פסקי דין על גו'מעה ציון | פסקי דין על שקורי יעקב | פסקי דין על הועדה המחוזית לתכנון ובניה תל אביב | פסקי דין על . יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה תל אביב |

2076/04 עתמ     08/11/2005




עתמ 2076/04 גו'מעה ציון, שקורי יעקב נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה תל אביב, . יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה תל אביב




1
בתי המשפט
עתמ002076/04
בבית המשפט המחוזי תל - אביב יפו
בשבתו כבית משפט לעניניים מנהליים
06/11/2005
תאריך:
כב' השופט ד"ר עודד מודריק

לפני:

1 . גו'מעה ציון

2 . שקורי יעקב

3 . פתחיה שמחה
4 . גירון שמואל
בעניין:
העותרים
בסון דוד

ע"י ב"כ עו"ד
נ ג ד
1 . הועדה המחוזית לתכנון ובניה תל אביב

2. יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה תל אביב

3 . הועדה המקומית לתכנון ולבניה אור יהודה
4 . מדינת ישראל
5 . רשות הפיתוח
6 . מנהל מקרקעי ישראל - תל אביב
7 . דעבול אברהם ויהודית
8 . ריימונד איתן
9 . מימון יעקב
10 . חמאני בני

המשיבים
המשיבים 1, 2, 4, 5 ו- ע"י עו"ד מירה דה קאלו

המשיבה 3 ע"י עו"ד רון צין
המשיבים 7 ע"י עו"ד עופר אבירם

פסק דין
העתירה מכוונת נגד החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ובניה תל אביב (להלן: "הועדה המחוזית") מיום 29.3.04 שדחתה את התנגדויות העותרים לתכנית בניין עיר מ.א.א/205 איזור תעסוקה דרומי אור יהודה (להלן: "התכנית") ונגד החלטת יו"ר הועדה המחוזית מיום 25.4.04 שדחתה את בקשת העותרים למתן רשות ערר למועצה הארצית לתכנון ובניה.

שאלת המשפט העיקרית המתעוררת בעתירה זו היא האם יש לכלול בעלי זכויות של שכירות מוגנת לפי חוק הגנת הדייר במסגרת תכנית הכוללת הליך איחוד וחלוקה של מקרקעין, ובטבלאות האיזון של התכנית כך שיוקצו להם זכויות במסגרת התכנית. שאלת משפט משנית היא האם ראוי ששאלת המשפט הראשונה תתברר במסגרת ערר למועצה הארצית.

נסיבות העתירה

מדינת ישראל ורשות הפיתוח הן בעלות מקרקעין בתחום מרחב התכנון המקומי אור יהודה. הן, באמצעות מנהל מקרקעי ישראל (להלן: "המנהל") ובשיתוף עם הועדה המקומית לתכנון ובניה אור יהודה (להלן: "הועדה המקומית") יזמו תכנית מתאר מפורטת למתחם תעסוקה בדרום אור יהודה, הוא "התכנית".

העותרים הם בעלי זכויות דיירות מוגנת בדירות בתחום התכנית. הם מתגוררים בדירות הללו עשרות שנים, ומשלמים דמי שכירות מוגנים לחברת עמידר המייצגת, לעניין זה, את המנהל.

התכנית הופקדה ביום 23.7.98 והיא מיועדת, בין היתר, לאיחוד וחלוקה היוצרת שטחי ציבור ומגרשי בניה. השטחים שבהם מתגוררים היום העותרים מיועדים, רובם לשטח ציבורי פתוח וחלקם לבניה למגורים. התכנית אינה מזכירה את העותרים והם או זכויותיהם אינם כלולים בטבלאות האיזון וההקצאה של התכנית. אין כל הסדר בתכנית לעניין זכויות או זכויות חליפות של העותרים.

נוכח זה הגישו העותרים התנגדות לתכנית, אולם ביום 29.3.04 דחתה הוועדה המחוזית את ההתנגדויות מן הטעם שרק זכויות בעלות או חכירה לדורות באות בגדרן של הקצאות וחישובי איזון בתחום תכנית בניין עיר. העותרים ביקשו את רשותו של יו"ר הוועדה המחוזית להגשת ערר למועצה הארצית, אך בקשתם סורבה. מכאן העתירה.
מעמדה של שכירות מוגנת לעניין זכויות בתכנית איחוד וחלוקה

טענות ומענות
העותרים טוענים, כי זכות לשכירות מוגנת, במקרקעין של המדינה, המוחזקת בידיהם משך עשרות שנים והיא ניתנת להורשה ואף להעברה לצד ג', אינה נופלת מזכויות בעלות או חכירה לדורות המקובלות כזכויות שאותן יש להכליל בתכנית איחוד וחלוקה. להשקפה זו עיגון בדין, בפסיקה ובהגיון המשפטי. תקנות בנין ערים (מחוז תל אביב) (תכניות לחלוקה חדשה ולאיחוד מגרשים) תשי"ט-1959, מגדירות "בעל" לעניין תכניות איחוד וחלוקה בין היתר כ"... שוכר או שוכר משנה ששכר את המגרשים לתקופה של למעלה מ-4 שנים". תקנות אלה הגם שהותקנו לפני שנחקק חוק התכנון והבניה, הן עדיין בנות תוקף (ראה סעיף 273 לחוק התכנון והבניה וע"א 71/84 לאלו נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה רמת השרון, פ"ד מ[2] 774). התקנות הללו מציינות בפירוש את עניין הכללת בעלים בתכניות איחוד וחלוקה. לעותרים הזכות לרכוש את הבעלות בדירות המגורים שלהם בהתאם לחוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה) תשנ"ט-1998. כיוון שהמקרקעין שבחזקת העותרים הם מקרקעי המדינה מוקנה להם כמי שמחזיקים בזכות החרות המוגנת יותר מ-10 שנים פטור מחובת מכרז לפי תקנה 25[1] ו-[3] לתקנות חובת מכרזים תשנ"ג-1993.

בפסיקת בית המשפט העליון נזכרים שוכרים בשכירות מוגנת כבעלי מעמד ביחס לחוק התכנון והבניה [ראו ע"א 581/88 מנדלבאום נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון, פ"ד מד[3] 522 (להלן: "הלכת מנדלבאום")]. בפרשה אחרת נפסק שלאור העובדה שדיירות מוגנת אינה מוגבלת בזמן יש לרשום אותה כשכירות ארוכה בהתאם לסעיפים 7 ו-79 לחוק המקרקעין (ע"א 386/70 שמואלביץ נ' אביר).

מצד ההיגיון המשפטי אין סיבה להבחנה בין "חוכר לדורות" הבא בגדרה של הגדרת "בעל" לפי חוק התכנון והבניה לבין בעלים של זכות לשכירות מוגנת. שהרי, חכירה לדורות עלולה להסתיים לאחר 49 שנים ואילו שכירות מוגנת כגון זו של העותרים אין לה גבולות בזמן. הא ראיה שהעותרים מחזיקים במושכר כבר 50 שנים ויותר.

יתר על כן, אף זה מצד ההיגיון המשפטי, איש אינו חולק על כך שלעותרים נתונה הזכות ל"סידור חלוף" מכח חוק הגנת הדייר. אין לך "סידור חלוף" הגיוני יותר מאשר קביעת שווי הזכות ל"סידור" בתכנית איחוד וחלוקה. תכנית כזו מאפשרת להגדיר את שווי הזכות המוגנת (מקובל ששוויה של זכות דיירות מוגנת הוא כ-60% משווי הנכס. ראו ע"א 161/79 שר האוצר נ' זילברשטיין פ"ד לד[3] 225, 234) ולהמירה בזכויות בעלות אקוויוולנטיות בתחום התכנית. אפשרות אחרת היא לכלול בתכנית זכויות שכירות מוגנת אקוויוולנטיות לזכויות בתכנית הקיימת.

המשיבים גורסים כי הזכות לשכירות מוגנת איננה באה בגדרה של הגדרת "בעל" שבחוק התכנון והבניה, לא מצד הדין, לא על פי הפסיקה ולא מצד ההיגיון המשפטי.

הוראות סימן ז' לחוק התכנון והבניה העוסקות בחלוקה חדשה (סעיפים 121, 122 לחוק) מתייחסות לחלוקת מגרשים בין "בעלים". "בעל" לפי הוראת סעיף 1 לחוק התכנון והבניה הוא מי שמחזיק בזכויות בעלות או בזכויות של "חוכר לדורות" כהגדרת המושג בחוק המקרקעין תשכ"ט-1969. אין מקום לפירוש מרחיב של המושג "בעל", שכן מעיקרה כללה הצעת חוק התכנון והבניה 1962, הגדרה רחבה למושג האמור; הגדרה זו לא התקבלה.

הוראות תקנות בניין ערים (מחוז תל אביב) אינן יכולות להועיל לעותרים. משום שתכליתן של התקנות הללו היא להסדיר משלוח הודעות לגורמים רלוונטיים ולהעמידם על זכות ההתנגדות לתכנית. התקנות אינן מתייחסות לחלוקת זכויות בתכנית איחוד וחלוקה. מכל מקום תקנות אינן יכולות לגבור על הוראת חוק והוראת חוק התכנון והבניה בדבר היקפה של הגדרת "בעל" אינה משתמעת לשני פנים.

גם חוקים נוספים המסבירים מערכת יחסים שבין בעלי זכויות לשכירות מוגנת בדיור הציבורי, לבין מנהל מקרקעי ישראל או גופים הפועלים מטעמו, אינם יכולים להועיל לעותרים שכן אין בין חוקים אלה [כגון חוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה) תשנ"ג-1993; תקנות חובת מכרזים] אינם משליכים על הוראות חוק התכנון והבניה בדבר חלוקה חדשה.

אשר לפסיקה. העותרים הסתמכו על הלכת מנדלבאום, אולם אין לדבר כל בסיס. להפך, ב

פסק דין
מנדלבאום נאמר, בין היתר:

מוסכם על הכל כי הדייר המוגן איננו בא בגדר "בעל מקרקעין", הכולל בנוסף לבעלים גם את החוכר לדורות כמשמעותו של מושג בחוק המקרקעין...

השאלה שהתבררה שם היתה האם בעל זכות לשכירות מוגנת רשאי לקבוע פיצוי בשל נימוקי תכנית לפי סעיף 197[א] לחוק התכנון והבניה. הגדרת הזכאי לתבוע על פי הוראת הדין האמורה רחבה יותר מהגדרת "בעל" והיא כוללת גם "בעל זכות" שהיא מעבר לזכות הבעלות או חכירה לדורות. בהקשר זה נקבע בהלכת מנדלבאום, כי בעליה של זכות שכירות מוגנת באה בגדרה של זכות התביעה מכח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.

מעמדה של דיירות מוגנת נבחן בפסיקת בית המשפט העליון פעמים רבות. לא מכבר פסק בית המשפט העליון כי הזכות אינה זהה לבעלות במקרקעין. הדיירות המוגנת אינה מקנה לדייר מעמד לגבי המושכר אלא בתוקף החיסיון מפני פינוי. זכות הבעלות וזכות הדיירות המוגנת נבדלות זו מזו בכמה וכמה עניינים המפורטים באותו

פסק דין
(ע"א 813/03 נצרת נ' ג'י.בי.טורס בע"מ).

השקפת המשיבים היא שתכליתן של תכניות איחוד וחלוקה ובכללן טבלאות האיזון וההקצאות היא אינה הקניית זכויות קניין יש מאין. התכלית היא להסדיר את חלוקת המקרקעין בתחום התכנית בין בעלי הזכויות במקרקעין, כהגדרתם בדין. הזכות לדיירות מוגנת היא זכות אישית של הדיירים כלפי בעלי הזכויות הרשומות במקרקעין. תרופתם של הדיירים המוגנים בהקשר לתכנית שמכוחה מתבצע פינויים מן המקרקעין היא בסעדים הקבועים בחוק הגנת הדייר או בתביעה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. התכנית אינה יכולה ואינה פוגעת בזכויות שיש לדייר המוגן כלפי הבעלים.

מן הראוי לציין שהטיעונים משני הצדדים של המערכה המשפטית דנן יוצאים מנקודת מוצא שלעותרים זכות לדיירות מוגנת וכי זכותם זו מקנה להם גם זכויות מסוימות מכח הדיור הציבורי. אלא, שהמנהל, שהוא הבעלים הרשום של המקרקעין צרף לסיכומיו הסתייגות האומרת שסוגיות שונות ביחס לזכות העותרים להמשיך ולהחזיק במושכר שנויה במחלוקת בין הצדדים והם גם מנהלים התדיינות בערכאות בקשר לכך.

דיון והכרעה
עיון בטיעוני הצדדים אינו מגלה בסיס ראוי לטענת העותרים שהוועדה המחוזית שגתה בכך שלא הכירה בזכותם להיכלל בטבלאות ההקצאה ובטבלאות האיזון שבתכנית.

אצא אף אני, כמו הצדדים לפני, מן ההנחה שהעותרים מחזיקים בחלקים שונים של המקרקעין כדיירים מוגנים. לענייננו שוקלות הוראותיו הברורות למדי של חוק התכנון והבניה. לעניין תוכניות איחוד וחלוקה נאמר בסעיף 121 לחוק כי בתכנית מתאר מותר לקבוע גם הוראות בדבר איחוד וחלוקת מגרשים בין "בעליהם", בין בהסכמה ובין שלא בהסכמה. סעיף 122 לאותו חוק מסדיר את דרכי החלוקה במקום שלא הוצגה הסכמת כל ה"בעלים". הנה כי כן טבלאות ההקצאה והאיזון שבתכניות כאלה נוגעות לחלוקה, לאיזון ולתשלומי איזון בין "בעלים".

"בעל" מוגדר בפרק ההגדרות שבסעיף 1 לחוק: "לרבות חוכר לדורות כאמור בחוק המקרקעין תשכ"ט-1969". לאמור שני טיפוסי בעלי זכות קניינית נחשבים כבעלים לצורך החוק. האחד הוא המחזיק בזכויות בעלות והשני הוא המחזיק בזכות "חכירה לדורות". אם סברת ש"שכירות" ולו "מוגנת" עשויה לבוא בגדרה של "בעלות" בא החוק ומבהיר כי בעלות היא לרבות חוכר לדורות. שמע מינה שבאופן רגיל, אלמלא הוכלל חוכר לדורות בגדרו של "בעל" סעיף 1 לחוק התכנון והבניה, לא היתה שום זכות קניינית הנופלת מבעלות מלאה באה בגדר אותה הגדרה.

אינני צריך לדון כאן בטיבה של שכירות כזכות קניינית ובטיבה כזכות המשלבת התחייבויות אישיות מסוימות. השאלה פרובלמטית ויש בה פנים לכאן או לכאן (ראו י. ויסמן דיני קניין חלק כללי (תשנ"ג-1993) 72). אולם הזכות לדיירות מוגנת אינה נחשבת כשלעצמה כזכות קניינית [ע"א 564/79 רומנוב נ' שוחט פ"ד לו[1] 634; הלכת מנדלבאום, מיגל דויטש קניין, כרך ב' (תשנ"ט-1999) 308 (להלן:"דויטש")].

העותרים אינם טוענים כי שכירות מוגנת היא "חכירה לדורות". שהרי סעיף 3 לחוק המקרקעין עורך הבחנה בין "שכירות מקרקעין" לבין "שכירות לתקופה של למעלה מחמש שנים" (שהיא חכירה) ולבין "שכירות של למעלה מ-25 שנים" (שהיא חכירה לדורות). חוזי השכירות שנחתמו בין העותרים לבין רשות הפיתוח ו"עמידר" הם לתקופה של שנה אחת. לכן, על אף ה"הגנה" המוקנית לשוכרים שאינה מאפשרת לפנותם מן הדיור אלא לפי תנאי חוק הגנת הדייר. העובדה שבפועל מחזיקים העותרים במקרקעין מכח חוק הגנת הדייר משך עשרות שנים, אינה הופכת את השכירות ל"חכירה לדורות" (דויטש 320). כשלעצמי נראה לי, ש"חכירה לדורות" נתפסת כזכות קניינית כמעט שוות ערך לבעלות. הקניית זכות כזו נעשית במקום שהבעלים מוותר הלכה למעשה על מימוש כל האפשרויות שהזכות הקניינית שלו מקנה לו, ובידו נשמרת מעין זכות בעלות "ערטילאית" (דויטש 362, 363; ע"א 355/76 בסו נ' מלאך פ"ד לא[2] 359). שכירות מוגנת, ככל שכירות היא. עיקר תכליתה איננה ליטול מן הבעלים את תכניה של הזכות שבידו, אלא להגן על זכות החזקה בנכס המוקנית לשוכר. אין זו הגנה מוחלטת שהרי החוק מאפשר לפנות גם דייר מוגן, בתנאים מסוימים.

על כן אינני רואה כל מקום להכללת העותרים בטבלאות ההקצאה והאיזון שבתכנית באופן שיקנה להם זכויות בעלות בחלקים מסוימים של מקרקעי התכנית והוא גם אם שווים הכלכלי של המקרקעין המוקצים יהיה זהה לשווי הכלכלי של זכות השכירות המוגנת.

האפשרות החליפית שהוצעה בידי ב"כ העותרים לאמור שההקצאה תכלול זכויות של דיירות מוגנת במקרקעין לפי התכנית המוצעת, איננה אלא דרך אחת למימושן של הזכויות המוקנות לדייר מוגן בעת פינוי כפוי. אולם, הזכויות הללו של הדייר המוגן הן ביחס שבינו לבין הבעלים ואין ביניהן לבין בעלים של מקרקעין אחרים הכלולים בתחומיה של תכנית איחוד וחלוקה ולא כלום.

לפיכך עלי לדחות את העתירה להכללת העותרים בטבלאות ההקצאה והאיזון של התכנית.

ערר למועצה הארצית
משנדחתה התנגדותם של העותרים לתכנית ביקשו מיו"ר הוועדה המחוזית להניח בידם רשות ערר למועצה הארצית. יו"ר הועדה המחוזית דחה את הבקשה. לפי החוק ערעורו של מי שהתנגדותו לתכנית נדחתה טעון רשות מיו"ר הועדה המחוזית ומכאן שהדבר נתון לשיקול דעת של יו"ר הוועדה ואין הוא "אוטומטי".

בעתירה נגד דחיית בקשתם מסתמכים העותרים על פסיקת בית המשפט העליון האומרת שרשות ערר תינתן בעניין שהוא בעל חשיבות רבה, בעל השלכה רחבה, מלווה ברגישות ציבורית מיוחדת או נתון למחלוקת ציבורית קשה (עע"מ 3663/02 ועד שכונת עין כרם נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה פ"ד נז[2] 882).

דעתי היא כי בעניין זה יש להבחין בין סוגיית משפט לשאלה שבמדיניות של רשויות התכנון. אני סבור שהערתו הכללית של השופט אור בפרשת ועד שכונת עין כרם מתייחסת לערר שעניינו שאלה של מדיניות תכנונית. כאשר העניין התכנוני הוא בעל השלכה רחבה או נתון במחלוקת ציבורית קשה או שיש לו חשיבות גדולה במיוחד כי אז ראוי להעמיד את המדיניות הנקוטה בידי מרחב התכנון המחוזי לבחינה של מוסד התכנון הארצי. אולם, כאשר השאלה המתעוררת היא שאלה של פרשנות משפטית הדרך הנכונה יותר היא להעמיד את שאלת המשפט לבחינה של ערכאה שיפוטית על דרך של עתירה מנהלית. בוודאי שבנסיבותיה של עתירה זו שבה השאלה המשפטית של מעמדה של שכירות מוגנת בהקשר לתכניות איחוד וחלוקה הועמדה לברור לפני בית משפט זה, אין כל טעם לצוות על מתן רשות להגשת ערר למועצה הארצית. שהרי, גם אם העותרים לא ישלימו עם פסק הדין, זכותם היא, אף ללא צורך בנטילת רשות, להעמיד את הסוגיה לברור לפני בית המשפט העליון.

אף על פי שזכות הערעור נתונה לבעל דין בעתירה מנהלית גם בשאלות של מדיניות תכנונית, אילו סברתי שהעתירה מעוררת מחלוקת בעניין מדיניותן של רשויות התכנון, הייתי מן הסתם מעדיף את האפשרות של ברור נוסף של המדיניות במסגרת של המועצה הארצית (בהנחה שאמנם מדובר במדיניות שיש לה חשיבות רבה ובמיוחד השלכה רחבה מעבר לגבולותיה של תכנית מסוימת). הטעם לכך הוא שבתי המשפט לרבות בית המשפט העליון מסייגים מאוד את היקף ההתערבות שלהם בשיקולי המדיניות של מוסדות התכנון. לעומת זה, בהקשר לסוגיות משפט, משפט הבכורה מסור לגופי השפיטה ובכגון זה בתי המשפט יכולים להפוך את החלטות מוסדות התכנון על פניהן.

הנה כי כן, אינני מוצא הצדקה ליתן ביד העותרים רשות ערר למועצה הארצית.
התוצאה
העתירה נדחית על שני ראשיה. העותרים ישאו בהוצאות ושכ"ט עוה"ד של המשיבים 1, 3, 5 ו-6 בסכום כולל של 30,000 ₪, שני שליש מהסכום ימסרו למשיבים 1, 5 ו-6 ושליש מן הסכום למשיבה 3.

ניתן היום ו' בחשון, תשס"ו (8 בנובמבר 2005) בהעדר הצדדים. המזכירות תמציא לצדדים

פסק דין
זה.

דר' עודד מודריק, שופט
חכ








עתמ בית משפט לעניינים מנהליים 2076/04 גו'מעה ציון, שקורי יעקב נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה תל אביב, . יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה תל אביב (פורסם ב-ֽ 08/11/2005)