פסקי דין על עירית בני-ברק | פסקי דין על הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בני-ברק | פסקי דין על אינג' א. כהן | פסקי דין על ברוך רוטברד | פסקי דין על נאות פיתוח |

324/82 עא     18/07/1991




עא 324/82 עירית בני-ברק, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בני-ברק, אינג' א. כהן נ' ברוך רוטברד, נאות פיתוח בע"מ




(פ"ד מה(4) 102)

ע"א 324/82

1. עירית בני-ברק

2. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בני-ברק

3. אינג' א. כהן
נגד

1. ברוך רוטברד

2. נאות פיתוח בע"מ
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

[18.7.91]
לפני השופטים א' ברק
, א' גולדברג
, מ' בן-יאיר

ערעור על פסק-דינו של בית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בת.א. 462/73 מיום 1.3.82 שניתן על-ידי כבוד השופט חג'-יחיא
עו"ד א. מירון
- בשם המערערים
עו"ד ג. דרנס
- בשם המשיבים
פ ס ק - ד י ן
השופט מ' בן-יאיר
1. השאלה המרכזית שעומדת לדיון בערעור זה היא אחריותן של רשויות הציבור ואחריותו של עובד הציבור לנזק שהוסב לרוכשת מקרקעין, בשל היגד שווא, בתחום התכנון של המקרקעין, שנמסר לניזוקה, ושמש לה שיקול מרכזי ברכישת המקרקעין. הערכאה הראשונה (כב' השופט י' חאג'-יחיא) מצאה, שרשויות הציבור ועובד הציבור אחראים להתהוות הנזק וחייבה אותם להיטיב את נזקיהם של הניזוקים. על-כך הוגש הערעור שבפני
נו.

2. התשתית העובדתית

(א) נאות פיתוח בע"מ
(להלן - החברה) התאגדה ביום 18.2.65.

חבריה היו חברת פיתוח בע"מ (להלן - פיתוח בע"מ), מזה, ובני הזוג שולמית וברוך רוטברד
, מזה. שיעור האחזקה של כל קבוצה היה 50% ממניותיה של החברה. מנהליה של החברה היו ה"ה פנחס פיוטרקובסקי ומנחם מורגנשטרן, שמונו על-ידי פיתוח בע"מ, והמשיב מס' 1, ברוך רוטברד
, שמונה על-ידי קבוצתו.

מטרת התאגדותה של החברה היתה הקמתו של פרוייקט בניה, לבני-זוג דתיים בבני-ברק. היה מדובר ברכישתן של חלקות 525 ,524 ,523 ו-526 (להלן - החלקות) בגוש 6190. החלקות היו בבעלותה של הבונה, חברה קבלנית לבנין של הפועל המזרחי בע"מ (להלן - המוכרת). קודמתה של המוכרת היתה משהב, חברה לשכון בנין לפתוח בע"מ (להלן - משהב).

(ב) על-פי התכנית שחלה באותה עת, סווגו המקרקעין בתור אזור מגורים ב'. סיווג זה התיר בניה בשיעור של 75% משטח החלקות. מלכתחילה, סברו יזמי החברה, שרכישתן של החלקות והקמתו של פרויקט הבניה יהיו ריווחיים רק אם יינתן להם לבנות על החלקות בשיעור של 105% משטחן. לשם כך, היה צורך להגדיל את אחוזי הבניה המותרים, תוך כדי שינוי הסיווג של החלקות מאזור מגורים ב' לאזור מגורים ג'. יזמי החברה הבהירו למוכרת, ששינוי הסיווג כאמור הוא תנאי לרכישת החלקות.

המוכרת וקודמתה באו בדברים עם המערערת מס' 2, הועדה המקומית לתכנון ולבניה, בבני ברק (להלן - הועדה המקומית).

קודמתה של המוכרת הגישה לועדה המקומית בקשות ותכניות, שנדרשו לעריכת השינוי המבוקש. ביום 1.4.65 קבלה הועדה המקומית את הבקשה. היא החליטה "לאשר בקשת חברת משה"ב ולהרשות להם בניה בהתאם לאזור ג' בחלקות 523-6 בגוש 6190 בתנאי תשלום מס השבחה בסך -.25,000 ל"י (עשרים וחמישה אלף ל"י)". תכנה של ההחלטה (להלן - החלטת הועדה) הובא לידיעתה של החברה על-ידי המערער מס' 3, אינג' א' כהן (להלן - כהן). באותה עת, שמש כהן בתפקיד של מזכיר הועדה המקומית ובתפקיד של מהנדס העיר בני-ברק.

על-יסוד החלטת הועדה, ועל-יסוד נכונותה של הועדה המקומית להוציא היתרי בניה לפי ההחלטה, החליטה החברה לרכוש את החלקות. לשם כך, נכרת חוזה בינה לבין המוכרת, ביום 4.4.65.

(ג) החברה הגישה בקשות לועדה המקומית, להוצאת היתרים לבנייתם של ארבעה בנינים על החלקות. הבקשות נערכו לניצול החלקות לבניה בשיעור של 105% משטחן, בתוספת הקלה למגורים.

הועדה המקומית אשרה את הבקשות לבניית ארבעת הבנינים וגבתה מן החברה את מס ההשבחה שנקבע. שני היתרי בניה הוצאו בשנת 1966, ומכוחם נבנו שני בנינים. בנייתם של שני הבנינים הנותרים נדחתה בשל המשבר שפקד אז את ענף הבניה. ממילא, פג תוקפם של ההיתרים שניתנו לבניית הבנינים האלה. משחלף המשבר, חידשה החברה את בקשתה להוצאת שני ההיתרים הנוספים.

היתר אחד חודש והוצא בשנת 1971, ומכוחו נבנה הבנין השלישי.

ההיתר הרביעי הוכן ונחתם בידי יו"ר הועדה המקומית ובידי כהן, כמזכירה. הועדה המקומית גם גבתה מן החברה את אגרת הבניה, שהגיעה בעד הוצאת ההיתר הרביעי. בין לבין, ובטרם שנמסר לה ההיתר, יצקה החברה את יסודותיו של הבנין הרביעי.

באותו שלב, הוצא צו שיפוטי להפסקת הבניה, ובנייתו של הבנין הרביעי לא נמשכה יותר. הצו הוצא לבקשת הועדה המקומית, שעשתה זאת לפי דרישתה של הועדה המחוזית לתכנון ולבניה (להלן - הועדה המחוזית). הדרישה הוצגה לאחר שהתברר, שהחלטתה של הועדה המקומית, לשינוי הסיווג של אזור המגורים של החלקות, שהיתה טעונה אישור של הועדה המחוזית, לא הוגשה לאישורה, וממילא לא ניתן לה האישור הדרוש.

לאחר שהופסקה הבניה, יתרת שטח החלקות, שהיתה מיועדת לבנייתו של הבנין הרביעי, הפכה להיות שטח "פרטי-פתוח".

היא ניתנת לניצול כגינה על-ידי דייריהם של שלושת הבנינים שנבנו.

3. ההליך בערכאה הראשונה

(א) החברה ומנהלה, ברוך רוטברד
(להלן - רוטברד), הגישו תביעה נגד עירית בני-ברק
(להלן - העיריה), נגד הועדה המקומית, נגד כהן ונגד מי שהיה ראש העיריה בזמן הגשת התביעה, מר ישראל גוטליב. עילתה של התביעה נתבססה על דיני הנזיקין.

הטענה היתה, שבשל היגד שהוצג בפני
ה על-ידי הנתבעים, התקשרה החברה בחוזה לרכישת החלקות והוציאה הוצאות לבנייתו של הבנין הרביעי. משהתברר, שההיגד היה היגד שווא, ומשנמנעה מן החברה האפשרות להמשיך בבנייתו של הבנין הרביעי ולהפיק מן החלקות את התועלת שנצפתה בטרם רכישתן, נתגבשה עוולה של רשלנות כלפי החברה וכלפי רוטברד. נטען, שהעוולה נעשתה על-ידי הנתבעים, והם חייבים להיטיב את נזקיהם של החברה ושל רוטברד.

(ב) הערכאה הראשונה קיבלה את התביעה, לאחר שמצאה והסיקה מימצאים ומסקנות אלה בתחום החבות:

(1) החברה ורוטברד, מזה, והעיריה, הועדה המקומית וכהן, מזה, הם בעלי-הדין הראויים והנכונים בהליך.

נדחתה הטענה, לפיה התובעת הראויה היא פיתוח בע"מ, ולא החברה. נקבע, שלמרות שלפיתוח בע"מ היה חלק בביצוע תשלומים שונים עבור החברה, לסילוק מס השבחה ואגרות בניה, החברה היא בעלת החלקות והיא שהגישה את הבקשות להוצאת היתרי הבניה. נקבע עוד, שרוטברד, כמנהלה של החברה וכבעל חלק ממניותיה, וכמי שהיה "...לקראת הסוף, ...בעל זכויות בחלקות באופן אישי", הוא תובע ראוי.

נקבע, שהועדה המקומית היא גוף סטטוטורי, שניתן לתבוע אותו בשל האירועים הרלוונטיים. עוד נקבע, שכהן היה מעורב באופן אישי, כמהנדס העיריה, באירועים הרלוונטיים, ועל-כן הוא, ונראה שבשל כך גם העיריה, הם בעלי-דין ראויים. לעומת זאת, נמצא, שישראל גוטליב לא היה ראש העיריה בזמנים הרלוונטיים לתביעה. על-כן, התביעה נגדו נדחתה.

(2) אחריותה של הועדה המקומית כלפי החברה ורוטברד נקבעה בשל הדרך שבה הוצגה החלטת הועדה בפני
החברה. נמצא, שהועדה המקומית ידעה, שהחלטתה היא בגדר המלצה בלבד, שלא ניתן להוציא היתרי בניה מכוחה, אלא יש להביאה, תחילה, לאישורה של הועדה המחוזית. נמצא עוד, שהיא הציגה את החלטתה בפני
החברה כהחלטה סופית, שניתן להוציא היתרי בניה מכוחה. ולבסוף, נמצא, שהחברה הסתמכה על החלטת הועדה, ועל הפירוש שניתן לה על-ידי הועדה המקומית. הסתמכותה היתה בכך, שהיא רכשה את החלקות, בציפיה להפיק מהן את התועלת הנובעת מתוכן ההחלטה. בשל כל אלה, ובשל כך שהוסב לחברה נזק כלכלי מחמת אי-הניצול של התועלת הנצפית, קמה אחריותה של הועדה המקומית בגין עוולת הרשלנות.

(3) אחריותו של כהן כלפי החברה וכלפי רוטברד נקבעה בשל פעולותיו והתנהגותו כמהנדס העיריה וכמזכיר הועדה המקומית. כאמור, כהן הציג את החלטת הועדה בפני
החברה.

נמצא עוד, שבהתנהגותו, הביא כהן את החברה לכך, שהיא תאמין, שהחלטת הועדה היא סופית ושניתן להוציא היתרי בניה מכוחה. בכך, הוא גרם לחברה להסתמך על תוכן ההחלטה ולהתקשר בחוזה לרכישת החלקות. עוד נקבע, שכהן טפל בהוצאת היתרי הבניה על-ידי הועדה המקומית, וחתם עליהם, ביחד עם יו"ר הועדה. ולבסוף נקבע, שמחלקתו של כהן בעיריה, מחלקת מהנדס העיריה, טיפלה בסימון קווי הבנין של החלקות, בטרם שהוחל בעבודות הבניה.

(4) אחריותה של העיריה כלפי החברה וכלפי רוטברד נקבעה כאחריות סולידרית לאחריותם של הועדה המקומית ושל כהן.

הערכאה הראשונה לא פרטה את מעשי הרשלנות שמצאה בהתנהגותה של העיריה. נראה, שהיא הגיעה למסקנתה זאת בין בשל הזהות בין הועדה המקומית לבין מועצת העיריה ובין בשל ההתנהגות הרשלנית שייחסה לכהן, בפועלו כמהנדס העיריה.

(ג) הערכאה הראשונה מצאה, שלחברה ולרוטברד הוסבו נזקים והוצאות אלה: נזק בשל אבדן היכולת, לניצול מלא של זכויות הבניה בחלקות; הוצאות לתשלום מס השבחה, בעד השינוי בסיווג זכויות הבניה על החלקות, והוצאות לתשלום אגרת בניה, להקמתו של הבנין הרביעי; הוצאות שהיו כרוכות בתכנונו של הבנין הרביעי, ביציקת היסודות שלו, בהכנות להמשך בנייתו ובתשלום פיצויים לדייר. הסכום הכולל, שאותו חוייבו המערערים לשלם לחברה ולרוטברד, הוא 80,668.68 שקלים ישנים, בצרוף הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד.

(ד) כאמור, על החלטותיה אלו של הערכאה הראשונה הוגש הערעור שבפני
נו.

4. הנושאים שבמחלוקת

(א) טענותיהם של בעלי הדין בערעור מחייבות את בירורם של נושאים אלה:

(1) בעלי-הדין הראויים בהליך;

(2) חובת הזהירות הנדרשת מרשויות הציבור ומעובדיהן בהצגת מידע לציבור;

(3) הפרתה של חובת הזהירות;

(4) הסתכנות מרצון, אשם תורם וניתוק הקשר הסיבתי בין ההפרה לבין הנזק הנטען;

(5) גובה הנזקים.

(ב) נבחן את נושאי המחלוקת על-פי סידרם.

5. בעלי-הדין הראויים בהליך

(א) החברה כבעלת דין -

המערערים טוענים, שבשלב מסויים, שבין בנייתו של הבנין השלישי לבין יציקת היסודות של הבנין הרביעי, מכרה החברה את זכויותיה בחלקות לרוטברד או לחברה שבבעלותו. מכאן, שאין לחברה זכויות בחלקות, וממילא אין היא זכאית להטבת נזקים שהוסבו לבעל הזכויות בחלקות. טענה זאת לא נטענה, בהקשר זה, בפני
הערכאה הראשונה, וממילא לא נקבע מימצא לגביה. כיון שכך, ומטעם זה בלבד, ניתן לדחות את הטענה. עם זאת, מאחר שהטענה נטענה, נבחן אותה לגופה.

מן הראיות עולה, שזמן מה לפני יציקת היסודות של הבנין הרביעי, נקלעה פיתוח בע"מ לקשיים כספיים. חברתו של רוטברד, ברוך רוטברד
בע"מ, ביצעה עבודות קבלניות בפרוייקט שבעניננו, לפי הזמנתה של החברה. רוטברד ופיתוח בע"מ היו צריכים לממן, חלק כחלק, את התמורה שהחברה היתה צריכה לשלם עבור ביצוע העבודות. פיתוח בע"מ התקשתה לממן את חלקה בהוצאות אלו. לכן, הוסכם בינה לבין רוטברד, שחלקה במניות החברה יועבר על-שמו של רוטברד. תיאור זה עולה מן הראיות שהובאו בפני
הערכאה הראשונה, וראיות אלו נתקבלו על-ידה כמהימנות. המסקנה היא, אם כן, שהיה מדובר בהעברה פנימית של מניות בין החברים בחברה, ואין מדובר בהעברת זכויותיה של החברה בחלקות או בהעברה מסוג אחר.

העובדה המכרעת לעניננו היא הבעלות בחלקות. בעלות זאת לא הועברה, וכמקודם, היא נשארה בידי החברה. עובדה זאת עולה גם מנסחי הרישום של החלקות (ת/1-ת/4; ת/4 הוא נסח הרישום של חלקה 362 בגוש 6190, אולם נראה שזה מספרה הישן של החלקה, בעוד שמספרה החדש הוא 526). המסקנה היא, איפוא, שהחברה היא בעלת הזכויות בחלקות. ממילא, היא בעל-הדין הראוי בתביעה להטבת נזקים שהוסבו לבעל מקרקעין.

(ב) רוטברד כבעל דין -

לטענת המערערים, רוטברד הוא בעל מניות ומנהל בחברה, ומעמדו זה אינו מקנה לו מעמד של בעל-דין עצמאי בהליך.

דעתי היא כדעתם של המערערים, ואסביר אותה בקצרה.

רוטברד צורף כבעל-דין בהליך רק בשל היותו בעל מניות ומנהל בחברה. הוא אינו בעל חלק כלשהו בחלקות, ולא היה כזה מעולם. ממילא, הוא לא נפגע באופן אישי, ובמישרין, ממעשה רשלנות שנעשה כלפי בעלת החלקות. הפגיעה בו היא עקיפה בלבד, כבעל אינטרס בחברה, ולא כבעל אינטרס במקרקעין.

הבסיס העובדתי למסקנה זאת הוסבר כבר למעלה מכאן, ומיותר לחזור ולתארו. אמנם, בפסק-דינה, ציינה הערכאה הראשונה, ש"...לקראת הסוף, [היה רוטברד]...בעל זכויות בחלקות באופן אישי". אולם, לציון עובדתי זה אין תשתית מתאימה בחומר הראיות. כפי שנאמר כבר, העדים נקטו בלשון פופולרית ובלתי מדויקת. ניתן להניח, שזאת הסיבה לכך, שהערכאה הראשונה ייחסה לרוטברד זכויות בחלקות, באופן אישי. כאמור, משמעותן הנכונה של הראיות אינה תומכת בציונה העובדתי של הערכאה הראשונה בענין זה.

הכלל הרחב הוא, שיש להבחין בין החברה לבין חבריה. לזו, כמו לאלה, יש אישיות משפטית נפרדת. ללא נימוק מתאים, ואין כזה בעניננו, אין לטשטש את ההבחנה ואת ההפרדה ביניהם. אף אם תצמח תועלת עקיפה לרוטברד, כתוצאה מזכייתה של החברה בהליך, תועלת שעומדת לחבר בחברה שמעשירה את נכסיה, אין לראות ברוטברד בעל-דין ראוי בהליך. התועלת שתצמח לו היא כחבר בחברה, אולם לא קמה לו זכות תביעה אישית בשל נזק שהוסב לחברה. אותו דין חל לגבי מעמדו של רוטברד כמנהל בחברה. בתור שכזה, הוא מהווה אורגן של החברה, ולכן, אין לייחס לו, באופן אישי, זכות תביעה שעומדת לחברה.

על-כן, נכונה טענתם של המערערים, לפיה אין לרוטברד מעמד עצמאי כבעל דין בעניננו. יש לקבל, איפוא, את הערעור, ככל שהוא נוגע לרוטברד.

(ג) הועדה המקומית כבעלת דין -

נטען בפני
הערכאה הראשונה, שהועדה המקומית אינה גוף משפטי בר-תביעה. הערכאה הראשונה דחתה את הטענה. מסיכום טענותיהם של המערערים ומכתב תשובתם עולה, שהטענה נזנחה. מכאן, שהטענה אינה עומדת עוד לדיון. המערערים טענו עוד, שעל פעולותיה של הועדה המקומית חלות הוראותיו של סעיף 8 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש], כלומר: הועדה המקומית נהנית מן החסינות של רשות שיפוטית מפני הגשת תובענה על עוולה שנעשתה במילוי התפקיד השיפוטי. ובמילים אחרות - לא ניתן היה להגיש את התובענה נגד הועדה המקומית. דעתי אינה כדעת המערערים.

יש להבחין בין רשות מינהלית, אף כזאת שיש לפעולותיה סממנים מעין שיפוטיים, לבין רשות שופטת, כהגדרתה הרחבה בסעיף 8 לפקודת הנזיקין. על אבחנה דומה עמדו כבר בעבר, בנוגע לשאלות אחרות (ראה: ד"נ 15/79 ליבל נ' הרשות המוסמכת לצורך חוק נכי רדיפות הנאצים, תשי"ז-1957, פ"ד לה(29 ,(3; בג"צ 701/81 מלאך נ' לוי, פ"ד לו(1 ,(3).

לעניננו, די שנאמר, שאף שרשות מינהלית חייבת לנהוג לפי כללי הצדק הטבעי בדיוניה, בין המינהליים "הטהורים" ובין אלה שיש להם סממנים מעין שיפוטיים, אין בכך כדי לעשותה לרשות שופטת, שפרושה עליה הגנת סעיף 8 לפקודת הנזיקין.

על-כן, החסינות החלה על רשות שופטת לפי סעיף 8 האמור אינה חלה על הוועדה המקומית. על כן, טענה זו נדחית.

(ד) העיריה כבעלת דין -

המערערים טוענים, שאין לעיריה מעמד כבעלת-דין. הטעם לכך הוא, שעניננו נוגע לתחום התכנון, שנשלט, מכח הדין, על-ידי הועדה המקומית בלבד, בהיותה רשות תכנון. דעתי היא כדעתם.

ביום 1.4.65, בעת שנתקבלה החלטת הועדה, הדין שחל היה הדין הקודם - פקודת בנין ערים, 1936. לפי סעיף 6 לפקודה, "...מועצת... העיריה תהיה ועדה מקומית לבניה ולתכנון עיר לאותו אזור לבנין ערים, ובאותו אזור לבנין ערים תשתמש אותה מועצה בסמכויות עפ"י פקודה זו לאותן ועדות וכל הכספים או האגרות המגיעים בקשר עם כך, כל ההוצאות המוצאות בקשר עם כך ישולמו על-ידי קרן העיר או לקרן העיר...".

מנוסח זה עולה, שקיימת זהות בין מועצת העיריה לבין ועדה מקומית שקמה מכח הוראותיה של הפקודה. ואכן, כבר נאמר (בג"צ 155/52 גליקין נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד ו' 625 ,621), ש"אין כאן המצב שאותו חבר אנשים משמש בשני תפקידים שונים ונפרדים זה מזה, אלא המועצה בתורת שכזו היא היא אשר מהווה את הועדה המקומית. יש, איפוא, זהות גמורה ומוחלטת בין שני הגופים ולצורך הפקודה מתקיימים שניהם כאחד".

אלא, שיש להבין את הזהות האמורה ככזו שחלה בתחום הפרסונלי בלבד. יש להבחין בין פעולותיה של העיריה, שנשלטות על-ידי פקודת העיריות, לבין פעולותיה של הוועדה המקומית, שנשלטות על-ידי דיני התכנון והבניה (בעבר - פקודת בנין ערים, והחל מיום 12.6.66 - חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965). חוק התכנון והבניה יוצר הבחנה ברורה בין הוועדה המקומית, כרשות לתכנון, לבין הרשות המקומית. הוועדה מתוארת כגוף נפרד ומוגדר בפרק ב', סימן ג' לחוק. הכלל המצביע על הפרדה זו קבוע, בעיקר, בסעיף 17 לחוק. (סעיף 18 לחוק מתאר מצב ספציפי, ולפיו כשמרחב תכנון מקומי כולל רק רשות מקומית אחת, תהא מועצת הרשות המקומית לוועדה המקומית. זהו פתרון פרקטי, שהיה אף בפקודת בנין ערים, המתאים למרחב שכזה, אך אין בו כדי לפגום בכלל ההפרדה הנ"ל). על ההפרדה האמורה, ועל כך שהוועדה המקומית היא גוף משפטי נפרד, ניתן ללמוד גם מפרק ט' ומסעיף 223 לחוק. מכאן, שהוועדה המקומית היא גוף משפטי נפרד מן העיריה, והיא רשאית לתבוע וניתן לתבוע אותה, בשל מעשים או מחדלים, והכל - במנותק מן העיריה.

בעניננו, תחילתם של האירועים הרלוונטיים היתה לפני תחילת חוק התכנון והבניה, בזמן שחל הדין הקודם. אולם, אין בכך כדי לשנות את התוצאה. ראשית, כפי שכבר נאמר, יש לייחס את הזהות בין מועצת הרשות המקומית לבין הוועדה המקומית, הנלמדת מהוראות פקודת בנין ערים, לתחום הפרסונלי בלבד.

שנית, ההיתרים לבניית הבנינים השלישי והרביעי הוצאו לאחר תחילתו של חוק התכנון והבניה, והנזק שהוסב למשיבים קשור, בסופו של דבר לאי-בנייתו של הבנין הרביעי. ושלישית, מסעיפים 272ו-275(א) לחוק התכנון והבניה, ניתן ללמוד על תחולת החוק גם על ענינים שהוחל בטיפולם לפי הפקודה.

מטעמים אלה, אני סבור, שטענתם של המערערים, בעניין זה, נכונה, ויש לקבוע, שהעיריה אינה בעלת דין ראויה בעניננו.

על-כן, יש לקבל את הערעור, ככל שהוא נוגע לעיריה.

(ה) כהן כבעל דין -

המערערים טוענים, שכהן פעל בעניננו בתור מזכיר הועדה המקומית, ועל-כן אין לו מעמד עצמאי כבעל-דין. יש לבחון, לטענתם, את פועלה של הועדה המקומית ואת התנהגותה ולא את פועלו ואת התנהגותו של פקיד מבצע מטעמה. דעתי אינה כדעתם של המערערים.

כאמור, על-פי מימצאיה של הערכאה הראשונה, פעל כהן בעניננו כמהנדס העיריה וכמזכיר הועדה המקומית. הוא נושא המשרה שעמד בקשר עם החברה, והוא שהציג בפני
ה את החלטת הועדה ואת הפירוש שניתן לתוכנה על-ידי הועדה המקומית. הוא נושא המשרה שפעל להוצאת היתרי הבניה מכח החלטת הועדה, וביחד עם יו"ר הועדה המקומית, הוא חתם עליהם. בין אם נראה את פועלו כנשלט על-ידי פקודת בנין ערים ועל-ידי חוק התכנון והבניה, בתוקף תפקידו כמזכיר הועדה המקומית, ובין אם נראה אותו כנשלט על-ידי פקודת העיריות [נוסח חדש], בתוקף תפקידו כמנהדס העיריה, כהן פעל כעובד הציבור. בתור שכזה, הוא "...אחראי לכל עוולה שעשה, ואם ייתבע לדין על כך, ייתבע אישית..."(סעיף 7(א) לפקודת הנזיקין). גם ההגנה העומדת לעובד הציבור לפי הוראות הסיפא של סעיף זה אינה עומדת לכהן, שכן ההליך שבפני
נו מייחס לו עשיית עוולה של רשלנות.

על-כן, גם כהן הוא בעל-דין ראוי בהליך זה.

6. חובת הזהירות הנדרשת

(א) לצד ההתרשלות והנזק, חובת הזהירות היא אחד משלשת היסודות המרכיבים את עוולת הרשלנות. עליה נאמר (ע"א 243/83 עיריית ירושלים נ' גורדון פ"ד ל"ט(128 ,113 (1), שהטלתה מחייבת עריכתן של שתי בחינות. מעגל הבחינה הראשון, העקרוני, הוא מעגלה של חובת הזהירות המושגית. בבחינה זאת, יש לבחון "...אם בין סוג המזיקים, אליו משתייך המזיק, לבין סוג הניזוקים, אליו משתייך הניזוק, קיימים "יחסי רעות" לענין סוג הפעולות, אליו משתייכת פעולת המזיק, ולעניין סוג הנזקים שגרם המזיק..." (שם, שם). מעגל הבחינה השני נערך במישור הקונקרטי. הבחינה שנערכת במישור זה נועדה לברר, "...אם בין המזיק הקונקרטי לבין הניזוק הקונקרטי קיימת חובת זהירות לעניין הפעולות שהתרחשו בפועל לעניין הנזק שנגרם בפועל" (שם, שם). שני מעגלי הבחינה נערכים לפי מבחן הצפיות. הם משמשים כלי עזר בידיו של השופט, לבחון ולהסיק, האם "אדם סביר יכול היה לצפות (כאפשרות פיסית)... וצריך היה לצפות (כקטיגוריה נורמטיבית)..." את התרחשותו של הנזק (שם, 129-128). נערוך, איפוא, את שני מעגלי הבחינה.

(ב) חובת הזהירות המושגית -

הסוגיה שבדיוננו היא סוגית "היזק הדיבור" או סוגית "היגד השווא הרשלני". המחלוקת בין בעלי הדין נתגלעה, וגם נדונה בסיכומי טענותיהם, בטרם שבית משפט זה היתווה את השקפתו בסוגיה הנדונה, על יסוד מערכת של עובדות הדומה מאד לזו שבעניננו (ע"א 209/85 עירית קרית-אתא נ' אילנקו, פ"ד מ"ב(190 (1). עתה, לאחר שהובעה השקפתה של הפסיקה בסוגיה האמורה, ומאחר שלא קמה כל הצדקה לחזור ולבחון את הגיונה העיוני, ניתן להסתמך עליה בדיוננו.

יסודה של ההשקפה שהובעה שם הוא בפסיקה שנתגבשה במשפטנו הפנימי בסוגית היגד השווא הרשלני (המ' 106/54 וינשטיין נ' קדימה, פ"ד ח' 1317 - שנושאה היה היגד שווא רשלני בתחום המומחיות המקצועית; ע"א 86/76 עמידר נ' אהרן, פ"ד ל"ב(337 (2 - שנושאו היה היגד שווא רשלני שלא בתחום המומחיות המקצועית). להתווית ההשקפה, ולביסוס תחולתה על היגד השווא הרשלני שלא בתחום המומחיות המקצועית, נסקרו שם הפסיקה שנתגבשה והגישות שהובעו באנגליה, באוסטרליה, בקנדה ובארה"ב. לאחר סקירה של גישות אלו, הגיע בית המשפט להשקפה זאת (ע"א 209/85 הנ"ל, עמ' 203):

"בחברה מודרנית נצבר ונאגר מידע, לתועלת הציבור, בידי גורמים שונים - רשויות ציבור או גופים פרטיים. תהליך זה של איסוף המידע ושימורו יכול שייעשה אגב מילוי תפקידיהם של אותו גוף או של אותה רשות, בצורה שוטפת, ויש שעיקר תכליתו של אותו גוף או של אותה רשות היא איסוף מידע, שימורו ואיחזורו. מקום שנעשית פנייה לקבלת מידע לגורם, אשר בשליטתו מאגר אינפורמציה שלציבור ענין בה, וזאת בנסיבות בהן מספק המידע, כאדם סביר, יכול לצפות, כי מבקש המידע יסמוך על אותו מידע ויפעל על פיו, הרי אז חייב מספק המידע לנהוג זהירות סבירה באספקת המידע המבוקש".

כענין של מדיניות משפטית, המערערים טוענים, שיש לבחון את עניננו - סוגית ההיגד הרשלני - בתחום דיני החוזים, וביתר דיוק - בתחום חוזי הרשות. סיווג זה של הסוגיה יביא לבחינתה לפי עקרונותיו של המשפט הציבורי ולפי דיניהם של חוזי הרשות. לטענתם, אין להרחיב את תחולת חובת הזהירות, בשל ההיגד הרשלני, על רשויות הציבור ועל עובדי הציבור, מקום שממילא, לפי עקרונות המשפט הציבורי, הרשויות או עובדיהן יהיו פטורים מקיומה של הבטחה שניתנה שלא כדין. הם טוענים עוד, ש"הרחבת הדוקטרינה של מצג שווא לסיטואציות מעין אלה (מיתחם חוזי הרשות - מ' ב')... אינה סבירה ואינה רצויה. [שכן,] אילו היה מי מנציגי העיריה מטעה את המערער בצורה מעין זו, ייתכן שהיתה צומחת לאחרון עילה כנגד אותו אדם שהטעה אותו, אך לא כנגד העיריה..." (ע"א 739/86 שם - אור נ' עיריית קרית-גת, פ"ד מד(562 (2, 567). תמצית טענתם של המערערים היא, ש"הטלת חיוב הפיצויים על הרשות בגין הבטחה בלתי מוסמכת פירושה למעשה ריקון מתוכן של ההלכות בדבר אי אכיפת ההתחייבויות כאלה" (כתב התשובה, סעיף 6.1).

טענתם מתקשרת לטענה נוספת שלהם, שלפיה מעילה בת-עוולה לא תצמח תביעה. טענתם היא, שאין להטיל על הרשות חבות לפצות את הציבור בשל נזק שנגרם לו כתוצאה מציפיה לבנייה בלתי חוקית או לבנייה שלא ניתן לה אישור כדין.

דומה, שהסיווג המתאים לדיון בטענתם המשולבת של המערערים היא בתחום קביעת הנזק והפיצויים הראויים, ולא במיתחם חובת הזהירות. עם זאת, מאחר שהטענה הועלתה בהקשר של הטלת חובת הזהירות, נברר אותה במיתחם זה.

התשובה לטענה היא כפולה. ראשית: אין אנו עוסקים בכפייתה של הרשות לקיים הבטחה שניתנה מטעמה שלא כדין, או בכפייתה לתת היתר לבנייה שלא ניתן לו אישור כחוק, או בכפייתה לכרות חוזה שלא השתכלל. באותה מידה, אין אנו עוסקים בהפטרתה של הרשות מכל אלה. שנית: אין אנו בוחנים את חובתה של הרשות לפצות את הניזוק במטרה להביאו למצב ששקול לקיומה של ההבטחה שניתנה שלא כדין (הטבת נזק שמקורו בתחום אינטרס הציפיה). אנו בוחנים את חובתה לפצותו על מנת להשיב את מצבו לקדמותו, למצב שקדם להיגד הרשלני (הטבת נזק שמקורו בתחום אינטרס ההסתמכות). כלומר, חובת זהירותה של הרשות אינה עומדת בסתירה להלכות הקיימות, בדבר אי-קיומן של הבטחות שלטוניות שניתנו שלא כדין, אלא עולה בקנה אחד עמן.

לסיכומה של הבחינה העקרונית, ניתן לחזור ולהביא דברים שנאמרו בפרשת אילנקו, (שם, בעמ' 204):

"רשות מקומית (וכך: רשות תכנון - מ' ב'), המרכזת במחלקה ממחלקותיה אינפורמציה ייחודית בנושאי תכנון ובינוי ערים, ואשר עובדיה נוהגים לספק מידע בנושאים האמורים לציבור פונים, והם עושים זאת אגב מילוי תפקידם הציבורי, הרי עובדי אותה הרשות, ומכוחם הרשות המקומית עצמה, חבים חובה שלא להתרשל באספקת המידע המבוקש ולספק מידע אמיתי ומהימן, מקום שההסתמכות על אותו מידע צפויה ומסתברת בנסיבות העניין".

נמצא, איפוא, שהמערערים, לאמר - רשות מקומית, רשות תכנון מקומית ועובדיהן, חבים חובת זהירות, ברמה העקרונית, כלפי הציבור הפונה אליהם לקבלת אינפורמציה. חובת הזהירות משתרעת על תחום הספקתו של אותו מידע, שעומד להיות הבסיס להסתמכותו ולפעולתו של מקבל האינפורמציה.

(ג) חובת הזהירות הקונקרטית -

"יחסי הרעות" הקיימים, ברמה העקרונית, בין רשות מקומית, רשות תכנון מקומית ועובדיהן לבין הציבור, הפונה אליהם לקבלת אינפורמציה או לטיפול בעניני תכנון, קיימים בעניננו גם במישור הקונקרטי. החברה וקודמותיה - המוכרת ומשהב, פנו למערערים לטיפול בשינוי סיווג המגורים של החלקות. מתוכן פנייתן, היה ידוע למערערים, שהשינוי בסיווג המגורים היה תנאי במערכת שיקוליה של החברה לרכישת החלקות ולהקמת פרוייקט הבניה. המערערים יכלו, איפוא, לצפות, כאפשרות פיזית, שאם השינוי בסיווג המגורים לא יושג, רכישת החלקות והקמת פרוייקט הבניה על-ידי החברה יהיו בלתי ריווחיים. הם יכלו, איפוא, גם לצפות, כאפשרות פיסית, שאם החברה תתקשר בחוזה לרכישת החלקות על סמך האינפורמציה שהועדה המקומית נתנה לה, כלומר - שהשינוי בסיווג המגורים הושג, ואם יתברר, לאחר מכן, שאינפורמציה זאת אינה נכונה, ייגרם בכך נזק לחברה. מכאן, שהמערערים יכלו לצפות, כענין פיסי, את הנזק שעלול להיגרם לחברה.

אולם, בכך אין די. קביעת הצפייה הפיסית-הטכנית אינה מספקת לקביעת חובת הזהירות. יש לברר, האם המערערים היו צריכים לצפות, כענין נורמאטיבי, את הנזק שעלול להיגרם לחברה כתוצאה מהתנהגותם. גם בענין זה יש לשופט כלי עזר לעריכת הבחינה. "...הכלל הוא, שבמקום שהנזק הוא צפוי (כענין פיסי) חובה לצפותו (כענין נורמאטיבי), אלא אם כן קיימים שיקולים מיוחדים, המצדיקים צמצום החובה או שלילתה חרף יכולת הצפייה" (ע"א 243/83 הנ"ל, בעמ' 129). מכאן, שקיום הצפייה הפיסית, להתרחשותו של נזק, מניח גם את קיום הצפייה הנורמאטיבית להתרחשותו, ובכך - קמה חובת הזהירות. אלא, אפשר שיוכח קיומם של שיקולים מסויימים, שיצדיקו את צמצום החובה או את שלילתה. המערערים טענו לקיומם של שני שיקולים כאלה: החברה ומנהלה הם קבלנים ותיקים, ידועי נסיון מעשי בתחום התכנון והבניה; ההיגד הרשלני נוגע לשאלה של חוק, ולא לשאלה של עובדה. נבחן את שני השיקולים הנטענים ואת השפעתם על קיומה של חובת הזהירות או על היקפה.

נסיון בתחום התכנון והבניה: לכאורה, הטענה בעלת משקל.

על-פי הטענה, דיני הנזיקין מטילים חובת זהירות ברמה שונה, ומשתנית, בהתאם לנסיבות הענין. כך, למשל, נקבעה קטיגוריה מיוחדת של ניזוקים - ילדים - שחובת הזהירות כלפיהם גבוהה במיוחד. או, עובדים, שרק החלו את עבודתם במקום העבודה, ונבכי העבודה וסכנותיה טרם התבררו להם. גם כלפיהם חובת הזהירות גבוהה. על-פי גישה זאת, יש להנהיג חובת זהירות ברמה נמוכה, או לשלול אותה כליל, כאשר מדובר בקבלן עתיר נסיון מעשי בתחומי התכנון והבניה, כדוגמת רוטברד, מנהלה של החברה. הטענה היא, שניתן היה לצפות, שהוא ידע, שהחלטת הועדה היא בגדר המלצה בלבד, שאין להסתמך עליה בהיעדר אישורה של הועדה המחוזית. לכאורה, הטענה משתלבת בסייג שנקבע בפרשת וינשטיין נ' קדימה, לפיו "...מן ההכרח הוא לא רק כי בעל המקצוע התכוון כי הניזוק יסמוך על אותה חוות דעת, כי אם גם שלא היה לו, בהתחשב בנסיבות, יסוד הגיוני להניח, כי חוות דעתו תיבדק בדיקה נוספת, בלתי תלויה, בטרם יפעלו על-פיה" (שם, בעמ' 1346). ובעניננו - לא רק שרוטברד הוא קבלן ותיק, אלא ניתן היה להניח, לכאורה, שהוא נעזר במהנדס או באדריכל, הבקיא בעניני התכנון והבניה, כך שהיה בידו לעמוד על טיבה האמיתי של החלטת הועדה.

התשובה לטענתם של המערערים ניתנה, אף היא, בפרשת אילנקו.

טענה דומה נטענה שם, ותשובת בית המשפט היתה (שם, בעמ' 209), ש"עובד ציבור, העוסק במתן אינפורמציה לקהל, אינו יכול לסמוך על כך שמקבל אינפורמציה, המתמצא בנושא השאלה, יערוך בדיקה עצמאית, בטרם יפעל על-פי המידע שנמסר לו; שכן, אם הפונה יכול היה לברר את המידע בעצמו, מדוע פנה לפקיד הציבור מלכתחילה? גם פונה שאינו זר לנושא השאלה זכאי לתשובה זהירה". (ההדגשה הוספה). בעניננו, המערערים פעלו, בעצמם, לפי החלטת הועדה, ובכך הגבירו את אמונתה של החברה בסופיותה המחייבת של ההחלטה. בהתחשב במידע הרחב שעמד לזכותם של המערערים, מזה, ובמידע החסר שעמד לזכותה של החברה, מזה, אני בדעה, שאין לקבל את טענתם האמורה של המערערים. מכל מקום, אין בכוחה לשלול את חובת זהירותם או לצמצמה. עם זאת, נחזור לענין זה למטה מכאן, בדיון שנוגע לאשמה התורם של החברה.

היגד רשלני הנוגע לשאלה של חוק: טענתם של המערערים היא, "שמקום שסמכויות לביצוע פעולה על ידי רשות מוסמכת הוגדרו בחיקוק, חזקה על כל אדם שהוא יודע אותן, וממילא לא קמה לו עילת תביעה בנזיקין בקשר לכך" (סיכומי טענותיהם, סעיף 8.4.4). מכל מקום, סיטואציה זאת צריכה להשפיע על שלילתה של צפייה נורמאטיבית, ובכך - על שלילתה של חובת הזהירות (סיכומי טענותיהם, סעיף 8.4.7). לדעתי, יש להשאיר את השאלה העקרונית, על שני היבטיה הנזכרים, לעיון למקרה מתאים יותר. בעניננו, מדובר בהוראותיה של פקודת בנין ערים, שחלשה אז על דיני התכנון והבניה. הפקודה מפורטת פחות מחוק התכנון והבניה, שהחליפה לאחר שנתקבלה החלטת הועדה, בהוראות שנוגעות "להקלות" בבניה. ממילא, היא השאירה לועדות המקומיות תחום פעולה רחב יותר למתן "הקלות" (ראה: סעיף 11(ב) לפקודה). לאחר מעשה, התברר, שהשינוי בסיווג המגורים בחלקות אינו "הקלה", אלא "שינוי יעוד", הטעון אישורה של הועדה המחוזית. גם אם ניתן להניח, שהיה על המערערים לדעת על כך מראש, לא ניתן היה לצפות מן החברה או ממנהליה לדעת על כך. "הקלות" לפי הפקודה ניתנו כתוצאה משילוב של הוראות הפקודה ושל הוראותיה של התכנית החלה על המקרקעין. ידיעת ההוראות הכוללות חייבה מיומנות רבה וידע מקצועי מקיף. לא ניתן היה לצפות מן החברה או ממנהליה לשלוט בהוראות סבוכות אלו. יישומן של ההוראות, הלכה למעשה, עורר קושי בסיווג פועלה של החלטת הועדה. בעוד שהחברה וקודמותיה ראו בכך "הקלה", התיחסה לכך הועדה המקומית כאל "שינוי יעוד" או כאל "הקלה" (ראה: ת/7, ת/11, ת/22). על-כן, במקרה סבוך זה, כאשר אין הוראת דין חד משמעית, שחלה על התכנון בחלקות ועל השינוי בו, הפיקציה בדבר ידיעת החוק אינה יכולה לחסום את דרכו של הניזוק לתבוע את הטבת נזקו, כשם שהיא אינה יכולה לשלול או לצמצם את חובת הזהירות החלה על המזיק.

המסקנה היא, איפוא, ששני השיקולים שהועלו על-ידי המערערים אינם שוללים ואינם מצמצמים את חובת הזהירות הקונקרטית שחלה על המערערים כלפי החברה. אותו דין חל על טענתם של המערערים, לפיה הטלת אחריות כספית על הרשות, באופן שיוכל למוטט לחלוטין את קופתה, עלולה לסתור את דיני התכנון והבניה. הטענה היא, שהטלת אחריות כזאת עלולה להביא את אנשי הרשות לחפש כל דרך כדי להסתיר את טעותם, ובין היתר - להימנע מלפעול לתיקונה, מחשש שהדבר יביא לחיובם האישי בפיצויים. ממילא, יביא הדבר להתרוששותה של הרשות. לדעתי, אין להביא טענות אלו במנין השיקולים לבחינת קיומה או היקפה של חובת הזהירות הקונקרטית (ראה, באנלוגיה: ע"א 209/85 הנ"ל, עמ' 204-ג').

המסקנה הסופית היא, שהמערערים היו חייבים לנהוג בזהירות בהצגת החלטת הועדה בפני
החברה ובפירוש שהציגו בפני
ה לתוכן ההחלטה.

7. הפרתה של חובת הזהירות מסקנותיה של הערכאה הראשונה, בדבר הפרת חובת הזהירות שהוטלה על המערערים, מבוססות היטב על חומר הראיות. למעשה, גם המערערים לא העלו בסיכומי טענותיהם ובכתב תשובתם השגות בענין זה. על-כן, אין צורך לחזור ולבחון מחדש את מסקנותיה האמורות של הערכאה הראשונה.

8. הסתכנות מרצון, אשם תורם וניתוק הקשר הסיבתי

(א) הסתכנות מרצון -

טענה זאת מבוססת על הגישה, שלפיה החברה רכשה את החלקות והחלה בהקמת הפרוייקט, מבלי לבחון, תחילה, את טיבה של החלטת הועדה ואת כפיפותה לאישור הועדה המחוזית. כבר נאמר, למעלה מכאן, שהאינפורמציה בדבר טיבה של ההחלטה ומשמעותה לא היתה בידיעת החברה, אלא בידיעתם של המערערים. בהצגת ההחלטה ובפירוש שנתנו לתוכנה, הביאו המערערים את החברה להחלטה לרכוש את החלקות, לשם הקמת הפרוייקט. על-כן, יש לדחות את הטענה.

(ב) ניתוק הקשר הסיבתי והיעדרו -

הטענה נוגעת לאי-בנייתם של כל ארבעת הבנינים לאחר שהוצאו היתרי הבניה לראשונה, בשנת 1966. לפי הטענה, דייריהם של שלשת הבנינים שנבנו חשפו את החסר שבהחלטת הועדה, והסבו את תשומת לבה של הועדה המחוזית לכך. זאת פעלה אצל הועדה המקומית, וכך הופסקה בנייתו של הבנין הרביעי. לפי הטענה, התפתחות זאת לא היתה חלה אם כל ארבעת הבנינים היו נבנים בעת ובעונה אחת. אי-בנייתם ביחד הוא תוצאה של מחדלה של החברה. בכך, הביאה התנהגותה של החברה לניתוק הקשר הסיבתי בין הפרת חובתם של המערערים לבין התהוות הנזק. הטענה אינה מקובלת עלי. הגם, שבחינת כשירותו של ההיתר לבניית הבנין הרביעי באה בעקבות פנייתם של הדיירים האמורים, הסיבה המכרעת להתערבותה של הועדה המחוזית ולהפסקת בנייתו של הבנין הרביעי לא היתה פנייתם של הדיירים, אלא היעדר האישור הדרוש להחלטת הועדה. בשל היעדרו של אישור זה הופסקה בנייתו של הבנין הרביעי. עלכן, לא ניתן לומר, שנותק הקשר הסיבתי בין הפרת חובתם של המערערים כלפי החברה לבין הנזק שנגרם. ראוי לציין, שדיון בועדה המחוזית לאישור, בדיעבד, של החלטת הועדה הסתיים בשלילה, לאמור - לא ניתן אישור להחלטה האמורה.

טענה נוספת, שנטענה בקשר לאשמה התורם של החברה, מבוססת על העובדה, שתחילתן של העבודות לבניית הבנין הרביעי (יציקת היסודות וההכנה של המשך העבודות) היתה ללא היתר בניה כדין. בטענה זו, שיש לסווגה בסוגיית היעדר קשר סיבתי, יש ממש. כזכור, החלה החברה ביציקתם של יסודות הבנין הרביעי מבלי שניתן לה היתר בניה. כך עשתה גם בהכנה של המשך העבודות. בפסק-דינה, תארה הערכאה הראשונה נוהג פסול שהיה בבני-ברק, "...לפיו קבלן אשר אושרו תוכניותיו ושילם את האגרות ואת מס-ההשבחה, הורשה להתחיל בבניה... אף לפני שהיה בידיו היתר כדין". אכן, נוהג פסול זה מטיל דופי במערערים, אך, באותה מידה, הוא מטיל דופי גם בחברה, שנהגה על-פיו. כיון שכך, החברה לא תהיה זכאית להטבתו של נזק זה.

(ג) אשם תורם -

כפי שנאמר למעלה מכאן, לחברה ולמנהלה, רוטברד, נסיון מעשי רב בתחום התכנון והבניה. הדעת נותנת, שמבקשי היתר עתירי נסיון כאלה ישימו את לבם לטיבה של החלטה, שניתנה על-ידי וועדת תכנון. מבלי לייחס לחברה ידיעה מפורטת של החוק, ומבלי שהדבר יתפרש כבדיקה נוספת של טיבה המקצועי של החלטת הוועדה, החברה היתה חייבת לבחון את משמעותה של החלטת הוועדה ואת מגבלותיה. החברה הפרה את חובתה זו, ועל-כן היא תרמה, בהתנהגותה הרשלנית, להיווצרות הנזקים.

כיון שכך, ראוי לייחס לחברה אשם תורם, בשיעור של 50%, להיווצרות הנזקים ברי-הפיצוי, שהוסבו לה.

9. הנזקים

(א) נמצא, שהמערערים חבו חובת זהירות כלפי החברה. חובה זאת הופרה, וכתוצאה מן ההפרה הוסבו לחברה נזקים והוצאות. נמצא עוד, שהקשר הסיבתי בין ההפרה לבין הנזקים וההוצאות לא נותק. עם זאת, נזק בפריט אחד נגרם כתוצאה מהיעדר קשר סיבתי בין ההפרה לבין הנזק. על-כן, ישלל מן החברה כליל הפיצוי להטבתו של נזק זה.

עתה, נפרט את הנזקים וההוצאות לפי סידרם. (ב) אבדן היכולת לניצול המלא של החלקות -

לפי החלטת הועדה, הובטח לחברה שטח בניה לפי איזור מגורים ג', כלומר - שטח בשיעור של 105% משטח החלקות. כפי שראינו, שטח הבניה בפועל היה מצומצם מן השיעור המובטח. הפער בין שטח הבניה המובטח לבין שטח הבניה בפועל הוא נזקה של החברה. ניתן להגדירו כאבדן היכולת לניצול המלא או המובטח של החלקות. בדיוננו, נכנה את הנזק האמור בתור "שטח הבניה שנמנע". כך ראתה גם הערכאה הראשונה את מהותו של הנזק בראש נזק זה.

הערכאה הראשונה העריכה את שוויו של שטח הבניה שנמנע לפי שווי הקרקע של מספר החדרים שבנייתם נמנעה, בערכם לחדש ספטמבר 1976. לדעתי, הערכה זאת מוטעית.

תחילה, יש לחזור ולציין את אשר נזכר כבר בסעיף 6(ב) לעיל.

שם נאמר, שאין לפצות את החברה במטרה להביאה למצב ששקול לקיומה של ההבטחה שניתנה שלא כדין (הטבת נזק שמקורו בתחום אינטרס הציפיה), אלא יש לפצותה על-מנת להשיב את מצבה לקדמותו, למצב שקדם להיגד השווא הרשלני (הטבת נזק שמקורו בתחום אינטרס ההסתמכות).

על-פי גישה זו, יש לבסס, לדעתי, את ההערכה על החלק היחסי של שטח הבניה שנמנע מתוך שטח הבניה המובטח, וזאת - לפי מחיר הרכישה החוזי, שהיה -.288,800 ל"י. יש להניח, שהחברה היתה מוכנה לשלם את מחיר הרכישה על יסוד ההבטחה, ששטח הבניה שיינתן לה הוא לפי השיעור הניתן לבנינים שנבנים באיזור מגורים ג', כלומר - לפי שיעור של 105% משטחן הכולל של החלקות. יש להניח עוד, שאם החברה היתה יודעת, ששטח הבניה שיינתן לה יהיה מצומצם יותר, היא לא היתה מוכנה לשלם את מחיר הרכישה שנקבע בחוזה, אלא מחיר נמוך ממנו.

נראה לי, שהחישוב האובייקטיבי ביותר הוא לקבוע, שהחברה היתה מוכנה לשלם, במקרה כזה, מחיר מופחת, בשיעור מקביל לחלקו היחסי של שטח הבניה שנמנע משטח הבניה המובטח.

על-מנת להגיע לחישוב האמור, יש לערוך כמה חישובים נוספים.

ראשית, יש לקבוע מהו שטח הבניה המובטח. שטחן הכולל של החלקות (ראה: נסחי הרישום ת/1, ת/2, ת/3, ת/4) הוא 2,888 מ"ר. שטח הבניה המובטח הוא בשיעור של 105% משטח של החלקות, כלומר - 3,032.40 = 105 x 100 : 2,888 מ"ר. שנית, יש לקבוע את שטח הבניה בפועל. לפי היתרי הבניה (נ/1, נ/3, נ/5), שטח זה היה 2,620.35 מ"ר. שטח זה כולל "הקלות" למגורים שניתנו לחברה, בשיעור של 10% נוספים (ראה:

חוות-דעתו של אינג' י' שלו, ת/32). יש לנכות שיעור זה, על-מנת להביא את הנתונים למכנה משותף אחד, לפי שיעור של 105% משטח החלקות (הטעם לכך הוא, שיש להניח, שההקלות בשיעור זה היו ניתנות גם לשטח הבניה שנמנע, לו הוא היה מאושר, לבסוף, לבניה; ראה: עדות כהן, שם, שם). ההתאמה האמורה (105 x 115 : 2,620.35) נותנת תוצאה של 2,392.49 מ"ר. הפחתה של שטח זה משטח הבניה המובטח נותנת תוצאה של 639.91 מ"ר. תוצאה זאת היא שטח הבניה שנמנע, והיא מהווה שיעור של %21.10 משטח הבניה שהובטח.

עתה, שאנו יודעים את השיעור היחסי של שטח הבניה שנמנע מתוך שטח הבניה המובטח, ניתן גם לחשב את שוויו לפי ערך חוזה הרכישה. החישוב הוא לפי נתונים אלה:

288,800 ל"י : 60,936.80 = 21.10 x 100 ל"י, כשוויים ליום 4.4.65. לסכום זה יתווספו הפרשי הצמדה וריבית מיום כריתת חוזה הרכישה ועד ליום הטבת הנזק בפועל. לענין זה, הפרשי הצמדה וריבית יהיו כמשמעותם ובשיעוריהם המשתנים, מזמן לזמן, לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, תשכ"א-1961.

סכום הפיצוי שנקבע בסעיף זה כפוף למה שנקבע בסעיף 8(ג) לעיל, לאמור - קביעת אשמה התורם של החברה, בשיעור של 50%.

(ג) אגרת בניה ומס השבחה -

בשל שטח הבניה שנמנע, נדרשה החברה לשלם, והיא שלמה לועדה המקומית אגרת בניה ומס השבחה. הערכאה הראשונה צוותה, בצדק, על השבתם של תשלומים אלה לידי החברה. אין הצדקה להתערב בהחלטתה זאת.

(ד) הוצאות נוספות שהוצאו -

הערכאה הראשונה צוותה על הטבת נזקיה של החברה בשל הוצאות נוספות שהוציאה בקשר לשטח הבניה שנמנע. הוצאות אלו מתחלקות לשני סוגים: האחד - הוצאות לשכר אדריכלים ומהנדסים ופיצויים לדייר. הוצאות אלו הוצאו מתוך הסתמכות לגיטימית על החלטת הועדה. על-כן, הפיצוי שנקבע להטבתן מוצדק, ואין להתערב בו. השני - הוצאות שהוצאו ליציקת יסודותיו של הבנין הרביעי ולהכנת המשך העבודות בו. כבר נאמר למעלה מכאן (סעיף 8(ב) - ניתוק הקשר הסיבתי והיעדרו), שהוצאות אלו הוצאו תוך כדי ביצוען של עבודות בניה ללא היתר כדין. כיוון שכך, נקבע, שהן אינן ראויות לפיצוי. יש להתערב, איפוא, בהחלטתה של הערכאה הראשונה בראש נזק זה, כך שפיצוי זה יבוטל.

.10 סיכום

(א) לפני סיום, אציין, שכתיבתו של פסק-דיני השתהתה יתר על המידה; הסליחה על-כך עם בעלי-הדין.

(ב) אני מציע לחברי הנכבדים לקבל את הערעור באופן חלקי, במובן זה, שהחבות של המערערים כלפי המשיב מס' 1 תבוטל כליל, ובמובן זה, שגובה הנזקים ושיעור הפיצויים לחברה יהיו כאמור בסעיף 9 לעיל.

(ג) בנסיבות הענין, אני מציע לחברי הנכבדים לחייב את המשיבים,

ביחד ולחוד, לשלם למערערים את הוצאותיהם בערעור זה בסך של -.5,000 ש"ח, בשוויים להיום.

(ד) אני מצטרף להערותיו המרחיבות והמבהירות של חברי הנכבד, השופט א' ברק
.
השופט א. ברק
מסכים אני לפסק-דינו של חברי, השופט בן-יאיר. בשולי פסק-דינו מבקש אני להעיר מספר הערות.

אחריות כלפי בעל מניות

מסכים אני כי דין תביעתו של רוטברד להידחות. עם זאת, מבקש אני להשאיר בצריך עיון את השאלה, אם רוטברד אינו בעל דין ראוי.

תביעת רוטברד צריכה להידחות, שכן הוא לא הוכיח כי נגרם לו נזק.

הנזק היחיד אשר הוכח הוא נזקה של החברה. עד כמה שנזקה של החברה גרם לירידת ערך מניותיו של רוטברד - דבר שלא הוכח כלל - הרי לכאורה הפיצוי שהחברה תקבל יגרור אחריו גם עלית ערכן של מניות רוטברד. לא נעשה כל נסיון לסתור הנחה זו בפרשה שלפנינו. מבקש אני להשאיר בצריך עיון את השאלה העקרונית אם אין לו לרוטברד כל עילת תביעה ברשלנות כלפי המערערים בגין הנזק שנגרם לו (אם נגרם לו) בירידת ערך המניות שבידו כתוצאה ממעשה התרשלות כלפי החברה. שאלה זו סבוכה היא. פשיטא שמזיק יכול לצפות (כעניין פיזי) כי התרשלות כלפי החברה תגרור אחריה פגיעה בבעל מניות. אילו אחריות ברשלנות היתה נקבעת אך על-פי יכולת הצפיה, מן הראוי היה להכיר בחובת זהירות מושגית של המזיק (כגון מנהל או צד שלישי) לא רק כלפי החברה אלא גם כלפי בעל מניותיה. דא עקא, שחובת הזהירות המושגית אינה נקבעת אך על-פי יכולת הצפיה. חובה זו נקבעת על-פי הצורך לצפות, וצורך זה נגזר משיקולים של מדיניות משפטית (ראה ע"פ 186/60 יערי נ. מדינת ישראל, פ"ד לה(769 (1; ע"א 243/83 עירית ירושלים נ. גורדון, פ"ד לט(113 (1). שיקולי המדיניות המשפטית בסוגיה זו - סבוכים הם (השווה צ. כהן, בעלי מניות בחברה 1990) 376) לעניין חובת זהירות של דירקטור כלפי בעל מניה). בנסיבות אלה מבקש אני להשאיר בצריך עיון את השאלה אם המערערים לא היו צריכים לצפות כי התרשלותם כלפי החברה תגרור נזק לרוטברג. בכל הנוגע לערעור שלפנינו, משלא הוכיח רוטברג את נזקו, דין תביעתו להידחות.

חסינות הוועדה המקומית

2. כחברי, אף אני סבור, כי ההגנה בפני
תביעה בנזיקין, הקבועה בסעיף 8 לפקודת הנזיקין (נוסח חדש) אינה משתרעת על עוולה שבוצעה על-ידי הוועדה המקומית. סעיף 8 לפקודת הנזיקין מעניק, בין השאר, הגנה מפני תביעה בנזיקין לכל "המבצע פעולת שיפוט" judicial) (functions בגין עוולה שעשה במילוי "תפקידו השיפוטי"(capacity judicial). כחברי, אף אני סבור כי אין לראות בוועדה המקומית, שעה שהיא מעניקה היתר בניה, כמי שמבצעת פעולת שיפוט, ואין לראות ברשלנותה עוולה במילוי תפקידה השיפוטי. אמת הדבר, הוועדה המקומית ממלא פונקציה כעין שיפוטית במתן רשיון בניה. כעין שיפוטיות זו רלבנטית לעניין תחולתם של כללי הצדק הטבעי על החלטות הוועדה (ראה בג"צ 700/81 מלאך נ. יושב-ראש הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, פ"ד לו(1 (3). כן עשויה "כעין שיפוטיות" זו להיות רלבנטית לעניין דינים אחרים החלים על הוועדה המקומית. לדעתי, אין "כעין שיפוטיות" זו רלבנטית לעניין חסינות מאחריות בנזיקין. אכן, הדיבור "שיפוט" או "שיפוטי" הוא דיבור עמום. מתוכו הוא אין בו הדרכה מספקת באשר להיקף התפרסותו (ראה בג"צ 66/81 המפקח הכללי של משטרת ישראל נ. שופט בית-משפט השלום ברמלה, פ"ד לה(348 ,337 (4). יש לו מובנים שונים ומרובים, הכל כנדרש על-ידי התכלית המוגשמת על-ידו (ראה ב. ברכה, משפט מינהלי 1986) 65) וכן a. rubinstein, jurisdiction) (and illegality 14 (1965. כאשר דיבור זה מופיע בהקשר של חסינות מאחריות בנזיקין, יש ליתן לו אותה משמעות המגשימה את תכליתם של דיני הנזיקין. מנקודת מבט זו, אין כל צידוק ליתן חסינות מאחריות בנזיקין לוועדה מקומית המתרשלת במתן היתר בניה. במתן ההיתר מפעילה הוועדה המקומית פונקציה שלטונית-ביצועית, אשר רשלנות בהגשמתה, צריכה להטיל עליה אחריות אזרחית כמו על כל נושא תפקיד ציבורי-שלטוני המבצע פעילות שלטונית-ביצועית (ראה ע"א 243/83 עירית ירושלים נ. גורדון, פ"ד לט(113 (1; ע"א 862/88 עירית חדרה נ. זוהר, פ"ד מב(190 (1). במתן רשיון בניה אין כל היבט המצדיק לפרוס על הוועדה המקומית את כנפי ההגנה הניתנת למבצעים תפקיד שיפוטי. אמת הדבר, יש לה לוועדה המקומית שיקול דעת רחב למדי, אך קיומו של שיקול דעת מינהלי ורוחבו אינם הופכים פעולה ל"פעולת שיפוט" לעניין חסינות מאחריות בנזיקין, ואין בהיקפו של שיקול הדעת כדי להצדיק הענקת חסינות מאחריות בנזיקין (ראה p. schuck, suing (government (1983). "פעולת שיפוט" לעניין חסינות מאחריות בנזיקין קשורה לתפקיד השיפוטי, בו קיים אותו "שילוש" שבו ראובן (בעל התפקיד השיפוטי) מכריע בסכסוך בין שמעון לבין לוי (בעלי הדין) וזאת על-פי הליך דמוי משפט, אשר כתוצאת לוואי לו, עשוי להגרם נזק. כדי להעניק חופש פעולה לשופט, הוענקה לו חסינות מאחריות בכל הנוגע להתנהגותו והחלטתו במסגרת אותו הליך. הצדק זה אינו עומד לוועדה המקומית שעה שהיא מעניקה היתר בניה. אין היא מכריעה בסכסוך בין מקבל הרשיון לבין זולתה; אין היא פועלת במסגרת פורמלית-דיונית של בית-משפט. היא מבצעת פונקציה ביצועית, שבגינה אינה מוענקת לה כל חסינות. אכן, אדם שאינו הוא גופו בית-משפט, אלא אך מבצע פעולות שיפוט, יוכל להנות מהחסינות הנתונה לרשות השופטת רק אם מתקיימים שני אלה: הפונקציה המבוצעת על-ידו הינה, מבחינתם של דיני הנזיקין, פונקציה שיפוטית, וההליך אשר במסגרתו מבוצעת הפונקציה, הוא הליך דמוי הליך שיפוטי. הוצאת רשיון בניה על-ידי ועדה מקומית אינה מקיימת דרישות אלה.

מעמד הוועדה המקומית ואחריות העיריה

3. מהו מעמדה המשפטי של הוועדה המקומית ומה היחס בינה לבין הרשות המקומית? האם אחריותה בנזיקין של ועדה מקומית שקולה כנגד אחריות בנזיקין של הרשות המקומית מקום שמועצת הרשות היא הוועדה המקומית? היבט מסויים של שאלות אלה התעוררו בעבר בבג"צ 155/52 גליקין נ. מועצת עירית חיפה, פ"ד ו' 621. כפי שהראה חברי, השופט בן-יאיר, אין בפסק-דין זה כדי להכריע בשאלת היחס בין הוועדה המקומית לבין הרשות המקומית. עדיין עומדת השאלה, אם האחריות בנזיקין של הוועדה המקומית שקולה כנגד האחריות בנזיקין של הרשות המקומית.

4. אין מחלוקת כי רשות מקומית היא אישיות משפטית ("תאגיד") במשפט הפרטי (ראה סעיף 7 לפקודת העיריות (נוסח חדש); סעיף 10 לפקודת המועצות המקומיות). יש לה, לרשות המקומית, קיום נורמטיבי במשפט הפרטי. היא בעלת קניינים, מתקשרת בחוזים, ואחראית למעשי נזיקין. היא פועלת באמצעות מספר אורגנים, כגון ראש העיריה והמועצה. מה דינה של ועדה מקומית, המוכרת על-פי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965? אין בחוק התכנון והבניה הוראה מפורשת הקובעת כי ועדה מקומית מהווה אישיות משפטית. אין בכך ולא כלום, שכן אופיו של גוף כאישיות משפטית במשפט הפרטי עשוי להקבע על-ידי מכלול ההוראות המגבשות את אישיותו המשפטית, גם אם אינה קיימת הוראה מיוחדת הקובעת זאת במפורש (ראה ע"א 337/80 מנהל מס שבח מקרקעין נ. קופטש, פ"ד לז(538 (2; ע"א 272/81 הפטריארכיה היוונית האורתודוכסית של ירושלים נ. עירית רמלה, פ"ד לו(670 (3). כך למשל, הכל מסכימים כי מדינת ישראל הינה אישיות משפטית במשפט הפרטי, וזאת חרף העדרה של הוראה מפורשת בעניין זה (ראה בג"צ 311/60 מילר נ. שר התחבורה, פ"ד ט"ו 2004 ,1989; בג"צ 194/56 ון מירופ נ. מנהל אגף השיכון, פ"ד י"א 660 ,659). אישיותה המשפטית של המדינה נלמדת ממכלול הוראות, כגון חוק נכסי המדינה, תשי"א-1951 (המכיר במדינת ישראל כבעלת נכסים, העושה בהם פעולות משפטיות); חוק הנזיקין האזרחיים (אחריות המדינה), תשי"ב-1952 (לפיו דין המדינה, לעניין אחריות בנזיקין, כדין כל גוף מאוגד); חוק לתיקון סדרי הדין האזרחי (המדינה כבעל דין), תשי"ח-1958 (לעניין הליך, דין המדינה כדין כל אדם). עיון בהוראות אלו ובאחרות מוביל למסקנה כי מדינת ישראל מוכרת בשיטת המשפט הישראלית כאישיות משפטית עצמאית, וזאת גם בלא הוראה מפורשת לעניין זה. על כן, עצם העובדה שלא נקבע לעניין הוועדה המקומית כי היא אישיות משפטית, אין בה כדי להכריע - בשאלת אישיותה העצמאית. חוזרת אפוא השאלה אם מתוך מכלול הדינים ניתן לקבוע כי הוועדה המקומית הינה אישיות משפטית עצמאית?

5. דומה כי אין מחלוקת שהוועדה המקומית הינה אישיות משפטית ("תאגיד") מתחום המשפט הציבורי. חוק התכנון והבניה מעניק לוועדה המקומית כוחות שלטוניים, וממילא הוא מכיר באישיותה המשפטית במסגרתן של כוחות אלה. כך, למשל, הוועדה המקומית קובעת תכנית מיתאר מקומית, מפקיעה מקרקעין, ונותנת ושוללת היתרים. אכן, הוועדה המקומית דינה "רשות מוסמכת" הפועלת בתחום המשפט הציבורי, ובמסגרת פעילותה זו - ועל-פי הכוחות הניתנים לה במשפט הציבורי - היא מוכרת כאישיות משפטית במשפט הציבורי ("תאגיד" של המשפט הציבורי). הכרה זו כאישיות משפטית במשפט הציבורי עשויה לגרור אחריה גם הכרה באישיותה המשפטית המוגבלת של הרשות המוסמכת בתחומי המשפט הפרטי, וזאת עד כמה שהדבר דרוש לביצוע הסמכויות השלטוניות (ראה ד. ברק, האחריות החוזית של רשויות המינהל 1990) 97) או לנשיאת אחריות אזרחית בגין הפרתן. פרט לכך, אין ההכרה כאישיות משפטית בתחום המשפט הציבורי גוררת אחריה, מאליה, להכרה כאישיות משפטית גם במשפט הפרטי. אכן, משפט ציבורי לחוד ומשפט פרטי לחוד. קיומו של כוח שלטוני בתחום המשפט הציבורי אינו גורר אחריו כדבר מובן מאליו גם קיום כאישיות משפטית בתחומי המשפט הפרטי. כך, למשל, רשות מוסמכת שהוסמכה על-ידי דבר חקיקה ליתן רשיון הופכת מכוח הסמכה זו, לאישיות משפטית בתחום המשפט הציבורי. היקף כשרותה מוגבל לביצוע ההוראה המעניקה לו את הסמכות. אין לה, מטעם זה בלבד, גם קיום כאישיות משפטית בתחומי המשפט הפרטי, פרט לאותן פעולות - והאחריות האזרחית לביצוען הנדרשות להגשמת התפקיד הציבורי.

6. מה מעמדה של ועדה מקומית בתחומי המשפט הפרטי? עיון בחוק התכנון והבניה מורה, כי אין בו הוראה מפורשת המעניקה לה אישיות משפטית. כפי שראינו, אין בכך ולא כלום, ובלבד שניתן ללמוד על אישיותה המשפטית ממכלול הסדרי החקיקה (ראה ע"א 128/83 להבי נ. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, חוף השרון, פ"ד מ(660 (4). אכן, חוק התכנון והבניה מכיר בוועדה המקומית כנושא של חובות וזכויות במשפט הפרטי. כך, למשל, ועדה מקומית רשאית לפתוח בהליכים ולהתייצב בפני
בית-משפט בכל הליך (סעיף 258). היא כשירה לחתום על הסכם בדבר חילופי מקרקעין עם בעל מקרקעין שמקרקעיו הופקעו על-ידה (סעיף 191). היא כשירה להכנס להסכם, בעניינים מסויימים, עם המדינה או הרשות המקומית שבתחומה נמצא מרחב התכנון, וכן לרכוש נכסים לצורך מילוי תפקידיה ולמכרם. היא בעלת כשרות להעסיק עובדים (סעיף 263 החל על ועדה מקומית שמרחב התכנון שלה כולל יותר מרשות מקומית אחת); היא חייבת בתשלום פיצויים למי שנגרם לו נזק על-ידי צו הפסקה מינהלי (סעיף 238) או למי שנפגע על-ידי תכנית (סעיף 197(א). יש לה תקציב המתנהל על-ידיה (סעיף 24). היא מקבלת קנסות ותשלומי חובה (סעיף 223), וגובה היטל השבחה (סעיף 196) ואגרות (סעיף 25).

7. על רקע הוראות אלה ניתן להסיק כי במשפט הישראלי יש לה, לוועדה המקומית, אישיות משפטית במשפט הפרטי. חוק התכנון והבניה בהוראותיו השונות, יוצר ומניח את אישיותה המשפטית של הוועדה המקומית. מי שרשאי להגיש תביעות, לכרות חוזים, לשלם פיצויים, להעסיק עובדים - הינו אישיות משפטית בתחומי המשפט הפרטי. למסקנה זו הגיע בית-משפט זה בפרשת להבי, בקבעו - תוך הסכמה לפסק דינו הנשיא ב. כהן בבית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו - כי "ועדה מקומית... היא אישיות משפטית" (עמ' 664). שאלה יפה היא, אם אישיותה זו של הוועדה המקומית מעניקה לה כשרות כללית בתחומי המשפט הפרטי, או שכשרותה של הוועדה המקומית היא מוגבלת אך לעניינים שהחוק דן בהם. כך, למשל, האם ועדה מקומית כשירה להתקשר בכל חוזה או רק בחוזים הקשורים לתפקידיה? האם ועדה מקומית כשירה להיות יורשת על-פי צוואה? אכן, עלינו להבחין בין שאלת האישיות המשפטית לבין שאלת הכשרות המשפטית. שאלת האישיות המשפטית - או הסובייקטיביות המשפטית בלשונו של פרופ' ג. פרוקצ'יה (ג. פרוקצ'יה, התאגיד מהותו ויצירתו 1965) 41) - עוסקת בקיומו של נושא זכויות וחובות, כלומר, היות הגוף תאגיד. שאלת הכשרות המשפטית עוסקת בהיקף הזכויות והחובות (ראה כהן, דיני חברות 146 (חלק ראשון, 1988).

ניתן להבחין לעניין היקף הזכויות והחובות, בין כשרות משפטית כללית לבין כשרות משפטית מוגבלת. אישיות משפטית (תאגיד) היא בעלת כשרות משפטית כללית כאשר הדין מעניק לה (במפורש או במשתמע) את הכוח הפוטנציאלי להיות בעלים של כל זכות שמטבע הדברים אישיות שכמותה עשויה להיות בעליה. על כן בן-אדם, מדינת ישראל וחברה המתאגדת על-פי פקודת החברות הם אישיות משפטית בעלת כשרות כללית. אמת, חברה אינה יכולה להינשא ומבחינה זו כשרותה מוגבלת. אך באותה מידה, בן-אדם אינו יכול להתפרק או להתמזג, ומבחינה זו גם כשרותו מוגבלת.

הגבלות אלה אינן פוגעות בכלליות הכשרות, הקיימת לעניין כל פעולה שגוף מסוגו - בין גוף טבעי ובין גוף משפטי - מסוגל עקרונית לבצע.

אישיות משפטית (תאגיד) היא בעלת כשרות מוגבלת כאשר הדין מעניק לה (במפורש או במשתמע) את הכוח הפוטנציאלי להיות בעלים של זכויות מוגבלות, הנופלות מקשת הזכויות הכלליות שאותו גוף מסוגל להיות בעל כשרות לבצען. כך, למשל, נציגות של בית משותף כשרותה מוגבלת אך לייצוג הדיירים בעניינים שחוק בתים משותפים הסמיך אותה לטפל בהם (ראה ע"א 98/80 נציגות הבית המשותף נ. קידמת לוד, פ"ד לו(21 (2, 27; ודוק: כל אישיות משפטית מניחה כשרות משפטית. אין אישיות ללא כשרות. בצדק ציין פרופ' ג. פרוקצ'יה כי:

"יצירת התאגיד וכשירותו הן אמנם שתי תופעות שונות וניתן להבחין ביניהן, אף שהן קשורות אחת ברעותה; לא יקום תאגיד ללא כשירות משפטית ולא תוקנה כשירות משפטית ל'דבר-מה' שאין לו קיום בעולם המשפט. הרעיון היסודי של הסובייקטיביות המשפטית הוא הרעיון של קיום נושא זכויות וחובות בדין, וקיום זה חייב, מכוח הגדרתו להיות מוחלט ובלתי גמיש... היקפה של הכשירות המשפטית משתנה והוא שונה למעשה בין צורה אחת של תאגיד ובין צורה אחרת לפעמים גם בין תאגידים בעלי אותה צורה" (שם, עמ' 41).

בדומה, כשרות משפטית מניחה אישיות משפטית. אין כשרות ללא אישיות.

עם זאת, האישיות המשפטית (תאגיד) יכול שתהא בעלת כשרות כללית ויכול שתהא בעלת כשרות מוגבלת. אישיות משפטית בעלת כשרות כללית כשירה להיות בעלים של כל זכות או חובה שניתן להיות בעליה. אישיות משפטית בעלת כשרות מוגבלת כשירה להיות בעלות של זכויות וחובות מסוימות בלבד בין זכויות שכנגדן חובות, ובין זכויות מסוג חירות, כוח או חסינות (לדעה אחרת, ראה טדסקי, "על נציגות הבית המשותף", הפרקליט לו, 5). כמובן, גם כאשר הכשרות של אישיות משפטית היא כללית - כפי שהדבר לגבי חברה המתאגדת על-פי פקודות החברות לאחר ביטול הדוקטרינה של אולטרה-וירס לגבי חברות - עשוי אורגן או שלוח הפועל בשמה לחרוג מסמכותו (ראה סעיף 105 לפקודת החברות (נוסח חדש). חריגה זו אינה מעוררת בעיה של כשרות אלא בעיה של הרשאה, ופתרונה על-פי תפיסות היסוד של דיני השליחות ולא על-פי תפיסות היסוד של דיני הכשרות. ודוק: הבחנה זו בין כשרות כללית לבין כשרות מוגבלת קיימת רק בתחומי המשפט הפרטי. בתחום המשפט הציבורי, כל הגופים המשפטיים הם בעלי כשרות מוגבלת. אין לו לגוף שלטוני אלא מה שהוענק לו (במפורש או במשתמע). תפיסה זו, בדבר כשרותן המוגבלת של רשויות השלטון, נובעת מתפיסה חוקתית, והיא נגזרת מהעקרון הכללי המכיר בזכויות האדם, והגורס כי האדם כשיר לבצע הכל, למעט מה שנשלל ממנו, ואילו השלטון כשיר לבצע אך מה שהוענק לו. על כן, בתחום המשפט הציבורי אין לממשלה - שהיא האישיות המשפטית הפועלת בתחום המשפט הציבורי, להבדיל מהמדינה הפועלת במשפט הפרטי - אלא הכוחות שהדין מעניק לה (במפורש או במשתמע). היא מהווה אישיות משפטית בעלת כשרות מוגבלת.

8. הנה כי כן, הוועדה המקומית הינה אישיות משפטית, הן במשפט הציבורי והן במשפט הפרטי. תופעה זו - נדירה היא. בדרך כלל אינה קיימת זהות בין הגופים המשמשים אישיות משפטית בתחום המשפט הציבורי לבין הגופים המשמשים אישיות משפטית בתחום המשפט הפרטי. כך, למשל, הממשלה ושרים הם אישיות משפטית בתחום המשפט הציבורי, ואילו האישיות המשפטית בתחום המשפט הפרטי הינה מדינת ישראל. בדומה, האישיות המשפטית בתחום המשפט הציבורי היא ראש העיריה ומועצת העיריה - המוסמכים ליתן צווים ולהתקין חקיקת משנה (חוקי עזר) - ואילו האישיות המשפטית בתחום המשפט הפרטי היא העיריה. עם זאת, הבדלה זו בין תחומי המשפט אינה הכרחית. כך למשל, אף שהממשלה והשרים הם גופים מהמשפט הציבורי, הרי הם משמשים גם אורגנים של המדינה במשפט הפרטי (ראה ע"א 358/63 מדינת ישראל נ. שוורץ, פ"ד יז' 2894). אך למעלה מזאת, יש והדין מקים גופים משפטיים הקיימים הן במשפט הפרטי, והן במשפט הציבורי. כך, למשל, המועצה לייצור ולשיווק של ירקות, הינה "תאגיד, כשר לכל חובה, זכות ופעילות משפטית" (סעיף 4 לחוק המועצה לייצור ולשיווק של ירקות, תשי"ט-1959) בתחומי המשפט הפרטי, ומוענקות לה כוחות בתחום המשפט הציבורי, כגון קביעת כללים להסדר הגידול והשיווק (סעיף 29). תופעה דומה קיימת לגבי הוועדה המקומית. היא מוכרת כאישיות משפטית הן במשפט הציבורי והן במשפט הפרטי. בין שני אלה קיימים, מטבע הדברים, קשרים הדוקים. כך, למשל, הפעלת כוח מתחום המשפט הציבורי עשוי להטיל אחריות בתחום המשפט הפרטי. על כן, פעולה שלא כדין של שוטר (הפועל בתחומי המשפט הציבורי) עשויה להטיל אחריות בנזיקין על המדינה (המהווה את המסגרת של המשפט האזרחי בה פועל השוטר) ועל השוטר (המהווה אישיות משפטית במשפט הפרטי) (ראה ע"א 337/81 בוסקילה נ. מדינת ישראל, פ"ד לח(3) 337). במסגרת זו נופלת האחריות בנזיקין של הוועדה המקומית. בפרשה שלפנינו אחריות זו אינה נובעת מפעולת הוועדה המקומית במשפט הפרטי אלא מפעולה במשפט הציבורי. אין לנו עניין באחריות בנזיקין של הוועדה המקומית בשל שימוש בכלי רכב (פעולה מתחום המשפט הפרטי) אלא באחריות בנזיקין של הוועדה המקומית בשל שימוש בסמכות שלטונית (הסמכות ליתן היתר בניה). אף שהסמכות בה נעשה שימוש היא מתחומי המשפט הציבורי, האחריות בנזיקין לשימוש שלא כדין בסמכות זו היא בתחומי המשפט הפרטי. הוועדה המקומית כאישיות משפטית כשירה לשאת באחריות זו הן משום שהיא מתלווה לכוחות השלטוניים הניתנים לוועדה והן משום שהיא נופלת לגדר הכשרות המוגבלת שיש לוועדה המקומית בתחומי המשפט הפרטי על-פי הוראותיו של חוק התכנון והבניה. אכן, אישיות משפטית אשר הוסמכה ליתן היתר (פעולה במשפט הציבורי) או לכרות הסכם (פעולה במשפט הפרטי) היא בעלת כשרות לשאת באחריות בנזיקין למתן היתר ברשלנות, ולשאת באחריות בחוזים להפרת ההסכם. גם כאשר הכשרות היא מוגבלת היא משתרעת, לא רק על ביצוען כדין של הפעולות שהדין קבע (במפורש או במשתמע) אלא גם על ביצוען הבלתי חוקי של פעולות אלה. על כן, אם על-פי המשפט הפרטי ועדה מקומית כשירה לכרות חוזה פלוני, או לבצע פעולה אלמונית, היא גם כשירה לעמוד לדין ולשאת באחריות בגין הפרת החוזה או ביצוע העוולה. בדומה, אם המשפט הציבורי מעניק לוועדה מקומית סמכות פלונית ומכיר על כן באישיותה המשפטית לעניין הפעלת סמכות זו, הרי אישיות משפטית זו מוכרת (בתחומי המשפט הציבורי) גם לעניין הפעלה שלא כדין של אותה סמכות, והיא מוכרת (בתחומי המשפט הפרטי) לעניין אחריות בנזיקין בגין מעשה עוולה שנגרם בשל הפעלתה של אותה סמכות.

9.
הגעתי אפוא למסקנה, כי עיריה לחוד וועדה מקומית לחוד. כל אחד משני אלה מהווה אישיות משפטית נפרדת בתחומי המשפט הפרטי. על רקע זה מתעוררת השאלה הניצבת בפני
נו בערעור זה: האם העיריה אחראית בנזיקין לעוולה שהוועדה המקומית אחראית לה. ישאל השואל: אם העיריה והוועדה המקומית הם גופים משפטיים נפרדים, כיצד זה עשויה להתעורר השאלה אם העיריה אחראית בנזיקין לעוולה שהוועדה המקומית אחראית לה? התשובה לשאלה זו הינה, כי ההפרדה בין הגופים המשפטיים אינה מובילה בהכרח לניתוק האחריות. אכן, שני גופים משפטיים נפרדים, עשויים לחוב בגין אותו מעשה נזיקין ובלבד שקיים ביניהם קשר משפטי שהוא רלבנטי לעניין אחריות זו. כך, למשל, עובד ומעבידו - כל אחד מהם גוף משפטי נפרד - אחראים למעשה נזיקין של העובד. העובד אחראי אישית, והמעביד שילוחית. אורגן ותאגיד עשויים לחוב שניהם בגין מעשה נזיקין של האורגן. האורגן אחראי אישית למעשיו הוא, והתאגיד אחראי אישית למעשה האורגן (ראה ע"א 725/78 בריטיש קנדיאן בילדרס בע"מ נ. אורן, פ"ד לה(253 (4). אדם שמורה לזולתו לבצע עוולה, או מסייע לו בכך, השניים אחראים בנזיקין. על רקע זה ניצבת בפני
נו השאלה, אם אין מקום לראות בוועדה המקומית - עליה מוטלת אחריות בנזיקין בגין העוולה שביצעה - כמי שמטילה אחריות בנזיקין גם על העיריה. לשם כך יש להראות על קיומו של קשר משפטי רלבנטי בין הוועדה המקומית לבין העיריה. כך, למשל, אם ניתן לראות בוועדה המקומית עובד של העיריה, יהא מקום להטיל על העיריה אחריות שילוחית בגין עוולות הוועדה המקומית. טענה זו לא הושמעה בפני
נו, היא מעוררת בעיות קשות וסבוכות, ואין לנו צורך לדון בה (השווה ,street governmental liability 26 (1953); tamlin v. hannaford [1950] 1k.b. 18). אפשרות שנייה היא לראות באחד מעובדי הוועדה המקומית כעובד של העיריה - בחינת שני מעבידים לעובד אחד - אשר העיריה אחראית לעוולה שלו שילוחית. בערעור שלפנינו, הרשלנות המיוחסת לוועדה המקומית מקורה, בין השאר, בעובד שלה אשר ביצע את התפקיד המוטל עליה, ולא כמי שפעל גם במהלך העבודה למען העיריה.

אפשרות שלישית הינה כי לאור הזהות האישית שבין הרכב הוועדה המקומית לבין הרכב מועצת העיריה, מן הראוי שהאחריות של הוועדה המקומית תיוחס לעיריה. כך, למשל, ניתן לומר כי הוועדה המקומית היא אורגן של העיריה לעניין תכנון ובניה, ועל כן אחראית העיריה אישית לעוולת הוועדה המקומית, כפי שהיא אחראית אישית לעוולות אחרות המבוצעות על-ידי מועצת העיריה, וזאת בצד אחריותה האישית של הוועדה המקומית לעוולותיה שלה. אכן, אין כל מניעה לכך כי תאגיד פלוני יהווה אורגן של תאגיד אלמוני. כך, למשל, עשויה חברה לשמש כדירקטור של חברה אחרת. עם זאת, נראה לי כי בעניין שלפנינו, אין לראות בוועדה המקומית כאורגן של העיריה. כאשר ועדה מקומית מפעילה את סמכויותיה השלטוניות היא אינה פועלת כאורגן של העיריה. היא פועלת בשמה היא עבור עצמה ולא בשם או עבור זולתה. היא אינה משמשת "אני אחר" (alter ego) של זולתה. היא פועלת - באמצעות אורגנים משלה - עבור עצמה. דבר זה מתבלט יפה אם נשווה את פעולתה של ועדה מקומית הפועלת במרחב תכנון מקומי הכולל תחום רשות מקומית אחת (סעיף 18) לבין פעולתה של ועדה מקומית הפועלת במרחב תכנון שבתחומו נמצאת יותר מרשות מקומית אחת (סעיף 19). בשני המקרים, הסמכויות של הוועדה המקומית ומהות פעולתן דומות ביותר. השוני הוא בעיקר בהרכב.

קשה להלום, כי הוועדה האחת פועלת כאורגן של זולתה ואילו הוועדה האחרת אינה פועלת כאורגן כלל. נראה לי כי הגישה הראויה היא לראות בשתי הוועדות המקומיות גופים משפטיים הפועלים לעצמם ולא לזולתם.

אכן, אין להוציא מכלל אפשרות קיום ניגוד בין הוועדה המקומית לבין העיריה ואף קיומו של סכסוך משפטי בתחומי המשפט הפרטי ביניהן.

אפשרות רביעית, על-פיה ניתן לזהות בין עוולות הוועדה המקומית לבין עוולות העיריה מקורה בתורת הרמת המסך. על-פי תורה זו, קיימות נסיבות בהן יתעלם המשפט מהאישיות המשפטית ויצור קשר ישיר, לעניינה של נורמה משפטית פלונית, בין צד שלישי לבין אורגנים של האישיות המשפטית. תופעה זו תתרחש, בין השאר, באותם מקרים יוצאי דופן בהם הדבר נדרש על-פי תכליתה של הנורמה המשפטית הרלבנטית, או כאשר נעשה שימוש לרעה במושג האישיות המשפטית. על-פי אמות-מידה אלה אין יסוד, במקרה שלפנינו, להרים את המסך ולזהות את הוועדה המקומית עם מועצת העיריה, ובאמצעותה - עם העיריה. מטרתם של דיני הנזיקין תוגשם יפה אם האחריות לרשלנותה של הוועדה המקומית יוטל עליה, ואין השימוש באישיותה המשפטית העצמאית של הוועדה המקומית בא לעקוף את דיני הנזיקין. אין כל שימוש לרעה בוועדה המקומית כמסך מפריד בין הניזוק לבין העיריה. לא נמסר לנו על מצב דברים שבו בכוונה מקורותיה הכספיים של הוועדה המקומית מנוצלים באופן שלא תוכל לעמוד באחריותה בנזיקין ("מימון דק"). בנסיבות אלה, אין כל מקום להרמת המסך ולזיהוי הוועדה המקומית עם העיריה. על כן, נראה לי, כי יש לקבוע שהוועדה המקומית, שעה שהיא פועלת במשפט הפרטי, אינה פועלת כאורגן של העיריה, ואינה מטילה אחריות בנזיקין על העיריה.

השופט א. גולדברג
אני מצרף דעתי לדעת חברי הנכבדים.

הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט מ. בן-יאיר.

ניתן היום, ז' באב תשנ"א (18.7.91).









עא בית המשפט העליון 324/82 עירית בני-ברק, הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בני-ברק, אינג' א. כהן נ' ברוך רוטברד, נאות פיתוח בע"מ, [ פ"ד: מה 4 102 ] (פורסם ב-ֽ 18/07/1991)