פסקי דין על שומרי הבית (ע"ר) | פסקי דין על המשרד להגנת הסביבה | פסקי דין על הממונה על אסדות הגז לפי חוק אוויר נקי במשרד הסביבה | פסקי דין על ראש אגף איכות אויר ושינוי אקלים במשרד להגנת הסביבה ואח' |

58974-08/19 עתמ     19/12/2019




עתמ 58974-08/19 שומרי הבית (ע"ר) נ' המשרד להגנת הסביבה, הממונה על אסדות הגז לפי חוק אוויר נקי במשרד הסביבה, ראש אגף איכות אויר ושינוי אקלים במשרד להגנת הסביבה ואח'








בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
לפני כבוד השופט רם וינוגרד


19 דצמבר 2019
עת"מ 58974-08-19 שומרי הבית (ע"ר)
נ' המשרד להגנת הסביבה ואח'





העותרת
שומרי הבית (ע"ר)


ע"י ב"כ
עו"ד רונית עובדיה
, עו"ד יהונתן הראל
ועו"ד מתן גרפינקל




נגד

המשיבים
1. המשרד להגנת הסביבה
2. הממונה על אסדות הגז לפי חוק אוויר נקי במשרד הסביבה
3. ראש אגף איכות אויר ושינוי אקלים במשרד להגנת הסביבה
ע"י ב"כ עו"ד מאור סבג

, מפרקליטות מחוז ירושלים

4.חברת נובל אנרג'י מדיטרניאן לימיטד
ע"י ב"כ עו"ד רות דגן
ועו"ד יהונתן קהת


5.משרד האנרגיה -משיב פורמלי (פורמלי)


ע"י ב"כ עו"ד מאור סבג

, מפרקליטות מחוז ירושלים


פסק-דין

1.
בעתירתה זו שלפני ביקשה העותרת כי תינתן הוראה למשיב 2 (להלן: הממונה) לפעול לקבלת "מלוא המידע אודות הרכב ותכונות הקונדנסט, מכל באר ובאר בנפרד" במאגר הגז "לוויתן", ולפרסם מידע זה לציבור (פסקת הפתיחה לעתירה). העותרת טוענת כי מידע זה הוא מידע שעל פי הוראות סעיף 18(ג)-(ד) לחוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן: החוק) היה על המשיבה 4 (להלן: נובל) להעביר לידי הממונה כתנאי לקבלת היתר הפליטה. לשיטתה, מאחר שהמידע לא הועבר לממונה הרי שעל הממונה הוטלה חובה לדורשו. העותרת טענה כי הממונה פעל שלא כדין בכך שלא דרש את המידע, שהוראות החוק מצביעות על נחיצותו. לפיכך סברה שיש להורות לממונה לדרוש את קבלת המידע טרם קבלת כל החלטה שהיא בנוגע למתן היתר הפליטה הנדרש להפעלת אסדת הגז באתר לוויתן. עוד טענה העותרת כי לאחר שיקבל הממונה את המידע שהיא סבורה שלא עמד לפניו, יהיה עליו לפעול בהתאם להוראת 21 לחוק. או אז תוכל העותרת, כמו גם גורמים נוספים מהציבור, להגיש הסתייגויות הנוגעות למתן היתר פליטה בהינתן המידע המלא.

כרקע עובדתי לטענות העותרת יובהר כי גז טבעי גולמי המופק מבטן האדמה כולל שלושה רכיבים: גז, מים וקונדנסט (מונח לועזי, שהמונח המקביל לו בעברית הוא "תעבית"). הקונדנסט עצמו מורכב מנוזלים פחמימניים ומשמש להפקת תזקיקים ומוצרי נפט (ראו התיאור הטכני בפסקה 34 לתגובת נובל לבקשה למתן צו ביניים). אין חולק כי חומר זה יופק מהבארות במאגר לוויתן ויוזרם לאסדת הקידוח. העותרת טוענת כי בשל עצם הפקת הקונדנסט הוא נכנס לגדר "חומרים שייעשה בהם שימוש במקור הפליטה", כלשון סעיף 18(ג) לחוק. עוד היא טוענת כי השימוש בחומר ופירוקו יביאו לפליטת מזהמים, ולפיכך יש לפרט את "סוגם וכמותם" של מזהמים אלה, כמצוות סעיף 18(ד) לחוק.

בעתירה נטען כי מדו"ח שנערך עבור העותרת על ידי חברת
ramboll
(להלן: "דו"ח רמבול" ו"רמבול" בהתאמה) עולה שהמידע שהועבר לממונה בנוגע להרכבו של הקונדנסט לא היה מלא (הדו"ח צורף כנספח 1 לעתירה). זאת, מהטעם שלא הועמד לפניו מידע מלא בנוגע לקונדנסט במצבו הבלתי מיוצב. מסקנה זו השתיתה רמבול על כך שמהדו"חות שנמסרו למשיבים 3-1 (הדוחו"ת צורפו לעתירה כנספח 9; המשיבים 3-1 יכונו להלן: המשיבים) עולה שהדגימות שהועברו על ידי נובל לא היו אטומות. בכך יש כדי להעיד שהקונדנסט לא היה במצב בלתי מיוצב. העותרת טענה שללא הנתונים אודות מצבו הלא מיוצב של הקונדנסט לא עמד לפני הממונה מידע מלא בנוגע למכלול הפליטות האפשריות מהקידוח, ולא ניתן היה לבחון באופן מושכל את ערכי הפליטות הצפויות מאסדת הקידוח לוויתן. לפיכך היא סבורה שיש לקבוע שלא הועמד לפני הממונה המידע המלא הנחוץ לצורך מתן החלטה בבקשה לקבלת היתר פליטה. העותרת טענה שהיה על הממונה לפעול בהתאם לעולה מדו"ח רמבול, ולפנות לנובל לצורך קבלת המידע המלא הנדרש בטרם יקבל החלטה בנוגע להיתר פליטה.

השתלשלות האירועים קודם להגשת העתירה
2.
העתירה הוגשה לאחר שהממונה פרסם ביום 23.6.19 את טיוטת היתר הפליטה והזמין את הציבור להגיש הערות בנוגע לאמור בטיוטה, בתוך פרק הזמן של 45 ימים הקבוע בסעיף 21(ה) לחוק. במסגרת הערות הציבור הגישה העותרת מסמך ובו הערות שונות הנוגעות לטיוטת ההיתר (מכתב מיום 15.7.19, שצורף כנספח 8 לעתירה). ביום 7.8.19 פנתה העותרת באמצעות עו"ד גרפינקל לממונה במכתב שאליו צורף דו"ח של "אלדד שרוני – הנדסה סביבתית בע"מ" הכולל "הערות כלליות, התייחסות לטיוטת ההיתר והערות מסמכי הבקשה" ומתפרש על פני 21 עמודים (להלן: דו"ח שרוני; נספח 10 לעתירה). במכתבו טען עו"ד גרפינקל כי בבקשה להיתר הפליטה יש התייחסות לקונדנסט לא מיוצב ואין התייחסות לקונדנסט מיוצב, ומכאן שהבקשה נעדרת "מידע מלא ועדכני על הרכב הקונדנסט" (פסקה 4(ב) למכתב). למותר לציין שטענה זו עומדת בניגוד גמור לטענה בעתירה, כפי שיובהר להלן. הטענה שבמכתב זה התבססה על אמירות חוזרות ונשנות בדו"ח שרוני, לפיהן מכילה בקשת היתר הפליטה התייחסות לקונדנסט לא מיוצב מפי הבאר ואינה כוללת התייחסות לקונדנסט מיוצב שייאגר על האסדה (ראו סעיף ב' לפרק "תמצית המסמך", וכן סעיפים 3.3(ב) ובעמוד השני של נספח א' לדו"ח שרוני).

שמונה ימים לאחר שנשלח מכתבו של עו"ד גרפינקל, ביום 15.8.19, פנתה העותרת במכתב לממונה (נספח 11 לעתירה) ובו טענה, בניגוד קוטבי לטענה שנכללה במכתב שנשלח כשבוע קודם לכן, כי קיימים "חוסרים קריטיים" במידע, ובכללם העובדה שלא נכלל בו "הרכב קונדנסט לא מיוצב". טענה זו הסתמכה על דו"ח רמבול.

בתאריכים 20.8.19 ו-21.8.19 התקיימו דיונים פומביים בהערות הציבור לטיוטת היתר הפליטה. במהלך דיונים אלה טענה העותרת, בין היתר, להיעדר המידע בנוגע להרכב הקונדנסט הלא מיוצב.

העתירה הוגשה ביום 28.8.19, עוד קודם לקבלת החלטה בעניין היתר הפליטה. בעתירה נטען כי משיחה עם נציגי המשיבים עלה כי בכוונתם להעניק היתר פליטה לנובל, וזאת על אף הטענות שהעלתה העותרת. העותרת סברה שלא ניתן להעניק היתר פליטה קודם שיעמוד לפני הממונה המידע המלא וקודם שזה יפורסם לציבור ויתקבלו הערותיו.

ההתרחשויות לאחר הגשת העתירה
3.
בתגובות שהגישו המשיבים ונובל לבקשה למתן צו ארעי וצו ביניים שצורפה לעתירה, נטען כי לאחר הדיון הפומבי החליט הממונה לדרוש מנובל להעביר מידע נוסף לעניין הרכב הקונדנסט, ולאחר שיקבל מידע זה תינתן שהות קצרה נוספת לציבור להעיר את הערותיו. תגובת המשיבים הוגשה ביום 4.9.19, וכבר באותה עת הבהירו המשיבים כי עוד קודם לפנייה הנוספת לנובל עמד לפני הממונה מידע על הרכב הקונדנסט ובכלל זה מידע על הרכב הקונדנסט הלא מיוצב (פסקה 41 לתגובה). המשיבים ציינו כי המידע הנוסף שביקשו מנובל יהווה "על פניו" סוד מסחרי שלא ניתן לפרסמו, וזאת מכוח הוראת סעיף 21(ד)(2) לחוק. מכל מקום, המשיבים ונובל טענו כי העתירה היא למצער מוקדמת מדי. על אף זאת עמדה העותרת על המשך הדיון בעתירה.

לאחר שנקבע מועד לדיון לעתירה התקבלה החלטת המשיבים להעניק לנובל היתר פליטה. על אף שמעצם מתן היתר הפליטה נראה היה שהעתירה הפכה תיאורטית, עמדה העותרת על המשך הדיון בה.

4.
בתגובה לטענות נוספות שהעלתה העותרת, הבהירו המשיבים כי לאחר הגשת העתירה מסרה נובל מידע נוסף לממונה. מידע זה עולה כדי סוד מסחרי ולפיכך לא ניתן לחושפו לציבור מכח הוראת
סעיף 21(ד) לחוק. המשיבים הבהירו כי גם קודם לקבלת מידע נוסף זה עמד לפני הממונה "מידע מלא" (פסקה 2 לתגובה המקדמית) וכי "המידע הנוסף בעניין הרכב הקונדנסט לא היה הכרחי לצורך מתן החלטת ממונה בבקשת להיתר הפליטה לאוויר" והוא אך אימת את המידע שהיה קיים ממילא בידי הממונה (פסקה 48 לתגובה המקדמית). על אף הצהרות חוזרות ונשנות של המשיבים בעניין זה, לא חזרה בה העותרת מהעתירה. בתגובתה המפורטת מיום 6.11.19 טענה שיש חשיבות בדיון בעתירה מהטעם שגם מסירת מידע נוסף לאחר קבלת היתר הפליטה עשוי להביא לשינויים בתנאי ההיתר; וכי גם אם נקבע שהמידע הנוסף הוא בגדר סוד מסחרי אין בכך כדי לפטור את הממונה מפרסום הנימוקים לקביעה זו (פסקה 41 לתגובה מיום 6.11.19). למותר לציין שהעותרת לא הגישה עתירה התוקפת את החלטת הממונה לפיה המידע הנוסף – שלשיטתו לא חידש דבר בנוגע להרכב הקונדנסט – הוא מידע העולה כדי "סוד מסחרי".

לאחר שנקבע מועד לדיון מוקדם בעתירה הגישה העותרת בקשה נוספת למתן צו ארעי וצו ביניים. בקשה זו, המתייחסת כולה להיתר הפליטה ולתוצאותיו, נדחתה בהחלטה מיום 24.11.19. בהחלטה זו הובהר שהעתירה היתה מוקדמת בעת הגשתה והפכה תיאורטית לאחר שניתן ההיתר, וניתן היה לצפות כי אם אכן בפי העותרת טענות חדשות שיש לדון בהן, תתכבד ותגיש עתירה חדשה. חלף פעולה בדרך זו, בחרה העותרת להגיש בקשה למתן צווים זמניים שאינה מתכתבת כלל ועיקר עם העתירה שהגישה. עוד הובהר באותה החלטה שמנתוני הניטור שצורפו לתגובת נובל עולה שאין בסיס לחשש שהביעה העותרת; וכי מאזן הנוחות נוטה לטובת המשיבים.

לאחר שניתנה החלטה בבקשה לצווים הזמניים, ביקשה העותרת לתקן את העתירה ולהוסיף לה טענות שאין בינן לבין העתירה המקורית ולא כלום. היא לא חזרה בה מבקשה זו גם לאחר שהוגשו שתי עתירות נוספות בעניין היתר הפליטה שניתן, שאחת מהן הוגשה על ידי העותרת עצמה (עת"מ 38365-12-19), אך העותרת לא מצאה לנכון לעדכן את בית המשפט על הגשת עתירה זו, ומסיבותיה שלה בחרה שלא לכלול בה את
הטענות שלשיטתה נותרו לדיון במסגרת העתירה שלפני.

דיון
כפי שיובהר להלן, דין העתירה להידחות.

5.
כבר מעיון בעתירה עצמה ניתן לעמוד על כך שהיא מושתתת על תשתית עובדתית רעועה ביותר כמו גם על הסתירה הפנימית הגלומה בה. כאמור, בעתירה נטען שהממונה לא נחשף למידע המלא הנדרש, וזאת בהסתמך על האמור בדו"ח רמבול לפיו נראה שלא הוצגו לפני הממונה נתונים הנוגעים לקונדנסט במצבו הבלתי מיוצב. מסקנה עובדתית זו הושתתה, בין היתר, על כך שמהדו"חות שנמסרו לממונה נראה כי הדגימות אינן אטומות. אלא שטענה עובדתית זו, שעמדה בבסיס דו"ח רמבול, עומדת בסתירה לאמירות המפורשות בדו"ח שרוני ובמכתבו של עו"ד גרפינקל, שנכתבו שבוע בלבד לפני שהוכן דו"ח רמבול (הדו"ח נושא את התאריך 14.8.19). במכתב מיום 7.8.19 ובדו"ח שרוני נטענה טענה עובדתית הפוכה, לפיה נמסר לממונה מידע על הקונדנסט במצבו הלא מיוצב ולא נכלל מידע מתאים על הקונדנסט במצבו המיוצב. העותרת לא התייחסה לסתירה זו בכתבי בי-הדין המרובים שהגישה, על אף שנובל הצביעה עליה כבר בתגובתה לבקשה למתן צו ביניים, שהוגשה ביום 4.9.19 (פסקה 21 לתגובה). לא ניתן לעניין זה מענה גם בדיון היום. במצב דברים מעין זה קשה עד מאוד להעניק משקל של ממש לטענות העובדתיות-מקצועיות בנוגע לחשיבות "הקריטית" של הנתונים הנוגעים להרכב הקונדנסט במצבו הלא מיוצב, או אף לשאלה אם אלה הוצגו לפני הממונה אם לאו.

לכך ניתן להוסיף את ההשגות הנוספות שהועלו בעניין דו"ח רמבול. בין אלה ניתן להזכיר את זו שעניינה בכך שרמבול נמצאה בעבר כמי שמסרה לא מדוייקים בדו"ח שערכה בעניין אסדת הקידוח (ראו סעיף 8 למכתב הממונה מיום 23.6.19, שצורף כנספח 6 לעתירה); את דרך ניסוח דו"ח רמבול, לפיו הוא מציג לכאורה את ה"אסטרטגיה המועדפת" על ידי רמבול לבחינת הפליטה, באופן שאינו מאפשר ביסוס קביעה לפיה מדובר במסקנה המקובלת על הכל; את העובדה כי העמוד הראשון מתוך שני עמודים ומחצה של הדו"ח כולל רשימה של מידע נדרש, שלכל הפחות פריטים מסוימים מתוכה אינם רלוונטיים כלל למתקן לוויתן, באופן שמעיב על המשקל של הדו"ח כולו; ואת העובדה שמדובר בדו"ח בלבד ולא בחוות דעת ערוכה כדין.

בשולי הדברים אציין כי גם טענת רמבול לפיה דוגמאות הקונדנסט שהועברו לידי המשיבים לא היו אטומות התבררה כלא מבוססת עובדתית. נובל טענה במפורש כי הדוגמאות נמסרו כשהן אטומות (פסקה 93.10 לתגובתה לבקשה הראשונה למתן צו ביניים), והמשיבים אישרו, הן במסמך שפרסמו ביום 6.11.19 (שפורסם באתר המשיבה 1 ונזכר גם בפסקה 66 לתגובה המקדמית מטעם נובל) והן בדיון היום, כי הדוגמאות שנמסרו להם היו אטומות. גם בכך יש כדי לקעקע את הבסיס העובדתי הלכאורי עליו מושתת דו"ח רמבול.


המסקנה מכל אלה היא שהעתירה נעדרה מלכתחילה ביסוס עובדתית כנדרש, ודי בכך כדי להביא לדחייתה.

6.
אף לולא כל האמור לעיל, הרי שהיה מקום לדחות את העתירה לאחר תגובת הממונה. הממונה הצהיר כי פנה לנובל וקיבל מידע נוסף על הרכב הקונדנסט. לאחר קבלת מידע נוסף זה השתכנע הממונה כי המידע הנוסף אך מחזק את המידע "המלא" שעמד לפניו קודם לכן. הממונה קבע שהמידע הנוסף עולה כדי סוד מסחרי. קביעה זו עולה בקנה אחד עם סמכותו של הממונה על פי החוק. ככל שהעותרת סברה שהממונה שגה בקביעה זו, היה עליה לתקוף את הקביעה באפיקים המינהליים המקובלים. טיעון במהלך הדיון היום אינו בא חלף הגשת עתירה חדשה (מה גם שמדברי נציגי המשיבים בדיון היום עולה כי יש בפיהם תשובה מספקת לטענות שהעלתה העותרת בהקשר זה). מכאן שעל פי הצהרת הממונה, עמד לפניו מלוא המידע עוד קודם להגשת העתירה, ומכל מקום – התקבל מידע נוסף כדרישת העותרת, אולם לא ניתן למסור מידע זה לציבור בשל היותו בגדר סוד מסחרי. בנסיבות אלה לא היה מקום להמשיך ולדון בעתירה, כאשר בקשת העותרת התמלאה.

7.
הרבה מעבר לנדרש אציין כי נראה שהדרישה שנכללה בעתירה, לקבלת הרכב הקונדנסט "מכל באר ובאר בנפרד", אינה מתיישבת כלל עם הטענה שהעלתה העותרת בשלבים המאוחרים של הדיון, ובכלל זה בדיון היום, ולפיה על המשיבים למסור את ההרכב המדויק של הקונדנסט באסדת הקידוח. כפי שהבהירה נובל היטב בתגובתה המקדמית (פסקאות 63-60 לתגובה), לא ניתן לבחון את הרכב הקונדנסט כפי שיהיה בעת הקידוח, אלא לאחר שתתחיל הפקה מסחרית של הגז הגולמי. זאת בשל שינויים אפשריים בהרכב הגז כתוצאה מהלחץ המופעל עליו במעבר בצנרת התת-קרקעית שהותקנה מתחת לקרקעית הים. הגיונם של דברים אלה ברור ומובן. אף אם היתה נכללת בעתירה טענה לפיה על הממונה לקבל מידע על הרכב הקונדנסט לאחר הפקתו באסדה, הרי שלא ניתן היה לעשות כן טרם שהחל תהליך ההפקה עצמו.

8.
מהאמור לעיל עולה שהעתירה הוגשה כשהיא נעדרת תשתית עובדתית מספקת, תוך שהיא נשענת על דו"ח שאין בו כדי להרים את הנטל הנדרש, שמשקלו הראייתי נמוך ביותר, ושעומד לכאורה בסתירה לדו"ח שנערך עבור העותרת שבוע בלבד קודם לכן. לכך יש לצרף את העובדה שהממונה פעל בעקבות העתירה לקבל מידע נוסף, השתכנע שמידע זה אינו מוסיף על המידע המלא שעמד לפניו קודם לכן, וקבע שהמידע עולה כדי סוד מסחרי ולא ניתן לחושפו. בכל אחד מטעמים אלה כשלעצמו די כדי להביא לדחיית העתירה. לפיכך העתירה נדחית.

9.
אשר להוצאות המשפט
: חוסר התוחלת בהמשך הדיון בעתירה התברר זמן רב לפני הדיון שנקבע בה. אף אם סברה העותרת מלכתחילה שיש טעם בהגשת העתירה, וזאת על אף הפגמים בדו"ח רמבול ועל אף הסתירה בינו לבין דו"ח שרוני, הרי שלא היה כל טעם להמשיך ולדון בעתירה לאחר שהתקבלה תגובת המשיבים, לפיה נמסר מידע והוא עולה כדי סוד מסחרי. תגובה זו סתמה את הגולל על העתירה. על אף זאת, ועל אף העובדה שבינתיים הגישה העותרת עתירה נוספת שעניינה בהיתר הפליטה, ולא היתה כל מניעה שתכלול בה כל טענה שהיא מוצאת לנכון, עמדה העותרת על קיום דיון בעתירה. הדבר הצריך הגשת תגובות מקדמיות מפורטות מטעם המשיבים, תוך הכברת הוצאות נוספות על אלה שנשאו בהן כתוצאה מעצם הגשת העתירה והצורך להידרש לבקשות חוזרות למתן צו ארעי וצו ביניים.

בהינתן כל אלה, הגעתי לכלל מסקנה כי העותרת תישא בהוצאות כל אחת משתי קבוצות המשיבים (המשיבים 3-1 ו-5 והמשיבה 4) בסכום כולל של 30,000 ₪ לכל אחת. אמנם, יש להניח שהמשיבים נדרשו להוציא הוצאות בסכום העולה פי כמה על סכום זה, וכי סכום ההוצאות שנפסק אינו מכסה ולו חלק מהוצאותיהן הריאליות. אלא שבפסיקת ההוצאות במקרה מעין זה יש מקום להעניק משקל לטיב ההליך כמו גם לטיבה הציבורי של הסוגיה ולחשש מ"אפקט מצנן" שעלול להיגרם אם תושתנה הוצאות ריאליות במסגרת עתירות ציבוריות שהתברר כי לא בוססו כראוי, כך שעותרים שבפיהם טענות מוצדקות – בשונה מהעותרת במקרה דנא – יימנעו מהבאתם לפני בית המשפט.

בנסיבות אלה, ועל אף שהעתירה הוגשה ללא תשתית מספקת והתבררה קל מהרה כמיותרת, הגעתי לכלל מסקנה לפיה ניתן להסתפק בהוצאות שנפסקו לעיל, אף שאינן ריאליות ואינן משקפות את ההוצאות להן נדרשו המשיבים בפועל.

המזכירות תשלח העתק מפסק-הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום,
כ"א בכסלו התש"ף, 19 בדצמבר 2019, בהעדר.



רם וינוגרד
, שופט







עתמ בית משפט לעניינים מנהליים 58974-08/19 שומרי הבית (ע"ר) נ' המשרד להגנת הסביבה, הממונה על אסדות הגז לפי חוק אוויר נקי במשרד הסביבה, ראש אגף איכות אויר ושינוי אקלים במשרד להגנת הסביבה ואח' (פורסם ב-ֽ 19/12/2019)