פסקי דין על חבר הכנסת יוסי שריד | פסקי דין על יור תנועת מרץ ישראל הדמוקרטית | פסקי דין על ממשלת ישראל ואח'

7279/98 בג"צ     26/08/1999




בג"צ 7279/98 חבר הכנסת יוסי שריד, יור תנועת מרץ ישראל הדמוקרטית נ' ממשלת ישראל ואח'




בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 7279/98

בפני
: כבוד השופט ת' אור

כבוד השופטת ד' דורנר

כבוד השופט י' אנגלרד
העותר: חבר הכנסת יוסי שריד
,
יו"ר תנועת מר"צ ישראל הדמוקרטית
נ ג ד

המשיבים: 1. ממשלת ישראל
2. נשיא המדינה
3. רשות השידור
4. יו"ר המליאה ויו"ר הועד המנהל של רשות השידור
5. חברת מליאת רשות השידור, מר רמי סדן
6. חברת מליאת רשות השידור, גברת רחל פרימור
עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים
בשם העותר: עו"ד דפנה הולץ-לכנר

בשם המשיבים 3-1: עו"ד אסנת מנדל

בשם המשיב 4: עו"ד רנאטו יארק
פסק-דין
השופט ת' אור
:

בתחילת דרכה של עתירה זו, התמקד עניינה במינויים של המשיבים 6-5 כחברים במליאת רשות השידור ומינויו של המשיב 4, מר גיל סמסונוב, לתפקיד יושב ראש רשות השידור. ביום 14.12.98 הוציא בית משפט זה צו על תנאי לעניינו של מר סמסונוב (להלן: המשיב) בלבד ובנושא ניגוד ענינים בין עיסוקו הפרטי לבין מינויו לתפקידו הציבורי כאמור. לאור האמור, השאלה העומדת במוקד העתירה היא האם יש לפסול את מינויו של המשיב לתפקיד יושב ראש המליאה ויושב ראש הועד המנהל של רשות השידור בעטיו של ניגוד עניינים בין תפקידו זה לעיסוקו הפרטי כשותף (בשיעור 10%) במשרד פירסום.

תשובתי לשאלה זו היא בשלילה. להלן אפרט את נימוקי.
התשתית הנורמטיבית למינוי הגופים השונים ברשות השידור

1. רשות השידור קמה מכוח חוק רשות השידור, תשכ"ה1965- (להלן: החוק). הרשות מפעילה את שידורי הרדיו והטלויזיה הניתנים כשירותים ממלכתיים, היינו את שידורי הטלויזיה בערוץ הראשון, ואת כל שידורי הרדיו, להוציא ערוצי השידור של הרדיו האיזורי וגלי צה"ל. על ניהולה של רשות השידור מופקדים שלושה גופים: המליאה, הועד המנהל והמנהל הכללי. המליאה מורכבת משלושים ואחד חברים, שלושים אנשי ציבור ונציג אחד של הסוכנות היהודית. הועד המנהל מורכב משבעה חברים ובהם יושב ראש הרשות ומשנהו המשמשים כיושב ראש הועד המנהל ומשנה ליושב ראש, ועוד חמישה מחברי המליאה (סעיף 14(4) לחוק).

2. דרך בחירתם של חברי המליאה מותווית בסעיף 7(א) לחוק. הממשלה, לאחר התייעצות עם הגופים הנזכרים בחוק, ממליצה על מינויים, ונשיא המדינה ממנה אותם. הממשלה ממנה שניים מחברי המליאה, שאינם עובדי מדינה, ליושב ראש הרשות ולמשנה ליושב ראש (סעיף 7(ב) לחוק). כאמור, יושב ראש הרשות ומשנהו מכהנים גם כיושב ראש הועד המנהל ומשנהו. יתר חברי הועד המנהל מתמנים על ידי הממשלה מבין חברי המליאה לתקופה של שלוש שנים (סעיף 14(א) לחוק).

3. סעיף 60א לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה1975-, קובע כי ההוראות מכוחן פועלת הועדה לבדיקת מינויים (להלן: הועדה), חלות גם על תאגידים שהוקמו בחוק, וגופים אחרים שהוקמו בחיקוק, בשינויים המחוייבים לפי הענין, והכל אם המינוי נעשה בידי שר או בידי הממשלה, או בהמלצתם או באישורם של מי מהם, ובכפוף להוראות החיקוק מכוחו הם הוקמו. מכח הוראות סעיף 60א לחוק החברות הממשלתיות, הועדה בודקת הן את כשירותם והתאמתם של המועמדים המומלצים על ידי הממשלה לכהונה כחברי המליאה והן את כשירותם והתאמתם של חברי המליאה לכהונה כחברי הועד המנהל והעומדים בראשו. במסגרת זו נבחנת אף סוגיית ניגוד העניינים. תוצאות הבדיקה של הועדה מועברות אל ראש הממשלה, הממונה על ביצוע החוק. הממשלה מקבלת החלטה בדבר המלצה על מינוי חברי המליאה, וכאמור, נשיא המדינה הוא זה אשר ממנה את חברי המליאה.

העובדות וההליכים

4. המשיב הינו שותף (בשיעור 10%) ותקציבאי בחברת הפירסום גליקמן-נטלר-מייזלר (להלן: משרד הפירסום). ביום 5.11.98 החליטה הממשלה להמליץ בפני
נשיא המדינה על מינויו של המשיב לתפקיד יושב ראש רשות השידור, המכהן, כאמור לעיל, גם כיושב ראש הועד המנהל. הנשיא מינה את המשיב לתפקיד האמור. מעת בדיקת מועמדותו של המשיב, מתנהל דיון על פוטנציאל ניגוד הענינים בין עיסוקו הפרטי והציבורי, אשר את פרטי השתלשלותו נביא להלן.

5. כבר בעת מילוי השאלון שעל המשיב היה למלא לצורך בדיקת הועדה, היה המשיב ער לניגוד עניינים אפשרי בין עיסוקו הפרטי לבין התפקיד הציבורי אליו הציג את מועמדותו והוא אף עמד על הצורך להגבילו ביחס לחלק מעיסוקיו (ראה סעיפים 9.3 ו9.4- לשאלון הנספח לתצהיר התשובה של המשיב והמסומן גס1/). יושב ראש הועדה אישר את מינויו של המשיב בכפוף לחתימתו על מכתב אשר עניינו הימנעות מניגוד ענינים (ראה מכתבו של יושב ראש הועדה אל המשיב מיום 19.8.98 נספח לתצהיר התשובה של המשיב ומסומן גס2/). ואולם, כחודש לאחר מכן, ביום 17.9.98, הודיע יושב ראש הועדה למשיב כי מהועדה נשמטה הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בנוגע לניגודי עניינים של חברי המליאה והועד המנהל. בשלב זה, הועברה בדיקת הסוגייה לידי משרד המשפטים.

6. לאחר דיונים שקיימו שני המשנים ליועץ המשפטי לממשלה, הגברת טנה שפניץ והגברת דוידה לחמן-מסר, עם המשיב, הוצע לועדה - על דעת היועץ המשפטי לממשלה - הסדר למניעת ניגודי עניינים. תוכנו של ההסדר מפורט במכתב מאת טנה שפניץ אל היועץ המשפטי לממשלה מיום 1.10.98 (המכתב נספח להודעה מטעם פרקליטות המדינה וסומן מש8/). מפאת חשיבות ההסדר האמור, נצטט ממנו את הקטעים הרלבנטים לענייננו, המצביעים על מוקדי הסיכון הפוטנצאליים לניגוד עניינים, כפי שראתה אותם המשנה ליועץ המשפטי, וכן את הבלמים אשר הוצעו על מנת לנטרלם:

הבעיות

בעיות במינויו של המועמד עלולות להתעורר במספר מישורים:

"ג.
משרד הפירסום רוכש שירותים מרשות השידור;
1.
משרד הפירסום רוכש שירותי פירסום ברדיו בשפ"ם;
2.
עובדי רשות השידור עלולים, תיאורטית, להיטיב עם לקוחות משרד הפירסום על מנת לזכות ביחס אוהד מהמועמד;
3.
המועמד, אשר ממלא את תפקידו ללא שכר ולכן ממשיך להיות פעיל במשרדו, עשוי לייצג את המשרד כלפי מפרסמים כמו זכייני הרשות השניה ונציגי העיתונות;
4.
...
ההסדר המוצע

בחינת הבעיות אחת לאחת, תוך ניסיון למצוא הסדר נאות אשר יאפשר את מינויו של המועמד, מעלה את התמונה עם המגבלות הבאות:
ד.
משרד הפירסום לא ירכוש שירותים מהערוץ הראשון כל עוד מר סמסונוב ממלא את תפקיד יושב ראש רשות השידור ולא יקיים קשר בשום נושא אחר עם הרשות.
1.
מר סמסונוב לא יטפל בנושא של בחירת משרד פירסום לרשות השידור או תקצוב מימון חיצוני לשידורי טלויזיה; כמו כן, לא יטול חלק בדיונים הנוגעים לאמצעי התקשורת אחרים.
2.
רכישת שירותי הפירסומת ברדיו נעשית משפ"ם, שהיא חברה בבעלות פרטית. מחיר השירותים בחברה זו הינו קבוע ולא ניתן לנהל לגביו משא ומתן. לדעתו של המועמד לא קיימת בעיה של העדפת משרד הפירסום מבחינה זו שההיצע לזמן שידור הוא גדול מהביקוש. מאחר וכל מי שמבקש לפרסם יכול לעשות כן, הבעיה היא תיאורטית בלבד. באשר להעדפה מבחינת זמן שמוקצה למפרסם מסויים, הסביר המועמד שאמנם יש זמנים טובים יותר וטובים פחות במשך היום, אולם השידור בזמן טוב יותר מתבטא בתשלום המתאים ועל המפרסם לקחת זאת בחשבון. בנוסף, הרוב המכריע של זמני השידור של הפרסומות נרכש ב'חבילות' של מועדי שידור שונים. עם זאת, מכיר המועמד בכך שלא ניתן להוציא מכלל אפשרות שבנסיבות מאוד מיוחדות, כאשר על זמן שידור מועדף מתחרים מספר מפרסמים, תאורטית, המשרד עשוי לזכות ביתרון כלשהו. לדעת המועמד, מצבים כאלה אינם מעשיים.
(א)
3.

לאור העובדה שלרשות השידור יש קשר עם חברת שפ"ם, מתחייב מר סמסונוב לא לקיים קשר עם חברה זו מטעם רשות השידור או מטעם משרד הפירסום. כמו כן, מתחייב המועמד לא לטפל בשום נושא במסגרת תפקידו ברשות השידור אשר יש לו השלכה ישירה על נושא הפירסום או על שפ"ם, לרבות תקציב הפירסום של הרדיו, חידוש החוזה של שפ"ם, הפרתו ונושאים הנוגעים לפרסומת.
(ב)

החשש למראית עין שמא עובדי רשות השידור יכוונו את פעילותם תוך מודעות לכך שלמר סמסונוב עניין בגורמים אשר נזקקים למשרד הפירסום שלו, מאבד מחריפותו כאשר לוקחים בחשבון שמדובר במועמד ליושב ראש הועד המנהל ולא למנהל הרשות או עובד אחר אשר לו סמכויות ישירות לגבי העובדים, ובהתחשב בעובדה שמשרד הפירסום אינו עוסק ביחסי ציבור. עם זאת, לא ניתן להוציא אפשרות כזו מכלל חשבון. לא נראה שניתן לתת מענה מראש לסיטואציות מעין אלה, ועל המועמד יהיה לגלות ערנות מיוחדת בנושא זה ולהימנע מטיפול בכל אדם או נושא אשר יש למשרדו עניין בהם.
4.
למען שמירת התדמית אשר מתלווה לתפקיד של יושב ראש רשות השידור, מתחייב המועמד שלא לקיים קשרים עסקיים בענייני משרדו עם זכייני הרשות השניה או נציגי העיתונות הכתובה".

5.
בדיון נוסף שהתקיים בהשתתפות המשנים ליועץ המשפטי לממשלה והמשיב, קיבל על עצמו האחרון להעביר את נושא היעוץ האסטרטגי ללקוחות בו עסק בעבר באורח עצמאי, למסגרת המשרד.

7. עוד טרם ההסדר המפורט לעיל, שלח המשיב מיוזמתו מכתב ליושב ראש הועדה ובו התחייבות להימנע מניגודי עניינים אשר נוסחו כדלהלן:

"בהמשך לטפסי המועמדות אשר מילאתי ולאור התעוררות חשש לניגוד אינטרסים, הריני להציע מספר סייגים והגבלות על פעילותי הכלכלית הפרטית זאת במטרה למנוע ולו גם למראית עין.

להלן נכונותי להגבלות:

סייגים

1. לא אהיה אחראי לקניית מדיה משפ"מ.
2. לא אעסוק במשרדי בטיפול בלקוח מתחום הטלויזיה והרדיו.
3. לא אעסוק בדוברות, דהיינו לא אעבוד מול עיתונאים ביח"צון או דיברור.
4. משרד הפירסום בו אני שותף לא יקנה שטחי פירסום בערוץ 1.
5. לא אהיה אחראי לקשרים העסקיים של משרדי עם כלי התקשורת.
6. לא אעסוק ברשות השידור בנושאי קביעת תעריפי פירסום.
7. לא אעסוק ברשות השידור בהחלטות הנוגעות לשפ"מ.
8. לא אעסוק בבחירת משרדי פירסום לרשות השידור" (המכתב נספח לתצהיר התשובה מטעם המשיב ומסומן גס6/).
8. במהלך דיון שהתקיים בפני
נו ביום 17.3.99 פנינו אל בא כוחו של המשיב וביקשנו ממנו הבהרות בנוגע לסיכונים הפוטנציאלים לניגודי עניינים ומידת האפקטיביות של הבלמים אשר עוצבו להתמודד עם בעיית ניגוד העניינים, כולל בלמים החלים או ראוי שיחולו על שותפיו בעסקי הפירסומת. במסגרת זו הוגש על ידי המשיב תצהיר מילואים בו הבהיר את עמדתו בסוגיות אלו, וכן הוגשה תגובה לתצהיר מטעם העותר.

9. ביום 5.5.99 יצאה החלטה בתיק זה, בה התבקש המשיב להמציא הודעה נוספת לגבי עמדתו. בהודעתו הנוספת, הציע המשיב לקבל על עצמו מיגבלות נוספות, מעבר לאלו אשר לגביהן התחייב בהסדרים קודמים. נביא את הצעת המשיב כלשונה:

"1. כל עוד מכהן המשיב מספר 4 כיושב ראש רשות השידור, הוא ישנה באופן מהותי את מעורבותו בעסקי משרד הפירסום גליקמן-נטלר-מייזלר ובמקום מעמדו הנוכחי כשותף, הגם שזוטר - 10%, הוא יעבור לעבוד בתנאים של שכיר: כלומר שיקבל שכר שנתי קבוע, בלי כל קשר לרווחי המשרד ולהצלחתו או אי הצלחתו להרחיב את עסקיו. שכר זה לא יוגדל לפי רווחי המשרד אלא על פי נוסחה קבועה, המנותקת, שוב, מהצלחתם או אי הצלחתם של עסקי המשרד.

2. ניתן לקיים נוסחה זו גם לשנה אחרי סיום כהונתו של המשיב 4 כיושב ראש רשות השידור.

3. במקביל לא יטול, כמובן, המשיב 4 חלק בניהול ולא ישתתף בישיבות הנהלה אלא יתפקד כשכיר.

4. המשרד גליקמן-נטלר-מייזלר לא יקנה זמן פירסום מן הערוץ הראשון, הטלויזיה של רשות השידור. המשרד יודיע על כך ללקוחותיו ויתן ללקוחותיו 2 אלטרנטיבות: לקנות ישירות ללא כל מעורבות המשרד, או שהמשרד יקנה מסיטונאי אשר קונה לעצמו כמויות גדולות ואח"כ מוכר משלו לכל דיכפין.

5. המשרד כולו לא יעסוק בכלל בפרסומם של אמצעי תקשורת מתחרים בתחומי הרדיו והטלויזיה (ערוץ 2, טלויזיה בכבלים, רדיו אזורי וכיו"ב).

6. לא יהיה כל קשר בין המשרד כולו ובין רשות השידור. גם לענין הפירסום - המזערי כשלעצמו - ברדיו (קול ישראל), הדבר ייעשה דרך גורם שלישי המטפל ממילא בנושא, שאיננו רשות השידור (הוא חברת שפ"מ, כפי שכבר בואר) ועל פי מחירון קבוע ומפורסם לכל, כך שהפניה, הקניה והתשלום לא יהיו בין המשרד לבין רשות השידור.

7. סיכומם של דברים, משרד גליקמן-נטלר-מייזלר כולו לא יבצע כל קניה ותשלומים כספיים עם רשות השידור, בין ברדיו ובין בטלוויזיה.

8. כל המוצע הוא, כמובן, בנוסף לכל מה שנקבע והוסכם ונפרש כבר בפני
כבוד בית המשפט בכתבי טענות קודמים של המשיבים" (ההדגשים במקור).
בתגובה מטעם פרקליטות המדינה לעניין ההודעה האמורה, נאמר כי לאור מכלול המיגבלות שהוטלו על המשיב, יש לאשר את המינוי. השקפה זו נתמכת בעובדה שמלכתחילה מדובר לדעת הפרקליטות בניגוד ענינים רחוק, וכן בקיומו של אינטרס למנות אנשים מוכשרים המבינים בתחום התקשורת לתפקיד הנדון.

החשש לניגודי עניינים והבלמים שעוצבו לנטרלם

10. על מנת להבהיר את הסוגיה שבמחלוקת, אציג תחילה את מהות תפקידו של המשיב ברשות השידור ואת מהות עיסוקו הפרטי. השוואתן של שתי מערכות אלו תסייע בידינו לאתר את ניגוד העניינים אליו עלול המשיב להיקלע, דהיינו את "נקודות המגע הפוטנציאליות אשר עלולות לגרום לבעל התפקיד הציבורי להיות במצב, שבעת ההחלטה יהיו לנגד עיניו יותר מאינטרס אחד" (שפניץ ולוסטהוייז, "ניגוד עניינים בשירות הציבורי", ספר ידין (1990) 315, 321). על רקע זה אתאר בקצרה את תמונת המצב הנוכחית בנוגע לניגודי העניינים הפוטנציאלים במקרה דנן והבלמים אשר עוצבו להתמודד עימם, כפי שהיא עולה מתיאור העובדות וההליכים.

11. התפקיד הציבורי. בתוקף תפקידו הציבורי מכהן המשיב הן כיושב ראש הרשות והן כיושב ראש הועד המנהל. מכאן שלשם הגדרת תפקידו, ובחינת מכלול הסמכויות ותחום ההשפעה אשר תפקיד זה מקנה לו, יש לתת את הדעת לתחום סמכותה של המליאה ולתחום סמכויותיו של הועד המנהל. בבחינת סמכויות אלה יש כמובן לקחת בחשבון כי המשיב מוצב בראש הפירמידה ההירארכית בשני הגופים הללו.

תפקידי המליאה מותווים בסעיף 13 לחוק:

תפקידי המליאה יהיו:
"13.
להתוות את קווי פעולתה של הרשות:
(1)
לדון בדינים וחשבונות של ועדות שהקימה הרשות;
(1א)
להנחות את הועד המנהל במילוי תפקידיו;
(2)
לאשר את המערכת העונתית של השידורים, בלי לגרוע מסמכותה להחליט מדי פעם בפעם על משדר מסויים מכל בחינותיו;
(3)
לקבל מהועד המנהל את הצעות התקציב הרגיל ותקציב הפיתוח שהכין, לדון בהן ולהעביר המלצותיה לועד המנהל;
(3א)
לקבל מן הועד המנהל ומן המנהל הכללי, לפי דרישתה, דיני וחשבונות וסקירות על הפעולה השוטפת, לדון בהם ולקבוע מסקנות;
(4)
לדון בדין וחשבון השנתי, שיוגש לה על ידי הועד המנהל, ולקבוע מסקנותיה;
(5)
לדון בכל עניין אחר שייראה לה ולקבוע מסקנותיה".

(6)

תפקידי הועד המנהל נקובים בסעיף 19 לחוק:

לדון ולהחליט בענייני הרשות;
"(1)
לקבל מהמינהל הכללי דו"חות על הפעולה השוטפת של הרשות;
(2)
להכין את התקציב הרגיל ותקציב הפיתוח של הרשות לשנת הכספים המתחילה באחד באפריל של כל שנה ולהגישם לממשלה לאישור בצירוף המלצותיה של המליאה כאמור בסעיף 13(3א); ובלבד שהוצאות שאינן מתכסות מהכנסותיה של הרשות אלא מהקצבות מאוצר המדינה טעונות אישור הכנסת;
(3)
לפקח על ביצוע התקציב המאושר בהתאם לנוהלי כספים ומשק המקובלים לגבי תקציב המדינה;
(4)
להגיש למליאה דין וחשבון שנתי על פעולותיו ובכלל זה דין וחשבון בנוגע לביצוע הוראות סעיף 44ג וכל דין וחשבון שיידרש על ידי המליאה;
(5)
להגיש לשר כל דין וחשבון שידרוש ולהודיע על כך למליאה".

(6)

מבחינת מערך הסמכויות, הועד המנהל כפוף למליאה (סעיף 18 לחוק) והמנכ"ל כפוף לועד המנהל (סעיף 23ג' לחוק).

12. חלוקת הסמכויות בין המליאה לועד המנהל אינה מתאפיינת בהפרדת רשויות מלאה. לאורגנים אלו סמכות מקבילה בכל הנוגע להתווית מדיניות הרשות וקווי פעולתה (ראה: בג"צ 1/81 שירן ואח'
נ' רשות השידור, פ"ד לה(3) 365,381-377; בג"צ 596/775 מכבי תל אביב נ' רשות השידור, פ"ד ל(1) 772, 774-775 וכן 781-778; בג"צ 243/82 זכרוני נ' הועד המנהל של רשות השידור, פ"ד לז(1) 757, פיסקה 5). אולם מבין שניהם "הוועד המנהל הינו זה הפעיל יותר והמעורב יותר בהפעלת הרשות, למימוש משימותיה; בידו רוב הסמכויות המאפשרות מעורבות מלאה ומעשית בכל תחומי העשייה של הרשות" (בג"צ 243/82 הנ"ל בעמוד 764). סמכותו, כפי שהיא מוגדרת בסעיף 19(1), היא "כללית ביותר בנוסחה ובהיקפה, כי הרי ניתן לומר שאין לך נושא בעולם בנוגע לרשות, שאיננו נכנס לגדר "ענייני הרשות" (בג"צ 596/75 הנ"ל, בעמוד 780). מכל מקום, ברי כי המשיב, מתוקף תפקידו כיושב ראש הרשות, הוא בעמדה המאפשרת לו השפעה על שני אורגנים מרכזיים, אשר סמכויותיהם בנוגע לרשות השידור הן רחבות ומהותיות.

13. לצורך בירור סוגיית החשש לניגוד עניינים שבפני
נו, עדיין חיוני לבחון עד כמה מעורבים האורגנים הנ"ל, ובמיוחד הועד המנהל, בניהול השוטף של ענייני רשות השידור. על מנת להשיב על שאלה זו, יש לבחון את הקצאת וחלוקת הסמכויות בין הועד המנהל למנהל הכללי של רשות השידור. חוק רשות השידור אינו מסייע באופן מלא לכך, שכן הוא אינו מפרט את תפקידיו של המנהל הכללי. אולם, על מנת להשלים חסר זה ניתן להיזקק למקורות אחרים אשר התמודדו בעבר עם הסוגיה.

ביום 11.11.68 קיבלה ועדת השרים לענין טלויזיה את החלטה מספר 146 הנוגעת למבנה רשות השידור (אושרה על ידי הממשלה ביום 17.11.68). בין היתר, נאמר באותה החלטה כי:

המנהל הכללי של רשות השידור ימונה כחוק, יפעל לפי הנחיות הועד המנהל והחלטותיו וישתתף בישיבות הועד המנהל בזכות דעה מייעצת. הוא יהיה אחראי על ניהול כל ענייני הרשות, ובכלל תפקידיו יכללו בין היתר:
"1.
תקציב רשות השידור ...
(א)
כוח אדם ברשות השידור.
(ב)
מנגנון רשות השידור (קבלת עובדים והעברת עובדים).
(ג)
...".
בדיון שקיימה הכנסת ביום 17.12.79, בהצעה לסדר היום על הסדרים בטלוויזיה הישראלית, נתקבל, ברוב קולות סיכום, אשר לענייננו רלבנטי הקטע כדלקמן (דברי הכנסת, כרך 87, עמודים 971-970):

הכנסת קובעת, כי הועד המנהל של רשות השידור, הנבחר על פי חוק, הוא הנושא באחריות לניהול כלי התקשורת הממלכתיים והוא המוסמך הבלעדי לקבוע את מדיניות השידורים ברשות השידור.
"5.
הכנסת בדיעה כי מנכ"ל רשות השידור, ביצגו את הצד המקצועי והציבורי כאחד, פועל בסמכות של עורך ראשי של כלי התקשורת הממלכתיים".

6.

במכתבו של היועץ המשפטי לממשלה אל יושב ראש רשות השידור והמנהל הכללי של רשות השידור מיום 15 לפברואר 1989, הוא עמד על אופן תחימת סמכויותיהם של ממלאי תפקידים אלו:

יש להבחין בין תפקידי הועד המנהל כמפורט בסעיף 19 האמור, לבין תפקידי המנהל הכללי. אמנם כן, הן בשמו של הועד המנהל והן בתארו של המנהל הכללי נכלל המונח 'מנהל', ואולם אין לא סתירה ולא חפיפה בין השניים. הועד המנהל הוא גוף המורכב משבעה חברים, הפועל כקולקטיב ומקבל החלטות ברוב דיעות (ראה סעיף 10 של סדרי העבודה של הועד המנהל). פעילותו היא פעילות קולקטיבית בצוותא חדא, ואין הוא פועל בנפרד באמצעות כל אחד מחבריו ...
"12.
מהאמור לעיל נובע, כי החלטות הועד המנהל בעניני הרשות במסגרת סעיף 19(1) לחוק רשות השידור, הן בדרך כלל החלטות הנושאות מעצם טבען ואופין אופי כללי ונורמטיבי, החלטות שבמהותן הן בגדר 'מדיניות' ...
13.
מנכ"ל רשות השידור הוא 'האחראי על ניהול כל עניני הרשות', כאמור בסעיף 1 של החלטת השרים לענין הטלוויזיה מיום 11.11.1968, ועל כן מוטל עליו לבצע את המדיניות המותווית על ידי הועד המנהל וכן לפעול לפי החלטות הועד המנהל והנחיותיו (ר' סעיף 23ג' לחוק רשות השידור), ולנצח על כל משימות הנהול של רשות השידור לאגפיה וליחידותיה. מעשה הניהול הפרטני הוא נחלתו של מנכ"ל הרשות לבדו.
14.
... כאמור בסעיף 2 להחלטת ועדת השרים לעניני הטלויזיה מיום 11.11.1968, כפופים מנהלי הרדיו והטלוויזיה למנכ"ל הרשות, וזאת גם במסגרת אחריותו של המנכ"ל לניהול כל עניני רשות השידור שנאמרה לעיל. קיום מגע ישיר של חברי הועד המנהל עם עובדים ברשות הכפופים למנכ"ל, שלא באמצעות המנכ"ל ושלא באישורו, או השתתפות חבר הועד המנהל שלא על דעת המנכ"ל, בישיבה מהישיבות הנערכות במסגרת הפעילות השוטפת של הרשות, אינם עולים בקנה אחד עם מעמדו ותפקידיו של המנכ"ל ..." (ההדגשות שלי - ת"א).

15.
מהמקובץ עולה, כי המנהל הכללי הוא האורגן האחראי על ניהולה השוטף, היומיומי של הרשות. בד בבד, אין להתעלם מהעובדה כי בתפקידו זה, הוא כפוף למדיניות הנקבעת על ידי הועד המנהל.

14. העיסוק הפרטי. כאמור, המשיב שותף (בשיעור 10%) ותקציבאי בחברת פירסום. בנוסף, הוא שימש בעבר, כיועץ תקשורת עצמאי המטפל בייעוץ אסטרטגי/תדמיתי/תקשורתי, ללא דוברות. כמפורט לעיל, המשיב התחייב שלא לעסוק בתפקידו זה באופן אישי, אלא להעביר את העיסוק בכך למשרדו. לפי המתואר בכתב התשובה ובמכתבה של המשנה ליועץ אשר הובא לעיל, משרד הפירסום עוסק בפירסום של מוצרים ושירותים ואינו עוסק בתחום יחסי ציבור. חלק זה של החדרת המוצרים לשוק נעשה בידי גורמים אחרים אשר התמחותם היא בתחום יחסי ציבור. המשרד גם אינו מספק שירותי דוברות. המשרד מפרסם בעיתונות, בערוץ השני, וברדיו. בנוגע לערוץ הראשון, חלות על המשרד מגבלות אשר על טיבן עמדנו לעיל. במשרד ארבעה שותפים, כל אחד מהם אחראי על ניהול תיקים, אסטרטגיה ומחקר ועל תקציבים. רוב פעילותו של המשיב ממוקדת בפיקוח ולא במגעים ישירים עם לקוחות או מפרסמים.

15. על רקע כל האמור לעיל, הפוטנציאל לניגוד עניינים במינויו של המשיב מתמקד, בעיקרו, בשלושה ראשי סיכון עיקריים. ראשית, קיים פוטנציאל למתח בין עניינו של המשיב לקדם את האינטרס המסחרי של משרד הפירסום בו הוא שותף לבין עניינו לקדם את טובת רשות השידור בתוקף תפקידו כראש הרשות. כאשר המשיב פועל בכובעו כפרסומאי עליו לשאוף להעלאת אחוזי הצפייה בכלי התקשורת בהם מפרסמים לקוחותיו. לעומת האמור, כאשר המשיב פועל בכובעו כיושב ראש רשות השידור, עליו להתחרות בנחרצות ובנחישות מול כלי תקשורת האחרים על מנת למשוך אל רשות השידור נתח צופים גדול ככול הניתן. שנית, משרד פירסום עשוי לרכוש שירותים מרשות השידור (רכישת זמן שידור, משטחי פירסום) ולהיפך, אף רשות השידור עשויה לרכוש שירותים ממשרד פירסום (שירותי פירסום לרשות). מכאן, שהמשיב עשוי למצוא עצמו משני צידי המתרס של עיסקת מכירה או קנייה של שירותי פירסום (self dealing). הסיכון הטמון במצב זה אינו מתמצה כמובן רק במחיר השירות, אלא הוא עלול לבוא לידי ביטוי גם במתן הטבות אחרות, כגון הקצאת זמני שידור עדיפים למשרדו של המשיב. שלישית, מעמדו של המשיב בראש ההירארכיה של מבנה הסמכויות ברשות השידור מקנה לו עמדת השפעה מהותית. יתכן שיש בעמדת השפעה זו כדי לאפשר לו לפעול למניעת פירסום שלילי ולקידום פירסום חיובי בנוגע ללקחותיו העסקיים. השפעה זו עשויה לבוא לידי ביטוי אף בדרך עקיפה. עובדי רשות השידור עלולים, תיאורטית, להיטיב עם לקוחות משרד הפירסום על מנת לרצות את ראש הרשות.

16. כמפורט לעיל, הן ועדת המינויים, הן היועץ המשפטי לממשלה והן המשיב עצמו, הקדישו מאמצים ניכרים למצוא הסדר לפתירת בעיית החשש לניגודי עניינים. בתמצית, הוסכם כי המשרד כולו לא יפרסם כלי תקשורת מתחרים בתחום הטלויזיה והרדיו, והמשיב התחייב שלא ליטול חלק, במסגרת תפקידו ברשות השידור, בדיונים הנוגעים לאמצעי תקשורת מתחרים. כמו כן המשיב התחייב שהוא אישית לא יקיים קשרים עסקיים בענייני משרדו עם זכייני הרשות השניה או נציגי העיתונות הכתובה. על מנת להמנע ממצב של self dealing התחייב המשיב כי משרדו לא יקיים קשר בכל נושא שהוא עם הרשות. בנוגע לרדיו, התחייב המשיב כי הוא אישית, וכן משרד הפירסום בו הוא שותף, לא יקיימו קשר עם שידורי פרסומת מאוחדים בע"מ (להלן: שפ"מ). המשיב לא יטפל בכל נושא הקשור בכך הן במסגרת עיסוקו הפרטי והן בתפקידו הציבורי כראש הרשות. בנוסף, המשיב התחייב כי בתפקידו כראש הרשות הוא ימנע מלטפל בכל אדם או בכל נושא שיש למשרדו ענין בהם. בהודעתו הנוספת הלך המשיב צעד אחד נוסף והציע לשנות את אופן מעורבות במשרד הפירסום. במקום מעמדו כשותף, על כל הכרוך בכך, הוא יעבור לעבוד בתנאים של שכיר. השוני במעמדו יתבטא בשניים. ראשית, תנאי שכרו יקבעו על פי נוסחה קבועה המנותקת מהצלחת המשרד. שנית, הוא לא יטול חלק בניהול המשרד.

האם ההגבלות והבלמים אשר עוצבו כאמור, על מנת לנטרל את החשש לניגוד ענינים בין תפקידו הציבורי ברשות השידור לבין עיסוקו הפרטי של העותר, אכן מספקים תשובה מספקת לחשש האמור? כאמור בראשית הדברים, תשובתי לכך חיובית. לצורך הבהרת עמדתי אזכיר תחילה את התשתית הנורמטיבית הצריכה לעניין הכלל בדבר איסור ניגוד עניינים, ולאחר מכן איישם את הכלל על עובדות המקרה.

המקורות הנורמטיבים בנושא החשש לניגוד ענינים

17. על סוגיית ניגוד העניינים הנדונה בענייננו חולשים שני מקורות נורמטיביים: החוק, והפסיקה.

החוק. חוק רשות השידור קובע בסעיף 7(ג), כי: "לא יתמנה לחבר המליאה, ולא ישמש חבר המליאה, מי שקשור עם הרשות בהסכם של עיסקה מסחרית או קבלנית, או מי שיש לו שליטה בתאגיד הקשור כאמור...". סעיף 15 לאותו חוק דן בחבר ועד המנהל וקובע כי: "חבר הועד המנהל לא יעשה כל עיסקה מסחרית או קבלנית עם הרשות ולא תעסיק אותו הרשות דרך קבע...". חוק זה חל על ניגוד עניינים בתחום צר יחסית שכן תחולתו מותנית בקיום עיסקה מסחרית או קבלנית עם הרשות עצמה, ואין הוא מטפל במצבים מורכבים יותר כמו אלו העולים בסיטואציה שבפני
נו, הנוגעים לקשרים עסקיים, ישירים או עקיפים, עם גופים מתחרים. לעומת האמור, חוק חברות ממשלתיות, התשל"ה1975-, קובע הוראה כללית לפיה "אדם מקרב הציבור אשר עיסוקיו האחרים עלולים ליצור ניגוד עניינים עם תפקידו כדירקטור באותה חברה" אינו כשיר להתמנות כדירקטור בחברה ממשלתית (סעיף 17(א)). כאמור לעיל, סעיף 60א(א) לחוק מחיל את ההוראה האמורה בנוגע למינויו של המשיב לתפקיד יושב ראש רשות השידור.

18. הפסיקה. הכלל בדבר ניגוד עניינים איננו מתמצה בהוראות החוק החרות בלבד. זהו עיקרון יסוד "המצוי בהיכלם של עקרונות היסוד של השיטה" (בג"צ 595/89 שמעון ואח'
נ' הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים ואח'
, פ"ד מד(1) 409, 413. וכן ראה: בג"צ 6641/93 סיעת "צעירים למען חיפה" בעיריית חיפה נ' מועצת העיר חיפה ואח'
, פ"ד מח(3) 555, 559; בג"צ 1100/95 קאסוטו ואח'
נ' אולמרט ואח'
, פ"ד מט(3) 691, 698; בג"צ 531/79 סיעת הליכוד בעיריית פתח תקווה נ' מועצת עיריית פתח תקוה ואח'
, פ"ד לד(2) 566, 573; בג"צ 589/86 שמעון נ' ראש המועצה המקומית קרית מלאכי, פ"ד מא(2) 617, 627; ע"א 2444/98 טרבלסי נ' ראש המועצה המקומית נתיבות ואח'
, תקדין-עליון, כרך 98(3), תשנ"ח/תשנ"ט1988-). מדובר בעיקרון משפטי המתפרש על כל תחומי המשפט, הן הפרטי והן הציבורי. במסגרת המשפט הציבורי, הוא חל על בעלי תפקידים פוליטיים ומנהליים גם יחד (ראה בג"צ 531/79 ו595/89- וכן ראה: בג"צ 9/82 וירשובסקי נ' שר המשפטים, פ"ד לו(1) 645; בג"צ 35/82 ישפאר נ' שר הבטחון, פ"ד לז(2) 505; בג"צ 244/86 רביבו נ' ראש המועצה המקומית אופקים, פ"ד מב(3) 183).

19. הכללים בנוגע ליישומו של עיקרון זה גובשו בפסיקה עניפה. לא נחזור עליהם. נתייחס להלן לחלק מכללים אלה הדרושים להכרעה בענייננו. שאלה מורכבת וקשה היא השאלה אימתי האינטנסיביות של ניגוד עניינים מגיעה לדרגה הדורשת התערבות. שאלה זו מתעוררת בענייננו. אין ספק כי לא די לענין זה בחשש רחוק או תיאורטי (ראה בג"צ 244/86 בעמוד 185). כאשר האינטרסים המתנגשים הם אינטרס פרטי וציבורי, הדיעה המקובלת היא כי די בקיומו של חשש סביר להתנגשות כזו. כאמצעי עזר לבדיקת קיומה של דרגת החומרה, ניתן לבחון את הנתונים הבאים: א. מהי מידת האיטנסיביות של המגע בין התפקיד הציבורי לבין העיסוק הפרטי. ב. סוג הנושאים לגביהם קיימים ניגודי עניינים. ג. כמות העניינים שלגביהם קיים ניגוד כזה (ראה בג"צ 1100/95 הנ"ל בעמודים 699-698, המפנה לדין וחשבון הוועדה בנושא ניגוד עניינים של נבחרי הציבור ברשויות המקומיות (משרד המשפטים, תשמ"ד). אכן, הסוגיה הקשה ביותר בנוגע ליישום הכלל מתעוררת בהקשר לתחימת הגבול. קיים רצף של דרגות חומרה בנוגע לחשש מפני ניגוד עניינים ולא תמיד ניתן לקבוע בנקל אימתי עוצמתו של חשש זה מגיעה כדי אותה דרגה המצדיקה התערבות. בענין זה קובע הנשיא ברק:

"ישאל השואל: היכן יוצב הגבול, ומתי תפסק אותה "שרשרת" של ניגוד עניינים? תשובתי היא פשוטה: השרשרת תקטע באותה חוליה, שממנה ואילך שוב לא יעלה החשש האוביקטיבי לניגוד עניינים. המבחן אינו סיבתי-עובדתי, אלא נורמטיבי. הכללים בדבר איסור על ניגוד עניינים משקפים השקפה חברתית-אתית באשר להתנהגות הראויה של אדם הפועל למען זולתו. הם נגזרים בכל הנוגע לעובדי ציבור, מרצונה של החברה לשמור על אמון הציבור ברשויות השלטון. בהצבתו של הגבול יש להתחשב כמובן בנסיבות כל עניין ועניין ...

זאת ועוד: בקביעת ההתנהגות הראויה, אין להציב אידיאלים שאינם ברי השגה. סופם של אלה אינה אלא אכזבה. אין להטיל מגבלות ואיסורים לשמם בלבד ...

אכן, עלינו להיות מציאותיים. אך אין לזהות דרישה זו עם הורדת רמת הציפיות. להיות מציאותי אין פירושו לרדת לרמה הנמוכה ביותר. היא צריכה להדריך את התנהגות החברתית, על פי הרמה הראויה הניתנת להשגה" (בג"צ 202/90 יב"מ ישראל נ' משרד המשפטים, פ"ד מה(2) 265, 273).
עניין חשוב נוסף הקשור לענייננו, הוא כי גם כאשר מתעורר ניגוד עניינים בעוצמה המצדיקה טיפול, לא תמיד תוצאתו תהיה פסילת המינוי לתפקיד ציבורי. הפסיקה חזרה ועמדה על כך, כי המגמה היא לשקול קודם כל יישום אמצעים מתונים יותר, ורק כמוצא אחרון לנקוט באמצעי קיצוני זה. לסיכום גישה זו, ניתן להביא מדבריה של השופטת שטרסברג-כהן בבג"צ 6983/94 פחימה נ' פרץ (דינים עליון נג 217 פיסקה 6):

"מובן, שכל אימת שקיים ניגוד עניינים, יש לעשות למניעתו. עם זאת, יש ליישם את הכלל בצורה זהירה ואחראית, משום ששימוש בו בצורה קיצונית ובלתי מאוזנת, עלול להרחיק אנשים טובים ומוכשרים מתפקידים אותם מתאימים הם למלא, מבלי שקיים חשש של ממש לפגיעה בטוהר המידות. לפיכך, פותחו בפסיקה כללים לתחימת מתחם הפסלות. הפסלות איננה אוטומטית (בג"צ 358/65 אדרי נ' דנינו, ראש המועצה המקומית חצור, פ"ד כ(1) 542). הדרך למנוע ניגוד עניינים ולהימנע ממנו, אינה בהכרח כזו שנושא המשרה יאלץ למשוך ידו כליל משני העיסוקים היוצרים את חשש ניגוד העניינים (בג"צ 6641/93 הנ"ל). הנטייה היא בדרך כלל להכשיר ולא לפסול (בג"צ 170/67 דבי נ' יושב ראש המועצה המקומית מבשרת ציון (אשר לזימי), פ"ד כא(2) 431)".
סטייה ממגמה זו תתרחש רק כאשר "הניגוד הוא מתמיד ובתחום נרחב ומרכזי" (ראה בג"צ 595/89 הנ"ל בעמוד 418, וכן ראה בענין זה גם בג"צ 1100/95 הנ"ל; בג"צ 5575/94 מהדרין בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מט(3) 133; ומאמרם של שפניץ ולוסטהוייז הנ"ל).

20. בצד שני המקורות הנורמטיביים הנזכרים, נציין כי היועץ המשפטי הוציא בשנת 1991 הנחיות בדבר כינון הועד המנהל של רשות השידור ומליאתה (הנחיה מספר 21.231 מיום 26.1.91). בסעיף 4 להנחיות, התייחס היועץ המשפטי לענין מניעת ניגוד ענינים וכך קבע:

"יש להקפיד כי לא יומלץ כחבר הועד המנהל, או כחבר המליאה, מועמד אשר לגביו יש אפשרות כי יהיה נתון במצב של ניגוד בין האינטרסים בפעולותיו כחבר אחד מגופים אלה (הכוונה למליאה ולועד המנהל - ת"א) לבין האינטרס שלו עצמו, או אינטרס אחר כלשהו. הלכה פסוקה היא כי העקרון בדבר האיסור על ניגוד עניינים אינו אך ענין מוסרי שבין אדם לבין עצמו, אלא הנו עקרון משפטי המשתרע על כל תחומי המשפט. הוא חל הן על חברי מליאת הרשות והן על חברי הועד המנהל.

...

פנים הרבה למצב של ניגוד עניינים. יקצר המצע מלמנות ולפרט כל מצב ומצב של ניגוד ענינים העשוי לקלקל את שורת המינהל התקין מבחינת התפקוד ולפגוע בדמותו של אדם, או גוף, נושא תפקיד, בעיני הבריות. לשם המחשה גרידא, בענין דנן, היינו כינון גופי רשות השידור, נאמר כי למשל, מי שמקיים מגע תדיר עם רשות השידור בתוקף תפקידו כדובר, כיועץ, או כאיש יחסי ציבור של אדם, או של גוף מסויים, ברי כי הוא עלול להימצא במצב של ניגוד עניינים אם ימונה כחבר מוסדות רשות השידור. המדובר ברשות שתפקידה לתת שירותים כשירות ממלכתי, ולפיכך יש להבטיח ולודא כי בשידורים יינתן מקום לביטוי מתאים של השקפות ודעות שונות הרווחות בציבור, והכל באורח מאוזן, אחראי והוגן, כפי שמתחייב מכלי של תקשורת, שהוא נכס של הציבור בכללותו ונועד לשמשו ולשרתו ... ומכאן איפוא שהמועמדים לכהן במוסדותיה של רשות השידור חייבים לשקוד ולהבטיח את קיומם של העקרונות האמורים ולשעות אך אל שיקולי הענין. לנוכח השיקולים העומדים ביסודו של הכלל בדבר איסור ניגוד עניינים, ובהתחשב בתפקידי הועד המנהל והמליאה ובפעולותיהם כמפורט בחוק (ראה: סעיפים 13א, 18, 19, 20 ו21-), אין איפוא למנות כחברים במוסדות רשות השידור ממלאי תפקידים 'תקשורתיים' להלכה או למעשה, כגון אלו שפורטו לעיל. מטבע הדברים, אלה חייבים בנאמנות לאינטרסים 'התקשורתיים' המיוחדים של שולחיהם ומעסיקיהם ובקידום אינטרסים אלה, ועל כן יהיו נקלעים אל מצבים שבהם אינטרסים אלה יעמדו בניגוד לחובתם במילוי תפקידם ברשות השידור - להבטיח כי הרשות תקיים את השידורים באופן ממלכתי ובהתאם לתכליות החוק".
יישום

21. מידת החשש מפני ניגוד עניינים אינה ענין סטטי. מדובר ברצף הנע לאורך סקאלה של דרגות חומרה שונות. לשאלה היכן יש למקם מקרה ספיציפי זה או אחר לאורך סקאלה זו, לא תמיד ניתן למצוא תשובה פשוטה. המיקום ייקבע לאחר בחינת העובדות וכלל הנסיבות במשקפיים מציאותיות, בתהליך של איזון ושקילה בין מכלול של שיקולים. ברי, כי אין זה מן הראוי להתגדר בגבולות שהם בבחינת "גזירה שאין הציבור יכול לעמוד בה". אכן, יישום הדין על המקרה שבפני
נו אינו קל. אם החלטתי, בסופו של דבר, כי אין לפסול את מינויו של המשיב לתפקיד של יושב ראש רשות השידור ועמו התפקיד של יושב ראש הועד המנהל, מושתתת מסקנתי זו על מהות תפקידים אלה, אשר אינם מציבים גיזרת חיכוך רחבה עם עיסקו הפרטי של המשיב, ובבלמים אשר עוצבו על מנת להרחיק חשש להווצרות ניגוד עניינים באותן נקודות מגע בהן התחייב הדבר. אפרט את נימוקי.

22. בחינה מהותית של תפקיד יושב ראש הרשות מובילה למסקנה שאין בתפקיד כדי ליצור ניגוד עניינים נרחב עם עיסוקו הפרטי של המשיב. אמנם החוק אינו תוחם באופן ברור את סמכויותיו של המנהל הכללי של רשות השידור. ואולם, אין ספק כי בענין תיחום סמכויותיהם של יושב ראש רשות השידור מזה ומנהלה הכללי של הרשות מזה, יש להחיל את חלוקת התפקידים המקובלת במבנה סמכויות הירארכי, בו לגוף העומד בראש הפירמידה הניהולית מסור התפקיד של התווית מדיניות ופיקוח ואילו התפקיד של הניהול השוטף נתון בידי המנהל הכללי. יושב ראש הרשות אינו משמש כראש הזרוע הביצועית, אלא כראש הגוף המתווה מדיניות. מכאן שאין זה מתפקידו לנהל באופן שוטף את רשות השידור. ניהולה המעשי של הרשות מופקד בידי המנהל הכללי של רשות השידור. דברים שאמרנו לעיל, בנוגע לאופן חלוקת סמכויותיהם של יושב ראש הועד המנהל, מצד אחד, ושל המנהל הכללי של רשות השידור, מצד שני, תומכים במסקנה זו. גישה זו עולה באופן ברור מהגדרת תפקידו של המנהל הכללי של רשות השידור בהחלטה מספר 146 מיום 11.11.1968 של ועדת השרים לענין טלויזיה. לדוגמא, לפי ההחלטה האמורה, המנכ"ל הוא הממונה על תקציבה של רשות השידור ועל מנגנון כח האדם ברשות. אלו הן סמכויות השייכות לתחום סמכותה של ההנהלה המעשית. הגישה האמורה אף עולה מהסיכום שהתקבל בנידון בכנסת לפיו המנהל הכללי של רשות השידור "פועל בסמכות של עורך ראשי של כלי התקשורת הממלכתיים". גישה זו אף עולה מעמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, אשר קבע כאמור כי "מעשה הניהול הפרטני הוא נחלתו של מנכ"ל הרשות לבדו". כפועל יוצא, קבע היועץ המשפטי שאל להם, לחברי הועד המנהל (ובכללם, ראש הועד המנהל) לעקוף את סמכותו של המנהל הכללי. עליהם להימנע מלקיים כל קשר ישיר עם עובדי הרשות, אלא אם כן הדבר נעשה על דעת המנהל הכללי (ראה שם). התמונה העולה ממכלול הדברים הנ"ל היא כי בתפקידו כיושב ראש הרשות וכיושב ראש הועד המנהל, המשיב אחראי, עם אחרים, על התווית המדיניות הכללית האמורה לכוון את צעדיה של רשות השידור. בנסיבות אלה, אין לומר כי הוא ניצב בעמדת השפעה המאפשרת לו נגישות בלתי אמצעית ביחס לתכני השידור. בנסיבות אלו, החשש מפני ניתוב תוכן המשדרים לטובת לקוחותיו העסקיים נראה רחוק ביותר, אם לא בלתי אפשרי.

לסיכום, מבחינת מהות תפקידו הציבורי של המשיב ועיסוקו הפרטי, לא נראה כי החשש מפני ניגודי עניינים חולש על גיזרה רחבה אשר אינה מאפשרת טיפול נקודתי.

23. גם אם החשש לניגוד עניינים אינו מתפרש על פני גיזרה רחבה המחייבת נקיטה באמצעי קיצוני של פסילה, עדיין נותר כמובן להתמודד עם נקודות המגע בין תפקידו הציבורי לעיסוקו הפרטי של המשיב היוצרות חשש לניגוד עניינים. אכן, בענייננו נעשו מאמצים מצד כל הגורמים אשר היו מעורבים בענין לעצב בלמים אשר ינטרלו את החשש מפני ניגוד עניינים באותם מצבים בהם התעורר פוטנציאל לכך. המאמצים התמקדו בניסיון לעצב בלמים אשר ייעודם לנתק בין תפקידו הציבורי ועיסוקו הפרטי של המשיב באופן המונע חשש אפשרי מפני ניגוד עניינים. הבהרנו לעיל כי המאמצים הללו הניבו, בסופו של תהליך, הסדר מקיף המתייחס למכלול האספקטים הבעייתיים. לאור חשיבות הנושא, נחזור על כך בקצרה. על מנת להפיג כל חשש בנוגע ל-self dealing, עוצבו כללים המנתקים בעצם כל מגע ישיר בין משרד הפירסום לרשות השידור. נקבע כי משרד הפירסום לא יפרסם כלל בערוץ הראשון של הטלויזיה ולא יקיים כל קשר אחר עם הרשות. בנוגע לרדיו, כאמור, ההתקשרות עם רשות השידור נעשית באמצעות גוף עצמאי המנותק מרשות השידור, העובד לפי תעריפים קבועים ואשר הזכיון שלו מסתיים רק שנה לאחר סיום כהונתו של המשיב. בנסיבות אלה מקובל עלי שאין מניעה כלשהי כי שותפיו של המשיב למשרד הפירסום רשאים לרכוש - אף זאת לא ישירות, אלא באמצעות גורם שלישי - זמן פירסום ברדיו. נראה כי מידת החשש הפוטנציאלי לניגוד עניינים במקרה זה אינו מצדיק את הטלת העלות המסחרית הגבוהה של ניתוק המשרד כליל מפירסום ברדיו. להשלמת התמונה, מההיבט של תפקידו הציבורי, התחייב המשיב כאמור שלא לטפל בכל נושא המתקשר לתחום הפירסום. על מנת למנוע את החשש מפני ניגוד אינטרסים בין מהות תפקידו הציבורי כיושב ראש רשות השידור, לבין עיסוקו הפרטי, התחייב המשיב כי משרד הפירסום לא יספק שירותים אשר עניינם פירסום אמצעי תקשורת מתחרים בתחומי הטלויזיה והרדיו. בנוסף, המשיב התחייב שהוא אישית לא יהיה אחראי לקשרים העסקיים של המשרד עם כלי התקשורת. מההיבט של תפקידו הציבורי, המשיב התחייב שלא ליטול חלק בדיונים הנוגעים לאמצעי תקשורת מתחרים. בנוסף, הצעתו של המשיב לשנות את אופי מעורבותו במשרד, ממעמד של שותף למעמד הנושא אופי של שכיר, מכוונת אף היא להקהות את עוקצו של המתח בין האינטרס המסחרי של משרדו לבין מחויבותו לקידום האינטרסים של רשות השידור.

לסיכום, בחינת מכלול הבלמים אשר נטלו על עצמם המשיב ומשרד הפירסום בו הוא שותף, מלמדת כי החשש מפני ניגוד עניינים הורחק במידה כזו, שדי בה כדי להותיר את מינויו של המשיב על כנו. טיפול ענייני בחשש מפני ניגוד הענינים כפי שנעשה, הולם את מגמת הפסיקה, להותיר את האמצעי הקיצוני של פסילה למקרים בהם לא ניתן להתגבר על החשש מפני ניגוד עניינים באמצעות פתרונות נקודתיים.

24. לאמור לעיל ניתן להוסיף, כי נקיטה באמצעים נקודתיים והימנעות מפסילה גורפת של המינוי היא בעלת חשיבות מיוחדת בנסיבות הענין. באופן כללי, הגמול הניתן עבור תפקידים ציבוריים מהסוג אליו התמנה המשיב מלמד שהמחוקק יוצא מנקודת הנחה לפיה בעל התפקיד אינו מתפרנס באופן בלעדי מתפקידו הציבורי (ראה לענין זה תקנות רשות השידור (גמול), התשל"ח1978-), אלא שבצד תפקיד זה, יש לו עיסוק פרטי נוסף. כאשר התפקיד הציבורי הוא בתחום מקצועי ודינמי כדוגמאת תחום התקשורת, ובמיוחד כאשר המינוי מתייחס לתפקיד העומד בראש הפירמידה, רצוי כמובן למנות לתפקיד אנשים המעורים בתחום התקשורת המודרנית והתפתחותה (ראה בענין זה אף את כישורי הסף הנדרשים בסעיף 16א לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה1975-, החל בענייננו, כאמור, מכח סעיף 60א לחוק). דא עקא, יש להניח כי עיסוקם הפרטי הנוסף של מועמדים לתפקיד יתמקד אף הוא בתחום מומחיותם. לאור האמור, השאיפה למנות אנשים מקצועיים יוביל פעמים רבות להווצרות ניגודי ענינים מהסוג העולה בענייננו. אם נבקש לנפות מתוך מאגר המועמדים את כל המועמדים אשר עיסוקם הפרטי משיק בתחום כלשהו לתחום התפקיד הציבורי המוצע, בעילה של ניגוד עניינים, גם כאשר הניגוד איננו ממשי, ניוותר עם מעט מאוד אפשרויות, אם בכלל, למנות אנשי מקצוע בעלי רמה העשויים לתרום מכישוריהם המיוחדים לתפקידם הציבורי. הדבר מקבל משנה תוקף בשוק הישראלי, בו מאגר כח האדם המקצועי ממנו ניתן לבחור בעלי תפקידים כאמור, הוא ממילא מצומצם.

למותר לציין, שאין להסיק מהדברים האמורים שכישוריו של מועמד עשויים לחפות על חשש לניגודי עניינים בין תפקידו הציבורי לעיסוקו הפרטי. כישוריו ומומחיותו של אדם, מעולים ככול שיהיו, אין בהם כדי להוציאו מגדר תחולת הכלל בדבר איסור על הימצאות במצב בו מתעורר חשש סביר לניגוד עניינים. ברור שאף אנשים מוכשרים המומחים בתחומם, חשופים לפיתוי להעדיף אינטרסים הקרובים יותר לליבם או לכיסם. טיעון זה רק מקנה משנה חשיבות למגמה, המתחייבת ממילא מהפסיקה, לנסות לצמצם את הפניה לאמצעי קיצוני של פסילה, ולהשתמש בו רק כמוצא אחרון במידה ולא ניתן לנטרל את החשש לניגוד עניינים בדרך אחרת, מתונה יותר, המאפשרת מינוי אנשים מקצועיים. הבלמים אשר עוצבו במקרה דנן, מתמודדים באופן מניח את הדעת עם החשש מפני ניגוד ענינים, ובד בבד מאפשרים למנות לתפקיד האמור אדם המבין והמתמצא בתחום שעל קידומו הופקד.

25. העותר הפנה אותנו לרע"א 4802/98 שידורי פרסומת מאוחדים בע"מ נ' רשות השידור ואח'
, דינים עליון, כרך נה, 100. באותו מקרה נדון החשש מפני ניגודי עניינים בנוגע לזוכה במכרז אשר עניינו היה מתן זכיון למתן שירותים שונים לשם שידור פרסומות, שידורי חסות והודעות בשידורי הרדיו של רשות השידור. באותו ענין החלטנו כי הפוטנציאל לניגוד עניינים מצדיק את פסילת מועמדותה של חברה להשתתף במכרז על קבלת הזכיון האמור. אין להקיש מעובדותיו של המקרה האמור, למקרה הנדון. פסילת החברה ממועמדותה למכרז שם, נבעה ממכלול הפוטנציאל לניגוד עניינים אשר התעורר באותו מקרה. לכך יש להוסיף, כי בנסיבות אותו ענין, לא ניתן היה לעצב מנגנונים כלשהם אשר היה בהם כדי למנוע את הצורך לנקוט באמצעי של פסילה. בנסיבות המקרה שלפנינו, בדיקת מכלול העובדות מצדיקה החלטה שונה.

26. על יסוד המגבלות והתנאים שקיבל על עצמו המשיב כמפורט לעיל, התוצאה של כל האמור היא שהצו על תנאי מבוטל והעתירה נדחית. בנסיבות המקרה, אין צו להוצאות.
ש ו פ ט
השופט י' אנגלרד
:
אני מסכים. ש ו פ ט
השופטת ד' דורנר
:

אני מסכימה לפסק-דינו של חברי, השופט אור.

אומנם, גם לאחר האמצעים השונים שננקטו לניטרול ניגוד-העניינים שבו מצוי המשיב, אין לומר כי אין כל ניגוד-עניינים בין תפקידו הציבורי של המשיב כיושב-ראש רשות-השידור לבין עיסוקיו הפרטיים בחברת הפירסום.

עם זאת, עוצמתו של ניגוד-עניינים זה היא חלשה ביותר. אין חשש אובייקטיבי סביר, כי עקב ניגוד-העניינים המשיב ישקול שיקולים זרים במילוי תפקידו הציבורי, או כי ייגרמו שיבושים אחרים בפעולת רשות-השידור.

גם אין חשש סביר לפגיעה באמון הציבור ברשויות הציבוריות.

הדין הוא, כי "לא כל ניגוד עניינים פוסל את ההחלטה המינהלית. פסלותה של ההחלטה היא פועל יוצא מעוצמתו של ניגוד העניינים. על-כן, ניגוד רחוק, המקים חשש תיאורטי להשפעה של אינטרסים זרים על ההחלטה, אינו מספיק לפסילת ההחלטה. המבחן לניגוד עניינים בין עניין ציבורי לבין עניין פרטי הוא מבחן החשש הסביר. ... מבחן החשש הסביר מבוסס על אמת מידה אובייקטיבית. השאלה אינה מה הן אישיותו ותכונותיו של עובד ציבור מסוים זה או אחר, אלא מהי עוצמתו של הניגוד בין העניין הציבורי לבין עניינו הפרטי של עובד הציבור הנוגע בדבר (בג"ץ 3132/92 מושלב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז הצפון, פ"ד מז(3) 741, בע' 748-747).

דין דומה חל גם באשר למינויים לתפקידים בשירות הציבור. מועמד ייפסל למינוי כזה, אם קיים ניגוד-עניינים בין התפקיד הציבורי לבין אינטרסים פרטיים של המועמד, וניגוד-העניינים הוא בעוצמה המעוררת חשש אובייקטיבי סביר לפגיעה במינהל התקין. השוו רע"א 4802/98 שידורי פרסומת מאוחדים בע"מ נ' רשות השידור (טרם פורסם).

בענייננו, כאמור, עוצמת ניגוד-העניינים בין תפקידו הציבורי של המשיב לבין עיסוקיו הפרטיים היא חלשה, ואין חשש אובייקטיבי סביר לפגיעה במינהל התקין. דין העתירה, איפוא, להידחות.
ש ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ת' אור
.

ניתן היום, יד' באלול התשנ"ט (26.8.99).
ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט
העתק מתאים למקור
שמריהו כהן - מזכיר ראשי
98072790.e14 /עכב








בג"צ בית המשפט העליון 7279/98 חבר הכנסת יוסי שריד, יור תנועת מרץ ישראל הדמוקרטית נ' ממשלת ישראל ואח', [ פ"ד: נה 1 740 ] (פורסם ב-ֽ 26/08/1999)