פסקי דין על שירלי עודד-דורון | פסקי דין על הגב' חדווה יחזקאלי סגנית ראש עיריית חדרה | פסקי דין על מר צבי גנדלמן ראש העיר חדרה | פסקי דין על עו"ד שרון שרוני יועמ"ש עיריית חדרה ואח' |

59656-01/18 עתמ     25/03/2018




עתמ 59656-01/18 שירלי עודד-דורון נ' הגב' חדווה יחזקאלי סגנית ראש עיריית חדרה, מר צבי גנדלמן ראש העיר חדרה, עו"ד שרון שרוני יועמ"ש עיריית חדרה ואח'








בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים

עת"מ 59656-01-18 עודד דורן נ' סגנית ראש עיריית חדרה ואח'


בפני
כבוד השופטת בטינה טאובר

העותרת

שירלי עודד-דורון
ע"י ב"כ עו"ד אדיר בנימיני ו/או אח'


- נגד –

המשיבים
1. הגב' חדווה יחזקאלי סגנית ראש עיריית חדרה

2. מר צבי גנדלמן ראש העיר חדרה
3. עו"ד שרון שרוני יועמ"ש עיריית חדרה
4. מועצת עיריית חדרה

ע"י ב"כ עו"ד ממשרד כהן
, וילצ'יק ושות'
5. הממונה על מחוז חיפה במשרד הפנים
6. פרקליט מחוז חיפה אזרחי

ע"י ב"כ עו"ד מפרקליטות מחוז חיפה (אזרחי)


פסק דין


1.

בפני
י עתירה לביטול החלטת מועצת עיריית חדרה (להלן: "המשיבה 4") מיום 30/07/14, במסגרתה אושר מינוייה של הגב' חדוה יחזקאלי, המשמשת כסגנית ראש עיריית חדרה (להלן: "המשיבה 1") לתפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים. השאלה שעומדת במוקד העתירה היא זו: האם הדין מתיר את האצלת תפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים המוקנה לראש רשות מקומית, לידי סגנו/סגניתו של ראש הרשות המקומית, אם לאו.


התשתית העובדתית הרלבנטית

2.
בישיבה מן המניין שקיימה המשיבה 4 ביום 30/07/14, החליטה המשיבה 4, על הקמתה של ועדה לשימור אתרים, וקבעה את הרכב חבריה. במסגרת זו, מונתה המשיבה 1, אשר שימשה כסגנית ראש עיריית חדרה לתפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים (להלן: "החלטת המועצה").

3.
לאחר אישור מינוייה של המשיבה 1 כיו"ר הוועדה לשימור אתרים, החלה העותרת, חברת מועצת העיר חדרה (להלן: "העותרת") בסדרה ארוכה של פניות לגורמים שונים, בפני
הם טענה כי מדובר במינוי שנעשה בחוסר סמכות, באופן בלתי חוקי, ודינו להתבטל.

4.
העותרת פנתה ביום 31/07/14, באמצעות דוא"ל, לראש עיריית חדרה (להלן: "המשיב 2") וציינה בפני
ו, כי מינויה של המשיבה 1 לתפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים, נעשה בחוסר סמכות. העותרת נסמכה בעניין זה על הוראות סעיף 10 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבנייה"), אשר מונה באופן ספציפי שני גורמים שרשאים לשאת במשרה של יו"ר הוועדה לשימור אתרים, והם: ראש הרשות המקומית או יו"ר ועדת המשנה לתכנון ולבניה ברשות המקומית.

5.
בהמשך, ביום 11/08/15, משלא התקבלה תשובה מאת המשיב 2 לפנייתה, פנתה העותרת ליועצת המשפטית של עיריית חדרה (להלן: "המשיבה 3"), בבקשה כי זו תביא לתיקון הטעות שנעשתה במינוי המשיבה 1 לתפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים.

6.
ביום 17/08/15 השיבה המשיבה 3 לפניית העותרת. בתשובתה ציינה המשיבה 3, כי לשיטתה ובהעדר הוראת חוק המונעת מן המשיב 2 להאציל מסמכויותיו למי מסגניו, לא הייתה מניעה כי המשיב 2 יאציל את תפקידו כיו"ר הוועדה לשימור אתרים לסגניתו - המשיבה 1. בעניין זה הסתמכה המשיבה 3 על הוראות סעיף 17 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה-1975 (להלן: "חוק הבחירה"), במסגרתו מעוגנת סמכות ההאצלה המסורה לראשי רשויות מקומיות.

7.
לאור תשובת המשיבה 3 לפניית העותרת, פנתה העותרת לגורמים חיצוניים, מחוץ לעיריית חדרה על מנת שהם יתערבו בפתרון הסוגיה. כך, ביום 19/08/15 פנתה העותרת ליועץ המשפטי של משרד הפנים, והתריעה בפני
ו כנגד אי החוקיות של מינוי המשיבה 1 כיו"ר הוועדה לשימור אתרים. לטענת העותרת, לאחר פנייתה, נמסר לעותרת טלפונית כי הנושא הועבר לטיפולו של הממונה על משרד הפנים (להלן: "המשיב 5"). משלא התקבלה כל תשובה מטעם המשיב 5 פנתה העותרת באמצעות הדוא"ל, ביום 07/09/15 לפרקליט מחוז חיפה במשרד המשפטים (להלן: "המשיב 6") והתלוננה בפני
ו על כך שלא נעשה מאומה בקשר לפניותיה בעניין נשוא העתירה.

8.
בהמשך, ביום 02/10/15, פנתה העותרת בעניין למבקר המדינה; וביום 02/03/16 פנתה העותרת ליועץ המשפטי לממשלה, בבקשה כי יתערב למען הבאת פתרון לנושא, וכן נשלחה על ידה ביום 05/11/17 פניית תזכורת ליועץ המשפטי של משרד הפנים.

9.
ביום 10/12/17 התקבלה בתיבת הדוא"ל של המשיבה 3 פנייה מאת עו"ד אבינועם ביר מהלשכה המשפטית במשרד הפנים, לפיה הטיפול בפני
יתה של העותרת הועבר אליו. עו"ד ביר ציין בפני
יתו, כי לשיטתו לא ניתן להאציל את תפקידו של ראש רשות מקומית כיו"ר הוועדה לשימור אתרים, שכן המחוקק גילה דעתו כי תפקיד זה יינתן לראש הרשות המקומית או ליו"ר הועדה המקומית לתכנון ולבניה.

10.
זאת ועוד, ביום 15/01/18 התקבלה בתיבת הדוא"ל של העותרת תשובה מאת המשיב 6, בה צוין כדלקמן:

"במענה לפנייתך – הפרשנות המשפטית של עיריית חדרה בנושא האצלת תפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים היא מוטעית.
עם זאת, דעת העירייה שונה, ועמדתי אינה מחייבת את העירייה".

11.
ביום 15/01/18, ולאור האמור בתשובת המשיב 6 לפניית העותרת, פנתה העותרת שוב למשיב 2, בבקשה כי יביא לאלתר את נושא מינוייה של המשיבה 1 כיו"ר הוועדה לשימור אתרים לדיון בפני
מועצת העיר, ומשלא נעשה הדבר, הגישה העותרת את עתירתה.


תמצית טענות הצדדים

12.
במסגרת העתירה עמדה העותרת על המסגרת הנורמטיבית הרלבנטית אשר מסדירה את פעולתה של הוועדה לשימור אתרים בשלטון המקומי, ואשר מעוגנת בתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה. לשיטת העותרת ממקרא הוראות סעיף 10 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה, עולה כי המחוקק הביע רצונו הברור, כי בראש הוועדה לשימור אתרים יעמוד אחד הגורמים העומדים בראש ועדות התכנון והבנייה, קרי, ראש הרשות שמתוקף תפקידו ממלא "אקס-אופיציו" את תפקיד יו"ר הוועדה המקומית או יו"ר ועדת המשנה לתכנון ולבנייה.


בהמשך טיעוניה, עמדה העותרת בפירוט על "המתח" הפרשני הקיים לשיטתה בין סעיף 10 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה, אשר מפרט את הגורמים שמוסמכים להיות בתפקיד של יו"ר הוועדה לשימור אתרים, לבין סעיף 17 לחוק הבחירה שמסמיך את ראש הרשות המקומית להאציל מתפקידיו וסמכויותיו, ובעניין זה סבורה העותרת, כי בנסיבות המקרה, גוברת הוראת סעיף 10 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבנייה, בהיותה נורמה ספציפית ומאוחרת, לזו הקבועה בסעיף 17 לחוק הבחירה.

לטענת העותרת הפרשנות שמבקשת המשיבה 3 להחיל על הנושא שבמחלוקת הינה "אבסורדית" במובן זה שהיא מציעה דרך בלתי לגיטימית "לעקוף" את רצונו של המחוקק ולמעשה לבטלו ולהעביר את שיקול הדעת לרשות המקומית, לעשות כראות עיניה; וכי גישתה הפרשנית של המשיבה 3 באה למעשה בסתירה עם עקרון משפטי חשוב המכונה "שלטון החוק ולא שלטון האדם".

זאת ועוד, העותרת חלקה על עמדתו של המשיב 6, לפיה חרף עמדתו המשפטית, אין הוא מוסמך להורות לרשות המקומית לפעול בהתאם לעמדתו. לשיטת העותרת, במישור זה נפלה טעות הן בידי המשיבה 3 והן בידי המשיב 6, שכן בניגוד לעמדתם, הכלל הוא כי יועץ משפטי של רשות מקומית כפוף מנהלית אמנם לראש הרשות המקומית, אולם, מבחינה מקצועית הוא אינו אוטונומי ואינו ישות העומדת בפני
עצמה, אלא כפוף ליועץ המשפטי לממשלה ולדרגים שמתחתיו, כך ששגתה המשיבה 3 עת התעלמה מחוות דעתו המשפטית של המשיב 6 בעניין.

לאור כל האמור, ביקשה העותרת להורות על ביטול החלטת המשיבה 4 (מועצת העיר חדרה) למנות את המשיבה 1 לתפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים, ולהורות למשיבה 3 לאמץ את עמדתו המשפטית של המשיב 6, בדבר אי חוקיות ההחלטה למנות את המשיבה 1 לתפקיד האמור, והכל תוך חיוב המשיבים בהוצאות ההליך.

13.
המשיבים 4-1 סבורים מנגד כי דין העתירה להידחות הן על הסף והן לגופה.

לטענת המשיבים 4-1 דין העתירה להידחות על הסף מחמת האיחור הכבד והשיהוי הניכר (ביחס למועד הקבוע לכך בדין) בהגשתה. נטען כי מדובר בעתירה שתוקפת החלטה שהתקבלה על ידי המשיבה 4, שלוש שנים וחצי, טרם מועד הגשתה, וזאת ללא שהעותרת טרחה לבקש להאריך לה את המועד הקבוע בדין לשם הגשת העתירה. האיחור והשיהוי האמורים מצדיקים לעמדת המשיבים 4-1 את דחיית העתירה על הסף, בפרט משאין המדובר, לשיטתם, בעתירה המעלה טענות מהותיות שמצדיקות שינוי בהרכב הוועדה לשימור אתרים, ערב בחירות לרשויות המקומיות, אשר צפויות להתקיים בעוד כחצי שנה.

בנוסף, טענו המשיבים 4-1, כי דין העתירה להידחות על הסף, גם מחמת חוסר ניקיון כפיה של העותרת, אשר המתינה משך שלוש וחצי שנים להגשת העתירה, והגישה אותה סמוך למועד הבחירות, ללא שפירטה מה הדבר שכה הטריד את מנוחתה בקשר לזהות יו"ר הוועדה לשימור אתרים, דווקא כחצי שנה לפני מועד הבחירות, ומדוע המתינה עם הגשת העתירה עד למועד הגשתה בפועל.

מעבר לאמור סבורים המשיבים 4-1 כאמור, כי דין העתירה להידחות גם לגופו של עניין. לשיטת המשיבים 4-1 עניינה של העתירה הוא במחלוקת משפטית באשר לאפשרות להאציל את תפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים מידיו של המשיב 2 לידיה של סגניתו, המשיבה 1. נטען כי סעיף 17 לחוק הבחירה אשר מסמיך את ראש הרשות המקומית לאצול מתפקידיו לא הגביל את ההאצלה לתפקידים מסוימים או לעניינים מסוימים. על כן, סבורים המשיבים 4-1 כי תפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים, הוא בגדר "עניין מסוים" שראש הרשות המקומית מוסמך לאצול למי מהגורמים המנויים בסעיף 17 לחוק הבחירה.

לטענת המשיבים 4-1 לו היה רוצה המחוקק להגביל את סמכותו של ראש רשות מקומית לאצול את תפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים היה עושה זאת במפורש במסגרת חוק הבחירה ו/או במסגרת התוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה או בחוק התכנון והבנייה עצמו. נטען, כי מהיעדרה של הוראה מגבילה כאמור, ניתן ללמוד שהמחוקק כלל לא ביקש ולא התכוון למנוע את האצלת תפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים.

המשיבים 4-1 דחו בטיעוניהם את טענת העותרת, לפיה הוראת סעיף 10 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה גוברת על הוראת סעיף 17 לחוק הבחירה, בהיותה הוראת חוק ספציפית ומאוחרת לזו האחרונה, ובהקשר זה טענו, כי העותרת אינה מדייקת בכללי הפרשנות שהיא נותנת להוראות החוק. לשיטת המשיבים 4-1 דברי העותרת היו נכונים ושימושיים מקום בו קיימת סתירה שלא ניתן ליישבה בין דברי החקיקה, וזה אינו המצב. עוד נטען, כי פרשנות העותרת לחלופות הנקובות בסעיף 10 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה, באשר לזהות יו"ר הוועדה לשימור אתרים, סותרת אף את ההלכה הפסוקה בנושא זה, כפי שניתן ללמוד בהיקש מסמכותו של מהנדס הוועדה המקומית להאציל מתפקידיו השונים בחוק התכנון והבנייה. מכל מקום, נטען כי המחוקק לא התכוון למנוע את האצלת תפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים.

14.
המשיבים 6-5 הגישו כתב תשובה מטעמם. לעמדתם, בהתאם להוראות סעיף 10 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה לא ניתן למנות את המשיבה 1, אשר משמשת כסגנית ראש העיר, כיו"ר הוועדה לשימור אתרים. יחד עם זאת, טענו המשיבים 6-5 כי אין בעמדה זו, כדי לחייב את הרשות המקומית.

המשיבים 6-5 דחו את טענת העותרת כי יש לחייב את המשיבה 3 לפעול בהתאם לעמדת המשיב 6. בהקשר זה צוין, כי פרקליט המחוז האזרחי משמש כבא כוחו של היועץ המשפטי לממשלה כמייצג המדינה בפני
ערכאות שיפוטיות, וזאת בהתאם לקבוע בסעיף 4 לחוק לתיקון סדרי הדין האזרחי (המדינה כבעל דין), תשי"ח-1958 ביחד עם סעיף 1 לפקודת הפרשנות. מכאן נטען כי עמדתו של המשיב 6 אינה מחייבת את הרשות המקומית, והרשות המקומית רשאית לסבור אחרת מאשר סבור המשיב 6.

15.
ביום 04/03/18 התקיים דיון לגופה של העתירה, במסגרתו השלימו הצדדים את טיעוניהם.

דיון והכרעה

16.
ממקרא כתבי הטענות שהוגשו על ידי הצדדים, עולה כי בין הצדדים ניטשת מחלוקת משפטית עקרונית, הנוגעת לשאלת היחס שבין סעיף 17 לחוק הבחירה, לסעיף 10 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה. בטרם בחינת הסוגיה שבמחלוקת לגופה, אדרש תחילה לבחינת טענותיהם המקדמיות של המשיבים 4-1.

17.
כאמור המשיבים 4-1 עתרו לדחיית העתירה על הסף הן מחמת האיחור הכבד והשיהוי הניכר בהגשתה והן מחת העדר ניקיון כפיים של העותרת בפני
יתה לבית המשפט.

18.
תקנה 3 לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), תשס"א-2000 (להלן: "התקנות"), קובעת, כי בהיעדר מועד מוגדר הקבוע בדין לצורך הגשת עתירה מנהלית, תוגש העתירה ללא שיהוי, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שקיבל העותר הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם. לצד זאת, ניתנה לבית המשפט הסמכות להאריך את המועד שנקבע בתקנות להגשת העתירה, לאחר שניתנה למשיב הזדמנות להגיב לבקשת הארכה. לפיכך, דינה של עתירה שהוגשה בחלוף ארבעים וחמישה הימים המנויים בתקנה 3 לתקנות, אינו בהכרח סילוק העתירה על הסף, ולבית המשפט שמור שיקול דעת להאריך את המועד להגשתה, בנסיבות המצדיקות את ההארכה.

19.
כידוע, טענת שיהוי הנטענת ביחס לעתירה מנהלית, מצריכה בחינה של שלושה יסודות: שיהוי סובייקטיבי, שיהוי אובייקטיבי ומידת הפגיעה בעקרון שלטון החוק אם תתקבל העתירה. בחינת השיהוי הסובייקטיבי מתמקדת בהתנהגות העותר בפועל, כאשר השאלה שנשאלת בהקשר זה, היא האם התנהגותו של העותר עולה כדי ויתור משתמע על זכותו לפנות לערכאות. לעומת השיהוי הסובייקטיבי, בחינת יסוד השיהוי האובייקטיבי מתמקדת במידת הפגיעה באינטרסים של צדדים שלישיים הנוגעים בדבר, וכן בשינוי שחל במצב בשטח. במקרה ששני יסודות השיהוי התקיימו, יש להעמיד כנגדם את מידת הפגיעה הנטענת בשלטון החוק ובאינטרס הציבורי מצד הרשות, ולערוך איזון בין השיקולים השונים. ראה:
שגיאה! ההפניה להיפר-קישור אינה חוקית.
אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע
(07/12/06);

שגיאה! ההפניה להיפר-קישור אינה חוקית.
החברה להגנת הטבע נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה
(02/07/09); עע"מ 2611/08 בנימין נ' עיריית תל-אביב (05/05/10).

20.
בענייננו, לא ניתן לחלוק על כך, כי עתירת העותרת לוקה בשיהוי ניכר. תיאור הנסיבות, כמפורט לעיל, מגלה שהעותרת ידעה אודות החלטת המשיבה 4 לאשר את מינויה של המשיבה 1 לתפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים, מיולי 2014, ובחרה להגיש את העתירה רק בינואר 2018, קרי כעבור שלוש וחצי שנים ממועד היוודע דבר ההחלטה. אמנם, פניה לגורמים שיש להם סמכות להתערב בהחלטה או להעמיד את המשיבים 4-1 על הפגם או הפסול שנפלו בהחלטה נשוא העתירה, כגון, פנייה לממונה על המחוז במשרד הפנים או ליועץ המשפטי לממשלה, עשויה, בנסיבות מסוימות, להצדיק השתהות בהגשת עתירה, במיוחד בסוגי החלטות שלא נקבע לגביהן הסדר נורמטיבי של השגה או ערר. אולם, פניות מעין אלה אינן יכולות להתפרש על פני פרק זמן ארוך, שכן, ניסיונות חוזרים ונשנים של פניות אל הגורמים השונים, הנמשכים זמן רב, מעקרים מתוכן את הוראת תקנה 3 לתקנות, אשר קבעה מפורשות את המועד להגשת העתירה והעמידה אותו על 45 ימים. ויצוין, כי עיקור הוראת תקנה 3 לתקנות מתוכן אינו רק בעל משמעות דיונית אלא קיימים לגביו השלכות מהותיות. טיבן וטבען של החלטות המנהל הוא שהן מתממשות, וכתוצאה מכך, נקבעות עובדות שקשה לעקרן משורש מבלי לגרום פגיעה בגורמים שהסתמכו על ההחלטה או פעלו מכוחה. על כן, כדי שפעילות רשויות המנהל לא תשובש קיימת חשיבות ונחיצות בכך שהגשת עתירה, המבקשת לבטל החלטה של רשות מנהלית תוגש בהקדם האפשרי.

21.
במקרה הנדון, פניות העותרת אל הגורמים השונים נפרשו כאמור על פני מספר שנים, החל מחודש יולי 2014 ועד לחודש ינואר 2018. מדובר בפרק זמן בלתי סביר לחלוטין, במיוחד על רקע העובדה, כי במשך כל אותה תקופה שימשה המשיבה 1 בתפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים, תפקיד שמטיבו וטבעו תחום בפרק זמן מוגבל עד לבחירות שהולכות ומתקרבות. ברי, כי אילו הובאו טענות העותרת כנגד המינוי האמור אל בית המשפט "בזמן אמת" ואילו נמצאו מוצדקות, אפשר היה לתקן את הטעון תיקון מבחינה משפטית בפרק זמן סביר. עם זאת, כיום משמצויים אנו בפתח תקופת הבחירות, שינוי הסטטוס קוו בשלב זה, עשוי להביא להשלכות רוחב, בעלות פוטנציאל פגיעה בתפקוד הרשות. דברים אלה מקבלים משנה תוקף, לאור התהיות שעולות באשר לסיבות שעומדות מאחורי העיתוי בו בחרה העותרת לפנות לבית המשפט, פחות משנה לפני מועד הבחירות לרשויות המקומיות. בנסיבות שנוצרו, סבורני, כי השלכותיו של השיהוי בעניין הנדון, הן כה חריפות עד שהדבר מצדיק את דחיית העתירה על הסף.

22.
יחד עם זאת, משמדובר בעתירה שמעלה שאלה משפטית עקרונית, הנוגעת ליחס שבין סעיף 10 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה לבין סעיף 17 לחוק הבחירה, אבחן בכל זאת, את טענות העותרת לגוף העתירה. ככל שיימצא כי נפלה אי חוקיות מסוימת בהחלטת המשיבה 4 לאשר את מינוי המשיבה 1 לתפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים, אצטרך לבחון, נוכח השיהוי שחל בהגשת העתירה, אם הענקת הסעד המבוקש בעתירה עולה בקנה אחד עם הדוקטרינה הידועה כ"עקרון הבטלות היחסית".

23.
סעיף 17 לחוק הבחירה, אשר נכנס לתוקף בשנת 1975, מקנה לראש הרשות המקומית סמכות לאצול מתפקידיו ומסמכויותיו לאחרים, בקובעו כדלקמן:

"ראש רשות רשאי, באישור המועצה, לאצול מתפקידיו וסמכויותיו לסגן ראש רשות או לחבר ועדת הנהלה כמשמעה בפקודת העיריות או לעובד הרשות והכל דרך כלל או לענין מסויים או לסוג ענינים מסויים; מילוי התפקידים והשימוש בסמכויות כאמור לא יהיו כרוכים בתשלום שכר."


סעיף 10 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה, אשר התווסף לחוק התכנון והבנייה בשנת 1991, במסגרת תיקון 31 לחוק, מורה על הקמת ועדה לשימור אתרים ומפרט את הרכבה, בקובעו כדלקמן:

"כל רשות מקומית תקים ועדה לשימור אתרים, וזה הרכבה:
(1) ברשות מקומית שהיא ועדה מקומית, לפי סעיף 18 לחוק - ראש הרשות או יושב-ראש ועדת המשנה לתכנון ולבניה, וברשות מקומית הנמצאת במרחב תכנון לפי סעיף 19 לחוק - ראש הרשות המקומית או אחד מסגניו, והוא יהיה היושב-ראש;
(2) שלשה חברים של מועצת הרשות שתבחר הרשות;
(3) עובד הרשות הבקי בענייני תכנון ובניה שמינה ראש הרשות;
(4) מי שמצוי בנושא שימור מבנים ואתרי התיישבות, אשר ייקבע בידי מועצת הרשות, והוא יהיה בעל דעה מייעצת."

24.
העותרת, אליה הצטרפו המשיבים 6-5, סבורים כאמור, כי סעיף 10 לתוספת הרביעית לחוק התכנון ובהנייה, אשר מונה באופן ספציפי שני גורמים, שרשאים לשאת במשרה של יו"ר הוועדה לשימור אתרים (ראש הרשות המקומית או יו"ר ועדת המשנה לתכנון ולבניה ברשות המקומית) גובר על הוראת סעיף 17 לחוק הבחירה (סעיף ההאצלה), בהיותו סעיף חוק ספציפי ומאוחר לעומת סעיף 17 לחוק הבחירה, ובאופן ששולל מראש הרשות המקומית את הסמכות לאצול את תפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים לאחר. מכאן סבורה העותרת, כי מינויה של המשיבה 1 לתפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים, נעשה בחוסר סמכות ודינו להתבטל.

25.
מאידך, סבורים המשיבים 4-1, כי שני סעיפי החוק האמורים, מתיישבים זה עם זה, במובן זה שאין מניעה כי ראש רשות מקומית יאצול את תפקידו כיו"ר הוועדה לשימור אתרים למשיבה 1 המשמשת כסגניתו.

26.
כידוע, נקודת המוצא בפרשנות דבר חקיקה היא בלשון שבה נקט המחוקק. בראשית תהליך הפרשנות, שומה על בית משפט לדלות מן הטקסט את האפשרויות הלשוניות הטמונות בו, ובהתאם לכך לקבוע את מתחם הפרשנויות האפשרי. ראה: א' ברק "פרשנות במשפט", כרך שני פרשנות חקיקה עמ' 85-81 (1993). בשלב השני יש לבחור מבין המשמעויות הלשוניות השונות, את אותה פרשנות שמגשימה את התכלית המונחת ביסוד החוק. "תכלית החקיקה" היא מושג נורמטיבי, הבא לתאר את המטרות, הערכים, המדיניות, הפונקציות החברתיות והאינטרסים שדבר החקיקה נועד להגשים. היא מורכבת מתכלית סובייקטיבית שהיא "כוונת המחוקק" – התכלית שהמחוקק ביקש להגשים בעת החקיקה; ותכלית אובייקטיבית שהיא "מטרת החקיקה" – התכלית שדבר החקיקה נועד להגשים בחברה דמוקרטית. ראה: רע"א 8000/07 היועץ המשפטי לממשלה נ' פלוני (02/05/12).

27.
על תכלית החקיקה ניתן ללמוד מתוך מספר מקורות: פנימיים וחיצוניים. המקורות הפנימיים, כוללים את הוראות הסעיף העומדות לפרשנות, הפרק בו מצוי אותו סעיף והחוק בו מצוי הפרק. המקורות החיצוניים הם כל המקורות שמחוץ לדבר החקיקה העומד לפירוש. מקורות אלה נסמכים על רשימה של שיקולים, וביניהם, דברי חקיקה אחרים, והיסטוריה חקיקתית. ראה: ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ (14/05/12).

28.
אין חולק כי סעיף 10 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה, אשר התווסף כאמור לחוק התכנון והבנייה במסגרת תיקון מס' 31, בשנת 1991, הינו סעיף ספציפי ומאוחר לסעיף 17 לחוק הבחירה; וכי בעניין זה, הכלל הוא כי חוק מאוחר מבטל (במפורש או מכללא) חוק קודם, וכן, הוראת חוק ספציפית גוברת על הוראת חוק כללית, והכל, ככל שקיימת סתירה בלתי ניתנת לגישור בין שתי ההוראות. ראה: א' ברק "פרשנות במשפט", כרך ראשון, עמ' 569 (1992). מכאן, עולה לכאורה, ממקרא סעיפי החוק השונים, כי מינויה של המשיבה 1, שאינה נמנית על הגורמים המוסמכים להתמנות לתפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים מכוח סעיף 10 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה, נעשה בחוסר סמכות ואינו יכול לעמוד.

29.
עם זאת, כללי הפרשנות האמורים, נועדו לצורכי הדרכה, והם משמשים ככלי בידי הפרשן לגילוי תכלית החוק, ולמציאת ההסדר המשפטי הנכון להחלתו על מערכת העובדות הניצבת בפני
ו. בחינת המחלוקת הפרשנית, נעשית מלכתחילה בהתאם לכללי הפרשנות הראשוניים, לפיהם שומה על בית המשפט לעשות כמיטב יכולתו כדי ליישב בין שני חוקים הנדמים לכאורה כשני חוקים שאינם מתיישבים זה עם. ראה: עע"מ 6219/03 פלונית נ' משרד הבריאות (16/06/04).

30.
על רקע האמור, י
ש לבחון את
השאלה אם קיימת סתירה שאינה ניתנת ליישוב, בין הוראת סעיף 10 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה לבין הוראת סעיף 17 לחוק הבחירה.

31.
הוועדה לשימור אתרים, תפקידיה והרכבה הוסדרו מכוח סעיף 76א' לחוק התכנון והבנייה במסגרת התוספת הרביעית לחוק. אכן סעיף 10 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה מונה שני גורמים ספציפיים שמוסמכים לשמש בתפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים, והם: ראש הרשות המקומית או יו"ר ועדת המשנה לתכנון ולבנייה. בדברי ההסבר של הצעת החוק לתיקון חוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 32), התשנ"א-1991, עמד המחוקק על התכלית שעמדה ביסוד הקמת הוועדה לשימור אתרים וקביעת הרכבה, בציינו כדלקמן:

"הכוונה היא שנושא שימור האתרים יהיה בתחום עיסוקה של הרשות המקומית. לכן מוצע שכל רשות מקומית תבחר ועדה לשימור. הועדה תכין רשימה של אתרים שראוי לדעתה לשמר אותם, ובה יפורטו התנאים שבהם ישומרו האתרים, שימור מלא או שימור המאפשר בניה או תוספת בניה. הועדה תהיה הגורם המקצועי שייעץ בכל נושא הכרוך בשימור אתרים".

32.
מן האמור עולה, כי כוונת המחוקק בהקמת ועדה לשימור אתרים הייתה, הסדרת נושא שימור האתרים על דרך הקמת ועדה מקצועית שתעבוד תחת פיקוחה של הרשות המקומית. בדברי ההסבר לא ביקש המחוקק להדגיש את זהות הגורמים שאמורים לשמש בתפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים, אלא הדגש הונח על הקמת ועדה מקצועית שתייעץ בכל נושא הכרוך בשימור אתרים.

33.
בנסיבות אלה, לא שוכנעתי כי כוונת המחוקק בהוספת התיקון כפי שזה נוסח הייתה לצמצם את סמכות ראש הרשות המקומית לאצול מסמכויותיו כמשמעות הדבר בסעיף 17 לחוק הבחירה, ולטעמי אי הכללת סעיף האצלה מפורש במסגרת התוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה, נבעה מהשמטה מקרית, ולא מתוך כוונה לצמצם מסמכויות ההאצלה של ראש הרשות מכוח סעיף 17 לחוק הבחירה. מסקנה זו, מתחזקת ביתר שאת, על רקע העובדה כי תפקיד יו"ר ועדת המשנה לתכנון ולבנייה, בו יכולים לכהן
, ראש העיר או סגנו (סעיף 18 לחוק התכנון והבנייה), ואשר נמנה על הגורמים המוסמכים לשמש בתפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים, הוא מסוג התפקידים שראש הרשות רשאי להאציל מכוח סעיף 17 לחוק הבחירה. ראה: עת"מ 19747-05-13 גל נ' ראש עיריית קריית אונו- מר יוסי נשרי ואח'
(31/07/13). בהינתן האמור, משלא נשללה מראש הרשות הסמכות לאצול את תפקיד יו"ר ועדת המשנה לתכנון ובנייה לאחר, אך טבעי לפרש את סעיף 10 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה וסעיף 17 לחוק הבחירה ככאלה שאמורים לדור בכפיפה אחת.

34.
בהקשר האמור ראוי להפנות גם לעת"מ (ת"א) 2066/04 סנס משה נ' צבי בר עיריית רמת גן (16/10/06) – מדובר בעתירה להשבת שכר שקיבלו שלושה סגני ראש עיריית רמת גן, בשלוש קדנציות שונות, שנטען כי ניתן להם שלא כדין מטעם כפול: לא התקבלה החלטת מועצה מפורשת לתשלום שכרם; לא הייתה האצלת סמכויות מפורשת מראש העירייה אליהם. מן התשתית העובדתית שהונחה בעתירה האמורה, עלה כי ראש העיר האציל את סמכויותיו בנושא חתימה על המחאות, התחייבויות כספיות וחוזים (סמכויות שניתנו לראש הרשות מכוח סעיפים 191 ו-203 לפקודת העיריות, אשר התווספו לפקודה במסגרת תיקון 88 בשנת 2004) לשלושת הסגנים בקדנציות השונות. הגם שבית המשפט שם לא נדרש לשאלה העקרונית בנושא היחס שבין הסעיפים הנ"ל לסעיף 17 לחוק הבחירה,
הכיר בית המשפט בהאצלת הסמכויות מכוח סעיף 17 לחוק הבחירה, על אף שמדובר היה בסמכויות שניתנו לראש הרשות מכוח סעיפים 191 ו-203 לפקודת העיריות, אשר התווספו כאמור לפקודה בשנת 2004 במסגרת תיקון 88, כך שמדובר היה בסעיפים מאוחרים וספציפיים לעומת סעיף 17 לחוק הבחירה.

35.
לאור האמור, לא שוכנעתי כי בהעדר סעיף האצלה מפורש, סעיף 10 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה, שולל את תחולתו של סעיף 17 לחוק הבחירה. ומכאן, דין העתירה להידחות גם לגופה.

36.
לצד זאת, ובבחינת למעלה מן הצורך, אעיר, כי גם אם הייתי מקבלת את פרשנות העותרת לעניין היחס שבין סעיף 10 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה לבין סעיף 17 לחוק הבחירה, עדין, לאור עיתוי הגשת העתירה, אשר הוגשה כעבור שלוש וחצי שנים ממועד אישור מינויה של המשיבה 1 לתפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים, משמדובר בסגנית ראש העיר שהינה כשירה בהתאם להוראות סעיף 18 לחוק התכנון והבנייה להיות בתפקיד יו"ר ועדת המשנה לתכנון ולבניה, באופן שהיה מכשיר אותה להיות גם בתפקיד יו"ר הוועדה לשימור אתרים, הרי שלנוכח דוקטרינת הבטלות היחסית, לפיה רק פגם שבית המשפט יתרשם שהוא פגם מהותי, יביא לביטול ההחלטה, ואילו פגם טכני, אין בו כשלעצמו, כדי לבטל את האקט המנהלי גם אם זה נעשה בחוסר סמכות, או שלא בהתאם לפרוצדורה הקבועה בחוק. ראה: רע"א 3640/03 דקל נ' דקל (16/12/07); בג"צ 2911/94 באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים, פ"ד מח(5) 291, לא היה בפגם עליו הצביעה העותרת בעתירתה כדי להביא לבטלות ההחלטה, במיוחד על רקע העובדה כי אין במינוי האמור כדי לפטור את ראש הרשות מאחריותו בנושא.

37.
לבסוף, ובאשר לטענת העותרת, כי עמדת המשיב 6 מחייבת את המשיבה 3, מקובלת עלי עמדתם של המשיבים 6-5, לפיה קבלת פרשנות העותרת בעניין זה, משמעותה כי מחלוקות משפטיות המתעוררות חדשות לבקרים בין רשות מקומית לבין גורם מדינתי אינן אמורות להתברר בפני
ערכאות שיפוט, אלא בפני
המשיב 6. ברי כי לא לכך מכוונות הוראות הדין, כך שטענה זו דינה להידחות.

סוף דבר

38.
סיכומו של דבר, דין העתירה להידחות.

39.
בנסיבות העניין, יישא כל צד בהוצאותיו.

40.
המזכירות תמציא העתק פסק הדין לצדדים.

ניתן היום,
ט' ניסן תשע"ח, 25 מרץ 2018, בהעדר הצדדים.










עתמ בית משפט לעניינים מנהליים 59656-01/18 שירלי עודד-דורון נ' הגב' חדווה יחזקאלי סגנית ראש עיריית חדרה, מר צבי גנדלמן ראש העיר חדרה, עו"ד שרון שרוני יועמ"ש עיריית חדרה ואח' (פורסם ב-ֽ 25/03/2018)