פסקי דין על גלעד אבני | פסקי דין על ראש הממשלה - בנימין נתניהו

1384/98 בג"צ     26/11/1998




בג"צ 1384/98 גלעד אבני נ' ראש הממשלה - בנימין נתניהו





בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ ‎1384/98
בפני
: כבוד הנשיא א' ברק

כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן

כבוד השופט י' גולדברג
העותר: גלעד אבני
נגד
המשיבים: ‎1. ראש הממשלה - בנימין נתניהו

‎2. שר התשתיות הלאומיות
‎3. יושב ראש הכנסת
עתירה למתן צו ביניים
תאריך הישיבה: י"ד באדר התשנ"ח (‎12.3.98)

בשם העותר: עו"ד גדעון היכל; עו"ד נטע בלש


בשם המשיבים: עו"ד אורית קורן

פסק-דין

הנשיא א' ברק
:
‎1. העותר הוא יושב ראש מינהל הביצוע. מינהל זה הוקם על פי חוק רכישת מקרקעין בנגב (חוזה השלום עם מצרים), התש"ם‎1980- (להלן - חוק הרכישה). שר האוצר ושר הבטחון ממונים על ביצועו של חוק הרכישה (סעיף ‎27). ראש הממשלה החליט להעביר את הסמכות לביצוע חוק הרכישה משר האוצר ושר הבטחון לשר לתשתיות לאומיות. על החלטה זו מלין העותר. לטענתו היא אינה חוקית. הטעם לכך נעוץ בלשונו של סעיף ‎39(ב) לחוק-יסוד: הממשלה, אשר מכוחו הועברה הסמכות. וזו לשון ההוראה:

"סמכות הנתונה על פי חוק לשר אחד, רשאי ראש הממשלה להעבירה, כולה או מקצתה, לשר אחר; החלטה לפי הוראה זו טעונה אישור הכנסת".
לטענת העותר, סמכותו של ראש הממשלה הינה להעביר סמכות של שר אחד לשר שני. אין סעיף ‎39(ב) לחוק-יסוד: הממשלה מסמיך את ראש הממשלה להעביר את סמכותם של שני שרים הפועלים בצוותא לשר אחד. גישה זו אינה מקובלת על היועץ המשפטי לממשלה. לדעתו - אותה חיווה בפני
ראש הממשלה ועליה חזר בפני
נו - מסמיך סעיף ‎39(ב) לחוק-יסוד: הממשלה את ראש הממשלה להעביר את סמכותו של שר א' לשר ב', ללא כל הגבלה מספרית.

‎2. נקודת המוצא הינה בהוראת סעיף ‎39(ב) לחוק-יסוד: הממשלה. הוראה זו מצויה ברמה חוקתית-על-חוקית (ראו ע"א ‎6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(‎4) 221; להלן - פרשת בנק המזרחי). היא מסמיכה, ברמה חוקתית, את ראש הממשלה, באישור הכנסת, להעביר סמכויות הנתונות לשר, והמעוגנות בחקיקה "רגילה", לשר אחר. העברה זו אפשרית היא, חרף העובדה שהיא אינה מתיישבת עם המבנה של החוק "הרגיל" וסדרי הסמכויות הקבועות בו. אכן, הכללים הפרשניים הקובעים פתרונן של סתירות בין נורמות שוות מעמד אינם חלים ביחסים בין חוק-יסוד לחוק "רגיל". הכלל לפיו נורמה מאוחרת גוברת על נורמה מוקדמת (‎lex posterior derogat priori) והכלל לפיו נורמה מיוחדת גוברת על נורמה כללית (‎lex specialis derogat generali) חלים לעניין סתירות בין נורמות משפטיות שוות מעמד. הם אינם חלים ביחסים בין חוק-יסוד לחוק רגיל. ביחסים בין חוק-יסוד לחוק רגיל חל הכלל לפיו נורמה עליונה גוברת על נורמה תחתונה (‎lex superior derogat inferiori). כמובן, אין מניעה לכך שחוק היסוד יקבע כי בהתקיים תנאים מסויימים, בכוחה של הוראת חוק "רגילה" לפגוע בהסדרים הקבועים בחוק יסוד. פסקת ההגבלה שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו ובחוק-יסוד: חופש העיסוק קובעת הוראה ברוח זו. לעתים מותנית הפעלתה של סמכות חוקתית, המעוגנת בחוק-יסוד, בכוונה המשתמעת מחוק רגיל. לשם כך יש צורך בהוראה בחוק היסוד (ראה, למשל, סעיף ‎41(ה) לחוק-יסוד: הממשלה).

‎3. סעיף ‎39(ב) לחוק-יסוד: הממשלה קובע הוראה כללית באשר להעברת סמכויות משר לשר. סמכות זו חלה לעניין כל השרים ולעניין כל הסמכויות. כמו לכל הוראה חוקתית, יש ליתן לה פרשנות מתוך "מבט רחב" (ראו ד"נ ‎13/60 היועץ המשפטי לממשלה נ' מתאנה, פ"ד טז ‎430, 442; ע"ב ‎2/84 ניימן נ' יושב ראש ועדת הבחירות לכנסת האחת-עשרה, פ"ד לט(‎2) 225, 306). יש לפרשה מתוך תפיסה רחבה, ולא באופן טכני. הפירוש צריך להיות תכליתי ולא פדנטי. הוא צריך להיות פונקציונלי ולא לגליסטי (ראו פרשת בנק המזרחי, בעמ' ‎429). היטיב להביע זאת השופט הולמס בציינו:

"‎the provisions of the constitution are not mathematical formulas having their essence in their form; they are organic living institutions... their significance is vital, not formal; it is to be gathered, not simply by taking the words and a dictionary but by considering their origin and the line of their growth" (gompers v. united states, 233 u.s. 604, 610 (1914)).
אכן, בפרשנו חוק-יסוד עלינו להגשים את תפקידה של הנורמה החוקתית. נורמה זו קובעת את סדרי השלטון והממשל. נורמה זו מעצבת את זכויות הפרט. מעצם טבעה, היא משקפת את תפיסות היסוד של החברה, המשפט והמשטר. היא נותנת ביטוי לתפישותיה הפוליטיות הבסיסיות של המדינה. היא מניחה את היסוד לערכיה החברתיים. היא קובעת את שאיפותיה ומגמותיה. בפרשנותו של טקסט חוקתי יש לתת ביטוי לאופי מיוחד זה של הטקסט (ראו א' ברק
, פרשנות במשפט ‎79 (כרך שלישי, ‎1994); ברק, "פרשנותם של חוקי-היסוד", משפטים כב ‎31 (1992)).

‎4. בהשקיפנו מתוך "מבט רחב" על הוראת סעיף ‎39(ב) לחוק-יסוד: הממשלה, מתבלט תפקידה של הוראה זו. היא נועדה לאפשר לראש הממשלה - ובעבר, בחוק-יסוד: הממשלה הקודם, לממשלה עצמה (סעיף ‎30 לחוק-יסוד: הממשלה המקורי) - לארגן את פעולת הממשלה באופן המשקף את מדיניותה ותכניותיה. כדי לאפשר לראש הממשלה לארגן את פעולת הממשלה, הוענקה לו הסמכות להעביר סמכויותיו הנתונות בחקיקה לשר, לשר אחר. אין כל חשיבות לשאלה אם הסמכות המועברת היא של שר אחד או של מספר שרים הפועלים בצוותא. אמת, "רה-ארגון" זה יש בו משום שינוי בהסדרים הקיימים, המעוגנים בחקיקה ה"רגילה". כדי להתגבר על כך נקבעה הוראה חוקתית-על-חוקית. עם זאת, ההסדר החוקתי אינו מסתפק בהיבט זה. הוא דורש, בנוסף להפעלת סמכותו של ראש הממשלה, גם את אישורה של הכנסת. דבר זה נקבע, שכן בהעברת הסמכות יש משום שינוי בהסדר שנקבע בחוק (ראה י' זמיר, הסמכות המינהלית ‎519 (כרך ב', ‎1996)). על רקע זה, מתבקשת המסקנה כי סמכותו של ראש הממשלה להעביר סמכות הנתונה על פי חוק משר אחד לשר אחר, מכוונת לכל סמכות הנתונה לשר, בין סמכות הנתונה אך לו, ובין סמכות הנתונה לו בצוותא עם שר אחר. לשון ההוראה ("לשר האחד") אינה מונעת מסקנה זו. בצדק ציין היועץ המשפטי לממשלה כי הדיבור "לשר אחד" אין לפרשו כמכוון ל"אחד" במובן המספרי אלא "לשר פלוני".

‎5. בהגיעי למסקנתי זו, לא נזקקתי להוראתו של חוק הפרשנות, התשמ"א‎1981-. סעיף ‎5 לחוק הפרשנות קובע כי:

"האמור בלשון יחיד - אף לשון רבים במשמע, וכן להיפך".
הוראה זו אינה חלה אם משתמעת תכלית אחרת (ראו סעיף ‎1 לחוק הפרשנות). לא נזקקתי להוראה זו אף שהיא תומכת במסקנה אליה הגעתי, שכן אינני סבור שהוראה בחוק "רגיל" יכולה להגדיר ביטויים בחוק-יסוד, אלא אם כן יש הסמכה לכך בחוק היסוד עצמו. ביטויים בחוק-יסוד יש להגדיר בחוק-יסוד. ביטויים בחוק "רגיל" כפופים לחוק היסוד, וממילא אינם יכולים להגדיר את היקף פרישתו של חוק-יסוד. חוק-יסוד אינו חוק "רגיל". חוק-יסוד הוא הוראה נורמטיבית בעלת רמה חוקתית-על-חוקית. חוק רגיל אינו קובע את פירושו של חוק-יסוד, כשם שחקיקת משנה אינה קובעת את פירושה של חקיקה ראשית. כמובן, ניתן להיעזר בהוראות של חוק הפרשנות, עד כמה שהן משקפות תרבות משפטית המשותפת לקהיליה המשפטית הישראלית. סיוע זה יהא בעל אופי כללי ולא טכני.

מטעמים אלה דין העתירה להידחות.

ה נ ש י א

השופטת ט' שטרסברג-כהן
:

מקובל עלי כי להוראה בחוק יסוד: הממשלה, המעניקה סמכות לראש הממשלה להעביר סמכות משר אחד לאחר, יש ליתן פרשנות מתוך "מבט רחב". כמו כן, מקובל עלי כי אין פרשנותה של הוראה חוקתית המגלמת נורמה עליונה, כפופה להוראת חוק המגלמת נורמה תחתונה; וכן, כי כאשר הנורמה העליונה מתנגשת בתחתונה, נסוגה האחרונה מפני הראשונה. אלא שבענייננו ההוראה החוקתית - סעיף ‎39(ב) לחוק יסוד: הממשלה - אינה חד משמעית. היא ניתנת לפרשנות ועלינו לתת לה את המשמעות הנכונה. אנו עושים זאת על ידי פרשנות תכליתית ופונקציונלית של חוק היסוד. לשם כך, רשאים אנו להיעזר ברציונל המונח ביסוד הסמכות שהוענקה בחוק היסוד ובתכלית שלשם הגשמתה הוענקה אותה סמכות. השאלה אם לראש הממשלה נתונה סמכות להעביר סמכות אך ורק משר אחד לשר אחר, אינה צריכה לקבל תשובה על-ידי פרשנות מילולית דווקנית, אלא על ידי פרשנות מהותית ותכליתית.

הוראות חוק היסוד אינן צריכות להתפרש לאור חוק הרכישה המצוי במישור נורמטיבי נמוך יותר. עם זאת, ניתן להתייחס לחוק הרכישה ולהיעזר בו בבואנו לפרש את חוק היסוד. חוק הרכישה קבע כי שר האוצר ושר הביטחון ממונים על ביצוע החוק. ניתן לגרוס, כי כאשר חוק מעניק סמכויות ביצוע לשני שרים, כפי שהדבר בענייננו, עומדת מאחורי הענקה זו תכלית המשרתת את צרכי החוק ויעדיו. הקניית הסמכות לשר האוצר ולשר הביטחון, משמעה כי המחוקק סבר שבצוע החוק מצוי בתחומן של שתי דיסציפלינות אלה. האם יש לפרש את חוק היסוד כחוק המסמיך את ראש הממשלה להעביר את סמכות שני השרים לשר אחד, דבר שיש בו לכאורה כדי לסכל את תכליתה של הוראת חוק הרכישה? נראה לי שהתשובה היא חיובית. ראשית, סמכותו של ראש הממשלה להעביר סמכויות משר לשר, מוקנית לו על מנת להסדיר את פעילות הממשלה על משרדיה בצורה נכונה ויעילה ובאופן העונה על צרכי הממשלה והמדינה מעת לעת. אנו למדים זאת מדברי ההסבר להצעת חוק יסוד: הממשלה (הצעות חוק, התש"ן, בעמ' ‎164, 165). דברי ההסבר להצעת החוק מבהירים, כי יינתן חופש פעולה לראש הממשלה לנהל את ענייני הרשות המבצעת של המדינה, דבר שיתאפשר במיוחד לאור בחירתו האישית. אנו למדים זאת, מן הסמכויות הרחבות הנתונות בידיו של ראש הממשלה בענייני תפקוד הממשלה. סעיף ‎39(א) לחוק היסוד מקנה לו, בין היתר, סמכויות לאחד משרדים, לחלקם, לבטלם ולהקים משרדים חדשים. אין לפרש את סעיף ‎39(ב) על דרך הצמצום באופן שהעברת סמכות תוגבל רק להעברה משר אחד לשר אחר. שנית, הסמכות לפי סעיף ‎39(ב) מגלמת בחוּבה מספר אלטרנטיבות: העברת סמכות משר אחד לשר אחר; משר אחד לשרים אחרים; משרים אחדים לשר אחר; או משרים אחדים לשרים אחרים. אין טעם ענייני, משפטי או אחר, לצמצם - על ידי פרשנות - סמכות זו ולייחסה רק להעברת סמכות משר אחד לשר אחר. שלישית, גם כאשר מדובר בהעברת סמכות משר אחד לשר אחר, אין אפשרות להעבירה לשר הפועל באותו תחום, שהרי לכל תחום יש שר אחד בלבד ואף על פי כן, אין חולק שקיימת סמכות להעביר סמכויות משר לשר.

כל שאמרתי מתייחס לשאלת הסמכות בלבד ואין אני נדרשת לשאלת בחינת שיקול הדעת של ראש הממשלה בהקשר הנדון, שאלה שהצדדים אף לא העלוּה.

אשר על כן, מצטרפת אני לאמור בחוות דעתו של חברי הנשיא ואף אני בדעה כי דין העתירה להידחות.

ש ו פ ט ת
השופט י' גולדברג
:

מסכים לפסק דינו של חברי הנשיא, ולדברי חברתי, השופטת שטרסברג-כהן.

ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא.

ניתן היום, ז' בכסלו התשנ"ט (‎26.11.98).
ה נ ש י א ש ו פ ט ת ש ו פ ט

העתק מתאים למקור
שמריהו כהן - מזכיר ראשי
‎98013840.a03/דז/








בג"צ בית המשפט העליון 1384/98 גלעד אבני נ' ראש הממשלה - בנימין נתניהו, [ פ"ד: נב 5 206 ] (פורסם ב-ֽ 26/11/1998)