פסקי דין על יהודה טרייסטר ואח' | פסקי דין על בני שליטא | פסקי דין על ראש המועצה המקומית מנחמיה ואח' |

2937/91 בג"צ     09/06/1993




בג"צ 2937/91 יהודה טרייסטר ואח' נ' בני שליטא, ראש המועצה המקומית מנחמיה ואח'




(פד"י, כרך מז (2) 758)

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"צ 2937/91
השופטים: כבוד השופטת ש' נתניהו
,
כבוד השופט א' גולדברג
,
כבוד השופט א' מצא
העותרים: 1. יהודה טרייסטר
2. אהרון מונדרי
3. מרדכי מלכה
4. יעקב שלו
5. דב ויטנברג
6. פזי חשם

ע"י ב"כ עו"ד ר' שטוב
נ ג ד

המשיבים: 1. בני שליטא
, ראש המועצה המקומית מנחמיה
2. ניסים זורע, סגן ראש המועצה המקומית מנחמיה
3. פנחס ביטון, מזכיר המועצה המקומית מנחמיה
4. הוועדה המקומית מנחמיה

ע"י ב"כ עו"ד ע' עצמון
5. הרב אריה דרעי, שר הפנים
6. עמרם קלעג'י, הממונה על מחוז הצפון

ע"י ב"כ עו"ד י' גנסין
, סגן בכיר לפרקליט המדינה
התנגדות לצו-על-תנאי מיום 30.1.92.

פסק - דין

השופטת ש' נתניהו
: העותרים הם תושבי מנחמיה. בעת הגשת העתירה הם היו חברי המועצה המקומית מנחמיה (להלן - המועצה) וייצגו, לטענתם, את הרוב המוחלט של תושבי המקום בעלי זכות ההצבעה. בתקופה הרלוואנטית כיהנה המועצה כמועצה לעומתית.

העותרים עתרו כנגד מי שהיו אז ראש המועצה (המשיב הראשון; להלן - ראש המועצה), סגנו (המשיב השני; להלן - הסגן), מזכיר המועצה (המשיב השלישי) והמועצה (המשיבה הרביעית), וכן נגד שר הפנים והממונה על מחוז הצפון במשרד הפנים (המשיבים 5 ו-6; להלן - השר והממונה). בעתירתם העלו טענות מטענות שונות בקשר לניהול בלתי תקין של ענייני המועצה בידי המשיבים 1-4, בעיקר בידי ראש המועצה, ובמיוחד בנוגע לענייני כספים, וביקשו ליתן נגדם צווים, שיחייבו אותם לפעול או לחדול ממעשים מסוימים. נגד השר והממונה ביקשו ליתן צו, כי יורו לראש המועצה ולסגנו להשיב לקופת המועצה כספים שהוציאו, או שהרשו את הוצאתם, שלא כחוק, על-פי הסמכות הנתונה בסעיף 189(א) לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א- 1950 (להלן - הצו), החל על המועצה המקומית מנחמיה.

בעקבות הגשת העתירה נמסרה לראש המועצה אזהרה מטעם מנכ"ל משרד הפנים, כי אם המועצה לא תמלא את התפקידים המוטלים עליה בדין ואשר פורטו באותה אזהרה, כי אז ינקוט השר אחד האמצעים הקבועים בסעיף 38 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש], לרבות אפשרויות של פיזור המועצה ועריכת בחירות חדשות. המנכ"ל החליט גם להורות על עריכת ביקורת חשבונית של המועצה, כאמור בסעיף 188 של הצו, על-מנת לבדוק את נכונות הטענות נגד ראש המועצה וסגנו בדבר הוצאה בלתי חוקית של כספים מקופת המדינה. ביקורת כזו היא, לגישתו, תנאי להפעלת סמכותו של השר לפי סעיף 189(א) לצו הנ"ל בדבר חיובם להחזיר כספים לקופת המועצה.

בהמשך הדברים החליט שר הפנים לפזר את המועצה ולערוך בחירות חדשות. ביום 28.7.92 נערכו הבחירות, והעותר השני נבחר כראש המועצה. בכך השיגה העתירה את מטרתה הפוליטית. בעקבות זאת נמסרה לנו הודעה, כי כל המבוקש בעתירה מתייתר להוציא שני נושאים:

א. צווי המסים והחיובים שבאו בעקבותיהם, כמפורט בעתירה, שלפי טענת העותרים אינם חוקיים;

ו-ב. חיובם של ראש המועצה הקודם וסגנו (המשיבים 1- 2) להשיב לקופת המועצה כספים שהוצאו ממנה, לפי טענת העותרים, שלא כחוק.

במהלך הדיון שאלנו את בא-כוח העותרים, אם הוא עומד על הנושא הראשון, שכן שאלה היא, אם מתן הצו המבוקש על פיו יפעל לטובת התושבים. בישיבה הנדחית ניאות בא-כוח העותרים להודיענו, כי הוא מוותר על העתירה בנושא זה.

2. אם כן, נותר מכל העתירה רק הנושא השני - אם אמנם הוציאו ראש העיר וסגנו, או אם הרשו להוציא, כספים מקופת המועצה שלא כחוק, ואם על השר לחייבם להחזירם.

לעניין זה פורטו בתצהיר הסכומים השונים והמטרות שלשמן הוצאו מקופת המועצה על-ידי ראש המועצה וסגנו, לידיעת העותרים, על-פי הטענה שלא כדין.

מתברר, שבעקבות תלונות של העותרים, ועוד טרם הגשת העתירה, ערכה היחידה לפיקוח ולביקורת של משרד הפנים בדיקה מקיפה במועצה ובמהלכה קיבלה גם את תגובותיהם של המשיבים 1-4. הדו"ח שהגישה (להלן - הדו"ח הפנימי, הוא נספח א' לתצהירו של העותר השני מיום 24.8.92), מכיל דברי ביקורת על דרך ניהול המועצה, בלעדית על-ידי ראש המועצה, בצורה שאינה הולמת גוף ציבורי הנתמך באופן מאסיבי בכספי ציבור ובהפגנת זלזול בשלטון החוק. הדו"ח הפנימי עוסק בהוצאות שונות של המועצה ובהוצאות אישיות שונות של ראש העיר, והוא בוחן את מטרותיהן ואת תקינות תשלומן על-ידי המועצה. בדו"ח צוין, כי מפאת הזמן הקצר שעמד לרשות היחידה לא היה באפשרותה, מבחינה טכנית, לבצע ביקורת מקיפה ומעמיקה יותר משנעשתה.

הדו"ח הפנימי מצביע על הוצאות שנעשו ללא בסים חוקי, כמו מתן הלוואות לעובדים ללא קרן הלוואות כנדרש על-פי נוהלי המשרד; תשלום דו"ח תעבורה על-ידי המועצה בגין נהיגה ללא רישיון על-ידי הסגן; הוצאות שהוצאו מבלי שאושר להן תקציב; אישור הנחות מארנונה על-ידי ראש המועצה תוך הפקעת סמכות ועדת ההנחות; הוצאות ללא מכרז; הוצאות חריגות של ראש המועצה, כגון הוצאות רכב, ללא זקיפת ההטבה לצורך מם הכנסה בניגוד להוראות המשרד ותשלום שכר לסגן ראש המועצה (המשיב השני), בעת כהונתו של ראש המועצה כחבר-כנסת, בניגוד להוראות שר הפנים. לעניין אחרון זה ניתנה גם המלצה ספציפית:

"יש לנכות לאלתר את כל הסכומים ששולמו שלא כדין לנ"ל מתוך מענק האזון על פי הוראות חוק יסודות התקציב. יש לחייב את המועצה לתבוע ממר זורע (המשיב השני - ש' נ') את החזר כל התשלומים שבוצעו בעבר או לחלופין לדרוש כספים אלו ממי שאישר אותם - קרי: ראש המועצה".

ההמלצות הכלליות של הדו"ח הפנימי בכל הנוגע לנושא ההוצאות הבלתי חוקיות הן אלה:

"על ראש המועצה להורות מיד להנהלת החשבונות לזקוף שווי ההטבה ברכבו ולבצע את תשלום הוצאות האש"ל דרך תלוש השכר שלו כפי שהתחייב לפקיד השומה. כמו-כן יש לחייב את חשבון ראש המועצה בגין הטבות אלו החל מ-1.1.90 ולזכות את חשבון המועצה בגין תשלומים אלו, כהוצאות עודפות.

כל ההוצאות הבלתי חוקיות, כגון: דו"חות תעבורה בגין נהיגה ללא רשיון נהיגה, סנדול וגרירה, ישולמו ע"י מבצעי העבירות, מכספם הפרטי.

יש לחייב את מר זורע להחזיר את כל המשכורות החודשיות שקיבל וכן להורידו ממצבת הפנסיונרים של המועצה, זאת בהמשך למכתב מנכ"ל משרד הפנים שהורה לעשות כך.

על הגזבר לבדוק את הקבלות המוגשות לשם תשלום אש"ל בצורה קפדנית יותר, לפני העברתם(!) לתשלום בהנהלת החשבונות.

יש לבטל את כל ההנחות מארנונה ותשלומים אחרים שנתן ראש המועצה על דעת עצמו ולהעביר את הבקשות דרך ועדת הנחות על פי החוק, אותו דין יתבצע לגבי קרן המלגות, וקבלת הלוואות ע"י עובדי המועצה.

יש לחייב את ראש המועצה להחזיר את ההוצאות המשפטיות לאלתר או לחתום באופן מיידי על יפויי כח נוטריוני בלתי חוזר לטובת המועצה".

המלצות אלה לא יושמו על-ידי השר. גב' גנסין, באת-כוחה המלומדת של המדינה, שטענה לשר ולממונה, אמרה לנו, כי הדו"ח הפנימי נגנז, מפני שלא נמצאו די אסמכתאות לביסוס האמור בו.

הדו"ח הפנימי אינו הדו"ח הסטטוטורי, שסעיף 188(ב) לצו מדבר בו ואשר לדידם של השר והממונה הוא תנאי ליישומו של סעיף 189(א) לצו. מפאת חשיבותן של הוראות סעיפים אלה לענייננו, אביאם במלואם וכלשונם:

188. (א) גזבר המועצה יגיש תוך 150 ימים מתום שנת הכספים את חשבונות המועצה וכן את הדין וחשבון שלו למבקר חשבונות שנתמנה על ידי השר לפי סעיף 69(1) לפקודת העיריות, 1934, וכן ימציא העתק מהדין וחשבון הכספי השנתי לכל חבר מועצה.

(ב) מבקר החשבונות של המועצה יערוך דין וחשבון על ביקורתו ויציין בו את ההוצאות הבלתי חוקיות שהוציאה המועצה; הדין וחשבון יוגש לשר והעתקים ממנו יישלחו לראש המועצה והוא יעבירם לחברי ועדת הבקורת.

189. (א) השר רשאי לזקוף כל הוצאה שאינה חוקית, או כל חלק ממנה, לחובתו של כל אדם שהוציא אותה או שהרשה להוציא אותה ויודיע על כך בכתב לכל אדם הנוגע בדבר והוא רשאי, תוך 30 יום מיום קבלת ההודעה, לבקש בכתב, לבטל או להפחית את החיוב; את החלטתו הסופית יודיע השר בכתב למבקש ולמועצה..." (ההדגשות שלי - ש' נ').

הדו"ח הסטטוטורי הוא - כאמור בסעיף 188(א) לצו - דו"ח מבקר החשבונות של המועצה "שנתמנה על ידי השר לפי סעיף 69(1) לפקודת העיריות, 1934". סעיף 69(1) הנ"ל הוא כיום סעיף 216 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות). גם אותו אביא במלואו:

"חשבונותיה של כל עיריה יוגשו על ידי הגזבר לבקורתו של רואה חשבון לעיריות שימונה על ידי השר (להלן - רואה החשבון) במועד שרואה החשבון ידרוש זאת והוא יבקר אותם ...".

להבדיל מהיחידה לפיקוח ולביקורת של משרד הפנים, המבקר הסטטוטורי לפי סעיף 216 לפקודת העיריות וסעיף 188 של הצו הוא מבקר חיצוני, והוא, כאמור, גם מבקר החשבונות לפי סעיף 188 לצו. דו"ח כזה שמדובר בו בסעיף 188(ב) (להלן - הדו"ח החיצוני) אמנם נערך על-ידי מבקר חשבונות בעקבות החלטת מנכ"ל המשרד על עריכת חשבונות של המועצה, והוגש לרואה החשבון לעיריות שבמשרד. הוא צורף לתצהירים של המשיבים 1- 4. הוא הוגש ביום 26.5.91, וגם זאת, כאמור בו, לאחר שמספר שנים לא הייתה נהוגה ביקורת חיצונית במועצה. גם הדו"ח החיצוני מציין, כי המועצה מתפקדת, הלכה למעשה, מכוח סמכותו של ראש המועצה בלבד, וכי מליאת המועצה אינה ממלאה כל תפקיד ממשי. אך למרות זאת, ושלא כדו"ח הפנימי, מביע הדו"ח החיצוני את הדעה, כי הרשות ממשיכה ומתפקדת באופן שוטף ללא שיבושים בשירות לתושבים. הדו"ח החיצוני סוקר פעולות שונות של המועצה. הוא מכיל הערות בדבר הצורך להקפיד על דרישות פורמאליות, שהן חשובות מבחינת סדרי מינהל והנהלת חשבונות תקינים, כמו שימוש בטפסים מסוימים והקפדה על חתימה שנייה, אך אין בו דיון בשאלה, אם, כטענת העותרים, ההוצאות הנדונות בעתירה הוצאו שלא כחוק. הדו"ח החיצוני אינו מתמודד כלל עם שאלות אלה וממילא אין בו גם המלצות בנדון.

3. ביום 17.5.92 נתן המנכ"ל החלטה (ככל הנראה מכוח הסמכות שהאציל לו השר) "בענין חיובו של ראש המועצה המקומית מנחמיה בהשבת כספים לקופת המועצה". בתצהירו נאמר, כי החלטה זו ניתנה "בהתבסס על בדיקות שנעשו מטעמי משיקולים עניניים ובשים לב לתמונת המצב הכוללת ברשויות המקומיות בכלל, והמועצה המקומית מנחמיה בפרט". ההחלטה עוסקת בכמה מהנושאים הכספיים שהועלו בעתירה: תשלום שכר לסגן (המשיב השני); הנחות שניתנו לתושבים במסי המועצה; הוצאות משפטיות ששולמו על-ידי המועצה בתביעות דיבה של ראש המועצה נגד העותר השני (שהוא, כזכור, ראש המועצה הנוכחי שנבחר בבחירות המוקדמות שנערכו לאחר הגשת העתירה); העברת כספים ל"הפועל טבריה": אי-זקיפת הטבה בגין שימוש ברכב על-ידי ראש המועצה; נסיעות לחו"ל של ראש המועצה, ועוד. הוצאות נוספות אחרות שהעותרים טענו שהוצאו שלא כדין לא נבדקו, מהטעם שניתן בדו"ח, שאין אפשרות לבדוק טענות כלליות, ללא פרטים, לא בדבר סכומים ולא בדבר מועדים, וללא שהובאה ראשית ראיה כי ההוצאה בלתי חוקית.

מסקנות המנכ"ל, בהחלטתו המפורטת לגבי כל אחד ואחד מהנושאים הללו, היא, כי אין מקום לחייב את ראש המועצה להחזיר את הסכומים הנדונים לקופת המועצה, להוציא העברת הכספים ל"הפועל טבריה"; כי בשאלת הוצאות משפט הדיבה ישוב לדון לאחר שיתגבשו כללים אחידים בנושא זה, וכי בעניין אי-זקיפת הטבות הרכב ישוב וידון לאחר שתתקבל שומת מס הכנסה ויתברר, אם ובכמה ניזוקה קופת המועצה. נימוקיו יובאו בהמשך, ככל שהם יידרשו.

עמדת השר והמנכ"ל, כפי שהובאה בעיקרי הטיעון שהוגשו מטעמם, היא, שאין להתערב בהחלטה זו משני נימוקים: האחד נוגע לסמכות המנכ"ל והשני לשיקול הדעת שלו.

א. הסמכות - הטענה היא, כי הסמכות לזקוף כל הוצאה שאינה חוקית לחובתו של מי שהוציא או הרשה להוציא אותה, כאמור בסעיף 189(א) לצו, נתונה לשר, רק אם מבקר החשבונות (החיצוני) שמונה למועצה לפי סעיף 188(א) לצו קבע שהיא בלתי חוקית, כאמור בסעיף 188(ב) לצו. משלא נעשתה קביעה כזו, והיא כאמור לא נעשתה, אין השר מוסמך להפעיל את הוראת סעיף 189(א).

ב. שיקול הדעת - החלטת המנכ"ל, שאין מקום לפעול על-פי סעיף 189(א), והנימוקים שניתנו לה הם סבירים ואין מקום שאנו נתערב בהם. זו גם עמדתם של המשיבים 1-4. עורכת הדין גב' גנסין הודיעתנו, כי השר יפעל בהתאם להחלטת המנכ"ל ובכלל זה בעניין הכספים שהועברו ל"הפועל טבריה" ובעניין גילום ההטבה לתשלום מס הכנסה בקשר לשימוש ברכב.

העותרים חוזרים וטוענים לאי החוקיות של כל אחת ואחת מההוצאות שמנו בעתירה. גם שוללים קשר מחייב בין קביעת אי החוקיות של הוצאה בידי המבקר החיצוני לבין סמכות השר לחייב בהחזר הוצאה שמתברר שהיא בלתי חוקית. עוד הם טוענים, שהחלטת המנכ"ל לוקה באי-סבירות נוכח המימצאים וההמלצות של הדו"ח הפנימי והתבססותה של ההחלטה על הביקורת החיצונית ש"טייחה" מימצאים אלה.

הסמכות
4. הטענה, כי קביעת המבקר החיצוני שהוצאה היא בלתי חוקית היא תנאי מוקדם לשימוש בסמכות השר בסעיף 189(א), אינה מקובלת עלי. קשר מחייב כזה בין הוראת סעיף 188(ב) ו-189(א) לצו אינו מתחייב מלשונם של הסעיפים, אף לא מהקרבה ה"גיאוגרפית" שביניהם. כפי שאראה בהמשך, היא גם בלתי מתקבלת על הדעת.

ביקורת חשבונות חיצונית אמורה להיעשות כעניין תקופתי שבחובה ובשגרה. סעיף 188(א) לצו קובע את המועד שבו תיעשה, אחת לשנה. כשבמהלך הביקורת נתקל המבקר בהוצאה הנראית לו בלתי חוקית, עליו להצביע על כך. כל שנאמר בסעיף 188ב) לצו הוא, כי מבקר החשבונות יציין "את ההוצאות הבלתי חוקיות" ו"הדין וחשבון יוגש לשר...".

הפרשנות שהמשיבים טוענים לה, כי קביעה של המבקר שההוצאה היא בלתי חוקית היא תנאי מוקדם בלעדיו אין לסמכות השר לפעול לפי סעיף 189(א), נסמכת רק על הקרבה ה"גיאוגרפית" בין סעיף זה לסעיף 188(ב). כל שנאמר בסעיף 189(א) הוא, כי "השר רשאי לזקוף כל הוצאה שאינה חוקית..". לא נאמר, כי השר רשאי לעשות כן רק לגבי הוצאה שמבקר החשבונות, ודווקא הוא, קבע שהיא בלתי חוקית. פרשנות כזאת אינה סבירה.

השאלה, אם מעשה מסוים הוא חוקי אם לאו, היא בסופו של דבר תמיד שאלה משפטית. כזו היא גם השאלה, אם הוצאה מסוימת שהוציאה רשות מקומית היא הוצאה חוקית. יש שההכרעה בשאלה טעונה חקירה עובדתית יסודית, שממנה נגזרת השאלה המשפטית כמעט מאליה. יש שהעובדות ברורות וידועות, אך השאלה המשפטית היא סבוכה. ויש ששתי השאלות גם יחד קשות הן. למבקר חשבונות, ובייחוד למבקר חשבונות בעל ניסיון בביקורת חשבונותיה, של רשות מקומית, יש טביעת עין ומיומנות מסוימת בנושא זה. אך אין ללמוד מזאת, כי בידיו מסורה ההכרעה הסופית בשאלת אי החוקיות של הוצאה, הכרעה שבלעדיה אין השר מוסמך לחייב בהחזרתה.

פרשנות כזו, לפיה השר אינו מוסמך להפעיל את שיקול-דעתו לפי סעיף 189(א), אלא אם תחילה קבע מבקר החשבונות שההוצאה היא בלתי חוקית, היא פרשנות בלתי מתקבלת על הדעת. היא נותנת בידי מבקר החשבונות את השליטה הבלעדית לקבוע בשאלות המצריכות לעתים חקירה עובדתית יסודית או בדיקה משפטית מקצועית. היא תולה את סמכות השר, שלרשותו ולשירותו עומדים גופים ממלכתיים מקצועיים המופקדים על נושאים אלה, בקביעתו של המבקר. ועד כמה פרשנות זו היא בלתי הגיונית נלמד מכך שהיא מוליכה לשלילת הסמכות מהשר, כשהמבקר לא קבע בדבר, גם אם גופים אלה - רשויות החקירה והתביעה הממלכתיות - כבר חיוו את דעתם בדבר היות ההוצאה בלתי חוקית, ואפילו במצב שבו הרשות השיפוטית כבר פסקה כך!

הפרשנות הראויה, העולה גם מטבע תפקידו של מבקר החשבונות, היא, כי על מבקר החשבונות, שעה שהוא עורך את ביקורת החשבונות, להצביע על הוצאה הנראית לו בלתי חוקית. כאשר הוא מציין כי הוצאה היא בלתי חוקית, פשר הדבר הוא כי, לדעתו, ההוצאה היא לכאורה בלתי חוקית. הא ותו לא. היתר הוא בידי השר. פרשנות זו מתיישבת עם ההוראות המקבילות שבפקודת העיריות, שנותרו כפי שהיו בנוסח הפקודה משנת 1964 והן מאוחרות מהוראות הצו, שהוצא בשנת 1950.

את סעיף 216 כבר ציטטתי לעיל. לפי האמור בו, "רואה חשבון לעיריית שימונה על ידי השר ... יבקר אותם". לסעיף זה מתקשר סעיף 221:

"על פי עצתו של רואה החשבון בפעולתו לפי סעיפים 216- 218, יפסול הממונה כל , פריט בחשבון שהוא בניגוד לדין, ויחייב בו את האדם ששילם או שהרשה את התשלום הבלתי חוקי ..." (ההדגשה שלי - ש' נ').

חשבונותיה של עירייה מוגשים גם הם לביקורתו של רואה-חשבון חיצוני, שמונה לעירייה על-ידי השר. אין כאן הבדל בין ההוראה החלה על מועצה מקומית לבין זו החלה על עירייה. סעיף 188(א) מדבר על מבקר חשבונות וסעיף 216 מדבר על רואה-חשבון אשר יבקר את החשבונות. אין ספק, שבשני הסעיפים מדובר באותו מומחה מקצועי חיצוני, שימונה על-ידי השר ואשר לצורך סעיף 188(א) הוא מבקר חשבונות שנתמנה על-ידי השר לפי סעיף 69 (1) לפקודת העיריות, 1934, שהוא כיום סעיף 216 לנוסח החדש. קיימים אמנם כמה הבדלי נוסח בין סעיפים 188(ב) ו-189(א) לצו לבין סעיפים 216 ו-221 לפקודת העיריות. אין, למשל, טעם, מדוע הסמכות בסעיף 189(א) לצו לחייב להחזיר את סכום ההוצאה הבלתי חוקית נשארה בידי השר, ואילו בסעיף 221 לפקודת העיריות נתונה היא בידי הממונה. טוב יעשה השר, שהוא מחוקק המשנה של הצו, אם יפעל לתיקון השוואת הוראות הצו להוראות פקודת העיריות, העוסקות באותו נושא ממש. אך החשוב לענייננו הוא בכך, שמנוסחם של סעיפים 216 ו- 221 לפקודה ניתן ללמוד בבירור, כי קביעתו של מבקר החשבונות אינה תנאי מוקדם לסמכות הממונה לחייב בהחזרת התשלום הבלתי חוקי. תפקידו של מבקר החשבונות הוא, בבירור, תפקיד ייעוץ בלבד.

מעניין להביא, לשם ההשוואה, את הפתרון של המחוקק האנגלי לסוגיה זו בסעיף 19 ל-1982 local government finance act, (נוסח שהופיע כבר בהוראות משנת 1933 ו-1972). שם נמסרה סמכות לרואה החשבון המחוזי לפנות לבית המשפט להצהיר, שנעשה מעשה או מחדל בניגוד לחוק, ולבקש מבית המשפט לחייב את האחראים לתשלום באופן אישי:

"19. (1) where it appears to the auditor carrying out the audit of any accounts under this part of this act that any item of account is contrary to law he may apply to the court for a declaration that the item is contrary to law except where it is sanctioned by the secretary of state....

לפי הוראות סעיף (a)(3)17 וסעיף 19(4)(b) לחוק הנ"ל נתונה זכות ערעור לבית המשפט על החלטת מבקר החשבונות שלא לפנות לבית המשפט:

"17. (3) ... any local government elector for any area to which those accounts relate, or any representative of his, may attend before the auditor and make objections -

(a) as to any matter in respect of which the auditor could take action under section 19 or 20 below;"

"19. (4) any person who has made an objection under section 17(3)(a) above and is aggrieved by a decision of an auditor not to apply for a declaration under this section may -

(a) ...
(b) appeal against the decision to the court".
וראה: lloyd v. mcmahon [1987] 2 w. l. r. 821 (h.l.); in re audit (local authorities) act, 1927 and in re a decision of h.w. magrath [1934] 2 k. b. 415 (c. a.).; re hurle-hobbs [1944] 2 all e.r. 261 (c.a.); וכן 28 halslury, the laws of england (london, 4th ed., by lord hailsham, 1979) 706.

משמע, מבקר חשבונות, העורך את הביקורת ומתרשם שהוצאה היא בלתי חוקית, רשאי לפנות בנדון לבית המשפט, כדי שיכריע בשאלת אי-חוקיות ההוצאה ויוכל לחייב להחזירה.

ההבדל בין הפתרון שלנו לפתרון האנגלי הוא רק בכתובת שאליה מביא מבקר החשבונות
את הנושא. אצלנו הוא מציין את הפריט ומביא אותו לפני השר (כשמדובר ברשות מקומית) או מייעץ ומביא אותו לפני הממונה (כשהמדובר בעירייה). באנגליה הוא מביא אותו לפני בית המשפט. אך גם אצלנו וגם באנגליה הוא עושה זאת כאשר הוא מתרשם (it appears to him) כי נעשתה הוצאה בלתי חוקית. לא הוא הקובע הסופי בשאלת החוקיות, וקביעת דעתו בשאלה זו אינה תנאי להפעלת הסמכות של השר או של הממונה, אצלנו, כשם שהיא בוודאי אינה תנאי להפעלת סמכותו של בית המשפט, שם.

שיקול הדעת

5. הוראת סעיף 189 (א) לצו, כמו גם הוראת סעיף 221 לפקודת העיריות, המסמיכה את השר לחייב אישית את מי שהוציא או הרשה להוציא הוצאה בלתי חוקית מקופת הרשות המקומית, היא הכלי היעיל ביותר להבטיח, בדרך ההרתעה, כי נבחרי הציבור, נושאי המשרות ברשויות הציבוריות, ינהגו במלוא האחריות בכספי הציבור, שעל השימוש בם לצורכי הציבור ולרווחתו הם מופקדים. הם משרתי הציבור ונאמניו. כל אשר מסור בידיהם פיקדון הוא, והם מחזיקים בו כנאמנים. כפי שאמר השופט ח' כהן בבג"צ 142/70 שפירא נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי-הדין, ירושלים, פ"ד כה (1) 235, בעמ' 331 ואוזכר בבג"צ 35/82 ישפאר בע"מ נ' שר הביטחון ואח'

, פ"ד לז (2) 505. בעמ' 519:

"לא הרי רשות היחיד כהרי רשות הציבור, שזו בתוך שלה היא עושה, ברצותה מעניקה וברצותה מסרבת, ואילו זו כולה לא נוצרה כי אם לשרת את הכלל, ומשלה אין לה ולא כלום: כל אשר יש לה מופקד בידיה כנאמן, וכשלעצמה אין לה זכויות או חובות נוספות על אלה, או שונות ונפרדות מאלה, אשר הן נובעות מנאמנות זו או הוקנו לה או הוטלו עליה מכוח הוראות חקוקות".

הסמכות לצוות על נבחרי הציבור או על נושאי משרה ציבורית להחזיר את ההוצאות שהוציאו או שהרשו להוציאן שלא כחוק היא גם אמצעי לתיקון הנזק שהם גרמו לציבור.

השימוש בסמכות זו חייב, מצד אחד, להיעשות בזהירות, רק לאחר בירור יסודי של העובדות ובהתחשב גם בנסיבות ובאילוצים שבהם פעלו אלה שהוציאו או שהרשו את ההוצאה ובשיקול שלא להרתיע מועמדים רציניים ומתאימים מלקבל על עצמם תפקיד ציבורי כפוי טובה. אך מצד שני, אל לו לבעל הסמכות לנהוג יתר סלחנות בהפעלת סמכותו זו. כפי שאמר השופט ד' לוין בבג"צ 1065/89 גולני ואח'

נ' שיש ואח'

, פ"ד מה (1) 441, לגבי סעיף 221 לפקודת העיריות (והדברים נכונים גם לגבי סעיף 189(א) של הצו):

"הוראת חוק זו היא ... מבין החשובות שבפקודת העיריות [נוסח חדש], וראוי גם ראוי שהממונה יעשה שימוש בסמכות המוקנית לו בסעיף זה למען תקוים בקורת יעילה ומועילה על הפעולות הכספיות של הרשות המקומית ולמען ההקפדה על סדרי מינהל תקינים" (שם, בעמ' 448).

וכן בהמשך, בעמ' 449:

"הכלי המתאים, הסמכותי והאפקטיבי למימוש אמצעי הביקורת וליישום עקרונות המינהל התקין על נבחרי הרשות המקומית בתחום הכספי הוא סעיף 221...".

בחינה וביקורת על השימוש שעשה השר בשיקול-דעתו לאור שיקולים אלה צריכות הן להיעשות, אך גם זאת תוך שמירה על הכלל, כי אין בית-משפט זה שם את שיקול-דעתו במקום שיקול-דעתה של הרשות, אלא אם נפל בה פגם מפגמי המשפט המינהלי. בענייננו השאלה היא, אם, כטענת בא-כוח העותרים, לוקה ההחלטה בפגם של חוסר סבירות.

הסבירות

6. א. תשלום שכרו של סכן ראש המועצה

התחלתי בנושא זה לא רק מפני שהוא הראשון ברשימת הנושאים שנדונו בהחלטת המנכ"ל, אלא מפני שהוא הנושא היחיד שבו יש לי השגות על החלטת המנכ"ל.

על-פי סעיף 115 לצו והקריטריונים שקבע השר, שהעיקרי שבהם הוא מספר תושביה של הרשות המקומית, לא ניתן היה למנות למועצת מנחמיה סגן ראש מועצה בשכר. על-אף זאת שילמה המועצה שכר לסגן במשך שנים ארוכות, מאז 1981 ועד 1989. לטענת ראש המועצה, הוא קיבל לכך אישור מאת השר והמנכ"ל. האישור ניתן, לגירסתו, מהסיבה שהוא, ראש המועצה, כיהן בתקופה הרלוואנטית כחבר-כנסת. שכרו שולם לו על-ידי הכנסת ולא מקופת המועצה, ואילו על הסגן נפל נטל הביצוע של תפקידים רבים, שקודם לכן נשא בם ראש המועצה. לגירסת ראש המועצה, תשלום השכר לסגן אושר גם על-ידי המועצה, ופרוטוקול הישיבה שאישרה זאת,אשר צורף לתצהירו, נשלח לממונה. דא עקא, שמסמך המאשר את טענתו של ראש המועצה בדבר אישור שקיבל מהשר לא נמצא בתיק, גם לאחר חיפוש. יתרה מכך, בתקופה הנדונה כיהנו ראש המועצה והסגן ביותר מקדנציה אחת, מה שחייב טיפול חוזר בנושא. ועוד, ראש המועצה חדל לכהן כחבר-כנסת מאז סוף נובמבר 1988. למרות זאת המשיך הסגן לקבל משכורת מקופת המועצה ארבעה חודשים נוספים, עד מרץ 1989. התשלום הופסק רק עם תחילת כהונתה של המועצה החדשה, שנבחרה בסוף פברואר 1989, ומאז הוא מקבל קיצבת פרישה.

הטענה מפי ראש המועצה, כי מכל מקום היה הסגן זכאי לקבל פדיון חופשה בגין 112 יום בסכום כמעט זהה למשכורת אותם ארבעה חודשים, אין בה תשובה מספקת להוצאה זו, מה גם שעצם זכותו של הסגן למשכורת היא עדיין בשאלה.

על-אף היעדר אישור רשמי בכתב על העסקתו של הסגן בשכר, הסיק המנכ"ל, כי ניתן לראש המועצה "ולוא בעל פה אשור לתשלום השכר לסגן." מסקנה זו הסיק מראיות נסיבתיות - מהעתק הפרוטוקול של המועצה שאישר את התשלום וממכתבים ששלח ראש המועצה לממונה בהזדמנוית שונות ושבהם דיווח על תשלום השכר, מבלי שנמצאה למכתבים אלה תגובה בכתב מאת המשרד.

מסקנה כזו, כי ניתן אישור בעל-פה לתשלום שכר לסגן שלא ניתן למנותו כדין כסגן בשכר, אישור שאין כל רישום לגביו במסמכי המשרד, קשה לקבלה. היא יכולה להתיישב רק עם ההנחה, שהסדרים בתוך המשרד חורגים בצורה מדאיגה מסדרי מינהל תקין. דברים אלה אמורים גם על חוסר התגובה על הדיווח שהתקבל מראש המועצה בדבר תשלום השכר לסגן בתקופת ארבעת החודשים הנ"ל, שאז לכל הדעות לא היה קיים גם אותו "צידוק", שבגללו, לגירסת ראש המועצה, ניתן האישור לשלם לו שכר. רוצים אנו להאמין, ומקווים אנו, כי לא כאלה הם סדרי המשרד. הנזק לקופת המועצה מתבטא במקרה זה לא רק בשכר שכבר שולם אלא גם בקיצבת הפרישה, ששולמה וממשיכה ותמשיך להשתלם לסגן מקופת המועצה, אם לא תתקבל החלטה לפעול על-פי סעיף 189(א). אנו ממליצים ומצפים לכן שהשר יעיין מחדש בהחלטת המנכ"ל בנושא זה.

ב. ההוצאות המשפטיות בגין תביעת הדיבה

מדובר בתביעת דיבה, שראש המועצה (דאז) הגיש נגד העותר השני (הוא ראש המועצה דהיום).

מתצהירו של המנכ"ל מסתבר, שמימון הליכים משפטיים, שבהם מעורבים נבחרי מועצות מקומיות ועובדיהן בקשר למילוי תפקידם, הפך לתופעה נפוצה, המרבה להעסיק את המשרד. לגבי עובדי המדינה קיימים כללים בנושא, לא כן לגבי הנבחרים והעובדים של הרשויות המקומיות. הבעיה היא כלל ארצית, ובצדק סבור המנכ"ל, כי מן הראוי לתת לה פתרון כללי ולא להשאיר את הדבר לשיקול-דעת פרטני. לשם כך גם החליט להקים ועדת מומחים, וכבר מונו לה חברים, וועדה זאת תמליץ על כללים להסדרת הנושא ותבחן גם את השאלה, אם יש לעשות הבחנה בין הליך אזרחי לפלילי ובין הליך שיזם הנבחר או העובד להליך שנכפה עליו.

עד כמה פרוץ השטח בנושא זה ניתן ללמוד גם מנסיבות המקרה שנדון בבג"צ 1065/89 הנ"ל. במצב זה אינני מוצאת פסול בהחלטתו של המנכ"ל לא לנקוט בעניין זה את הדרך האמורה בסעיף 189(א) כל עוד לא גובשו הכללים האמורים. אנו מצפים, שהמנכ"ל יפעל לזירוז עבודתה של הוועדה ושייושמו הכללים שיגובשו במקרה זה, שבו, כפי שנאמר בתצהירו של המנכ"ל, ראש המועצה הודיעו, כי הוא מקבל מראש את הכרעתו לאור הכללים שייקבעו.

ג. הנחות מתשלום ארנונה

טענת העותרים היא, כי ראש המועצה העניק הנחות ממסים לתושבים מתושבי המקום ללא אישור של ועדת ההנחות והמועצה.

הקלות במסים מותרות הן לפי סעיף 152(ג) לצו, בהתחשב במצבו החומרי של החייב בם. ועדת הנחות אינה ועדה סטטוטורית. הצו אינו מתנה את מתן ההנחות בהחלטתה. היא מוקמת ופועלת מכוח הנחיותיו של השר, כי ההנחות תינתנה על-פי המלצת ועדת הנחות של הרשות, על סמך ראיות על מצבו הסוציאלי של החייב.

מועצת מנחמיה פעלה, כאמור, כמועצה לעומתית (מה שגרם לבסוף להחלטת המנכ"ל על עריכת בחירות מוקדמות). הדבר הביא לשיתוקן של המועצה וועדותיה, לרבות ועדת ההנחות. ההנחות ניתנו על-פי החלטת ראש המועצה וסגנו. בדיקת המשרד העלתה, כי ההנחות כולן ניתנו על סמך העילות המוגדרות בחוק או על סמך עילות שאישר השר, ועל-פי המלצתה ובהדרכתה של עובדת סוציאלית של לשכת הרווחה, שאינה כפופה לראש המועצה. הבדיקה לא גילתה בעניין זה חריגות מהנהגים התקינים.

במצב דברים זה החלטתו של המנכ"ל שלא לפעול בעניין הינה סבירה, ואין מקום שנתערב בה.

ד. הוצאות הנסיעה של ראש המועצה לחו"ל

מדובר בנסיעה בתפקיד, לביקור גומלין ביוגוסלביה במסגרת הסכם "ערים תאומות".

המנכ"ל ראה בנסיעה זו נסיעה בתפקיד וקבע, שהייתה מכוסה בתקציב. מטעם זה החליט לא לפעול על-פי סעיף 189(א). היה זה שימוש סביר בשיקול הדעת שלו, ואין עילה להתערב בו.
ה. לא ראיתי עילה להתערב בהחלטת המנכ"ל לא לעניין ההוצאות האחרות, שבן דן
והחליט לא לפעול, אף לא בהחלטתו שלא לדון, מאין פירוט וסימוכין מספיקים, בהוצאות בנושאים הרבים האחרים שהעותרים מנו בעתירתם כרוכל המונה את מרכולתו.

העותרים הם אלה שהיו חברי המועצה הלעומתית, שעשו הכול כדי להכשיל את המועצה במילוי תפקידיה, בין היתר אף בהכשלת קבלת החלטות בדבר הטלת המסים, שההכנסה מהם דרושה לשם מתן השירותים לתושבים. את מטרתם הפוליטית השיגו בכך שהעותר השני נבחר בבחירות המוקדמות לראש המועצה עוד בטרם נשמעה העתירה. מן הראוי היה שיסתפקו בהישג זה ובהחלטת המנכ"ל בכל הנוגע להוצאות שטענו שאינן חוקיות ושיתדיינו רק בעניין שכרו של סגן השר, שנשאר נושא ראוי לדיון.

7. רשמנו לפנינו את הודעותיה של עורכת-דין גב' גנסין, כי השר ינהג בהתאם לאמור בהחלטת המנכ"ל, ואנו מצרפים הערתנו והמלצתנו, כי בעניין שכרו של סגן השר יעיין השר מחדש.

אין אנו רואים צורך לעשות את הצו למוחלט.

לאור הדברים שנאמרו בסעיף 6א לעיל, אין אנו עושים צו להוצאות.

השופט א' גולדברג
: אני מסכים.

השופט א' מצא: אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת נתניהו.

ניתן היום, כ' בסיון תשנ"ג (9.6.93).









בג"צ בית המשפט העליון 2937/91 יהודה טרייסטר ואח' נ' בני שליטא, ראש המועצה המקומית מנחמיה ואח', [ פ"ד: מז 2 758 ] (פורסם ב-ֽ 09/06/1993)