה 4, תשנ"א) 367; ח' ה' כהן, המשפט (מוסד ביאליק, תשנ"ב) 308. מכאן שהעתירה, ככל שהיא מבקשת שבית המשפט ישלול את זכות הבחירה, מופרכת לחלוטין.
לפיכך החלטנו לדחות את העתירה. העותרת תשלם את הוצאות המשפט למשיב 1 (שר הפנים) ולמשיב 3 (היועץ המשפטי לממשלה) בסכום כולל של 3,000 ₪.
הנשיא א' ברק
: אני מסכים.
השופט מ' חשין
: אני מסכים.
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט זמיר.
ניתן היום, ט"ו בסיוון תשנ"ו (2.6.96).
בג"צ בית המשפט העליון 2757/96 הילה אלראי נ' שר הפנים; יגאל עמיר; היועץ המשפטי לממשלה – משיב פורמאלי, [ פ"ד: נ 2 18 ] (פורסם ב-ֽ 02/06/1996)