פסקי דין על אנרג'יקס - אנרגיות מתחדשות | פסקי דין על קיבוץ עין השופט אגודה שיתופית | פסקי דין על הועדה המחוזית לתכנון ובנייה - מחוז צפון | פסקי דין על אורי אילן - יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז צפון | פסקי דין על המועצה הארצית לתכנון ולבניה |

19033-02/18 עתמ     24/05/2018




עתמ 19033-02/18 אנרג'יקס - אנרגיות מתחדשות בע"מ, קיבוץ עין השופט אגודה שיתופית נ' הועדה המחוזית לתכנון ובנייה - מחוז צפון, אורי אילן - יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז צפון, המועצה הארצית לתכנון ולבניה








בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים


24 מאי 2018
עת"מ 19033-02-18 אנרג'יקס - אנרגיות מתחדשות בע"מ
ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ובנייה - מחוז צפון
ואח'




בפני

כב' הנשיא אברהם אברהם

העותרים
1
.
אנרג'יקס - אנרגיות מתחדשות בע"מ

2
.
קיבוץ עין השופט אגודה שיתופית


נגד

המשיבים
1. הועדה המחוזית לתכנון ובנייה - מחוז צפון
2. אורי אילן - יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז צפון
3. המועצה הארצית לתכנון ולבניה
4. ועדה מקומית לתכנון יזרעאלים


בשם העותרים – עוה"ד שי מהצרי
ואברם פורטן
בשם המשיבים 1 עד 3 – עו"ד פנינית נווה


פסק דין


עתירה מנהלית נגד החלטת הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז צפון מיום 20.11.2017, שדחתה תכנית "אנרגיות רוח בעין השופט", ונגד החלטת יו"ר הועדה המחוזית מיום 25.12.2017, אשר דחה בקשה ליתן לעותרים רשות לערור בפני
ועדת משנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה
.
רקע עובדתי
1.
ביום 17.09.2014 פורסמה תכנית מתאר ארצית לטורבינות רוח (תמ"א 10/ד/12, ולהלן
תמ"א 10
). טרם אישורה של התכנית הוקם צוות בינמשרדי לאיתור תאי שטח בעלי פוטנציאל להקמת חוות טורבינות. בין 31 המתחמים עליהם המליץ הצוות נמנה מתחם רמות מנשה, שם מצוי הקיבוץ עין השופט (הוא העותרת 2, ולהלן גם
הקיבוץ
).
2.
העותרת 1 (להלן
אנרג'יקס
) ביקשה להקים בשטח המשבצת של הקיבוץ חווה ובה תשע טורבינות רוח בגובה כ-180 מטרים האחת. שטחה הכולל של החווה 1,587 מ"ר. על מנת לקדם את הקמתה הכינו העותרים תכנית מתאימה, מספרה
254-0286005 (להלן
התוכנית
). התכנית הוגשה למשיבה 4 (להלן
הועדה המקומית
) ביום 21.01.2015, ולמשיבה 1 (להלן
הועדה המחוזית
) ביום 26.01.2015. ביום 24.03.2015 התקיים דיון ראשון בתכנית בפני
הועדה המחוזית. בתום הדיון החליטה הועדה לפנות למשרד להגנת הסביבה לשם קבלת הנחיות להכנת תסקיר השפעה על הסביבה (להלן
התסקיר
). עוד נקבע בהחלטת הועדה המחוזית, כי נדרשת התייחסות של רשות הטבע והגנים ושל המשרד להגנת הסביבה, בכל הנוגע לפגיעה אפשרית בבעלי כנף (להלן
הסקר
); והתייחסות של משרד הביטחון ושל רשות התעופה האזרחית לתוכנית.
ביום 01.06.2015 התקבלה טיוטה של הנחיות המשרד להגנת הסביבה לעניין התסקיר. העותרים הגישו שורה של השגות על מתווה התסקיר, מתוך כוונה לצמצם את היקף ומשך הבדיקות הנדרשות. ההשגות נדונו בפני
הועדה בתאריכים 13.07.2015, 16.11.2015, 18.01.2016. בסופו של יום החליטה הועדה המחוזית לאשר את ההנחיות להכנת התסקיר והסקר.
3.
בחודש אפריל 2017 התקבל תסקיר ההשפעה על הסביבה. סקר בעלי הכנף הוגש באופן סופי בחודש יולי 2017. בעקבות השלמת התסקיר והסקר שינו העותרים את מסמכי התוכנית, לרבות מיקום הטורבינות ותחום התוכנית.
4.
ביום 18.09.2017 התכנסה הועדה המחוזית לדיון פומבי בהפקדת התוכנית. ביום 20.11.2017 החליטה הועדה המחוזית, ברוב של שמונה מתוך תשעת חברים, לדחות את התוכנית. נימוקי ההחלטה הפנו לממצאי התסקיר, אשר עמד על מפגע רעש חריג למספר בתים בקיבוץ עין השופט; מיקום טורבינות באופן מבוזר שאינו עולה בקנה אחד עם מדיניות המחוז בנושא; חריגה אפשרית מערכי הריצוד המותרים ע"י המשרד להגנת הסביבה; ופגיעה אפשרית באוכלוסיית הבז האדום המצויה באזור.
לאחר דחיית התכנית ביקשו העותרים רשות לערור על ההחלטה בפני
המועצה הארצית, ובקשתם נדחתה בידי יושב ראש הועדה המחוזית.
העתירה
5.
על החלטות אלו מלינים העותרים בעתירה שהניחו לפניי. בפיהם טענות אחדות, ואלו הם עיקריהן:
6.

פעולה בחוסר סמכות:
לטענת העותרים, סעיף 109א(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן
חוק התכנון והבניה
או
החוק
) מחייב להשלים את הטיפול בתוכנית תוך 18 חודשים מיום הגשתה, שאם לא כן פוקעת סמכותה של הועדה המחוזית לטפל בה. החלטתה של הועדה דכאן ניתנה חודשים ארוכים לאחר שחלף המועד, ומכאן שהיא ניתנה בחוסר סמכות, ולכן דינה בטלות מעיקרא. לכך מוסיפים העותרים, כי המועדים הקבועים בחוק התכנון והבניה נועדו לייעל ולזרז את פעילותם של מוסדות התכנון, ולכן יש לדקדק בהם.
אקדים ואזכיר, כי המשיבים טוענים כי את מניין הימים יש למדוד מיום שהוגשה התכנית
השלימה
; התכנית לא כללה בתחילה את התסקיר ולכן אין לראות בהגשתה בלי תסקיר כהגשה, בהקשר של תחילת מניין 18 החודשים; המניין מתחיל מעת שהוגש התסקיר.
העותרים כופרים בדרך פרשנית זו שמציעים המשיבים, משלשיטתם "מועד הגשת תוכנית" הוא המועד בו נקלטה התוכנית במוסדות התכנון. הכיצד ניתן לדרוש מאיתנו לצרף תסקיר במועד הגשת התכנית, אם ההנחיה להגיש תסקיר ניתנה על ידי הועדה המחוזית לאחר שהוגשה התכנית, כך תוהים העותרים.

7.

פגמים בניהול ההליך בועדה המחוזית:
טוענים העותרים, כי הועדה ניהלה את ההליך באופן פגום ופסול, תוך משוא פנים והתעלמות מטענותיהם. לשם ההמחשה נטען לניגוד עניינים מוסדי של נציגי רשות הטבע והגנים (להלן
רט"ג
). העותרים טוענים, כי הרט"ג מתנגדת עקרונית להקמת טורבינות רוח; הרט"ג אף מקדמת תכנית מנוגדת, המבקשת להקים שמורת טבע ויער במתחם שעליו מבקשים העותרים להקים את חוות הטורבינות. למרות ניגוד האינטרסים, נציג הרט"ג בוועדה המחוזית השתתף בדיונים אודות התוכנית. ועוד נטען לניגוד עניינים אישי של חבר הועדה המחוזית, מר לירון שפירא. שפירא אומנם לא השתתף כחבר ועדה בדיון הנוגע להפקדת התוכנית מחמת ניגוד עניינים בהיותו תושב הקיבוץ, אולם כשהתבקשה עמדת התושבים, הוא דיבר נגד התוכנית כנציגם של אותם תושבים, תוך שהוא משפיע באופן פסול על חברי הועדה.
לבסוף טוענים העותרים בפרק זה של טיעוניהם, כי נפלו פגמים בהחלטות הועדה, בין היתר בכל הנוגע לסקר בעלי הכנף, תוך התעלמות מנתונים עובדתיים ומקצועיים רלוונטיים, החלטות אשר הביאו לסרבול הליך הבדיקה ועיכובו, ללא טעם מקצועי אמיתי. לשיטת העותרים, הועדה דנה בתוכנית מן השפה ולחוץ, תוך גיבוש דעה מוקדמת ובניגוד להמלצות הצוות הבינמשרדי, לפיהן המתחם ראוי להקמת חוות טורבינות. בתוך כך מונים העותרים פתרונות אפשריים הנוגעים למטרדי הרעש והריצוד.

8.

טעות בהחלטה שדחתה את הבקשה ליתן רשות ערר:
העותרים בדיעה כי
היה על יו"ר הועדה המחוזית ליתן להם רשות ערר למועצה הארצית, כיוון שמדיניות מחוז הצפון בכל הנוגע להקמת טורבינות רוח מיושמת באופן שונה מזו המיושמת במחוזות אחרים. מדיניות המחוז מעוררת שאלות רוחביות וכלליות הראויות להתברר במסגרת של ערר למועצה הארצית, כך העותרים.
טענות המשיבים
9.
המשיבים טוענים בתורם, כי החלטת הועדה היא סבירה, והתקבלה בהתאם לעמדות מקצועיות ולחוות הדעת שהובאו בפני
הועדה. לגישתם – אין להתערב בשיקול דעתם של מוסדות התכנון בהחלטה שבמהותה היא תכנונית-מקצועית, שניתנה בסמכות ומצויה במתחם הסבירות של שיקול הדעת המקצועי.
בכל הנוגע לטענה אודות פקיעת סמכותה הועדה בחלוף 18 חודשים ממועד הגשת התכנית טוענים המשיבים, כי "מועד הגשת התכנית" משמעו המועד בו הונחו לפני הועדה תסקיר ההשפעה על הסביבה וסקר בעלי הכנף, שהגשתם נדרשת בהתאם להוראות תמ"א 10. מסמכים אלה יש לראות כחלק ממסמכי התכנית. קודם להגשתם לא היה בידי הועדה לדון בהפקדת התכנית.
10.
את הטענות לניגוד עניינים בקשר עם מר שפירא דוחים המשיבים וטוענים, כי העובדה שהוא חבר בועדה אינה פוסלת אותו מלהביא בדיון הפומבי את עמדת התושבים, כתושב המקום. גם את הטענה המופנית כנגד רט"ג יש לדחות, באשר אין מדובר בניגוד עניינים כי אם בעמדה לגיטימית שלה נגד התקנת טורבינות. ואשר לתכניתה שלה להקים שמורת טבע טוענים המשיבים, כי שטח חפיפה בין התכניות לא יועד לשמש שמורת טבע, כי אם להיוותר שטח חקלאי.
באשר לטענה נגד ההחלטה שלא ליתן רשות ערר טוענים המשיבים, כי אין המדובר במקרה מיוחד החורג מדלת אמותיו של המקרה הנקודתי, ולכן אין הצדקה ליתן רשות ערר למועצה הארצית.
דיון והכרעה
11.
לאחר ששקלתי בטענותיהם של הצדדים, מצאתי לדחות את העתירה. אלה טעמיי:

פעולה בחוסר סמכות
12.
ראינו את המחלוקת בין בעלי הדין בכל הנוגע למועד בו מתחיל מניין 18 החודשים. הדברים מכוונים לסעיף 109א(ב)לחוק התכנון והבניה, וזו לשונו:
(1)
הוועדה המחוזית תחליט בתכנית שבסמכותה, בתוך 18 חודשים ממועד הגשתה, ורשאי שר האוצר לקבוע תקופה ארוכה יותר לגבי סוגי תכניות שיקבע; יושב ראש המועצה הארצית רשאי, לבקשת הוועדה המחוזית, להאריך את התקופות האמורות, מטעמים מיוחדים שיירשמו;
(2)
לא החליטה הוועדה המחוזית בתכנית שבסמכותה בתוך התקופה האמורה בפסקה (1), יעביר מזכיר הוועדה המחוזית, לבקשת מגיש התכנית, את התכנית למועצה הארצית; משהועברה התכנית למועצה הארצית, יועברו סמכויותיה של הוועדה המחוזית לגבי אותה תכנית למועצה הארצית, לרבות שמיעת ההתנגדויות וההכרעה בהן; המועצה הארצית רשאית להמשיך בהליכים מהשלב שאליו הגיעה הוועדה המחוזית; המועצה הארצית תחליט בתכנית בתוך עשרה חודשים מהמועד שבו התכנית הועברה אליה

(הדגשה שלי- א"א).
סעיף 109א קובע, בתמצית, כי על הועדה המחוזית להשלים את עבודתה בטיפול בתכנית, תוך 18 חדשים מעת שזו הוגשה לה; ואם לא הושלמה עבודתה על התכנית בתוך פרק זמן זה, יש בידי יוזם התכנית לבקש את העברת הטיפול בה למועצה הארצית.
13.
כפי שראינו מעלה, בעלי הדין חלוקים בשאלה מתי יש לראות בתכנית כאילו "הוגשה". בטרם אדרש לכך אומר, כי אף אם אניח, כשיטת העותרים ולשם הדיון בלבד, כי מניין 18 החודשים מתחיל בעת הגשתה הטכנית של התכנית, סמכותה של הועדה המחוזית אינה פוקעת בתום 18 החודשים. כל שהוראת החוק קובעת, כי בחלוף 18 החודשים יש בידי יוזם התכנית לבקש העברת הטיפול בה למועצה הארצית. לא עשה כן היזם, ממשיכה הועדה להחזיק בסמכות לטפל בתכנית
(השוו נא:
ערר (ת"א) 5529/06

יצחק רוט נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ת"א

(6.3.2008);
ערר (מרכז) 307/05
מאיר אלעזר ואח' נ' הוועדה המקומית לתו"ב הוד השרון
(14.09.2006)).
14.
ומה ארע בענייננו? התכנית נמסרה לועדה בחודש ינואר 2015. בחודש יולי 2016 חלפו, לשיטת העותרים, 18 החדשים, אלא שהם לא פנו לועדה ולא ביקשו להעביר את התכנית לטיפולה של המועצה הארצית. הם המשיכו ונטלו חלק פעיל בכל ההליך הארוך שהתנהל בפני
הועדה, ובתוך כך נתנו את עמדתם בכל הנוגע לסקר ולתסקיר ועוד כיו"ב. חרף השתתפותם המלאה בכל ההליך, רק בחלוף כשנה וחודשיים מתום 18 החודשים לשיטתם, קרי ביום 28.9.2017 (שבועות אחדים בטרם נתנה הועדה המחוזית את החלטתה לדחות את התכנית) הם פנו לועדה בבקשה להעביר את הטיפול בתכנית למועצה הארצית.
15.
לבד מכך שפניה זו של העותרים מגלה קושי רב בהתנהגותם, נראה בעיניי כי הם החמיצו את ההזדמנות לעשות שימוש בזכותם לבקש את העברת הטיפול בתכנית למועצה הארצית, לאחר שנטלו חלק בכל ההליך אצל הועדה המחוזית, ולא הביעו כל טענה עם חלוף 18 החודשים (לשיטתם). בכך אינני אומר, כי אם היזם אינו פונה לועדה מיד בתום 18 החדשים, הוא מאבד את זכותו על פי החוק לבקש את העברת הטיפול בתכנית למועצה הארצית. לשם ההמחשה, אם הועדה המתינה שנה תמימה לאחר תום 18 החודשים להכנתו של מסמך הצריך מבחינה מקצועית או על פי דין, אך התמהמה זמן בלתי סביר לאחר שהתקבל המסמך והיה לפניה כל חומר הדרוש לשם קבלת החלטה, יש בידי יוזם התכנית לעשות שימוש בזכות שנתן לו סעיף 109א לחוק ולבקש העברת הטיפול למועצה הארצית, אף שלא עשה כן מיד עם חלוף 18 החודשים. אלא שלא כך אירע בעניין שלפנינו. לאורך למעלה משנה המתינה הועדה להכנתם והגשתם של התסקיר והסקר, ויחד עמה המתינו גם העותרים. כדי לממש את זכותם לפי סעיף 109א לחוק היה על העותרים להמתין כזמן הסביר הדרוש לועדה להחליט (לאחר שהונחו לפניה התסקיר והסקר), ורק אז לדרוש את ההעברה למועצה הארצית. אלא שההחלטה ניתנה תוך זמן סביר לגמרי לאחר שעמדו לפניה כל המסמכים הדרושים לשם קבלת החלטה.
16.
את כל הדברים הללו פרשֹתי מתוך הנחה שהנחתי, לשם הדיון, כי יש לראות את התכנית כאילו הוגשה כבר בחודש ינואר 2015, כפי שטוענים העותרים. כפי שאבהיר עתה, גישתם זו של העותרים יש לדחות לגופה, באשר אין היא הולמת את לשונה של הוראת החוק, לא כל שכן את תכליתה.
17.
כאמור, סעיף 109א קוצב לועדה המחוזית 18 חודשים כדי להשלים את עבודתה על תכנית. את מניין הימים יש לעשות מעת הגשתה של התכנית. המחלוקת בין בעלי הדין נטושה בשאלה מהו מועד ההגשה, כאמור, כאשר העותרים סבורים כי זה הוא מועד מסירתה הטכנית של התכנית, בעוד המשיבים טוענים, כי מועד ההגשה הוא המועד בו הושלמה הגשתם של כלל המסמכים הדרושים על פי הדין.
כפי שרמזתי מעלה, דעתי במחלוקת זו כדעת המשיבים. את טעמיי אטעים עתה.
18.
סעיף 83א1 לחוק התכנון והבניה קובע:


שר האוצר יקבע תנאים להגשת תכנית, שבהתקיימם יראו את התכנית כתכנית שהוגשה לעניין חוק זה, לרבות מועדים לבדיקת התנאים האמורים ותוצאות אי־עמידה במועדים; על אף האמור בסעיפים 83א ו-85(א), מוסד תכנון או יושב ראש מוסד התכנון לא יהיו רשאים להוסיף תנאים לעניין זה נוסף על התנאים שנקבעו בתקנות כאמור
(הדגשה שלי – א"א).
שר האוצר עשה שימוש בסמכות זו שהקנה לו סעיף 83א1 הנ"ל: מינהל התכנון במשרד הפנים פרסם ביום 17.08.2014 "נוהל תנאי סף להגשת תוכנית בסמכות מחוזית ותכנית בסמכות מקומית" (נוהל 03/12 להלן:
הנוהל
). על פי הנוהל, תכנית הנמסרת למוסד תכנון תיקלט במערכת ותועבר לבדיקת תנאי סף. ועוד נקבע בנוהל:
בדיקת תנאי סף הוא שלב שעיקרו טכני, שנועד להבטיח כי התוכנית ראויה להגשה כדין, וכי צורפו לה המידע והמסמכים הבסיסיים הנדרשים לצורך הבנתה, כמפורט להלן. תוכנית שעמדה בתנאי סף היא "תוכנית שהוגשה" בהתאם להוראות החוק, סעיף 83א1
(סעיף א' לנוהל; הדגשות במקור- א"א).
סעיף ג' לנוהל ממשיך וקובע, כי לשם עמידה בתנאי הסף תידרש תכנית להכיל, בין היתר, את המסמכים המחויבים בהתאם להוראות החוק. הנספח לנוהל מונה בין תנאי הסף הגשת "נספחים אחרים הנדרשים עפ"י הוראות תמאות ותממים".
קיבוצם של כל אלה, סעיף 83א1 לחוק מסמיך את השר לקבוע תנאים להגשת תכנית, שבהתקיימם יראו אותה כמוגשת לעניין חוק, ובכלל זה – הגשה אליה מכוון סעיף 109א לחוק, הגשה שממנה ואילך יתחיל מניין 18 החודשים. מן הנוהל שיצא לפי סעיף 83א1 הנ"ל למדנו, כי המועד להגשת התכנית חל לאחר צירופו של המידע והמסמכים הנדרשים לפי החוק.
19.
פרשנות לשונית זו, המתבקשת מתוך פשוטן של הוראות החוק (והנוהל שיצא על פיהן), הולמת גם את הפרשנות התכליתית שיש ליתן להוראת סעיף 109א לחוק. בהוראת חוק זו ביקש המחוקק לייעל את עבודתם של מוסדות התכנון, על מנת שישלימו את הטיפול בתכנית המוגשת אליהם בתוך זמן סביר. בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר: "
מוצע לקבוע, בין השאר, לוח זמנים מרבי לאישור תכניות תוך, מתן סמכות להעברת התוכנית לדיון במוסד תכנון גבוה, אם מוסד התכנון לא עמד בלוח הזמנים הנדרש
" (ה"ח793 מיום 29.07.2013). בכך ביקש המחוקק להתמודד עם מציאות בה מוסד התכנון מעכב שלא לצורך קידומה של תכנית שהוגשה לו. אין הוא מבקש להדריך את מוסד התכנון שלא לעשות את מלאכתו נאמנה, כגון על ידי כך שיוותר על הגשתם של מסמכים הנדרשים לעבודה מקצועית שלו. לשון אחר, הסעיף אכן ביקש לכפות על מוסד התכנון פעולה יעילה ומהירה במימוש סמכותו, אך לא על חשבון מקצועיות עבודתו.
מתוך ראייה זו של הדברים, אם הטיפול הנאות בתכנית כרוך בהגשתם של מסמכים חיוניים, הרי שכל עוד לא הוגשו אלה לועדה, אין לומר כי התכנית "הוגשה", כמשמעות הדבר בסעיף 109א לחוק, וממילא אין להתחיל במניין 18 החדשים.
20.
מכאן לענייננו:
סעיף 2.6 לתמ"א 10 מגדיר את רשימת המסמכים הנדרשים להגשת תכנית להקמת טורבינות רוח. בתוך אלה מצינו תסקיר השפעה על הסביבה וסקר בעלי הכנף, "
כפי שיוחלט על ידי מוסד התכנון
בהתאם לסעיף 9.3 לתוכנית
". סעיף 9.3 לתמ"א 10 מורה, כי לאחר הגשת מסמך ראשוני בכל הנוגע לפגיעה אפשרית בבעלי הכנף, תיוועץ הוועדה המחוזית במשרד להגנת הסביבה ובנציגי רט"ג, ותחליט בדבר הצורך בעריכת סקר בעלי כנף ובהגשתו (ס' 9.3 לתמ"א 10).
ואמנם, סמוך לאחר קליטת התוכנית התכנסה הועדה המחוזית, ולאחר דיון החליטה לפנות למשרד להגנת הסביבה על מנת לקבל הנחיות להכנת תסקיר וסקר בעלי כנף. ההנחיות לעניין התסקיר ניתנו ביום 01.06.2015; ההנחיות לעניין הסקר התקבלו בתאריך 22.06.2015; ההנחיות כללו הוראה בדבר בדיקה שנתית אמפירית של נתונים, ובכלל זה בדיקה באמצעות מכ"מ ואמצעים טכנולוגיים אחרים. העותרים לא השלימו עם הנחיות אלה והשיגו עליהן שוב ושוב, במטרה (לגיטימית יש לומר) לצמצמם את הוצאותיהם. לאחר ששמעה את עמדת עורכי התוכנית, היזם והיועצים, החליטה הועדה לאשר את ההנחיות הסביבתיות, כפוף לשינויים קלים (ראו נא פרוטוקול הישיבה מיום 13.07.2015). התסקיר הושלם בחודש יולי 2017.
השתלשלות זו של עניינים מלמדת, כי הועדה פעלה לפי שהתווה המחוקק, כאשר ביקשה לקבל תסקיר וסקר. טרם הכנתם של אלה לא היה בידה להידרש כלל לתכנית. אילו ביקשו העותרים לכפותה להחליט אם לאשר את תכניתם בטרם התקבלו התסקיר והסקר, פשיטא שהיה עליה לדחות את התכנית. את זאת העותרים אינם מבקשים כמובן. פשיטא, שעל מנת שתוכל הועדה לעשות את מלאכתה נאמנה, נדרש היה – על פי הדין – כי יוכנו תסקיר וסקר, ורק מעת שאלה הובאו לפניה, היה בידיה להיכבד ולדון באישור התכנית. ממועד זה בלבד יש למנות את 18 החודשים.
21.
מכל הדברים הללו אנו באים לידי כך, שיש לדחות את טענת העותרים, לפיה – בשל חלוף 18 החודשים לא היתה בידי הועדה המחוזית סמכות לקבל את ההחלטה שדחתה את התכנית.
פגמים בניהול ההליך בועדה המחוזית
22.

בתי המשפט לא נועדו לשמש תחליף למוסדות התכנון, או כ"מוסדות תכנון-על" העומדים מעל רשויות התכנון המוסמכות; התערבותו של בית המשפט בפעילותם של מוסדות התכנון מוגבלת למקרים בהם מתקיימות עילות מובהקות להתערבות, כגון חריגה מסמכות, חוסר תום לב, או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (
בג"ץ 4776/03

מלון רג'נסי ירושלים בע"מ נ' שר הפנים

(9.5.2005);

עע"מ 9057/09

איגנר נ' השמורה בע"מ

(20.10.10)).
בפי העותרים טענות להתקיימותן של עילות אחדות, המצדיקות לטעמם התערבות של בית המשפט, אליהן אדרש עתה.
ניגוד עניינים של חבר הועדה מר שפירא
23.
ראינו את טענתם של העותרים לניגוד עניינים, טענה המכוונת לחבר הועדה מר לירון שפירא, שהוא נציגם של הארגונים הסביבתיים, וחבר קיבוץ עין השופט. לשיטתם עמד שפירא בניגוד עניינים, בהיותו חבר קיבוץ עין השופט העשוי להיות מושפע מאישורה של התכנית. הם סבורים כי בשל ניגוד העניינים היה על שפירא להימנע מליטול כל חלק בהליך אישורה של התכנית. הוא לא נהג כך, כי אם השתתף בחלק מהדיונים בועדה, ובכלל זה דיונים פנימיים, כשהוא מביע את עמדתו כנציג תושבי עין השופט המתנגדים לתוכנית, ובכך פגם בהליך.
בתשובה טוענים המשיבים, כי אין מניעה כי חבר ועדה ינכח בדיונים ואף יביע את דעתו כאדם מן הישוב, אם אין הוא עושה כן בכובעו המקצועי.
24.
הכלל האוסר על ניגוד עניינים משמיע לנו, כי במילוי תפקידו על עובד הציבור להימנע מהימצא במצב שבו קיים פוטנציאל לניגוד עניינים בין פועלו כעובד ציבור לבין אינטרס אחר שיש לו כאדם פרטי או כמי שנושא בתפקיד ציבורי אחר (ראו:
בג"ץ 202/90
י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' משרד המשפטים
, פ"ד מה
(2) 265, 270-274 (1990)).
שניים הם הטעמים העיקריים העומדים ביסודו של הכלל. הטעם הראשון מכוון לצורך להבטיח, כי בעת מילוי תפקידו על עובד הציבור לשקול אך ורק שיקולים שהם ממין העניין, וכי לא יעשה שימוש בסמכות המינהלית הנתונה לו באופן בלתי ראוי. הטעם השני נועד לשמר את אמון הציבור ברשויות המינהל ולהבטיח את קיומו ואת נראוּתו של המינהל התקין (
בג"ץ 6728/06

עמותת 'אומץ' נ' ראש ממשלת ישראל
, פסקה 47-48, 30.11.2006).
המבחן לקיומו של ניגוד עניינים הוא אובייקטיבי, מנקודת מבטו של "אדם סביר היודע את כל פרטי העניין", והשאלה שיש לבחון בהקשר זה היא – האם מתקיים חשש, במידת ההסתברות הנדרשת, שמא יש באינטרסים האחרים של עובד הציבור כדי למנוע ממנו לבצע את עבודתו ללא משוא פנים (
בג"ץ 11745/04

רמות למען הסביבה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה

, פסקה 15 (4.9.2008)).
25.
ככל עובד ציבור, חל איסור על פעולה תוך ניגוד עניינים גם על חבר במוסד תכנון. כלל יסוד זה בא לידי ביטוי ב
סעיף 47
(א) ל
חוק התכנון והבניה
, הקובע לאמור:
חבר במוסד תכנון שיש לו, במישרין או בעקיפין, בעצמו או על ידי קרובו, סוכנו או שותפו או על ידי קרוביהם, כל חלק או טובת הנאה בכל ענין העומד לדיון במוסד או בועדה מועדותיו –
(1)
יודיע על כך ליושב ראש בכתב או בעל פה מיד לאחר שנודע לו כי הענין האמור עומד לדיון; נמסרה הודעה בכל פה, תירשם בפרוטוקול הישיבה הקרובה של המוסד או הועדה;
(2)
לא יהיה נוכח בדיוני המוסד או הועדה באותו ענין ולא יצביע בהחלטה על כל שאלה בקשר אליו.
26.
בענייננו, שפירא הוא חבר בקיבוץ, שבשטח המשבצת שלו מבקשת התכנית להקים את חוות הטורבינות. נהיר, כי להקמתה של חוות טורבינות סמוך לביתו עשוי להיות לכל הפחות פוטנציאל להשפעה על איכות חייו, כאשר לנגד עיניו עתידות לקום טורבינות בגובה 180 מטרים האחת. כיוון שכך יש לומר, כי יש לו עניין אישי בהחלטה אם לאשר את התכנית להקמת הטורבינות אם לאו. כיוון שכך, חל עליו איסור ליטול כל חלק בהליך שהתנהל בפני
הועדה. יתרה מכך, אמון הציבור מחייב, כי מי שעשוי להיות מושפע באופן ישיר מן התכנית, לא ישמש חבר במוסד התכנון העמל על אישורה של התכנית (
ד"נ 6/86
שולמן נ' ראש עיריית הרצליה, מר אלי לנדאו
, פ"ד מ
(2) 481, 485-486 (1986)
).
נראה, מכל מקום, שגם לטעמו של שפירא, לא היה בידו ליטול חלק בהליך אצל הועדה המחוזית, ולכן הוא לא נטל חלק בהצבעה הסופית שדחתה את התכנית. אלא שבכך לא די. החוק אוסר עליו ליטול כל חלק בהליך, ובכלל זה אין הוא רשאי להיות נוכח בדיוני הודעה. בפועל הוא נכח בדיוני הועדה. לא יכולתי לקבל את טענת המשיבים, לפיה בדיון האחרון בו הוא נטל חלק, הוא השמיע את דבריו כתושב הקיבוץ ולא כחבר הועדה. לשון החוק היא ברורה, והיא אוסרת עליו להיות נוכח בדיון, וכך היה עליו לנהוג. פשיטא שיש בנמצא אדם אחר מקרב אנשי הקיבוץ, שיכול היה להביא את דברי ההתנגדות שהשמיע שפירא בישיבה. על שפירא עצמו היה להימנע מלהשתתף בישיבה.
27.
ההליך בפני
הועדה נפגם, אפוא, בשל נוכחותו של שפירא בחלק מן הדיונים שנערכו בקשר עם התכנית. אלא שידוע, לא כל פגם הנופל בהחלטה מינהלית, ובכלל זה פגם שעניינו ניגוד עניינים, מוליך בהכרח לידי בטלותה של ההחלטה. תוצאותיו של הפגם הן יחסיות, ונגזרות מעוצמת הפגם, מחומרתו וממכלול נסיבות העניין (

עע"ם 2418/05

מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז ירושלים
, פיסקה 14(24.11.05));
בג"ץ 7767/07

אסרף נ' שר הפנים,
פסקה 17 (27.3.2008)).
במקרה שבפני
נו נראה בעיניי, כי הפגם שנפל בעצם השתתפותו של שפירא במספר דיונים, ובכלל זה דבריו בכובעו כאזרח מן השורה, אינו מצדיק הכרזה על בטלותה של ההחלטה הדוחה את התכנית. אזכיר, כי ההחלטה נתקבלה על ידי תשעה חברי ועדה (ברוב של שמונה נגד אחד), וקשה להלום כי נוכחותו של שפירא היא שהשפיעה על החלטתם. יתרה מכך, כפי שניתן להיווכח מהסתכלות על ההליך כולו ועל החלטת הועדה בפרט, ההחלטה נתקבלה לאחר בחינה מדוקדקת של הסוגיה שעל הפרק, ובהסתמך על שיקולים מקצועיים גרידא. בתמצית רבה אזכיר, כי החלטת הועדה נחזית להתבסס על שיקולים מקצועיים, החל בעמדה נחרצת של מתכננת המחוז ושל המשרד להגנת הסביבה; על ממצאי תסקיר הסביבה וסקר בעלי הכנף; קשיים בתכנית עליהם הצביעו הגורמים המקצועיים, ובכלל זה הימצאה של התכנית בשטח רגיש במיוחד, בליבה של שמורה ביוספרית; השפעה מהותית של התוכנית על אופי הנוף וקו הרקיע; מטרדי רעש שתוליד התכנית; חריגה בערכי הריצוד המומלצים ופגיעה מהותית באוכלוסיית בעלי הכנף במקום; והמלצת המשרד לאיכות הסביבה להימנע מקידום התוכנית המוצעת.
על רקע כל הדברים הללו ניתן לומר, כי עוצמתו של הפגם הנובע מנוכחותו החלקית של שפירא בהליך שהתנהל בועדה, הינה נמוכה, ולא סביר בעיניי כי היא השליכה על התוצאה הסופית בהליך אישור התכנית (קרי דחייתה). על כן לא מתקיימת הצדקה לצוות על בטלות ההחלטה. מסקנה זו מתחזקת נוכח העובדה, כי העותרים
ידעו על מעמדו/עמדתו של שפירא לאורך ההליך הארוך שהתנהל בפני
הועדה, ולא העלו כל טענה כנגד מעורבותו,

אלא במסגרת עתירה זו
.
ניגוד עניינים מוסדי של נציגי רט"ג
28.
העותרים טוענים כי רט"ג מתנגדת באופן עקרוני לתוכניות להקמת טורבינות רוח, ואף מקדמת תכנית חלופית להקמת שמורת טבע, החופפת למקרקעין מושא התוכנית. עמדה זו מציבה את רט"ג בניגוד עניינים מוסדי, כך העותרים.
29.
תמ"א 10 היא תכנית המתאר הארצית להקמת טורבינות רוח. בהתאם לסעיף המטרות אשר הוגדר בתמ"א 10, מטרת התמ"א היא הקמת טורבינות רוח לייצור אנרגיה מתחדשת, תוך "
מזעור הפגיעה בשטחים פתוחים, באיכות הסביבה, הנוף, האקולוגיה והמורשת
" (סעיף 4 לתמ"א 10). לשם קידום המטרה האמורה מינתה תמ"א 10 את נציגי הרט"ג כַּנציגים הרלוונטיים לחיווי דעה. חיווי דעתה של רט"ג, ונוכחותה בדיונים אצל הועדה, הם בגדר חובה סטטוטורית אפוא. כיוון שכך, תהא השקפתה של הרט"ג אשר תהא, אין לומר על נוכחות נציגיה בדיוני הועדה המחוזית כי היא פסולה ונגועה בניגוד עניינים מוסדי.
פגמים בשיקול הדעת המינהלי של הועדה
30.
העותרים פרשו שורה ארוכה של טענות כנגד שיקול הדעת שהפעילה הועדה. הם טענו כי הדרישה לעריכת סקר בעלי הכנף באמצעות מכ"ם לילה היתה דרישה מוגזמת ומיותרת, שסירבלה את ההליך והביאה להימשכותו; כי בחוות הדעת של המשרד להגנת הסביבה שולבו עשרות מסקנות והערכות סרק, שאין להן אחיזה במציאות; כי ראוי היה לבכר את עמדת היועץ הסביבתי מטעמם, על פני חוות הדעת של הרשות להגנת הסביבה; וכי נכון היה להעביר סוגיות שונות, כגון רעש וריצוד, להתייחסות העותרים טרם קבלת החלטה אם לאשר את התכנית אם לאו.
31.
כל הטענות הללו שמשמיעים לנו העותרים נוגעות להפעלת שיקול הדעת המקצועי של הועדה המחוזית, ובכך אין בית המשפט לעניינים מינהליים מתערב. כך הוא גם ביחס לטענה המכוונת להעדפת חוות דעת אחת על פני אחרת. אכן, נמצאו פערים משמעותיים בין חווֹת הדעת המקצועיות אשר הוגשו מטעם העותרים, לבין חוות הדעת המקצועיות אשר הגיש המשרד להגנת הסביבה. כך למשל נמצאו פערים משמעותיים בהערכת הפגיעה באוכלוסיית בעלי הכנף (פגיעה של כ-5 עופות מידי לילה לעמדת העותרים, לעומת הערכת פגיעה של כ-300 בעלי כנף לעמדת המשרד להגנת הסביבה). עוד נמצאו פערים הנוגעים להערכת מטרדי רעש והשפעת תופעת הריצוד, הנובעת ממהירות סיבוב להבי הטורבינות.
אלא שהועדה המחוזית, ככל מוסד תכנון, רשאית היתה להעדיף את חוות הדעת של הגורמים והמומחים מטעמה, על פני חוות דעת של היזם; בכך אין משום הצדקה להתערבות של בית משפט לעניינים מינהליים. ככלל, "
העדפת חוות דעת מומחה 'חיצוני' על פני חוות דעת המקצועית של הרשות המינהלית, אינה מתיישבת עם אופיו של הליך הביקורת השיפוטית
"
(
עע"מ 2141/09

הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ובניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון
, פסקה 19 (17.11.2010)). בית המשפט אינו מתכנן-על, ואינו מחליף את מוסדות התכנון. ניתוח חוות הדעת וממצאיהן, השוואתן והבחירה ביניהן היא עניין מקצועי מובהק, שאין דרכו של בית המשפט להתערב בהם אלא אם כן נפל פגם היורד לשורשה של החלטה (ראו לדוגמה:
בג"ץ 2920/94
אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה
, פ"ד נ
(3) 441 (1996)).
בענייננו לא יכולתי לומר, כי החלטת הועדה המחוזית, שביכרה את עמדתו השלילית הנחרצת של המשרד להגנת הסביבה על פני עמדת העותרים, חורגת ממתחם הסבירות או לוקה באחד מן הכשלים העשויים להביא את בית המשפט להתערב במעשה המינהלי.
רשות ערר למועצה הארצית
32.
ראינו, כי לאחר שנתקבלה החלטת הועדה ביקשו העותרים רשות לערור למועצה הארצית (סעיף 110 לחוק), ובקשתם נדחתה. לשיטת
העותרים, מדיניות מחוז הצפון בכל הנוגע להקמת טורבינות רוח מיושמת באופן שונה מזו המיושמת בפרויקטים בעלי מאפיינים דומים במקומות אחרים. נושא זה
של מדיניות המחוז מעורר שאלות כלליות, ולכן ראוי להביא את הסוגיה לפתחה של המועצה הארצית, כך העותרים.
33.
הפסיקה עמדה על היתרונות הגלומים במנגנון הביקורת הפנים-מינהלי שיצר
סעיף 110
לחוק התכנון והבניה, כגון הפחתת העומס המוטל על בתי המשפט; יישוב מהיר ויעיל של המחלוקות המתגלעות בין הפרט לבין הרשות המינהלית; מתן אפשרות לקיום בדיקה שניה, יסודית ומקצועית, של החלטות הרשות; וטיפוח יחסים תקינים בין האזרח לרשות (
ע"א 6365/00

בר אור נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז צפון ואח'
(26.03.2002). עוד עמדה הפסיקה על חיוניות מנגנון סינון היקף העררים, בציינה כי "
תרומתו של מנגנון ביקורת פנים-מינהלי להשבחת ההליך המינהלי קשורה קשר הדוק בקיום מנגנון סינון אשר יווסת באופן יעיל את העררים שיובאו בפני
ו
" (
עע"ם 3663/02

ועד שכונת עין-כרם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה למחוז ירושלים ואח'
, פ"ד נז(2), 882
(2003)).
הפסיקה אינה קובעת אמות מידה נוקשות או רשימה סגורה של עניינים אשר בהם ראוי ליתן רשות לערור למועצה הארצית. היא מסתפקת בקביעה הכללית לפיה יש לבחון את חשיבותה של התוכנית הנדונה, בין היתר לאור השלכותיה, אופייה העקרוני, והרגישות או המחלוקת הציבורית שהיא מעוררת.
34.
מכאן לענייננו: טענתם של העותרים כאילו הועדה המחוזית במחוז הצפון פועלת באופן שונה מועדות התכנון והבניה במחוזות אחרים לא נתבססה כלשהו. הטענה מרמזת על כך, שהועדה המחוזית במחוז הצפון – בניגוד למקומות אחרים – מתנגדת עקרונית להקמת טורבינות רוח, אלא שהדברים לא הוכחו בכל דרך. החלטתה של הועדה שלפנינו ניתנה לאחר בדיקה מעמיקה של הסוגיה, על כלל היבטיה, ומתוך שקילת מכלול רב של שיקולים מקצועיים. אינני יכול לומר, כי הועדה המחוזית של מחוז צפון אוחזת בעמדה עקרונית שלילית, כזו שלא תותיר כל סיכוי להקמתן של טורבינות רוח במחוז הצפון. ככל שיש לכך חשיבות, הועדה העידה על עצמה, בדברים שציינה בפתח החלטתה, כי היא נושאת במטלה למתן מענה ליצירת תשתיות אנרגיה באמצעות חוות טורבינות רוח, תוך הכרה במדיניות הממשלה והיעדים שהוצבו בעניין זה. הסתכלות כוללת על ההליך הארוך שהתקיים בפני
הועדה, כמו גם על ההחלטה ונימוקיה, מלמדת כי לא מדיניות אפריורית שלילית היא שהביאה לתוצאה הסופית, כי אם החלטה שביסודה שיקולים מקצועיים היא שהוליכה לדחייתה של התכנית שהגישו העותרים. ונוסף על כל אלה, החלטתה של הועדה נוגעת להקמתה של חוות טורבינות למקום המסוים, קרי במשבצת של קיבוץ עין השופט, וככזו אין היא מגלה עניין כללי, בעל השלכות רוחב ארציות, המצדיקות פניה למועצה הארצית.
כיוון שכך, אין אני מוצא להתערב בהחלטת יושב ראש הועדה המחוזית, שדחה את בקשת הרשות לערור למועצה הארצית.
סוף דבר
35.
סוף דבר, משום כל הטעמים שהטעמתי, אני דוחה את העתירה. העותרים ישלמו למשיבים הוצאות הליך זה בסך 10,000 ₪.

ניתן היום,
י' סיוון תשע"ח, 24 מאי 2018, בהעדר הצדדים.










עתמ בית משפט לעניינים מנהליים 19033-02/18 אנרג'יקס - אנרגיות מתחדשות בע"מ, קיבוץ עין השופט אגודה שיתופית נ' הועדה המחוזית לתכנון ובנייה - מחוז צפון, אורי אילן - יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז צפון, המועצה הארצית לתכנון ולבניה (פורסם ב-ֽ 24/05/2018)