פסקי דין על שר התחבורה | פסקי דין על נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות תחבורה | פסקי דין על אריה פארן | פסקי דין על נח פארן |

7896/16 עא     12/03/2018




עא 7896/16 שר התחבורה, נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ נ' אריה פארן, נח פארן




פסק-דין בתיק ע"א 7896/16
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים



ע"א 7896/16

ע"א 8116/16

לפני:

כבוד הנשיאה א' חיות


כבוד השופט (בדימוס) י' דנציגר



כבוד השופט י' עמית



המערער בע"א 7896/16 (והמשיב 3 בע"א 8116/16):

המערערת בע"א 8116/16 (והמשיבה 3 בע"א 7896/16):

שר התחבורה


נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ




נ


ג


ד




המשיבים 2-1 בשני הערעורים:

1. אריה פארן


2. נח פארן



ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד מיום 10.07.2016 בת.א. 3732-09-14 אשר ניתן על ידי כבוד השופט י' שינמן



תאריך הישיבה:
כ"ג בתמוז התשע"ז

(17.7.2017)

בשם המערער בע"א 7896/16:

בשם המערערת בע"א 8116/16:
עו"ד אפי יגל


עו"ד פלג אלימלך

בשם המשיבים 2-1 בשני הערעורים:

עו"ד אריה סוכובולסקי

פסק-דין

הנשיאה א' חיות
:


שני ערעורים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (כב' השופט
י' שינמן
) מיום 10.7.2016 בת"א 3732-09-14 שקיבל את תביעת המשיבים 2-1 (להלן:
המשיבים
) וקבע כי חברת נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות תחבורה (המערערת בע"א 8116/16 והמשיבה 3 בע"א 7896/16 ולהלן:
נתיבי ישראל
) תשלם להם פיצויי סבל על פי סעיף 7 סיפה לפקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 (להלן:
פקודת הדרכים
) בגין מקרקעין שהיו בבעלותם והופקעו.

הרקע לערעורים והתשתית הנורמטיבית הצריכה לעניין

1.
המשיבים הם הבעלים הרשומים של חלק מהזכויות במקרקעין הידועים כגוש 3924 חלקות 98-95 והמצויים בדרום ראשון לציון לאורך תוואי כביש 431 (להלן בהתאמה:
החלקות
ו
הכביש
). ביום 26.9.2000 פורסם ברשומות צו הפקעה על פי פקודת הדרכים ובו אישר שר התחבורה
(המערער בע"א 7896/16 והמשיב 3 בע"א 8116/16 ולהלן:
השר
או
המדינה
לפי העניין) לתפוס את חלקות 97-96 בשלמותן וחלקים מחלקות 95 ו-98, לטובת הקמת הכביש האמור ומסילת ברזל (להלן:
צו ההפקעה
). ביום 21.8.2001 תפסה נתיבי ישראל חזקה בשטח שהופקע מתוך החלקות, ובהן חלק מהמקרקעין שבבעלות המשיבים. בגין ההפקעה שולמו למשיבים פיצויים רק בגין השטח
העודף על רבע מהמקרקעין שהופקעו מכל חלקה
.

זאת, בהסתמך על סעיפים 8-7 לפקודת הדרכים הקובעים:

7.
לא יהא בעל הקרקע זכאי לקבל פיצויים אלא אם כן היה שטח הקרקע שנלקח גדול מרבע השטח הכולל של החלקה שממנה נלקח:


בתנאי שאם הוכח כי אם לא ישולמו לו פיצויים יהא נגרם לו סבל, רשאי שר העבודה או שר התחבורה
לפי שיקול דעתו ליתן אותו סכום הפיצויים שימצא לנכון מתוך התחשבות בכל מסיבות העניין.

8.
(1) היה גודל שנלקח עולה על רבע החלקה שממנה נלקח, ישולמו לבעל הקרקע שנרכשה פיצויים בעד השטח העודף על הרבע.



ביום 15.2.2010 פורסם החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010 אשר ביטל את פקודת הדרכים (להלן:
תיקון מס' 3
). עם זאת, במסגרת אותו התיקון נקבע כי פקודת הדרכים תוסיף לעמוד בתוקף ביחס לקרקעות אשר הודעה בדבר הפקעתן פורסמה טרם כניסת התיקון לתוקף, כפי המקרה בענייננו, ועליו חלה אפוא הוראת המעבר.

2.
כ-12 שנים לאחר ההפקעה, ניתן
פסק הדין בע"א 8622/07
רוטמן
נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ
(14.5.2012) (להלן:
עניין

רוטמן
או

הלכת
רוטמן
) בו נדונה פרשנותם של סעיפים 7 ו-8 לפקודת הדרכים. בעניין
רוטמן
נקבע שככלל, נטילת חלקת מקרקעין או חלק ממנה מכוח פקודת הדרכים ללא פיצוי מלא, גורמת "סבל" לבעל המקרקעין כמשמעותו בסעיף 7 סיפה לפקודת הדרכים ככל שהחלק הנותר בידיו של בעל המקרקעין לא הושבח, ומחייבת תשלום פיצוי מלא בגין ההפקעה ובלשון פסק הדין:

"
באלו נסיבות תתקיים, במסגרת הדיון שלפנינו, פגיעה בלתי מידתית אשר תחייב את השר לשלם פיצויי "סבל"? לטעמי, בהעדר השבחה של הנותר, הפקעת חלק מחלקה לשימוש שאינו קהילתי (וכאלה הן הפקעות מכוח פקודת הדרכים), בלא לשלם פיצוי מלא בגינה, פוגעת באופן בלתי מידתי בזכות הקניין של הפרט, וכן פוגעת בעקרון השוויון

" (
שם
, בפסקה 110 לפסק דינו של השופט
ע' פוגלמן
).


עוד נקבע בהלכת
רוטמן
כי
שיקול הדעת המסור לשר בהחלטה על הענקת פיצויי סבל מכוח סעיף 7 סיפה לפקודת הדרכים (להלן:
פיצויי סבל
,
המכונים גם: "
פיצוי מן החסד
"), קיים רק במקום שבו חלה השבחה בחלק הנותר בידי הבעלים ולפיכך, כל אימת שחלק זה לא הושבח כתוצאה מן ההפקעה, סמכות השר לשלם פיצויי סבל הופכת לסמכות חובה (ראו: עניין

רוטמן
, בפסקה 114).

3.
בעקבות פסק הדין בעניין
רוטמן
ובהתאם להלכה שנקבעה בו התכנסו נציגי גורמי ממשלה בלשכת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי) כדי לדון בהשלכותיו. בעקבות המלצותיהם החליט השר לעדכן את הקריטריונים הקיימים לקביעת זכאותם של נפקעים לקבלת פיצויי סבל (להלן:
הקריטריונים
). כמו כן הוקמה "ועדה מכרעת" שתפקידה לבחון בקשות לפיצויי סבל ולהציג בפני
השר המלצות בטרם יקבל בהן החלטה (להלן:
הוועדה המכרעת
)
. ההליכים שבפני
נו נוגעים לסעיף 5 באותם הקריטריונים הקובע כי:

"ככל שמדובר בהפקעות שבהן תפיסת הקרקע
נעשתה בתוך תקופה של שבע שנים שעד למועד מתן פס"ד
רוטמן
, תמליץ הוועדה המכרעת על תשלום פיצויים מן החסד (להלן, הכלל המנחה), אלא אם כן מצאה כי נתקיימו סייגים כדלקמן:

א.
יתרת הקרקע שתיוותר בידי הנפקע הושבחה באופן עקיף או ישיר בשל תכנון הדרך המופקעת או בשל סלילת הדרך. נטל ההוכחה כי הקרקע הושבחה כאמור לעיל יחול על הגוף המפקיע. ככל שמצאה הוועדה המכרעת כי הקרקע הנותרת הושבחה, תשקול באם להמליץ על תשלום ההפרש שבין ערך השטח שהופקע לגובה ההשבחה, ככל שקיים הפרש, כולו או מקצתו.

ב.
הנפקע הפיק עושר בשל אי פינוי במועד של הקרקע הנפקעת; ככלל הוועדה תמליץ על ניכוי העושר מסך הפיצויים מן החסד" [ההדגשות במקור].

4.
השר הוסיף וקבע בסעיף 7 לקריטריונים כי בעניין בקשות לפיצויי סבל שהיו תלויות ועומדות לפני ערכאה כלשהי, ובכלל זה שר התחבורה
, בעת שניתן פסק הדין בעניין
רוטמן
תמליץ הוועדה על תשלום פיצויי סבל ללא תלות במועד תפיסת הקרקע. עוד נקבע סעיף 8 לקריטריונים לפיו ככל שהדיון בבקשות לפיצויי סבל בערכאה כלשהי הסתיים לפני שניתן פסק הדין בעניין
רוטמן
לא יחולו הוראות סעיף 5 לקריטריונים אלא בשל נסיבות מיוחדות ועל פי שיקול דעתו של השר. כמו כן נקבע בסעיף 10 לקריטריונים כי הם אינם מגבילים את שיקולי המדינה בהעלאת טענת התיישנות במקרים שבהם מצאה היא לנכון להעלותה.

5.
בשנת 2013 ניתן

פסק דין
בדנ"א 1595/06
עזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ' עיריית פתח תקווה

(21.3.2013) (להלן:
עניין
ארידור
או הלכת
ארידור
) בו נדונה שאלת מועד תחילתו של מרוץ ההתיישנות בתביעות לקבלת פיצויי הפקעה מכוח פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) 1943 (להלן:
פקודת הקרקעות
). דעת הרוב באותו הליך סברה כי על תביעות כאלה יחולו דיני ההתיישנות הכלליים, ותקופת ההתיישנות תימנה ממועד תפיסת החזקה בקרקע שהופקעה. בד בבד נקבעה בעניין
ארידור
הוראת מעבר לפיה ההלכה שנפסקה באותו המקרה תחול באופן פרוספקטיבי בלבד ותיכנס לתוקף בתום שלוש שנים ממועד מתן פסק הדין (להלן:
הוראת המעבר
). משמעותה המעשית של הוראה זו היא כי תביעות לפיצויי הפקעה מכוח פקודת הקרקעות שיוגשו עד ליום 21.3.2016
לא יידחו בטענת התיישנות
.

6.
מספר חודשים לאחר מתן פסק הדין בעניין
ארידור
, ביום 5.8.2013, פנו המשיבים לשר בבקשה לקבל פיצויי סבל בגין הרבע "הראשון" מהמקרקעין. הוועדה המכרעת התכנסה לדון בבקשה וביום 29.6.2014 המליצה לדחותה על הסף מן הטעם שהמקרקעין נתפסו לפני שנת 2005, ומשכך חלפו למעלה משבע שנים מיום התפיסה ועד שניתן פסק הדין בעניין
רוטמן
. משנדחתה בקשתם הגישו המשיבים ביום 1.9.2014 תביעה לבית המשפט המחוזי לקבלת פיצויי סבל וכן תבעו פיצוי בגין ירידת השווי של יתרת המקרקעין שנותרה בידיהם. זאת, בהתאם למסלול הדיוני שנקבע בעניין
רוטמן
המאפשר לנפקע לפנות לבית המשפט המחוזי בתביעה לפיצויי הפקעה במסגרתה יידרש בית המשפט גם לטענות המכוונות לאופן הפעלת סמכותו של השר לשלם פיצויי סבל (ראו: עניין
רוטמן
, בפסקה 115). לאחר שהחלה התביעה להתברר הגיעו הצדדים להסדר דיוני (להלן:
ההסדר הדיוני
) אשר קיבל ביום 23.12.2015 תוקף של

פסק דין
חלקי, ולפיו נתיבי ישראל תשלם למשיבים לצורכי פשרה סכום של 7,574 ש"ח נכון ליום פרסום צו ההפקעה עבור המקרקעין שבבעלותם שהופקעו על פי צו ההפקעה. זאת מבלי להודות בטענותיהם וכנגד סילוק סופי ומוחלט של התביעה, למעט בשאלת פיצויי הסבל. הצדדים ניסחו את הפלוגתא שנותרה ביניהם באופן הבא (סעיף 2(א) להסדר הדיוני):

"השאלה שבמחלוקת ביחס לרכיב זה תהיה: האם יש ליישם במקרה זה את החלטת שר התחבורה
שלא להעניק פיצוי בגין 25% (פיצוי מן החסד), זאת בשל חלוף שבע שנים ממועד תפיסת החזקה במקרקעין ועד להגשת התביעה".

7.
המשיבים טענו בבית המשפט המחוזי כי סעיף 5 לקריטריונים קובע תקופת התיישנות שאינה מאפשרת קבלת פיצויי סבל עבור הפקעות מקרקעין שנתפסו במועד העולה על שבע שנים מאז שניתן פסק הדין בעניין
רוטמן
, וכי מטעם זה דחתה הוועדה את תביעתם. לטענתם, סעיף זה אינו חוקי משום שמגבלת ההתיישנות שהוא מציב לא הוזכרה ולא אושרה במסגרת פסק הדין בעניין
רוטמן
ונוגדת את ההלכה שנקבעה בעניין
ארידור
. המדינה ונתיבי ישראל טענו מנגד כי סעיף 5 לקריטריונים אינו קובע הוראת התיישנות אלא מגביל את תחולתה בזמן של הלכת
רוטמן
וקובע כי היא תחול רק על מקרקעין שהופקעו ונתפסו שבע שנים טרם שניתן פסק הדין, קרי מחודש מאי 2005. בכל הנוגע לעניין
ארידור
נטען כי ההלכה שנקבעה שם אינה רלבנטית למקרה דנן שכן עניינה בהפקעה לפי
פקודת הקרקעות ולא לפי פקודת הדרכים
.

פסק הדין של בית המשפט המחוזי

8.
בבואו להכריע במחלוקת בין הצדדים קבע בית המשפט קמא כי המקרה דנן דורש "
הכרעה אחת ויחידה, הקשורה להחלטת שר התחבורה
, שלא להעניק במקרה זה פיצויי הפקעה מן החסד בגין 25% הראשונים ובהתאם להסדר הדיוני, מטעמי התיישנות
" (ההדגשה במקור). עוד קבע בית המשפט המחוזי כי אין לקבל את טענת המדינה ונתיבי ישראל לפיה תביעת המשיבים התיישנה על אף שהוגשה בתוך תקופת המעבר שנקבעה בהלכת
ארידור
. זאת, כך נקבע, משום שהעמדה לפיה ניתן לדחות מחמת התיישנות בקשה לפיצויי סבל של מי שמקרקעיו הופקעו מכוח פקודת הדרכים, מפלה אותם לרעה לעומת מי שמקרקעיו הופקעו מכוח פקודת הקרקעות, שביחס אליה נקבעה הלכת
ארידור
. חיזוק למסקנה זו מצא בית המשפט המחוזי בהלכה לפיה הזכות לקבל פיצויי הפקעה היא זכות יסוד חוקתית ולפיכך יש להעניק פרשנות מצמצמת לקריטריונים הפוגעים בה.


עוד קבע בית המשפט המחוזי כי החלטת השר לדחות את תביעתם של המשיבים על הסף נוגדת את הלכת
רוטמן
המזכה אותם בפיצויי סבל מן הטעם שההפקעה בוצעה לטובת הקמת דרך אזורית (ולא קהילתית) ויתרת המקרקעין שנותרה בידי המשיבים לא הושבחה. בית המשפט קמא ציין בהקשר זה כי נקודת המוצא היא שתקדים משפטי חל פרוספקטיבית ורטרוספקטיבית כאחד וכי אין לחרוג מכך בכל הנוגע להלכת
רוטמן
. בית המשפט המחוזי דחה את טענת המדינה ונתיבי ישראל לפיה מתקיימת בעניינו הסתמכות על ההלכות שקדמו להלכת
רוטמן
המצדיקה את הגבלת תחולתה בזמן של הלכה זו, בקבעו כי טענה זו איננה מבוססת דיה ואיננה ברורה. עוד קבע בית המשפט המחוזי כי יש קושי לקבל את טענת ההסתמכות שהעלו המדינה ונתיבי ישראל משום שהלכת
רוטמן
אך הבהירה, ולא שינתה, את המצב המשפטי הקיים. בית המשפט הדגיש כי מאז שחוקק חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ולפחות מאז שניתן פסק הדין בע"א 5546/97
הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריית-אתא נ' הולצמן
, פ"ד נה(4) 629 (2001) (להלן: עניין
הולצמן
או הלכת
הולצמן
), נהגו בתי המשפט לפסוק פיצויי הפקעה "מהמטר הראשון" בכל מקרה שבו הקרקע הופקעה במלואה ויתרת הקרקע לא הושבחה. חיזוק נוסף לכך שתחולתה בזמן של הלכת
רוטמן
אינה מוגבלת מצא בית המשפט המחוזי בהוראת המעבר שנקבעה בהלכת
ארידור
. הוראה זו, כך נקבע, מלמדת כי בית המשפט העליון סבר שההסתמכות על ההלכות שנהגו בעבר בקשר לתשלום פיצויים על הפקעות, אינה מצדיקה לקבוע כי ההלכות החדשות בנושא יחולו באופן פרוספקטיבי בלבד או שתחולתן בזמן תוגבל לשבע השנים שקדמו למועד שבו ניתנו. בית המשפט המחוזי קבע כי אם כך נקבע בהלכת
ארידור
לגבי נפקעים מכוח פקודת הקרקעות, אין להתייחס אחרת לנפקעים מכוח
פקודת הדרכים
שעליהם חלה הלכת
רוטמן
, בהיעדר הוראה מפורשת הקובעת זאת.


מטעמים אלה חייב בית המשפט את נתיבי ישראל, בהתאם להסדר הדיוני, לשלם למשיבים 82 דולר לכל מ"ר קרקע שהופקע מהם ולא שולמו בעדו פיצויים, בתוספת ריבית והצמדה.


מכאן הערעורים שהגישו המדינה ונתיבי ישראל.


טענות הצדדים

9.
המדינה טוענת כי בית המשפט המחוזי שגה בהגדרת השאלה שניצבה לפתחו, וכי זו לא עסקה בסוגיית ההתיישנות של תביעת המשיבים אלא בשאלה האם יש להכריע בתביעה זו על פי הלכת
רוטמן
.

לטענת
ה

סעיף 5 לקריטריונים כלל אינו קובע התיישנות אשר נבחנת בנפרד ובהתאם להלכה שנפסקה בעניין
ארידור
. לטענתה, היא יישמה את פסק הדין בעניין
ארידור
ולא העלתה טענות התיישנות בנוגע לתביעות לפיצויי הפקעה שהוגשו עד 'שנסגר' חלון הזמנים שהוגדר בהוראת המעבר שנקבעה בה. עוד טוענת המדינה כי גם בקשות לפיצויי סבל שהוגשו לאחר תום התקופה שנקבעה בהוראת המעבר בעניין
ארידור
,
לא נדחו מטעמי התיישנות מפני שאין מדובר בתביעה, אלא בהליך מינהלי. על כן, כך טוענת המדינה, שגה בית המשפט המחוזי בקובעו כי הוראת סעיף 5 לקריטריונים סותרת את פסק הדין בעניין
ארידור
. בנוסף טוענת המדינה כי בעניין
רוטמן
לא נדונה שאלת התחולה בזמן של ההלכה החדשה שנקבעה במסגרתו והצדדים באותו הליך לא נדרשו להביע את עמדתם לגביה ואף לא ניתנה להם הזדמנות לעשות כן. לטענת המדינה, מתוך כך ובשים לב לפסיקה הרלבנטית בשאלת תחולתן בזמן של הלכות ולהיקף ההפקעות שהלכת
רוטמן
עשויה לחול עליהן, נקבע כי תחולתה בזמן של הלכת
רוטמן
תהיה מוגבלת עד שבע שנים לאחור. משכך, בקשות לפיצויי סבל בנוגע לקרקע שנתפסה לאחר יום 14.5.2005 נבחנות בהתאם לקריטריונים שנקבעו בהלכת
רוטמן
, ואילו בקשות בנוגע לקרקע שנתפסה קודם לתאריך זה נבחנות על פי ההלכות שהיו בתוקף קודם לכן, והן אינן נדחות על הסף אלא לגופן. לטענת המדינה, נקבע בסעיף 5 לקריטריונים שהלכת
רוטמן
לא תחול על הפקעות שנעשו בתקופה שבה הסתמכה המדינה כדין על ההלכה הישנה אשר לא היה צפי לשינויה ולפיה במרבית המקרים לא נדרש תשלום בגין פיצויי סבל. המדינה מוסיפה וטוענת בהקשר זה כי בית המשפט המחוזי שגה כשקבע כי הלכת
רוטמן
לא שינתה את המצב המשפטי שקדם לה אלא רק הבהירה אותו. לטענתה, עד פסק הדין בעניין
רוטמן
נחלקו בתי המשפט המחוזיים ביחס לשאלה האם ישולמו פיצויי סבל במקרים שבהם הופקע רק חלק מחלקה וההפקעה לא השביחה את יתרתה ואילו כתבי מלומדים שהביעו עמדה חיובית ביחס לכך, החלו להתפרסם רק בשנת 2005. המדינה מוסיפה וטוענת כי בקביעת סעיף 5 לקריטריונים נלקחה בחשבון גם הערכת עלות הפיצויים הנוספים שתידרש המדינה לשלם בגין הפקעות שבוצעו לפני הלכת
רוטמן
והוחלט כי העלות התקציבית של תשלום פיצויי סבל בגין הפקעות שהתרחשו למעלה משבע לפני הלכת
רוטמן
תהיה משמעותית ותכביד מאוד על הקופה הציבורית. המדינה מוסיפה בהקשר זה כי מבדיקה ראשונית של התביעות הנוספות שהוגשו במהלך תקופת המעבר שנקבעה בעניין
ארידור
עולה כי המדינה חשופה לתביעות בסכומים עצומים. עובדה זו, כך נטען, מחזקת את הטענה לפיה המדינה הסתמכה בצורה משמעותית על ההלכות שקדמו לפסק הדין בעניין
רוטמן
וכי הדבר מצדיק את הגבלת תחולתה בזמן של ההלכה שנקבעה בו. עוד טוענת המדינה כי אין הכרח שהטענה לקיומו של אינטרס הסתמכות תתבסס על ראיות או על נתונים מדויקים וניתן לקבוע כי יש למדינה אינטרס כאמור על בסיס הגיונם של דברים. לבסוף טוענת
המדינה כי אם תחולתה של הלכת
רוטמן
בזמן לא תוגבל תיווצר הפליה בין מי שהגישו תביעה לפיצויי סבל לפני הלכת
רוטמן
ונדחו ובין מי שלא הגישו תביעה כאמור, ויוכלו לקבל פיצויי סבל חרף העובדה שתביעתם התיישנה. המדינה טוענת כי לא נפל פגם ביישומו של סעיף 5 לקריטריונים על המקרה דנן והיא מוסיפה כי אף שהוועדה דחתה את בקשת המשיבים על הסף גם בחינה מהותית של תביעתם על פי הכללים שנקבעו בהלכת
רוטמן
,
לא בהכרח הייתה מזכה אותם בפיצויי סבל.

10.
נתיבי ישראל מצטרפת לטענות המדינה וטוענת גם היא כי סעיף 5 לקריטריונים אינו קובע תקופת התיישנות להגשת בקשות לפיצויי סבל אלא מגביל את תחולתה של הלכת
רוטמן
בזמן. לחלופין טוענת נתיבי ישראל כי יש לראות בסעיף 5 לקריטריונים הוראה המאפשרת לדחות בקשות לפיצויי סבל מחמת שיהוי. לטענתה, הלכת
ארידור
עוסקת בתביעות לפיצוי לפי פקודת הקרקעות והיא לא חלה על תביעות מכוח פקודת הדרכים. עוד טוענת נתיבי ישראל, בדומה למדינה, כי בקשה לפיצויי סבל אינה הליך משפטי אלא הליך מינהלי. לפיכך סבורה נתיבי ישראל כי השר היה מוסמך לקבוע סד זמנים להגשת בקשות לפיצויי סבל אשר מי שלא יעמוד בו יידחה מחמת שיהוי. לטענתה, העובדה שסעיף 5 לקריטריונים קובע תקופה של שבע שנים אין בה כדי לשנות ממסקנה זו שכן תקופה זו נמנית ממועד הלכת
רוטמן
ומכאן שלא מדובר בתקופת התיישנות.


במהלך הדיון שקיימנו בערעורים הודיעו נתיבי ישראל והמדינה כי הן אינן עומדות על השבת הסכומים שפסק בית המשפט המחוזי לטובת המשיבים ואשר שולמו להם בינתיים, אך הן מעוניינות לקבל הכרעה בשאלות העקרוניות שהועלו על ידן בערעורים.

11.
המשיבים טוענים כי יש לדחות את הערעורים משום שכוונתם "המפורשת והמשתמעת" של הצדדים בעת שערכו את ההסדר הדיוני הייתה כי בית המשפט יכריע בפלוגתא שנותרה במחלוקת מבלי שהצדדים יערערו אחריה. אף לגופו של עניין המשיבים סומכים את ידיהם על פסק דינו של בית המשפט המחוזי ועל טעמיו וטוענים כי מאחר שתביעתם הוגשה במסגרת תקופת המעבר שנקבעה בהלכת
ארידור
היא לא התיישנה ולא היה מקום לדחותה בשל התיישנות. המשיבים מבקשים להדגיש בהקשר זה כי אף אם הדבר לא נאמר מפורשות, הלכה למעשה סעיף 5 לקריטריונים קובע תקופת התיישנות. לשיטתם, סעיף 2 לחוק ההתיישנות, התשי"ח-1958 הקובע כי התיישנות תחול על תביעה "לקיום זכות כל שהיא", חל גם על זכותם של המשיבים לדרוש פיצויי סבל, ומשכך יש להחיל על תביעתם את הוראת המעבר שנקבעה בהלכת
ארידור
בכל הנוגע להתיישנות ואין לקבל את טענת המדינה ונתיבי ישראל לפיה תביעתם היא בגדר הליך מינהלי שאינו כפוף לדיני ההתיישנות.


באשר לפסק הדין שניתן בעניין
רוטמן
טוענים המשיבים כי מאחר שלא נקבעה בו הוראה המסייגת את תחולתה בזמן של ההלכה שנפסקה בו, לא ניתן להגביל את תחולתה בהנחיה מינהלית. בנוסף המשיבים חוזרים על קביעתו של בית המשפט המחוזי כי לנוכח עליית קרנה של זכות הקניין בעקבות חקיקת חוקי היסוד ומאז פסק הדין בעניין
הולצמן
, טענת המדינה כי הסתמכה במשך עשרות שנים על המצב המשפטי שחל לפני הלכת
רוטמן
, איננה סבירה. עוד מוסיפים המשיבים כי הסתמכות כזו ממילא לא הוכחה וגם אם הייתה מוכחת אין ראיות לכך שמדובר בהסתמכות משמעותית. כמו כן טוענים המשיבים כי הנטל הכספי שיוטל על המדינה אם תידרש לשלם פיצויי סבל למי שאדמתו הופקעה יותר משבע שנים לפני שניתנה הלכת
רוטמן
,
אינו שולל כשלעצמו את זכותם של הנפקעים לקבל פיצויים כאמור. לבסוף טוענים המשיבים כי יש לדחות את טענת המדינה לפיה בחינת המקרה לגופו לא הייתה בהכרח מזכה אותם בפיצויי סבל.

דיון והכרעה

12.
טרם שאדרש לערעורים לגופם יש להסיר מן הדרך את הטענה המקדמית שהעלו המשיבים ולפיה ההסדר הדיוני שהושג בין הצדדים בבית המשפט קמא מונע מהמדינה ומנתיבי ישראל להגיש את הערעורים בכל הנוגע לסוגיית פיצויי הסבל. עיון בהסדר הדיוני מגלה כי אין בו כל הוראה מפורשת המגבילה את זכות הערעור על ההכרעה בסוגיית פיצויי הסבל. לפיכך, ונוכח מעמדה הרם של זכות הערעור בשיטתנו המשפטית (ראו: סעיף 17 לחוק-
יסוד
:
השפיטה; וכן השוו:
בש"פ 2708/95
שפיגל נ' מדינת ישראל
, פ"ד מט(3) 221, 232 (1995) וההפניות שם; ר"ע 587/83
ועד הבית ברחוב תנועת המרי 2, קרית אונו נ' ירדני
, פ"ד לח(4) 487, 492-491 (1984))
, נראה לי כי אין בהסדר הדיוני האמור אחיזה כלשהי לדחיית הערעורים על הסף מן הטעם שהעלו המשיבים.

סעיף 5 לקריטריונים – הוראת התיישנות או הוראת תחולה?

13.
לגופו של עניין, דומני כי בית המשפט המחוזי שגה בהגדרת השאלה שבמחלוקת כשאלה המסבה עצמה על סוגיית התיישנותה של תביעת המשיבים. מקובלת עלי בהקשר זה עמדת המדינה כי סעיף 5 לקריטריונים אינו קובע הוראת התיישנות, אלא הוראת תחולה בזמן הבאה לתחום את התקופה לאחור אשר בה תחול הלכת
רוטמן
, והוא מעמיד אותה על שבע שנים. אילו ביקש סעיף 5 לקריטריונים לקבוע הוראת התיישנות היה מנין השנים צריך להתחיל ביום שבו נולדה הזכות לתבוע פיצויי סבל והמועד שבו נפסקה הלכת
רוטמן
לא היה יכול להוות ציון דרך כלשהו בהקשר זה.
במילים אחרות – מדובר בהוראת תחולה בזמן הנוגעת לדין החל על הבקשה במסגרת הדיון בה, ואין המדובר במגבלת התיישנות או במחסום דיוני אחר המונע את בירור הבקשה לגופה.
מסקנה זו עולה בבירור הן מהצהרת המדינה כי היא אינה מעלה טענת התיישנות כנגד בקשות לפיצויי סבל שהוגשו בתוך תקופת המעבר שנקבעה בעניין
ארידור
, ו
הן מנימוקי הוועדה לדחיית תביעת המשיבים שציינה כי "
בהתאם לקריטריונים החדשים שנקבעו לבחינת בקשות לפיצויים מן החסד לאור כך שתפיסת החזקה בשטח המופקע בהפקעה הנוכחית התבצעה יותר משבע שנים לפני מועד מתן פסק הדין
רוטמן אין להחיל את הלכת רוטמן ביחס להפקעה הנדונה
". הנה כי כן, הוועדה התייחסה אף היא לסעיף 5 לקריטריונים כהוראה המגבילה את תחולתה הרטרוספקטיבית של הלכת
רוטמן
.


השאלה שיש לבחון היא, אפוא, האם רשאית הייתה המדינה להגביל על פי סעיף 5 לקריטריונים את התחולה הרטרוספקטיבית של הלכת
רוטמן
ולתחום אותה לשבע שנים, במובן זה שהדרישה לקבלת פיצויי סבל לגבי קרקע שנתפסה קודם לכן תיבחן על פי הפסיקה שקדמה להלכה זו.



לכך אדרש כעת.

סמכותו של שר התחבורה
לתחום את תחולתה בזמן של הלכת רוטמן במסגרת קריטריונים

14.
עקרון חוקיות המינהל מורה אותנו כי הרשות המינהלית רשאית ומוסמכת לעשות רק אותן פעולות שהחוק מסמיך אותה לעשותן (דפנה ברק-ארז
משפט מינהלי
א 145, 231 (2010) (להלן:
ברק-ארז
)). בענייננו, סעיף 7 לפקודת הדרכים מקנה לשר התחבורה
סמכות לשלם פיצויי סבל בגין הפקעת הרבע הראשון ממקרקעין שהופקעו לפי פקודה זו:

7.
לא יהא בעל הקרקע זכאי לקבל פיצויים אלא אם כן היה שטח הקרקע שנלקח גדול מרבע השטח הכולל של החלקה שממנה נלקח:



בתנאי שאם הוכח כי אם לא ישולמו לו פיצויים יהא נגרם לו סבל, רשאי שר העבודה או שר התחבורה
לפי שיקול דעתו ליתן אותו סכום הפיצויים שימצא לנכון מתוך התחשבות בכל מסיבות הענין.


מסמכות זו נגזרת סמכותו של השר להתוות את קווי המדיניות לתשלום פיצויי סבל, ובתוך כך לקבוע אמות-
מידה לנתינתם. מסקנה זו נובעת מהעיקרון בדבר סמכויות העזר במשפט המינהלי שלפיו הרשות המינהלית רשאית לבצע פעולות נלוות הדרושות לשם הפעלת הסמכויות העיקריות שניתנו לה במפורש, גם בלא הסמכה פרטנית המתייחסת אליהן (סעיף 17 לחוק הפרשנות, התשמ"א – 1981;

ברק-ארז
, בעמ' 150-145, 231; וכן ראו והשוו:
ע"פ 107/58

היועץ המשפטי לממשלה נ' מלון נורדאו פלז'ה בע"מ, ו-2 אח'

פ"ד יג 1345,
1358 (1959); בג"ץ 6111/94
הוועד לשומרי מסורת נ' הרבנות הראשית לישראל
, פ"ד מט(5) 94, 103 (1995);
בג"ץ 4497/00
הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' שר האוצר
פ"ד נו(3) 608, 618 (2002))
.


האם בגדרי סמכותו זו היה רשאי שר התחבורה
לקבוע כעניין שבמדיניות כי יש להחיל את הלכת
רוטמן
על תפיסות מקרקעין שבוצעו עד שבע שנים לאחור ממועד הינתנה?

15.
הכללים המנחים לקביעת תחולתן בזמן של הלכות חדשות הותוו בפסיקתו של בית המשפט זה. פסק הדין המנחה ניתן ברע"א 8925/04
סולל בונה בניין ותשתיות בע"מ נ' עזבון המנוח אחמד עבד אלחמיד ז"ל
, פ"ד סא
(1) 126 (2006) (להלן:
עניין
סולל בונה
).
בפרשת
סולל בונה

נקבע
ברוב
דעות כי הנחת המוצא היא שהלכה חדשה חלה הן פרוספקטיבית, הן רטרוספקטיבית.
עם זאת
לצד
הכלל נקבע גם חריג
לפיו בתנאים מסוימים
יוכל בית המשפט ליתן להלכה מסוימת תוקף פרוספקטיבי בלבד
(עניין
סולל בונה
, בפסקה 17)
(
הלכה זו קנתה שביתה בדין ויושמה במקרים נוספים לדוגמה:
בג"ץ 3514/07

מבטחים מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים בע"מ

נ'

פיורסט
(13.5.2012) (להלן:
עניין

מבטחים
)
;
דנ"א 3993/07
פקיד שומה ירושלים 3 נ' איקאפוד בע"מ
(14.7.2011); עניין
ארידור
)
. ודוקו, ההכרעה בדבר תחולתה בזמן של הלכה חדשה שיצאה תחת ידיו של בית המשפט העליון נתונה, ככלל, לבית המשפט ובעניין
סולל בונה
צויין בהקשר זה כי:

"נקודת המוצא העקרונית היא כי הלכה שיפוטית חדשה חלה הן רטרוספקטיבית והן פרוספקטיבית. יחד עם זאת, הנני סבור כי
אין מניעה עקרונית להכיר

בכוחו של בית המשפט העליון
ליתן לתקדימיו תוקף פרוספקטיבי בלבד" (עניין
סולל בונה
, בפסקה 17 לפסק דינו של הנשיא (בדימוס)
א' ברק
) [ההדגשה הוספה]"


כמו כן, בפסק הדין בעניין
מבטחים
הביע בית המשפט את עמדתו כי ברגיל
ראוי שבית המשפט שקבע את ההלכה יהיה זה שיכריע בדבר תחולתה בזמן (עניין
מבטחים
, בפסקה 34)
.
כאשר מהותן של הסוגיות העומדות במוקד ההלכה והיקף ההשלכות האפשרי הנובע ממנה מצדיקים דיון נפרד
, בית המשפט עשוי
לדחות את ההחלטה בדבר תחולת ההלכה בזמן למועד מאוחר יותר, או אף להעביר את הסוגיה להסדרה בידי המחוקק (ראו: בג"ץ 2390/96
קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל
, בפסקה 6 (9.2.2009)).

עם זאת, בהיעדר קביעה אחרת של בית המשפט, מפורשת או משתמעת, הנחת המוצא היא שתחולתה בזמן של הלכה חדשה שיצאה תחת ידיו של בית המשפט העליון פועלת גם לעבר. יפים לעניין זה הדברים שנפסקו בעניין
מבטחים
שם נקבע כי:

"ההכרעה בדבר תחולתה בזמן של הלכה חדשה ניצבת ככלל לפתחו של בית המשפט שנתן את ההלכה, שכן ללא קביעה (מפורשת או משתמעת) כאמור, הנחת המוצא היא שהלכתו החדשה של בית המשפט פועלת גם לעבר"
(
שם
,

בפסק
ה 33; וראו גם:

בר"ם 2969/13
מנהלת הארנונה של עיריית יבנה נ' מקורות חב' המים בע"מ
,

בפסקה 15 להחלטתה של השופטת
ד' ברק-ארז
(8.8.2013)).

16.
פסק הדין בעניין
רוטמן
שותק באשר לתחולתה בזמן של ההלכה שנקבעה בו. עם זאת,
דומני כי בנסיבות העניין היעדר ההתייחסות ב

פסק דין

רוטמן
לשאלת תחולתה בזמן של ההלכה
שנקבעה בו, איננה הסדר שלילי
ממנו משתמעת בהכרח תחולה רטרוספקטיבית מלאה של ההלכה
אלא חסר הקיים
בפסק הדין. השאלה האם היעדר התייחסות בפסק הדין לסוגיית התחולה בזמן היא הסדר שלילי או חסר היא במהותה שאלה פרשנית (השוו:
עע"ם 4955/07
הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה נ' קרן תורה ועבודה
,
פ"ד סד(2) 353, 412
(2010)).
באשר לפרשנות פסקי דין נקבע כי:

"פרשנות זו נעשית על-פי אותן אמות מידה וכללים לפיהם מתפרשים 'טקסטים' משפטיים אחרים. פסק-דין הוא 'טקסט', ויש לפרשו על-פי כללי הפרשנות הרגילים
לפירושם של
'טקסטים' משפטיים [...] על כן
יש לפרש פסק-דין בהתחשב

בלשונו ובתכליתו. על תכלית פסק הדין יש ללמוד, בראש ובראשונה, מלשונו וכן

ממקורות חיצוניים, כגון ההיסטוריה של ההלכה השיפוטית, המבנה הנורמאטיבי הכללי ועקרונות היסוד של השיטה"
(בג"ץ 3406/91
בבלי נ' היועץ המשפטי לממשלה
, פ"ד מה(5) 1, 7 (1991); וראו גם:
בג"ץ 4805/07
המרכז לפלורליזם יהודי – התנועה ליהדות מתקדמת בישראל נ' משרד החינוך
, בפסקה 36 (27.7.2008)).




במקרה דנן המסקנה שלפיה שתיקת פסק הדין בעניין
רוטמן
אינה מהווה הסדר שלילי לעניין תחולתה הרטרוספקטיבית של ההלכה שנקבעה בו, נלמדת מעיון בפרוטוקול הדיונים שהתקיימו בעניין
רוטמן
טרם מתן פסק הדין. מפרוטוקולים אלה עולה כי שאלת התחולה בזמן כלל לא נדונה במסגרת ההליך וכדברי המדינה אף לא ניתנה לצדדים ההזדמנות להשמיע את טענותיהם בעניין זה. ביסוס נוסף למסקנה זו ניתן למצוא בפסק הדין של בית משפט זה בע"א 8142/11

שחאדה נ' מדינת ישראל
(4.3.2013) (להלן: עניין
שחאדה
) המאוחר לפסק הדין בעניין
רוטמן
. המערערים בהליך זה העלו טענות שונות בדבר גובה הפיצויים ששולמו להם בגין הפקעת מקרקעיהם מכוח פקודת הדרכים, ובכלל זאת הלינו על כך שלא שולמו להם פיצויי סבל. בית המשפט דחה את הערעור על כל חלקיו אך קבע כי יש להתייחס לדרישות המערערים בסוגיית פיצויי הסבל כאילו עניינם תלוי ועומד בבית המשפט. קביעה זו נומקה כך:


"מתברר, כי בעקבות פסק-הדין רוטמן הוקם צוות בינמשרדי לבחינת ההשלכות של פסק-דין זה. הצוות טרם נתן את חוות דעתו [...] בנסיבות המתוארות אנו סבורים שדין הערעור להידחות, תוך שמירת טענותיהם של המערערים בכל הנוגע להפחתה של 25%. יחד עם זאת, ועל מנת שלא לפגוע במערערים, יש להתייחס לדרישתם בסוגיה כאילו העניין תלוי ועומד בבית המשפט. במילים אחרות אם ייקבע שהלכת רוטמן חלה על תיקים תלויים ועומדים, הרי עניינם של המערערים ייחשב כאילו הוא תלוי ועומד" (
שם
, בפסקה 3).


הקביעה המצוטטת לעיל מתוך פסק הדין בעניין
שחאדה
יש בה כדי ללמד כי ההתייחסות אל שאלת תחולתה בזמן של הלכת
רוטמן
הייתה כאל שאלה שטרם הוכרעה.


בנסיבות אלו וככל שהדבר נוגע לאופן הפעלת סמכותו לפי סעיף 7 לפקודת הדרכים להורות על תשלום פיצויי סבל, רשאי היה שר התחבורה
להורות לוועדה הבינמשרדית לכלול בכללי העזר שיגובשו לצורך זה, התייחסות לסוגיית תחולתה בזמן של הלכת
רוטמן
.
כפי שכבר צוין סמכויות העזר מטרתן להעניק לגוף המוסמך את הכלים והאמצעים הנחוצים להפעלת הסמכות העיקרית שהוענקה לו ובלבד שהשימוש בסמכויות אלה יש לו זיקה הדוקה לסמכות העיקרית שהוקנתה לגוף המינהלי
(
ברק-ארז
, בעמ' 145?146; רע"א 1015/01
בן ארצי נ' מדינת ישראל ועדת הזכאות
, בפסקה 54 (11.5.2011)
).
בענייננו, התווית היקף תחולתה בזמן של הלכת
רוטמן
הייתה דרושה והכרחית על מנת שהשר יוכל להפעיל את סמכותו להורות על תשלום פיצויי סבל על פי הדרישות המופנות אליו. התוויה זו כרוכה בין היתר בשיקולים של מדיניות וכן יש לשקול במסגרתה את ההשלכות התקציביות הרלוונטיות. למותר לציין שהתוויה כזו נתונה בכל מקרה לביקורת שיפוטית.


האם ההתוויה שנקבעה בסעיף 5 לקריטריונים בענייננו באשר להיקף התחולה בזמן של הלכת
רוטמן
, היא סבירה בנסיבות העניין?


לבחינת שאלה זו אפנה עתה.

סבירות סעיף 5 לקריטריונים

17.
כפי שכבר צוין,
נפסק
בעניין
סולל בונה
כי שיטתנו המשפטית אימצה כהנחת המוצא את הגישה לפיה הלכה חדשה חלה הן פרוספקטיבית, הן רטרוספקטיבית.
אך לצד הכלל האמור, כך הוסיף בית המשפט וקבע בעניין
סולל בונה
, אומץ גם חריג לכלל ולפיו
ייתכנו מקרים אשר בהם תחול ההלכה החדשה באופן פרוספקטיבי בלבד. זאת
כאשר קיים אינטרס הסתמכות
לגיטימי ומשמעותי

הראוי להגנה
– למשל, הסתמכות של הרשות המפקיעה על ההלכה הישנה וכן שקילת שיקולי תקציב ושיקולים נוספים כגון היקף ההתדיינויות הצפויות כתוצאה מן התחולה הרטרוספקטיבית (
שם
, בעמ' 150; 2390/96
קרסיק נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל
, פ"ד נה(2) 625, 694-693 (2001)). עוד הודגש בפסיקה כי אין די בהקשר זה בקיומו של אינטרס הסתמכות משמעותי, אם ניתן לענות עליו באמצעות הגנות אחרות המוכרות בדין כגון התיישנות או בטלות יחסית (עניין
סולל בונה
, בפסקאות 21-19
מבטחים
, בפסקה 32). אינטרס ההסתמכות, כך נקבע, מהווה אך שיקול אחד מתוך מכלול של שיקולים שיש לשקול לצורך הגבלת תחולתה בזמן של הלכה חדשה ואותו יש לאזן אל מול ערכים ועקרונות אחרים הנוגעים לדבר


– ובענייננו – עם זכותו של הפרט לקבלת פיצויים בעקבות הפקעת קניינו.


האם התקיימו במקרה דנן התנאים להחלת החריג שנקבע בהלכת סולל בונה?

הסתמכות המדינה על ההלכה הנוהגת לפני פסק הדין בעניין רוטמן ושיקולים נוספים

18.
ההלכ
ה שקדמה להלכת
רוטמן
נקבעה בשנת 1981 בע"א 377/79
פייצר

נ'

הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת-גן
, פ"ד

לה(3) 645 (1981) (להלן:
עניין
פייצר
או הלכת
פייצר
). על פי הלכה זו הרשות המפקיעה רשאית הייתה לשלם פיצוי מופחת בהפקעה לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965 ופקודת הקרקעות, הן בגין הפקעה חלקית, הן בגין הפקעת המקרקעין
בשלמותם
. הלכה זו השתנתה בשנת 2001 בפרשת
הולצמן
, בה שינה בית המשפט את הלכת
פייצר
ופסק כי "
הסמכות להפחית פיצויים בגין הפקעת קרקע לצורכי ציבור אינה חלה כאשר המגרש מופקע בשלמותו
" (
עניין
הולצמן
, בעמ' 644). אחד מן העקרונות המרכזיים שביסוד

פסק דין
זה הוא כי "
תשלום פיצויים בשיעור הנופל מערך המקרקעין שהופקעו יהיה מוצדק רק אם עקב ההפקעה עולה ערך הרכוש שנותר בידי הבעלים או הם זוכים בהנאה שוות ערך אחרת
" (
שם
, בעמ' 642
)
. ובמילים אחרות בעניין
הולצמן
נקבע כי כאשר מקרקעין מופקעים בשלמותם בעליהם אינם יכולים ליהנות מהשבחתם ועל כן אין להפחית מן הפיצויים. פסק הדין בעניין
רוטמן
שניתן בשנת 2012 קבע כי יש לפצות "מהמטר הראשון" גם בהפקעת חלק מהמקרקעין ולא רק בהפקעת המגרש כולו, כאשר אין השבחה של הנותר וההפקעה היא לצרכים כלל ארציים. קביעה זו נשענת למעשה על העיקרון שעמד בבסיס הלכת
הולצמן
. היא מהווה השלמה של המהלך הרעיוני שביסוד הלכת
הולצמן
תוך יישומו על הפקעות לפי פקודת הדרכים.


19.
המדינה ונתיבי ישראל טוענות כי עד שנת 2005 לא היה זה בלתי סביר מצדן להסתמך על הלכת
פייצר
, שכן שינוי הדין הנוגע לסמכותו של השר ליתן פיצויי סבל היה בלתי צפוי לפני שנת 2005. טענה זו מקובלת עלי. אכן עד למועד מתן פסק הדין בעניין
רוטמן
שררה אי בהירות באשר לפיצויים שיש להעניק בגין הפקעה חלקית מכוח פקודת הדרכים שלא השביחה את ערך יתרת הקרקע. סוגיה זו לא נדונה לגופה בבית משפט זה וממילא לא הוכרעה עד שהתלבנה בעניין
רוטמן
. כמו כן ניתן למצוא באותה עת אמירות סותרות בפסיקותיו של בית משפט זה לגבי תחולת העיקרון שנקבע בהלכת
הולצמן
, ככל שהדבר נוגע להפקעה חלקית ללא השבחה של הנותר (ראו: עניין
רוטמן
,
בפסקה 92 לפסק דינו של השופט
ע' פוגלמן
וההפניות שם).
הפסיקה בבתי המשפט המחוזיים בסוגיה זו אף היא לא הייתה אחידה וניתן למצוא בה הכרעות לכאן ולכאן.
מצב דברים זה מעיד כי עד פסק הדין בעניין
רוטמן
לא היה לסוגיה זו מענה ברור (לסקירה מקיפה של פסיקות בתי המשפט המחוזיים האמורות ראו
עניין
רוטמן
,
בפסקה 93 לפסק דינו של השופט
ע' פוגלמן
).
המדינה הוסיפה וטענה כי אחד הטעמים לקביעת תחולתה בזמן של הלכת
רוטמן
החל משנת 2005, נעוץ בעובדה שהחל משנה זו החלו להופיע פרסומים אקדמיים המטילים ספק בהצדקה הקיימת להפקעה חלקית של מקרקעין ללא פיצוי מלא בהעדר השבחה של הנותר. פרסומים אלה, כך נטען, היה בהם כדי לסמן את תחילת השינוי באקלים המשפטי בסוגיה זו.


בהינתן כל האמור לעיל, אני סבורה כי הסתמכותה של המדינה עד שנת 2005 על ההלכה שקדמה להלכת
רוטמן
הייתה לגיטימית, במובן זה שעל פי אותה ההלכה יכולה הייתה המדינה לסמוך על כך שככלל בהפקעה חלקית של מקרקעין מכוח פקודת הדרכים, היא לא תחוב בתשלום פיצויי סבל בגין הרבע הראשון. זאת גם אם מותר הקרקע לאחר ההפקעה לא הושבח (למקרים מצומצמים ויוצאי דופן שבהם הוכרה חובת המדינה לשלם פיצויי סבל גם על פי ההלכה הקודמת ראו: עניין
רוטמן
, בפסקה 47).

20.
זאת ועוד – על פי הנתונים שהציגה המדינה, חשיפתה לדרישות תשלום של פיצויי סבל בגין הפקעות שנעשו מכוח פקודת הדרכים, בשל פרויקטים שונים בתוך פרק הזמן שנקבע בסעיף 5 לקריטריונים (
"בהפקעות שבהן תפיסת הקרקע נעשתה בתוך תקופה של שבע שנים שעד למועד מתן פס"ד רוטמן"
)

עומדת, היא לבדה, על סך של 267,298,432 ש"ח. המדינה מוסיפה וטוענת כי קביעת הקריטריונים בהקשר זה נעשתה לאחר שנמצא כי מדובר בסכום שניתן לעמוד בו במסגרת התכנון התקציבי ולא מעבר לכך. בהינתן החשיפה המשמעותית שהמדינה נטלה על עצמה כמפורט לעיל בקבעה את גדר התחולה בזמן של הלכת
רוטמן
, ובהינתן המשמעות התקציבית של הרחבת חשיפה זו על הקופה הציבורית, נראה כי גם שיקול זה איננו בלתי סביר לצורך קריטריון התחולה בזמן שנקבע. ניתן היה אמנם לצפות כי המדינה תציג נתונים מפורטים יותר גם לגבי היקף החשיפה הצפוי בתקופה שלפני שנת 2005, אך טענת המדינה בהקשר זה מתיישבת עם הגיונם של דברים (ראו והשוו:
רע"א 2453/13
עמר נ' עיריית חדרה
בפסקאות 46-45
(14.4.2015)).

21.
אכן, זכותו של הפרט לתשלום פיצויים בעקבות הפקעה מוכרת בשיטתנו המשפטית והיא נגזרת ממעמדה של זכות הקניין כזכות יסוד (ע"א 3015/06
מדינת ישראל נ' פנינה פינקלשטיין
, בפסקה 9 (9.12.2008)). בעניין
רוטמן
קבע בית משפט זה הלכה ולפיה מקום שבו הופקעו מקרקעין לצרכים כלל ארציים וללא השבחה של הנותר, הסמכות הנתונה לשר לפי סעיף 7 לפקודת הדרכים לשלם פיצויי סבל היא סמכות חובה ויש הסבורים כי קביעה זו מקנה למעשה לפיצויי הסבל בנסיבות אלה אפקט של זכות (
ברק-ארז
, בעמ' 218). לטעמי, האיזון שביצע שר התחבורה
במסגרת הקריטריונים שנקבעו לצורך תשלום פיצויי סבל, בין תחולתה בזמן של הלכת
רוטמן
ובין האינטרס הציבורי שבביצוע הפקעות תוך שמירה על מסגרת תקציב הולמת, הוא איזון ראוי בנסיבות העניין. זאת בהינתן הסתמכותה הלגיטימית של המדינה על הלכת
פייצר
עד שנת 2005 כמפורט לעיל וכן בהינתן המשמעות התקציבית הניכרת הכרוכה בהיקף התחולה בזמן של הלכת
רוטמן
– למעלה מרבע מיליארד שקלים – לפי הקריטריונים שנקבעו.


מטעמים אלה כולם ועל פי כללי המשפט המינהלי הנקוטים בידינו, לא מצאתי עילה המצדיקה התערבות בסעיף 5 לקריטריונים שנקבעו.

22.
לפני סיום אוסיף כי לנוכח המסקנה שאליה הגעתי ולפיה סעיף 5 לקריטריונים תוחם בזמן את תחולתה של הלכת
רוטמן
ואינו קובע הוראת התיישנות, אין צורך להידרש לטענות שהעלו הצדדים לעניין תחולתה של הלכת
ארידור
(הקובעת הוראת מעבר לעניין התיישנות בכל הנוגע לפיצויי הפקעה לפי פקודת הקרקעות), על פיצויי הפקעה ועל פיצויי סבל לפי פקודת הדרכים. עם זאת אין להוציא מכלל אפשרות כי במקרה נתון עשויה להתעורר מצד מבקשי הפיצוי שאלה לגבי הממשק שבין כללי ההתיישנות והשיהוי הקבועים בדין, ובין יישום קריטריון התחולה שנקבע בסעיף 5 הנ"ל על אותו המקרה (לעמדת המדינה בעניין זה ראו סעיף 31 לסיכום טענותיה בע"א 7896/16). שאלה זו מן הראוי כי תוכרע על פי נסיבותיו של כל מקרה ומקרה ובמסגרת זו עשויה להידרש הכרעה גם בסוגיית תחולתה של הלכת
ארידור
על פיצויי הפקעה ופיצויי סבל לפי פקודת הדרכים.

סוף דבר

23.
סיכומו של דבר, אציע לחבריי לקבל את הערעורים וכן אציע כי בנסיבות העניין לא ייעשה צו להוצאות.



נ ש י א ה

השופט (בדימוס) י' דנציגר

:


אני מסכים.


ש ו פ ט (בדימוס)

השופט י' עמית

:



אני מסכים.


ש ו פ ט


הוחלט כאמור בפסק דינה של הנשיאה א' חיות
.



ניתן היום, כ"ה באדר התשע"ח (12.3.2018).


נ ש י א ה
ש ו פ ט (בדימוס)
ש ו פ ט

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.

16078960_v10.doc

גק
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,
www.court.gov.il







עא בית המשפט העליון 7896/16 שר התחבורה, נתיבי ישראל – החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ נ' אריה פארן, נח פארן (פורסם ב-ֽ 12/03/2018)