פסקי דין על שפיר הנדסה אזרחית וימית | פסקי דין על שפיר מגורים ובניין | פסקי דין על הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה חריש

53/18 ערר     24/03/2019




ערר 53/18 שפיר הנדסה אזרחית וימית בע"מ, שפיר מגורים ובניין בע"מ נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה חריש





ועדת המשנה לעררים
של המועצה הארצית לתכנון ולבניה
הנדון: פרסום החלטה בעררים מס' 53/18, 3/19, 8/19 , 12/19

מצ"ב פרסום החלטה בעררים מס' 53/18, 3/19, 8/19 , 12/19

העררים נדונו, בנוכחות הצדדים, ביום כ"ג אדר א' תשע"ט (28.2.2019).

1. להלן חברי הוועדה:
גב' שמרית גולן, נציגת שרת המשפטים (יו"ר).
מר דרור לוינגר, נציג מנהלת מינהל התכנון.
גב' שולמית גרטל, מ"מ נציג שר הבינוי והשיכון.
2. חברי הוועדה שנעדרו מהישיבה:
גב' פנינה קפלן מ"מ נציגת השר להגנת הסביבה.
מר עמיר ריטוב, ראש המועצה האזורית לב השרון.
מר יואל גמליאל, ראש המועצה המקומית גדרה.
בכבוד רב,

שולמית פרוז
מרכזת ועדת המשנה לעררים
אגף מוסדות תכנון ארציים
המועצה הארצית לתכנון ולבנייה
ועדת המשנה לעררים

ערר 53/18
ערר 3/19
ערר 8/19
ערר 12/19
1. שפיר הנדסה אזרחית וימית בע"מ

2. שפיר מגורים ובניין בע"מ

ע"י ב"כ עוה"ד אלירן חליוה ואח'
ה ע ו ר ר ו ת
- נגד -
הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה חריש

ע"י ב"כ עוה"ד עודד דונג ואח'
ה מ ש י ב ה
הדיון התקיים ביום 28.2.2019 לפני ועדת המשנה לעררים: גב' שולמית גרטל, מר דרור לוינגר ועו"ד שמרית גולן
– יו"ר הוועדה.
החלטה
1. לפנינו עררים על דרישות היטל השבחה שהוטלו על העוררות בידי הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה חריש
(להלן: "הוועדה המיוחדת"), בעקבות אישור בקשות להיתר ולהקלות, כפי שיפורט להלן.
2. הערר הוגש לוועדה זו מכוח סעיף 74 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"), הקובע:
"בכל מקום שקיימת לפי חוק זה זכות ערר על החלטה של ועדה מקומית או של ועדה מחוזית שסעיפים 72 ו-73 אינם חלים עליה, וההחלטה ניתנה על ידי ועדה מיוחדת, יוגש הערר לפני שר האוצר ושר הבינוי והשיכון כאחד, וכל אחד מהשרים רשאי לאצול מסמכותו לפי סעיף זה, הן בדרך כלל והן למקרה מסויים והן לסוג מסויים של מקרים, ובלבד שחבר הועדה המיוחדת לא ידון ולא יכריע בערר כאמור";
ומכוח סעיף 14(א) לתוספת השלישית לחוק, הקובע כי "על שומה לפי סעיף 4 ניתן לערור לפני ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה, בתוך 45 ימים מיום שבו הובאה השומה לידיעת החייב".
3. ביום 11.12.2017 אצלו שר האוצר ושר השיכון את סמכותם לפי סעיף 74 לחוק ו-14(א) לתוספת השלישית לחוק לוועדה זו.
4. לאור זהות הצדדים לעררים והדמיון בטענות העררים, החלטנו כי הדיון בהם יאוחד. ביום 28.2.2019 קיימנו דיון בעררים, ובסופו, כפי שיפורט להלן, החלטנו לדחות את העררים.

הרקע לעררים
5. כרקע משותף לכל העררים, יצוין כי העוררות זכו ביום 12.12.2017 במכרז שפרסמה רשות מקרקעי ישראל (להלן: "רמ"י"), שמספרו חי/287/2016, לתכנון, פיתוח ובנייה בחריש, שכונת אור המזרח. ביום 8.2.2018 חתמו העוררות על החוזה עם רמ"י, במתכונת "תכנן ובנה", שבמסגרתו היזם יתכנן ויבצע את עבודות הפיתוח באתר, יתכנן ויקים את מוסדות הציבור, ויתכנן, יבנה וימכור יח"ד בבנייה רוויה בהתאם לכללי "מחיר למשתכן" ויחידות מסחר.
6. כמו כן, ביחס לכל המקרקעין מושא העררים, נחתם ביום 18.11.2018 חוזה פיתוח מהוון בין העוררות לרמ"י, שבו נקבע כי תקופת הפיתוח של המקרקעין היא עד ליום 12.5.2021, ותקופת החכירה היא 98 שנה.
ערר 53/18
7. הערר מתייחס למקרקעין הידועים כגוש 9007, חלקות 5-10 (מגרשים 1-6 לפי תכנית חריש/2א') בשכונת "אור המזרח" ("בצוותא") בחריש. העוררות הגישו בקשות להיתרי בנייה להקמת 7 מבני מגורים, כל אחד מהם בן 6 קומות מעל הכניסה הקובעת, ובו 16 יחידות דיור (יח"ד), 24 חניות עליות ו-16 מחסנים בקומת הקרקע.
8. במסגרת הבקשות התבקשו ההקלות הבאות:
א. תוספת 43 יח"ד במתחם (200 יח"ד במקום 157, הקלה של 27.8%).
ב. הקטנת קווי בניין בשיעור של 10%, ל-3.6 מ' במקום 4 מ'.
ג. תוספת שטחי בנייה בשיעור של עד 20% מעל המותר.
ד. הקלה מסעיף 4.2.2.2 לתכנית חריש/2/א לעניין שיעור דירות קטנות – 15% דירות קטנות במקום 20%.
ה. הקלה מסעיף 4.2.2.5 א' לתכנית לעניין אי-מיצוי זכויות בנייה לשטחי שירות.
9. ביום 9.8.2018 אישרה ועדת המשנה של הוועדה המיוחדת את הבקשות, וחייבה את העוררות בהיטל השבחה.
ערר 3/19
10. הערר מתייחס למקרקעין הידועים כגוש 9007, חלקות 13-19 (מגרשים 9-15 לפי תכנית חריש/2א') בחריש. העוררות הגישו בקשות להיתר בנייה להקמת 7 מבני מגורים, הכוללים בסה"כ 112 יח"ד, בשטח עיקרי כולל של 10,443 מ"ר, שטחי מרפסות 1,069 מ"ר ו-4,042 מ"ר שטחי שירות עליים.
11. במסגרת הבקשות התבקשו ההקלות הבאות:
א. תוספת 24 יח"ד במתחם c1 (108 יח"ד במקום 84, הקלה של 28.6%).
ב. תוספת 21 יח"ד במתחם c2 (114 יח"ד במקום 93, הקלה של 22.6%).
ג. תוספת שטחי בנייה בשיעור של עד 20% מעל המותר.
ד. הקלה מסעיף 4.2.2.5 א' לתכנית לעניין אי-מיצוי זכויות בנייה לשטחי שירות.
12. ביום 16.8.2018 אישרה ועדת המשנה של הוועדה המיוחדת את הבקשות, וחייבה את העוררות בהיטל השבחה.
ערר 8/19
13. הערר מתייחס למקרקעין הידועים כגוש 9007, חלקות 23-27 (מגרשים 19-23 לפי תכנית חריש/2/א) בחריש.
14. העוררות הגישו בקשות להיתר בנייה להקמת 7 מבני מגורים, הכוללים בסה"כ 124 יח"ד, בשטח עיקרי כולל של 11,523 מ"ר, 1,283 מ"ר שטחי מרפסות ו-4,048 מ"ר שטחי שירות עליים (כולל ממ"ד).
15. במסגרת הבקשות התבקשו ההקלות הבאות:
א. תוספת 25 יח"ד במתחם d (124 יח"ד במקום 99, הקלה של 25.25%).
ב. תוספת שטחי בנייה בשיעור של עד 20% מעל המותר.
ג. הקלה מסעיף 4.2.2.5 א' לתכנית לעניין אי-מיצוי זכויות בנייה לשטחי שירות.
16. ביום 18.10.2018 אישרה ועדת המשנה של הוועדה המיוחדת את הבקשות, וחייבה את העוררות בהיטל השבחה.
ערר 12/19
17. הערר מתייחס למקרקעין הידועים כגוש 9007, חלקות 53-58 (מגרשים 49-54 לפי תכנית חריש/2/א) בחריש.
18. העוררות הגישו בקשות להיתר בנייה להקמת 10 מבני מגורים, הכוללים בסה"כ 236 יח"ד, בשטח עיקרי כולל של 23,046 מ"ר, 3,002 מ"ר שטחי מרפסות ו-4,940 מ"ר שטחי שירות עליים (כולל ממ"ד).
19. במסגרת הבקשות התבקשו ההקלות הבאות:
א. תוספת 42 יח"ד בכל אחד מהמתחמים j1 ו-j2.
ב. תוספת שטחי בנייה בשיעור של עד 20% מעל המותר.
ג. תוספת 2 קומות מעל מפלס הכניסה בבניינים 50-57.
ד. תוספת קומה אחת מעל מפלס הכניסה בבניינים 58-59.
ה. הקטנת קו בניין קדמי בבניינים 52-57, מ-5 מ' ל-2 מ'.
20. ביום 9.8.2018 אישרה ועדת המשנה של הוועדה המיוחדת את הבקשות, וחייבה את העוררות בהיטל השבחה.

טענות העוררות
21. העוררות מעלות שלוש טענות בכל העררים, והן, בתמצית: כי חויבו בהיטל השבחה בגין שטחי ממ"דים, בניגוד לסעיף 19(ב)(9) לתוספת השלישית לחוק; כי יש להתחשב בהוצאות הפיתוח בחישוב שווי המקרקעין במצב החדש, ולקזזן מהיטל ההשבחה; וכי העוררות לא היו בעלות המקרקעין במועד הקובע ולכן אינן חייבות בהיטל השבחה. העוררות מבקשות כי נקבע שהן אינן חייבות בהיטל השבחה; לחלופין, כי נורה על תיקון השומה בהתאם לטענותיהן; ולחלופין, במידת הצורך, כי נורה על מינוי שמאי מייעץ שידון בהיבטים העולים מהערר. כמו כן, מבקשות העוררות כי נחייב את הוועדה המיוחדת בהוצאות, לרבות שכר טרחת עו"ד ומע"מ.
22. בכל הנוגע לטענת החיוב בגין שטחי ממ"דים, יצוין כבר כעת כי הוועדה המיוחדת מסכימה שמדובר בשטחים הפטורים מהיטל השבחה. על כן, יתמקד הדיון שלהלן בשתי הטענות הנוספות של העוררות.
הוצאות הפיתוח
23. העוררות טוענות כי המקרקעין נמצאים, במועד הקובע, באזור שאינו מפותח, וכי על פי נתוני מכרז רמ"י ונספחיו, העוררות הן שנושאות במלוא הוצאות הפיתוח. העוררות טוענות כי נראה שנתוני השווי שנקבעו על ידי הוועדה המיוחדת התבססו על שווי הכולל הוצאות פיתוח.
24. העוררות טוענות כי קביעת שווי המקרקעין כמפותחים גורמת לכפל חיוב ולהגדלת התשלום באופן מלאכותי, כך שהוועדה המיוחדת נהנית מתשלום שאינו עומד בתכלית היטל ההשבחה.
25. העוררות מפנות לעמ"נ (מרכז) 15039-10-16 הוועדה המקומית לתכנון ובניה דרום השרון נ' אורי וינהבר (25.6.2017, פורסם בנבו; להלן: "עניין וינהבר"), שם נקבע כי כאשר שולמו עלויות פיתוח בעת רכישת המגרש, יש להפחית את רכיב עלויות הפיתוח מהשווי הבנוי של המגרש; ולרע"א 147/14 הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו נ' סוניה אברמוביץ (31.12.2014, פורסם בנבו; להלן: "עניין אברמוביץ"), שם נקבע כי מקום שעל יזם או בעל מקרקעין לשאת בעלויות הנובעות מהתכנית המשביחה ונדרשות לשם מימושה ניתן, בהתאם לנסיבות העניין, לקחתן בחשבון בעת שומת היטל ההשבחה. כמו כן, מפנות העוררות לעמ"נ (ת"א) 2152-05-16 ועדה מקומית לתכנון ובניה בת ים נ' בנק דיסקונט לישראל בע"מ (2.7.2017, פורסם בנבו; להלן: "עניין בנק דיסקונט"), שם נקבע כי יש לקזז מהיטל ההשבחה את עלות כופר החנייה שתרמה להשבחת המקרקעין.
26. העוררות טוענות כי אין מחלוקת שהוצאות הפיתוח שהוטלו עליהן נדרשו לשם מימוש מלוא הפוטנציאל של המקרקעין, ולכן יש להפחית משווי המקרקעין את שוויין על פי ההסכמים. לחלופין, טוענות העוררות כי בעת אומדן שווי הקרקע יש להביא בחשבון את רכיב עלות הפיתוח, כפי שנקבע בתנאי המכרז, תוך ניכוי עלויות הפיתוח הנורמטיביות שגובה המועצה המקומית חריש על בסיס חוקי העזר השונים.
27. העוררות מציינות כי שמאי הוועדה המיוחדת נתן ביטוי חלקי לעניין הוצאות הפיתוח בשומות, אך ללא פירוט ובשיעור נמוך מאוד שאינו משקף את עלותן האמתית.
28. לחלופין, מבקשות העוררות להפנות את שאלת עלויות הפיתוח שיש להפחית מההיטל לבחינתו של שמאי מייעץ.
29. לחידוד המחלוקת, נציין כי בדיון הובהר כי העוררות לא נדרשו לעלויות פיתוח נוספות בגין ההקלות, ולא נדרשו לשלם היטלי פיתוח לרשות המקומית, אולם טענתן היא כי על ההשבחה להיות מחושבת בהתאם לשווי המקרקעין כמפותחים, שמהווה לטענתן את הבסיס לעסקה רצונית במקרקעין על ידי הקונה הסביר.
הבעלות במקרקעין במועד הקובע
30. העוררות טוענות כי אף אם קיימת חבות בהיטל השבחה, היא אינה מוטלת עליהן אלא על בעלי הנכס. זאת, בהתאם לסעיף 2(א) לתוספת השלישית לחוק, הקובע כי החייב בהיטל הוא הבעלים או החוכר לדורות, ואילו העוררות היו בנות רשות בלבד במועד הקובע.
31. העוררות מפנות לרע"א 85/88 "קנית" - ניהול השקעות ומימון בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמת-גן, פ"ד מב(4) 782 (1988; להלן: "הלכת קנית"), שם נקבע כי תנאי להטלת היטל השבחה הוא כי בעת הטלת המס יהא החייב חוכר לדורות, ואילו באותו מקרה המערערת לא הייתה חוכרת לדורות ולכן החובה חלה על מנהל מקרקעי ישראל; לסעיף 21 לתוספת השלישית לחוק, הקובע כי רמ"י תשלם חלף היטל השבחה; ולרע"א 725/05 הועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון נ' עוזי ושפרה בלוך (3.9.2014, פורסם בנבו), שם נקבע כי מכיוון שהרשויות המקומיות מקבלות מרמ"י חלף היטל השבחה, הטלת היטל השבחה בנוסף לכך תגרום לכפל תשלום.
32. העוררות מציינות כי מעמדן במקרקעין אינו עולה לכדי חכירה לדורות, שכן בהתאם להסכם הפיתוח תפקידן הוא רק לתכנן ולבנות את מוסדות הציבור והתשתיות, והן אינן בעלות המקרקעין. העוררות מפנות גם לרע"א 10074/05 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' גרוסברד (29.10.2006, פורסם בנבו), לרע"א 7902/08 הועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה נ' דנקנר בניה ופיתוח בע"מ (2.6.2009, פורסם בנבו), ולע"א (מרכז) 13023-02-09 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כפר סבא נ' אשדר חברה לבניה בע"מ (19.11.2009, פורסם בנבו).
33. במהלך הדיון הוסיפו העוררות וטענו כי בתקופת הסכם הפיתוח, ועד לקבלת מעמד של חוכר בתום תקופת הפיתוח, מעמדן אף אינו כשל בעל הסכם פיתוח עם רמ"י אלא כשל יזם/קבלן עצמאי בלבד.

טענות הוועדה המיוחדת
34. כאמור לעיל, הוועדה המיוחדת מסכימה כי שטחי הממ"ד פטורים מהיטל השבחה.
35. בנוגע להוצאות הפיתוח, טוענת הוועדה המיוחדת כי בשומתה הופחתו עלויות פיתוח, אולם הדבר נעשה לפנים משורת הדין. הוועדה המיוחדת טוענת כי ככלל, כאשר מבססים שומה של קרקע ללא פיתוח על חוזים הכוללים עלויות פיתוח או על עסקאות השוואה בקרקעות מפותחות, יש להפחית את עלויות הפיתוח הצפויות, על בסיס היטלי הפיתוח שישולמו לרשות המקומית. אולם, כאשר מדובר בהקלות, יש לתת את הדעת לכך שחלק ניכר מהן אינן כרוכות בעלויות פיתוח, שכן לרוב היטלי הפיתוח מבוססים על שטח הבנייה, ואילו הקלות בדרך כלל אינן כרוכות בהגדלת שטחי בנייה.
36. הוועדה המיוחדת טוענת כי מדובר בפרויקט "תכנן ובנה", המבוסס על הסכם שנחתם בין העוררות לבין משרד הבינוי והשיכון והמועצה המקומית חריש, ובו התחייבו העוררות לבצע את עבודות הפיתוח, כנגד התחייבות המועצה שלא לגבות היטלי פיתוח. לפיכך, ההתחייבות לביצוע עבודות הפיתוח אינה תלויה בהקלות שאושרו לעוררות, ולכן אין מקום להפחית מערך הקרקע עלויות פיתוח כלשהן.
37. הוועדה המיוחדת מסבירה כי ערך הקרקע נקבע על פי מחירה בשוק, בעסקה רצונית. בהתאם לכך, בעסקה לרכישת קרקע ללא פיתוח, יופחתו מערך הקרקע עלויות הפיתוח, בהתאם להיטלי הפיתוח שיש לשלם לרשות המקומית לצורך פיתוח הקרקע. הוועדה המיוחדת טוענת כי על פי אותו רציונל, כאשר מדובר בהקלות, על מנת להעריך את שווי הזכויות יש לבחון מהי התועלת הכלכלית הצומחת מזכויות שנוספו במסגרת ההקלות. אם מימוש הזכויות הנובעות מההקלות כרוך בעלויות פיתוח, יש להפחיתן מההשבחה. מנגד, אם מימוש הזכויות אינו כרוך בעלויות פיתוח, אין מקום לבצע הפחתה.
38. הוועדה המיוחדת טוענת כי בענייננו, העוררות זכו במכרז שבו הציעו מחיר לקרקע בהתבסס על כל עבודות הפיתוח שיצטרכו לבצע. מימוש הזכויות אינו מצריך עלויות פיתוח נוספות, ומאחר שמימוש ההקלות אינו כרוך בעלויות פיתוח עודפות, לא היה מקום להפחית עלויות פיתוח מערך הזכויות שאושרו בהקלה.
39. הוועדה המיוחדת טוענת כי העוררות לא יוצאות נפסדות מכך, שכן בתמורה שנתנו עבור הקרקע נלקחו בחשבון עלויות הפיתוח המלאות, בהתאם לעבודות שהיה עליהן לבצע ללא קשר להקלות. לכן, הניסיון להפחית את עלויות הפיתוח מערך הזכויות שאושרו במסגרת ההקלה מהווה בפועל הפחתה כפולה של עלויות הפיתוח.
40. למעשה, עמדתה של הוועדה המיוחדת במסגרת הערר היא כי כלל לא היה מקום לכך שהשמאי מטעמה יפחית עלויות פיתוח כלשהן משווי הזכויות. מכל מקום, שמאי הוועדה המיוחדת הסביר כי חישב את עלויות הפיתוח עבור יחידות הדיור שאושרו במסגרת ההקלה על פי חלקן היחסי מתוך כלל יחידות הדיור במגרש ועל פי עלויות הפיתוח המקוריות, וכי בסך הכול השומות נערכו על הצד הנמוך והזהיר בחישוב שווי הקרקע ליח"ד.
41. הוועדה המיוחדת טוענת כי היא אינה חולקת על העיקרון לפיו יש להתחשב בעלויות פיתוח בעת עריכת שומה של קרקע לא מפותחת, אולם, בענייננו העיקרון התקיים ותומחר במסגרת התמורה שהעוררות הציעו עבור הקרקע.
42. הוועדה המיוחדת הצהירה במהלך הדיון כי אם יחויבו העוררות בעתיד בתשלום היטלי פיתוח לרשות המקומית בגין ההקלות, הוועדה המקומית תזכה אותם בגין תשלומים אלה.
43. לעניין הבעלות במקרקעין במועד הקובע, טוענת הוועדה המיוחדת כי העוררות מבקשות להסתמך על הלכת קנית, אולם זו עודכנה במפורש בע"א 7084/13 בר יהודה בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה שומרון (10.5.2016, פורסם בנבו; להלן: "עניין בר יהודה"), שם נקבע כי את החבות בהיטל ההשבחה יש להשית על מי שנהנה בפועל מפעולת התכנון ומעליית ערך הקרקע בעקבותיה, ולפיכך יזם בתקופת פיתוח נמצא במעמד של חוכר לדורות לצורך תשלום היטל השבחה, ובכל מקרה, אין מחלוקת כי העוררות הן שנהנות מההשבחה.
44. הוועדה המיוחדת טוענת כי גם העוררות עצמן מצהירות כי הן פועלות מכוח הסכם פיתוח, וכי אין חולק שהן הנהנות מהשבחת המקרקעין כתוצאה מההקלות. על כן, העוררות (שהן היזם בתקופת הפיתוח) הן במעמד של חוכר לדורות לצורך תשלום היטל השבחה. לטענת הוועדה המיוחדת, סוג ההסכם שהעוררות הן צד לו (הסכם "תכנן ובנה") אינו שונה מהותית מהסכמי הפיתוח שנדונו בעניין בר יהודה, למעט העובדה שההסכם במקרה זה הטיל עליהן את כל חובות פיתוח הקרקע. לעניין זה השפעה גם ביחס לסוגיה של הפחתת עלויות הפיתוח, שרלוונטית רק במקרה שהקרקע אינה מפותחת ומחויבת בעלויות פיתוח.
45. הוועדה המיוחדת מוסיפה כי על פי סעיף 94.2 לחוזה הפיתוח המהוון, "חבות בהיטל השבחה, בגין השבחה שתחול, ככל שתחול, לאחר המועד הקובע תוטל במלואה על היזם ללא זכות להשבה מרמ"י".
46. לסיכום, מוסיפה הוועדה המיוחדת כי היא עומדת על האמור בשומה מטעמה בנושאים השמאיים, ועל כן, לצורך הכרעה בנושאים אלה, לא יהיה מנוס ממינוי שמאי מייעץ. בכפוף לכך, טוענת הוועדה המיוחדת כי יש לדחות את הערר, ולחייב את העוררות בהוצאות ובשכר טרחת עו"ד.

טענות שמאיות
47. כתבי הערר לא כללו התייחסות לטענות שמאיות. במהלך הדיון העלו העוררות טענות שמאיות הכלולות בשומות שהוכנו על ידי השמאי מטעמן, מר אלכסיי שפון, כ"שומה אחרת". המחלוקת השמאית בין הצדדים, מעבר להערכת השווי עם/בלי הוצאות הפיתוח (שלגביה פורט לעיל), היא בנקודות הבאות:
א. האם תוספת יחידות דיור, ללא תוספת שטח בנייה, מהווה השבחה: שמאי העוררות טוען כי גם על פי שומות הוועדה המיוחדת, לא קיימים הבדלים מהותיים בין שווי מ"ר בנוי בדירות בגדלים השונים, ועל כן תוספת צפיפות אינה מהווה השבחה, ואילו שמאי הוועדה המיוחדת קבע תוספת השבחה לפי מספר יחידות הדיור הנוספות שאושרה במסגרת ההקלות (שהוכפל במקדם צפיפות של 0.2).
ב. האם הקלה בקו בניין משביחה: שמאי העוררות טוען כי הקלה בקו בניין אינה נחוצה לצורך ניצול זכויות בנייה בנכס, ומדובר בשינויים עיצובים/אדריכליים שאינם תורמים לשווי הנכס, וכי היא לא תיושם בכל מקום שבו ניתנה, ואילו שמאי הוועדה המיוחדת, שבשומתו כלל השבחה בגין השטח שנוסף כתוצאה מההקלה שאושרה בקו בניין (שהוכפל במקדם הקלה של 0.2), טוען כי אין מחלוקת שהקלה בקו בניין משביחה, וההשבחה אינה תלויה ביישום ההקלה בפועל אלא בעובדה שהבקשה להיתר כפי שאושרה כוללת את ההקלה.

דיון והכרעה
48. בעקבות הדיון, התבקשו העוררות להמציא לוועדה את חוזה הפיתוח המהוון שנחתם בינן ובין רמ"י ביום 18.11.2018, ושומות שאליהן הפנה השמאי מטעמן בדבריו בדיון.
49. לאחר שקילת טענות הצדדים החלטנו, כאמור, לדחות את טענות העוררות, למעט הטענה לעניין שטחי הממ"דים, אשר מתקבלת בהסכמת הוועדה המיוחדת. כפי שיפורט להלן, איננו סבורים שיש מקום להפחית משומת השבחה עלויות פיתוח שלא נדרשו ולא הוצאו בפועל; ואנו סבורים כי על העוררות חלה ההלכה שנקבע בעניין בר יהודה, הקובעת כי בעל הסכם פיתוח עם רמ"י הוא במעמד של חוכר לדורות לעניין תשלום היטל השבחה אף בתקופת הפיתוח. אשר לטענות השמאיות, לא מצאנו הצדקה למנות שמאי מייעץ לצורך הדיון בהן, שכן מדובר במקדמים מקובלים שנכללו בשומות הוועדה המיוחדת בעקבות אישור הקלה במספר יחידות דיור ובקו בניין, והעוררות לא הציגו כל בסיס עובדתי או השוואתי לטענותיהן הסותרות.
50. נציין כי בסיכומו של דבר, אנו סבורים כי העוררות "זכו מן ההפקר" כתוצאה מכך ששומות הוועדה המיוחדת הפחיתו עלויות פיתוח (אף אם, לדעת העוררות, בהיקף נמוך) אף בהיעדר הצדקה לכך, ומכך שהחלטנו שלא להורות על תיקון טעות זו בשומות במסגרת החלטה זו.
הוצאות הפיתוח
51. אין בידינו לקבל את טענת העוררות, לפיה יש להפחית משומת ההשבחה עלויות פיתוח שאינן נדרשות ושלא שולמו בפועל על ידי הנישום. לעמדה זו אין בסיס בפסיקה שאליה הפנו העוררות, כמפורט להלן.
52. בעניין אברמוביץ דן בית המשפט העליון בשאלה אם יש לקזז מהיטל ההשבחה את הסכומים שהתחייב היזם לשלם לוועדה המקומית, במסגרת כתב שיפוי בגין תביעות לפי סעיף 197 לחוק. השאלה הייתה אם בתשלומים אלה יש כדי להשפיע על שווי המקרקעין ב"מצב החדש", כלומר, אם יש לכלול אותן במסגרת הערכת השווי, הנעשית לפי מבחן אוניברסלי המניח שוק משוכלל שבו קונה סביר מוכן לשלם בעד המקרקעין תמורה המשקפת את ערכם האובייקטיבי באותה עת (תוך נטרול ציפיות השוק ועלייה בשווי המקרקעין שנבעה מגורמים שאינם הפעולה התכנונית המשביחה). בעניין אברמוביץ' קבע בית המשפט כי "ההוצאות החיצוניות שהוציא בעל המקרקעין לקראת הליכי התכנון שיצרו את 'המצב החדש' לא מהוות חלק משווי השוק של המקרקעין" (עניין אברמוביץ, סעיף 16). לעומת זאת, נקבע כי "מקום שעל יזם או בעל מקרקעין לשאת בעלויות הנובעות מהתכנית המשביחה ונדרשות לשם מימושה ניתן, בהתאם לנסיבות העניין, לקחתן בחשבון בעת שומת היטל ההשבחה" (עניין אברמוביץ, סעיף 18).
53. העיקרון שנקבע בעניין אברמוביץ מתייחס, אם כן, לעלויות הנובעות מהתכנית (ובענייננו – מההקלות שאושרו) ונדרשות לשם מימושן. באופן דומה, בעניין וינהבר, אשר יישם את ההלכה שנקבעה בעניין אברמוביץ באופן ספציפי על שאלת קיזוז עלויות פיתוח, נקבע כי יש לקזז עלויות פיתוח ששולמו בפועל ביחס למגרש (בסעיף 20; ההדגשות הוספו):
"בהינתן העובדה, שהמשיבים שילמו את עלויות הפיתוח על המגרש כולו, להבדיל מתשלום עלויות פיתוח על חלקיו הבנויים והמנוצלים של המגרש גרידא, מתחייבת הפחתה בגין רכיב עלויות הפיתוח מהשווי הבנוי. שווי זה, מגלם באופן אובייקטיבי את תכונת הקרקע הבלעדית על פיה יש לאמוד את ערכם של המקרקעין. לפיכך, מקובלת עליי עמדתם של המשיבים, לפיה קבלת עמדת המערערת תעמיד אותם בפני
"חיוב כפול". אם יוטל על המשיבים כעת, בעת מימוש הזכויות, לשלם בשנית עלויות הפיתוח בגין שטחים לא מנוצלים, לגביהם אין חולק כי שולמו עלויות פיתוח בעת רכישת המגרש במקור, הרי שמדובר בכפל גבייה".
וכך גם בעניין בנק דיסקונט, שבו אושר קיזוז הוצאה בגין קרן חניה לטובת חניון ציבורי בסמוך לנכס משומת היטל ההשבחה, והמדובר היה בתשלום שיידרש בפועל.
54. כמפורט לעיל, במקרה זה ההקלות אינן מצריכות עבודות פיתוח נוספות, ואף אם ניתן, באופן רעיוני, לייחס ליחידות הדיור שאושרו במסגרת ההקלות חלק יחסי בעלויות הפיתוח של כלל המגרש (כפי שעשה שמאי הוועדה המיוחדת), הרי שבפועל לא נדרשו העוררות לשלם עלויות פיתוח אלה לרשות.
55. למעלה מן הצורך יוער כי גם בגין עבודות הפיתוח הכללי שאותן התחייבו העוררות לבצע במסגרת החוזה מול רמ"י, ככל הנראה לא נדרשו לשלם מכיסן, שכן סעיף 53.2 ל"חוזה תכנון, פיתוח ובנייה" קובע:
"בגין ביצוע עבודות הפיתוח הכללי על ידי היזם ולאור התחייבותה של הרשות [ה]מקומית כלפי המשרד בהסכם הפיתוח, יבוצע קיזוז של האגרות, ההיטלים ודמי ההקמה המפורטים בנספח א'7 להזמנה, ואשר אלמלא הקיזוז היו חלים על היזם בגין פיתוח האתר. אגרות, היטלים ודמי הקמה אלו לא ייגבו מהיזם ולא יקבעו כתנאי למתן היתר בנייה ו/או קבלת הרשאה [...]".
56. לפיכך, אנו סבורים כי אין לקבל את טענת העוררות לפיה קיזוז עלויות פיתוח יבוצע באופן אוטומטי בכל שומת השבחה, וגם במקום שהפעולה התכנונית המשביחה אינה כרוכה כלל בעלויות פיתוח. לטעמנו, מדובר בהרחבה ניכרת של ההלכה שנקבעה בעניין אברמוביץ, שתוצאתה תהיה עיוות של הכלל לפיו על ההשבחה להיגזר מערכם האובייקטיבי של המקרקעין, והחריג לפיו בנסיבות מסוימות ניתן לקזז מההשבחה הוצאות הנובעות מהתכנית ושנדרשו לצורך מימושה. שכן, אם הפעולה התכנונית המשביחה כלל לא הייתה כרוכה בעלויות פיתוח, הרי שקיזוזן באופן אוטומטי, מלאכותי ורעיוני מערך המקרקעין יביא לחיוב חסר בהיטל השבחה.
57. עם זאת, בענייננו, אף ששמאי הוועדה המיוחדת הפחית מההשבחה עלויות פיתוח מסוימות, לטעמנו מעבר לנדרש על פי דין, לא מצאנו לנכון להורות במקרה זה על תיקון השומות מושא העררים.
הבעלות במקרקעין במועד הקובע
58. לאחר עיון בחוזה הפיתוח המהוון שנחתם בין העוררות לרמ"י ביום 18.11.2018, שהוגש לנו בעקבות הדיון, אנו סבורים כי יש לדחות גם את הטענה לפיה העוררות אינן חייבות בהיטל השבחה לאור מעמדן במועד הקובע.
59. בעניין בר יהודה נקבע כי "מכלול הנסיבות הנוגעות למעמדם של חוזי הפיתוח ולהתקשרויות של המינהל להקצאת קרקע, מאז שניתנה הלכת קנית, מוביל למסקנה כי יש לראות ביזם בתקופת הפיתוח כחוכר לדורות או בעלים לצורך תשלום היטל השבחה" (שם, בסעיף 72). השיקולים שהביאו את בית המשפט העליון לקביעה זו היו כדלקמן:
א. עקרון הצדק החלוקתי, שאחת ממשמעויותיו היא כי מי שנהנה מפעולות התכנון שביצעה הרשות במימון ציבורי יחלוק את התעשרותו עם הקהילה שבקרבה הוא יושב, ולפיכך יש חשיבות רבה לכך שבהשבחה תחלוק אותה קהילה, באמצעות הרשות המקומית, להבדיל מאוצר המדינה (עניין בר יהודה, סעיף 54). יצוין כי במקרה שבו רמ"י תיחשב כחוכר לדורות במועד הקובע, לא ישולם היטל השבחה לרשות המקומית, אלא רק "חלף היטל השבחה" שאינו משולם באופן ספציפי בגין השבחה מסוימת (ר' עניין בר יהודה, סעיף 66).
ב. תכלית החקיקה בראייה היסטורית מלמדת כי היטל ההשבחה מוטל על מי שנהנה בפועל מעליית ערך הקרקע. בהתאם לכך נקבע בעניין בר יהודה כי "בבואנו לפרש את המונחים בעלים וחוכר לדורות עלינו לבחון מי הוא זה שמפיק תועלת כלכלית מהתוכנית המשביחה, ולחתוך לכך שבמידת האפשר הוא זה שיישא בתשלום של היטל ההשבחה" (שם, סעיף 55).
ג. לאחר בחינת מאפייני חוזה הפיתוח בין רמ"י ליזם, הגיע בית המשפט למסקנה כי מאחר שיזם שעמד בתנאי ההרשאה שנקבעו בחוזה הפיתוח זכה לחוזה חכירה, שתוקפו הוחל באופן רטרואקטיבי ממועד תחילתה של תקופת הפיתוח (עניין בר יהודה, סעיף 58); ובפועל כמעט שלא בוטלו הסכמי פיתוח גם עם יזמים שלא עמדו בתנאים; ובשלב מסוים אף החליטה רמ"י כי בתום תקופת הפיתוח יזכה היזם לחוזה חכירה ללא קשר למצב הבנייה בקרקע –
"הלכה למעשה נחשבים היזמים בתקופת הפיתוח כמי ששולטים באופן מהותי בזכויות של חכירה לדורות. המדיניות של רשות מקרקעי ישראל שלא לבטל חוזי פיתוח ולאפשר ליזמים לחתום על חוזי חכירה גם במקרים שבהם אלה לא עמדו בהתחייבויותיהם מעידה על כך כמאה עדים. מדיניות זו שומטת, הלכה למעשה, את ההבחנות בין חוכר לדורות לבין יזם בתקופת פיתוח, שהרשות אשר ניתנה לו היא הדירה כביכול. [...] אינדיקציה נוספת היא העובדה שככלל בחוזי החכירה שנחתמו במתכונת הדו-שלבית הוסכם כי תקופת החכירה תחושב מתחילתה של תקופת הפיתוח".
(עניין בר יהודה, סעיף 63).
60. אנו סבורים כי שיקולים אלה מתקיימים גם ביחס לחוזים שנחתמו בין העוררות לבין רמ"י, שראשיתם ב"חוזה תכנון, פיתוח ובנייה" שנחתם ביום 8.2.2018, והמשכם בחוזה הפיתוח המהוון שנחתם ביום 18.11.2018. יצוין כי על פי חוזה הפיתוח המהוון, תחילתן של תקופת הפיתוח ושל תקופת החכירה היא ביום אישור העסקה, 12.12.2017 (שחל בכל מקרה לפני המועד הקובע להיטל השבחה בבקשות מושא העררים), כאשר תקופת הפיתוח היא בת 41 חודשים, החל מיום אישור העסקה וכלה ביום 12.5.2021, ותקופת החכירה היא בת 98 שנים, החל מיום אישור העסקה.
61. סעיף 3 לחוזה הפיתוח המהוון קובע:
"(א) אם היוזם ימלא אחר התחייבויותיו על פי חוזה זה, ובמועדים הקבועים לכך בחוזה, מתחייבת הרשות לחתום עם היוזם בלבד, והיוזם מתחייב לחתום עם הרשות על חוזה חכירה (להלן – חוזה החכירה), לגבי המגרש והמבנים.
(ב) בחוזה החכירה ייקבע:
[...]
(4) יום אישור העסקה ייחשב כתחילת תקופת החכירה לכל דבר ועניין, לרבות לעניין המועדים על פי חוזה החכירה, וכן לעניין החזקה, האחריות בעד נזקים, והתשלום עבור מסים, תשלומי חובה והוצאות פיתוח".
62. כאמור בעניין בר יהודה, העובדה שיזם בעל חוזה פיתוח זכאי באופן כמעט בלתי-מותנה לזכויות חכירה לדורות במקרקעין, ובהתחשב בכך שתקופת החכירה מחושבת מתחילתה של תקופת הפיתוח (בענייננו – מיום אישור העסקה), הופכת אותו למי שנהנה בפועל מההשבחה, ועל כן עליו לשאת בתשלום היטל ההשבחה מכוח הדין, כחוכר לדורות. זאת, אף מעבר להתחייבותו המפורשת על פי החוזים לשאת בהיטל השבחה החל מיום הזכייה במכרז, המופיעה בסעיף 94.2 ל"חוזה תכנון, פיתוח ובנייה", הקובע כי "חבות בהיטל השבחה, בגין השבחה שתחול, ככל שתחול, לאחר המועד הקובע [12.12.2017, על פי סעיף ההגדרות בחוזה – הח"מ] תוטל במלואה על היזם ללא זכות להשבה מרמ"י", ובסעיף 33 לחוזה הפיתוח המהוון, הקובע:
"בגין השבחה שתחול עד ליום קביעת הזוכה במכרז, גובה הרשות המקומית חלף הטל השבחה מהרשות על פי חוק. חבות בהיטל השבחה שתחול, ככל שתחול, לאחר קביעת הזוכה במכרז, תוטל במלואה על הזוכה ללא זכות להשבה מאת הרשות".
63. קביעה זו עולה בקנה אחד גם עם יתר השיקולים שנמנו בעניין בר יהודה, שכן תוצאה נוספת של הטלת היטל ההשבחה על רמ"י במקום על העוררות, היא כי היטל ההשבחה לא ישולם במלואו לרשות המקומית, הזקוקה לו לצורכי הקהילה המקומית, ובמקומו ישולם חלף היטל השבחה בלבד; וזאת אף שהעוררות הן הנהנות בפועל מההשבחה בגין אישור ההקלה לבניית יחידות הדיור הנוספות שעל פי סעיף 39.13 לחוזה תכנון, פיתוח ובנייה, יהיו רשאיות למכור במחיר שוק ללא התחייבות ל"מחיר למשתכן".
64. לפיכך, אנו סבורים כי הלכת בר יהודה חלה על המערכת ההסכמית שבין העוררות לרמ"י, ועל כן טענת העוררות בהקשר זה נדחית, ויש לראותן כ"חוכר לדורות" לעניין תשלום היטל השבחה.
טענות שמאיות
65. אנו דוחים את הטענה השמאית לעניין ההקלה בקו בניין. מדובר בטענה שהובאה בשומה מטעם העוררות בהתבסס על תרשימים המציגים את ההקלות ביחס לקווי הבניין, ועל הנימוק לפיו "הזזת" המבנה לתחום קווי הבניין המותרים לא תגרום לאובדן שטחי הבנייה ולא תשפיע על שווי. מעבר לכך, לא הובאו תימוכין שמאיים או השוואתיים לטענה. לעומת זאת, דווקא שומות ההשוואה שהוגשו על ידי העוררות לצורך תמיכה בטענתן שלעיל בדבר קיזוז עלויות פיתוח, כוללות מרכיב השבחה בגין הקלה מקו בניין, במקדם 0.2, כפי שנעשה גם בשומת הוועדה המיוחדת בענייננו.
66. כך נקבע, למשל, בשומה המכרעת של השמאי ארז כהן מיום 3.7.2017 בעניין מגרשים 311-313 ו-321-323 לפי תכנית חריש/1/ב, חלקות 8-13 בגוש 9250 בשכונת הפרחים בחריש, ובשומה המכרעת של השמאי ניקי פרימו מיום 7.5.2017 בעניין מגרש 454, ח"ח 6 בגוש 8718 בשכונת המגף בחריש. באותן שומות לא הייתה מחלוקת בין הצדדים כי הקלה בקו בניין מהווה השבחה, והמחלוקת הייתה בשאלת שיעורה בלבד, שכאמור נקבע בשומות המכריעות כי הוא עומד על 20% (מקדם 0.2).
67. מכך עולה כי הפרקטיקה השמאית המקובלת היא לחשב השבחה בגין הקלה בקו בניין, המאפשרת את שיפור התכנון, וכך נעשה גם בשומות הוועדה המיוחדת, ובאותו שיעור. לעניין זה, צודקת הוועדה המיוחדת בטענתה כי ההשבחה נוצרת בעקבות מתן ההקלה, בין אם היא ממומשת בסופו של דבר ובין אם לאו.
68. לעניין הטענה השמאית לפיה תוספת יחידות הדיור, ללא תוספת שטח, אינה מהווה השבחה שכן לא קיימים הבדלים מהותיים בין שווי מ"ר בנוי בדירות בגדלים השונים: שמאי העוררות טוען במסגרת שומתו (בהערת שוליים) כי "מניתוח נתוני עסקאות בשומת הוועדה עולה כי ההפרשים בין שווי של דירות קטנות לבין שווי של דירות גדולות נעים בטווח של כ-1.5-1.8%± ביחס לממוצע, כאשר שווי מ"ר בנוי בדירות גדולות גבוה מהממוצע ואילו שווי מ"ר בנוי בדירות קטנות נמוך מהממוצע (כלומר קיים יתרון לדירות גדולות). ההשוואה בוצעה בהתבסס על שווי מ"ר בנוי. לצורך בחינת השינויים על שווי קרקע יש להתחשב גם בעלויות בנייה שונות לסוגי דירות שונים (בדירות קטנות עלות בנייה למ"ר גבוהה יותר לעומת עלות בנייה בדירות גדולות)".
69. אולם, גם בעניין זה, שומות ההשוואה שהוגשו על ידי העוררות מלמדות כי הפרקטיקה השמאית המקובלת היא כי תוספת יחידות דיור באמצעות הפיכת שטחים שוליים ביחידות הדיור הקודמות לשטחים עיקריים ביחידות הדיור החדשות מהווה השבחה בשל "ביטול שוליות". מקדם השוליות/צפיפות לוקח בחשבון את העלויות הנוספות הכרוכות בבניית יחידות הדיור הנוספות. בשומות ההשוואה, הלקוחות כולן מהעיר חריש, נקבע כי מקדם שוליות/צפיפות של 0.2 הוא סביר. כך, למשל, בשומת ארז כהן שנזכרה לעיל; בשומה המכרעת של השמאי יעקב פז מיום 19.2.2017 בעניין ח"ח 2 ו-12 בגוש 8717 וח"ח 5 ו-6 בגוש 8718, מגרשים 441-445 בשכונת המגף בחריש; בשומותיו המכריעות של השמאי אלי כהן מיום 20.2.2018 בעניין גוש 9250 ח"ח 51-52 מתחם 16 מגרש 166 בניין מס' 8, ח"ח 52-53 בניין מס' 7 וחלקה 51, בניין מס' 9, בשכונת המגף בחריש, שבהן מפורטות שומות מכריעות נוספות שקבעו מקדם שוליות/צפיפות של 0.2; ובשומה המכרעת של השמאית נורית וויס רביב מיום 27.5.2018 בעניין גוש 9250, ח"ח 71 ו-72, מגרש 2601.
70. לפיכך, איננו סבורים כי העוררות הרימו את הנטל הנדרש לצורך ביסוס טענותיהן השמאיות, העומדות בניגוד לפרקטיקה השמאית המקובלת שבאה לידי ביטוי הן בשומות ההשוואה והן בשומות הוועדה המיוחדת מושא העררים, ולפיכך לא מצאנו צורך למנות שמאי מייעץ לצורך הכרעה בהן, ואנו דוחים אותן במסגרת החלטה זו.

הבקשה למתן תוקף להסדר דיוני בין הצדדים
71. ביום 11.3.2019, לאחר הדיון, התקבלה בוועדת המשנה לעררים בקשה מוסכמת מטעם הצדדים, לאשר הסדר דיוני ביניהם, לפיו לשם היעילות וכדי למנוע הגשת עררים רבים נוספים על אותן הסוגיות שכבר בפני
הוועדה, כל החלטה שתתקבל בעניין העררים תחול גם לגבי החיובים בגין יתר חלקי המקרקעין שבהן העוררות הגישו או עתידות להגיש בקשות נוספות להיתרי בנייה.
72. איננו סבורים כי מן הראוי לאשר הסדר דיוני בהליכים שאינם חלק מהעררים שלפנינו, ובהליכים שטרם באו לעולם, באופן הכובל את הצדדים ואת זכותם לפנות לערכאות. מובן כי במסגרת החלטה זו הביעה הוועדה את עמדתה ביחס לשאלות שבמחלוקת בין הצדדים, אך לא מצאנו לנכון להגביל את זכותם של הצדדים לפנות להליכים ולערכאות על פי החוק, אם ימצאו לנכון לעשות כן בעתיד.

סיכום
73. מן הטעמים המפורטים לעיל, אנו דוחים את העררים, למעט הטענה לעניין שטחי הממ"דים, אשר מתקבלת בהסכמת הוועדה המיוחדת. שומות הוועדה המיוחדת יתוקנו לעניין שטחי הממ"דים, ולעניין זה בלבד.
היום, י"ז אדר ב' תשע"ט (24 מרץ 2019)
שמרית גולן, עו"ד
יו"ר ועדת המשנה לעררים
1

אגף מוסדות תכנון ארציים:
בית השנהב – אגף c בית הדפוס 12, גבעת שאול ירושלים 9548315 טלפון: 074-7578127 מזכירות: 074-7578137/8
אתר אינטרנט: www.iplan.gov.il/moatza דואר אלקטרוני: [email protected]








ערר המועצה הארצית לתכנון ובנייה 53/18 שפיר הנדסה אזרחית וימית בע"מ, שפיר מגורים ובניין בע"מ נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה חריש (פורסם ב-ֽ 24/03/2019)