פסקי דין על ד"ר וילמה גבאי | פסקי דין על שר הבריאות - יהושע מצא | פסקי דין על מנהל האגף למקצועות רפואיים - ד"ר אמיר |

4382/98 בג"צ     27/07/1998




בג"צ 4382/98 ד"ר וילמה גבאי נ' שר הבריאות - יהושע מצא, מנהל האגף למקצועות רפואיים - ד"ר אמיר




בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ ‎4382/98

בפני
: כבוד הנשיא א' ברק

כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן

כבוד השופטת ד' ביניש
העותרת: ד"ר וילמה גבאי
נגד
המשיבים: ‎1. שר הבריאות - יהושע מצא

‎2. מנהל האגף למקצועות רפואיים - ד"ר אמיר

שנון
עתירה למתן צו על תנאי
בשם העותרת: עו"ד וילמה גבאי
ועו"ד רות ארטשיק סופר
בשם המשיבים: עו"ד ד' בריסקמן
פסק-דין

השופטת ד' ביניש
:

‎1. עניינה של העתירה בבקשת העותרת - רופאה העומדת בפני
התמחותה המקצועית - שמשרד הבריאות יעניק לה אישור הנדרש על ידי שלטונות ארצות הברית לשם קבלת אשרה מסוג ‎j1 המאפשרת התמחות בארצות הברית.

האישור הנדרש על ידי האמריקאים כתנאי למתן האשרה מורכב משני חלקים, חלקו הראשון כולל הצהרה מטעם משרד הבריאות כי קיים "צורך" בישראל ברופאים מומחים בתחום בו מבוקשת ההתמחות. בלשון המקור:

"‎there currently exists in israel a need for qualified medical practitioners in the specialty of..."
חלקו השני של האישור כולל הצהרה מטעם משרד הבריאות כי המתמחה המיועד חתם על הבטחה בפני
משרד הבריאות שיחזור לישראל עם סיום ההתמחות וכי הוא מתכוון לעסוק בה בתחום בו הוא מתמחה.

אין חולק כי דרישת השלטונות האמריקאים נועדה להבטיח כי המתמחים יחזרו לישראל בתום התמחותם. משרד הבריאות מסרב ליתן את האישור המבוקש. ייאמר מיד כי לדעתנו החלק השני של האישור איננו מעורר קושי, שכן בחלק זה נדרש משרד הבריאות רק להצהיר כי המתמחה אישר בפני
ו את כוונתו לשוב לעבוד בישראל. הקושי נעוץ בחלקו הראשון של האישור המבוקש.

העותרת פנתה לבית משפט זה ביום ‎9.7.98, לאחר שקיימה התכתבות ממושכת עם משרד הבריאות, ובקשתה סורבה. המכתב האחרון בשורת המכתבים בין העותרת למשרד הבריאות היה מכתבה של היועצת המשפטית של משרד הבריאות מיום ‎24.6.98.

פרקליטות המדינה נתבקשה להגיב על העתירה בטרם יוחלט בשאלת מתן צו על תנאי ותגובתה ניתנה בהודעה שנתמכה בתצהיר של המשנה למנכ"ל משרד הבריאות והוגשה לבית משפט זה ביום ‎17.7.98.

בהתחשב במועד תחילת ההתמחות המבוקשת בארצות הברית שנועדה ליום ‎1.8.98, הוקדמה שמיעת העתירה ליום ‎22.7.98. נוכח הזמן הקצר בו היה עלינו לתת הכרעתנו, דנו בעתירה, בהסכמת באת כוח המשיבים, כאילו ניתן בה צו על תנאי.

‎2. את סרובו למתן האישור משתית משרד הבריאות על כך שאינו מוכן ליתן אישור שתוכנו אינו נכון, כיוון שאין מערכת הבריאות נזקקת לרופאים מומחים בתחום הנדון, ובהתחשב בכך שאין מחסור ברופאים כאלה בארץ אין לחייבו לתת את האישור המבוקש.

עוד עומד המשרד על כך שהאינטרס של מערכת הבריאות בישראל - עליה הוא מופקד - מחייב שלא לעודד התמחות ראשונית מחוץ לישראל. בארץ קימת דרישה למתמחים הממלאים תפקידים שונים בשירות הרפואי ושירותם הוא חיוני למערכת הבריאות. כפי שהדברים הוצגו לנו בהודעה מטעמו, יש להבחין בין:

"רופאים היוצאים להשתלמויות והתמחויות משניות בהם מפיקים המתמחים תועלת רבה ממחקרים ותקציבי מחקר שאינם קיימים בארץ, כמו בניצול ידע ומומחיות שאינם קיימים בארץ. אין זה המצב לגבי התמחות ראשונית. עמדת המשיבים היא כי מערכת הבריאות זקוקה למתמחים טובים בארץ, כי רמת ההתמחות בארץ גבוהה, וכי בחשבון הכולל המערכת לא תצא נשכרת מהתמחותם של רופאים
בחו"ל".
המשיבים מוסיפים וטוענים כי הם אינם מונעים ממי שלמדו בישראל להתמחות בחו"ל, אך אינם רואים לסייע בידם, ולטענתם אף אין יסוד לחייבם ליתן את האישורים המבוקשים, שאינם עולים בקנה אחד עם האינטרס של מערכת הבריאות בישראל.
‎3. העותרת מעלה השגות רבות כנגד מדיניות המשיבים. בין יתר טענותיה, מפרשת העותרת את האישור המבוקש בדרך שונה מזו של המשיבים כשהיא ממעיטה במשמעות של ההצהרה המתבקשת בדבר "הצורך" ברופאים מומחים. לטענת העותרת כל שנדרש ממשרד הבריאות, לבקשת שלטונות ארצות הברית, הוא אמירה כללית ובלתי מחייבת בדבר צורך ברופאים מומחים בתחום הרלוונטי ואין בתוכן האישור כדי לבטא הצהרה על חסר ברופאים מומחים.

ההבחנה שמבקשת העותרת לעשות בין חסר ברופאים לבין "צורך" ברופאים, היא הבחנה לשונית שאינה משכנעת. הביטוי "צורך" מבטא אף הוא נחיצות או דרישה ובהתחשב בתכלית האישור המבוקש ברור כי הכוונה היא שיוצהר על כך שיש בישראל ביקוש לרופא המומחה בתחום המבוקש, כך שיהיה צורך בשובו ארצה.
משרד הבריאות מתבקש על ידי רשויות ארצות הברית לאשר צורך קונקרטי שקיים בישראל לאותם מומחים בתחום ההתמחות המיועדת בארצות הברית. המשרד רואה בכך הצהרה רשמית מצידו - כמי שמופקד על צורכי הבריאות בישראל - כלפי הרשויות הזרות, אשר אינן מסתפקות באישור מצד גורם שאיננו גורם רשמי. לנוכח המצג הקיים, אין משרד הבריאות מוכן לתת הצהרה שאינה משקפת את המצב.

‎4. בשל ההליכים המהירים שהתחייבו בענין שלפנינו, כמפורט לעיל, לא נפרשה בפני
נו תמונה מלאה ולא נמסרו לנו נתונים ביחס להיקפם של הצרכים ברופאים בתחומי ההתמחות השונים. אין בידנו נתונים ביחס לשאלה אם יש מספיק ואולי אף "עודף" רופאים מומחים בתחומים מסוימים, ואם יש תחומים אשר בהם עלול להווצר חסר אם תשתנה מדיניותו של משרד הבריאות. אולם, בהעדר נתונים כאלה, אין לנו יסוד להטיל ספק בהצהרת המשיבים לענין זה.

המשיבים דבקים בעמדתם כי אין "צורך" בישראל ברופאים מומחים, לאחר התמחות ראשונית, ואיננו רואים כי עמדה זו איננה מבוססת עד כי יש בידינו לחייבם לאשר קיומו של צורך כזה, גם אם נקבל את הפרשנות ה"מקלה" של הביטוי "צורך".

זאת ועוד, עמדה זו של משרד הבריאות באה לידי ביטוי בחוזרי המנכ"ל המופצים בכל מוסדות הבריאות מזה שנים, כך שעניין לנו במדיניות מוכרת אשר כל הנוגעים בדבר יכולים היו להביאה בחשבון בעת שהם מכלכלים צעדיהם בדרכם המקצועית.

הנימוק הנוסף שהעלו המשיבים, הנוגע לצורך במתמחים במערך הרפואי בישראל, הוא שיקול שמשרד הבריאות, המופקד על מערכת הבריאות כולה, רשאי להביאו בגדר שיקוליו, אף כי איננו רואים להכריע, בנסיבות שלפנינו, בשאלת משקלו הראוי של שיקול זה בין יתר השיקולים.
‎5. משאמרנו כי איננו רואים להתערב במדיניותו הכללית של משרד הבריאות לענין התמחות בישראל, טרם אמרנו מהי המסקנה המתבקשת לעניין דרך הטיפול הראויה בבקשות לאישורים מהסוג הנדון בדרך כלל ובעניינה של העותרת בפרט. מדיניות כללית היא עניין לעצמו והתייחסות ענינית, במסגרת המדיניות, לכל פונה היא עניין שונה.

משרד הבריאות גורס, על פי האמור בהודעתו, שאין מוטלת עליו חובה לבדיקה פרטנית וזה טעמו:

"אין מדיניות המשרד נובעת מאופייה של התמחות מסויימת, אלא מתפיסה כללית, לפיה צורכי מערכת הבריאות בארץ היא הימצאותם של מתמחים בתחום זה, ולפיכך אין כל מקום לבדיקה פרטנית של תוכנית הלימודים של כל מתמחה".
עם זאת, הוסיפו וטענו המשיבים כי משרד הבריאות בודק כל בקשה וכי נבדקות הנסיבות האישיות בכל מקרה, הגם שאין חובה לעשות כן. העותרת מבקשת מאיתנו לדחות גישה זו של משרד הבריאות; לטענתה אין המשיבים רשאים לדחות את הבקשות לאישורים על יסוד מדיניות כללית ובלי לקיים בדיקה מקצועית, רצינית ומעמיקה של הנסיבות האישיות והמקצועיות של מסלול ההתמחות המבוקש על ידי כל רופא, כדי לברר אם לאחר השלמת התמחותו יהיה צורך בישראל ברופא מסוגו.

בענין זה נראית לי טענת העותרת מטענת המשיבים.

הלכה מושרשת היא בפסיקתנו כי אל לה לרשות לדחות בקשה המונחת לפניה בהסתמכה על מדיניותה הכללית ועל ההנחיות הכלליות שקבעה לעצמה ועל אלה בלבד. על הרשות לבדוק כל בקשה לגופה, תוך שהיא בוחנת את נסיבותיה המיוחדות, בהתחשב במדיניות הכללית, ושוקלת אם יש בבקשה הצדקה לסטות מהמדיניות שקבעה לעצמה. מדיניות כללית אינה יכולה לפטור את הרשות מבחינה עצמאית ועניינית של הענין הקונקרטי שבא בפני
ה. ראו דברי חברי השופט חשין בבג"צ ‎5537/91 אפרתי נ' אוסטפלד ואח', פ"ד מו(‎3) 501 בעמ' ‎515, שבו נאמר:
"ועל כל אלה: הלכה שנתקבלה ומסורה היא: רשות אשר קנתה שיקול-דעת אסור לה לדחות בקשה המונחת לפניה אך בהסתמכה על הנחיות פנימיות שקבעה לעצמה, ושומה עליה לבדוק כל בקשה ובקשה לגופה, תוך שהיא בוחנת אותה לאור אותן הנחיות".
(ראו: בג"צ ‎278/73 אליעזר הורה נ' ראש עירית ת"א-יפו, פ"ד כח(‎1) 271 בעמ' ‎275-276; בג"צ ‎422/80 שרה ששון נ' עירית ת"א-יפו, פ"ד לה(‎4) 617 בעמ' ‎622; בג"צ ‎3533/90 משה שורצבוים נ' עירית רמת גן, (לא פורסם); בג"צ ‎1520/91 עמירם וילנסקי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מו(‎5) 502 בעמ' ‎518).

בבואו לשקול מתן אישור, המבוקש על ידי רופא שמעונין להתמחות בארצות הברית, על משרד הבריאות לפעול בהתאם לכללי מינהל ציבורי ראויים. אכן, אין מוטלת על משרד הבריאות חובה להעתר לבקשת האישור, אך מוטלת עליו חובה לשקול כל בקשה לגופה על יסוד שיקולים פרטניים, עניינים וראויים ככל רשות מינהלית המתבקשת להפעיל את שיקול דעתה.

נאמן עלינו משרד הבריאות בקביעתו המקצועית, לפיה אין מחסור ברופאים מומחים, ואף ניתן להתמחות בישראל בכל תחומי הרפואה. עם זאת, אין לקבל גישה גורפת לפיה אין בישראל אף פעם, בשום תחום, צורך במומחה שהתמחה מעבר לים, ללא בחינה עניינית של תחום ההתמחות, סוג ההתמחות, מקום ההתמחות ותרומתה המקצועית הפוטנציאלית, כשכל אלה נבחנים אל מול התועלת שבהתמחותו של המתמחה בישראל.

אין כלל שאין לו יוצא מן הכלל. בהודעתה של המדינה נאמר כי:
"אין ביכולת המדינה או ברצונה למנוע ממי שלמד בישראל להתמחות בחו"ל, אך היא לא תסייע בידו לעשות כן, אלא אם כן ישנו טעם מיוחד לכך".

(ההדגשה שלי - ד.ב.)

לא מצאנו בהודעת באת כוח משרד הבריאות מהו הטעם המיוחד שיש בו, לדעתה, כדי להצדיק סטיה מהמדיניות, ובאלו נסיבות ינתן אישור על פי אותו טעם מיוחד. אין ספק כי יכול ויהיה ענין מיוחד למדינה ברופאים שהתמחו במסלול מסויים או במקום מסויים מחוץ לישראל. ומשכך הדבר עשוי מסלול ההתמחות המבוקש או מקום ההתמחות המבוקש להיות טעם מיוחד למתן אישור.

גישה השוללת מראש את האפשרות כי התמחות מחוץ לישראל מכל סוג, יהא טיבה אשר יהא, יש בה כדי לתרום גם לצורכי הרפואה בישראל, ועמדה לפיה אין מתמחה שיהיה דרוש בישראל בתחום התמחותו אם התמחה מחוץ לישראל, איננה נראית על פניה כגישה רצינית ומבוססת.

על אלה יש להוסיף כי התוצאה של סרוב מתן האישור היא תוצאה קשה למבקשים שנפתחו בפני
הם אפשרויות התמחות, לעיתים הזדמנויות מיוחדות ונדירות, שיש בהן כדי לתרום להם, ואולי אף למדינה, תרומה מקצועית משמעותית. המשיבים אומנם טוענים כי אינם מונעים יציאת רופאים מתמחים מן הארץ, אך אין להפחית מהתוצאה המעשית של גישתם, המונעת מכל הרופאים המתמחים ללא הבחנה, לממש את שאיפתם ולרכוש התמחות מקצועית במרכז רפואי בעל מוניטין.

במלאה חובתה במסגרת תפקידה כנאמן הציבור על הרשות לשוות לנגד עיניה את צרכי הציבור במובנם הרחב, אך בגדר שיקולים אלה אל לה להתעלם גם מחובתה לבחון את עניינו של היחיד כחלק מהציבור אותו היא משרתת.

לפיכך ראוי הוא כי כל בקשה של רופא לאישור שנועד לאפשר לו יציאה להתמחות בחו"ל, תישקל בכובד ראש ותבחן על כל היבטיה.
מן הכלל אל הפרט

‎6. ממכלול העובדות שנפרשו לפנינו עולה, כי נוכח גישתם של המשיבים לפיה אין מוטלת עליהם חובה לבדוק לעומקה כל לאישור המופנה לשלטונות זרים, ולפיה אין עליהם חובה להביא בחשבון כי יתכנו חריגים למדיניותם הכללית, לא התקיימה בעניינה של המבקשת בדיקה ראויה של בקשתה.

העותרת טוענת כי לא ניתנה לה הזדמנות להציג את פרטי ההתמחות המבוקשת על ידה ואת ייחודיותה. לטענתה, התקבלה לתחום התמחות ייחודי בפסיכיאטריה במרכז רפואי בעל שם בארצות הברית, מן הבודדים בהם ניתן להתמחות בהתמחות מן הסוג המבוקש על ידה; התמחות במסלול המשלב פסיכיאטרית ילדים, מתבגרים ומבוגרים.

מנגד טוענים המשיבים כי על אף גישתם שאינם חייבים לעשות כן נבדקה בקשת העותרת לגופה.

לא הונחה בפני
נו תשתית מניחה את הדעת לטענתם זו של המשיבים. בהודעה שהוגשה מטעם משרד הבריאות נאמר כי:

"בישראל אין התמחות בפסיכיאטריה של ילדים ומבוגרים ביחד ועמדת משרד הבריאות היא שיש צורך בהתמחות עצמאית בכל אחד מתחומים אלה. לפיכך גם ללא המדיניות הכללית לא היה מקום לאשר את בקשתה של העותרת בשל אופיה של ההתמחות אותה היא מבקשת".
בעת הדיון הוגש לנו מטעם משרד הבריאות מכתב שנחתם בידי פרופ' טיאנו כמומחה בתחום, ובו הוא מציג את חשיבות ההתמחות בפסיכיאטריה דווקא בישראל. האמור במכתב אינו עולה בקנה אחד עם הדברים שנכתבו בהודעת המשרד. פרופ' טיאנו מציין במכתבו כי ניתן להתמחות בישראל "במסלול משולב בפסיכיאטריה כללית + פסיכיאטריה של הילד והמתבגר תוך ‎6 שנים". בהתייחסו לצרכים בתחום הפסיכיאטריה ולהתמחות בפסיכיאטריה של הילד אין פרופ' טאינו מציג עמדה בהירה. נאמר במכתבו, בין היתר, כי: "באשר לפסיכיאטריה של הילד, ניתנו מילגות ע"י משה"ב להשלמת הצרכים, ואנו ממשיכים בכיוון זה גם להבא. בשלב זה קיימים עדיין מקומות להתמחות בפסיכיאטריה של הילד במרכזים בארץ ובוודאי במסלול משולב" (ההדגשות שלי - ד.ב.).

באת כוח המשיבים טענה לפנינו כי אין סתירה בין שני המסמכים וכי המסלול המשולב אשר פרופ' טיאנו התייחס אליו, אינו אלא שתי התמחויות במקביל. אפשר שכך הוא, אולם דומה שהדברים לא התלבנו די הצורך. מהמכתב של פרופ. טיאנו אף מתקבל הרושם כי יש בארץ צורך במומחים בתחום הפסיכיאטריה של הילד. נראה כי השאלה מה טיבה של ההתמחות במסלול אליו נתקבלה העותרת בארצות הברית ומה הן האפשרויות המקבילות בישראל לא נבחנה באופן פרטני. לכאורה ועל פי הנתונים שהוצגו לפנינו, ובלא שיש בידינו פרטים מקצועיים נוספים, יש בהתמחות המבוקשת על ידי העותרת כדי להצדיק חריגה מהמדיניות הכללית. לא שוכנענו, איפוא, כי התקיימה בעניינה של המבקשת בדיקה ראויה.

אשר על כן אנו נעתרים לבקשתה החלופית של העותרת ומורים למשרד הבריאות לשקול פעם נוספת את מתן האישור המבוקש על ידה.

המשיבים יבחנו את כל הנתונים והנסיבות הקשורים להתמחות המיועדת, יבחנו את המסלול המבוקש, את קיומו של מסלול מאותו סוג בישראל ואת תועלתה של ההתמחות לעתיד, בין אם לעצמה ובין אם תוך שילוב והשלמת התמחות בישראל לאחריה. בדיקה זו תעשה לא רק אל מול הצורך הכללי במתמחים בישראל, אלא גם תוך התייחסות לצורך הספציפי בשירותה של העותרת בישראל; והצורך בשירותה בישראל כרופאה לאחר התמחות בארצות הברית. הבדיקה תערך לאלתר בהתחשב במועד הקרוב שיועד לתחילת ההתמחות.
ש ו פ ט ת
הנשיא א' ברק
:

אני מסכים.
ה נ ש י א

השופטת ט' שטרסברג-כהן
:

אני מסכימה.
ש ו פ ט ת

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ביניש
.

ניתן היום, ד' באב התשנ"ח (‎27.7.98).

ה נ ש י א ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת
העתק מתאים למקור
שמריהו כהן - מזכיר ראשי
‎98043820.n03
חכ/








בג"צ בית המשפט העליון 4382/98 ד"ר וילמה גבאי נ' שר הבריאות - יהושע מצא, מנהל האגף למקצועות רפואיים - ד"ר אמיר, [ פ"ד: נב 3 418 ] (פורסם ב-ֽ 27/07/1998)