פסקי דין על ח"כ רפאל פנחסי | פסקי דין על היועץ המשפטי לממשלה | פסקי דין על ועדת הכנסת | פסקי דין על מדינת ישראל |

5368/96 בג"צ     24/10/1996




בג"צ 5368/96 ח"כ רפאל פנחסי נ' היועץ המשפטי לממשלה, ועדת הכנסת, מדינת ישראל




(פ"ד נ (4) 364)

בבית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק

בג"צ מס' 5368/96
השופטים: כבוד הנשיא א' ברק
,
כבוד השופט ת' אור
,
כבוד השופט מ' חשין
,
כבוד השופט י' זמיר
,
כבוד השופט ד' דורנר
העותר: ח"כ רפאל פנחסי
ע"י ב"כ עו"ד ד' אבי יצחק

נגד
המשיבים: 1. היועץ המשפטי לממשלה

2. ועדת הכנסת

3. כנסת ישראל
ע"י ב"כ עו"ד ע' פולגמן מנהל מחלקת בג"צים בפרקליטות המדינה

התנגדות לצו על תנאי מיום 28.7.93.
פסק-דין

הנשיא א' ברק
: היועץ המשפטי לממשלה
הגיש בקשה לכנסת לנטילת חסינותו של חבר-כנסת. הכנסת (במליאתה) סירבה לבקשה. לאחר הבחירות, הגיש היועץ המשפטי בקשה חדשה, לפני הכנסת הנכנסת, לנטילת החסינות מאותו חבר הכנסת, הבקשה החדשה סומכת עצמה על אותה תשתית עובדתית ומשפטית כמו הבקשה המקורית. האם הבקשה החדשה היא כדין? זו השאלה העיקרית הניצבת לפנינו בעתירה זו.

העובדות

1. העותר היה חבר בכנסת השלוש-עשרה. היועץ המשפטי לממשלה
דאז (מר יוסף חריש) פנה ליושב-ראש הכנסת בבקשה ליטול את חסינותו של העותר. בכתב האישום אשר צורף לבקשה יוחסו לעותר עבירות של רישום כוזב במסמכי תאגיד (עבירה לפי סעיף 423 לחוק העונשין, תשל"ז-1977), ניסיון לקבל דבר במירמה (עבירה לפי סעיף 415 לחוק העונשין יחד עם סעיף 33 לחוק), קשירת קשר לביצוע פשע (עבירה לפי סעיף 499(1) לחוק העונשין), והצהרה כוזבת (עבירה לפי סעיף 9א לחוק מימון מפלגות, תשל"ג-1973). על-פי האמור בכתב האישום, קשר העותר עם אחרים להימנע מלרשום בספרי החשבונות של תנועת ש"ס - אשר גזברה הוא היה אותה עת - תשלומים ששולמו לפעילים במערכות הבחירות לכנסת השתים-עשרה ולכנסת השלוש-עשרה. הוא עשה כן כדי להימנע מתשלום מס המתחייב מהתשלום לפעילים, וכדי לאפשר תשלומים לפעילים שהצהירו כי אינם עובדים וכי "תורתם אומנותם".

2. בקשת היועץ המשפטי לממשלה
הועברה (ביום 29.2.93) לוועדת הכנסת
. ועדת הכנסת
דנה בבקשה והחליטה (ביום 16.3.93) להציע לכנסת ליטול את חסינותו של העותר. מליאת הכנסת קיבלה (ביום 17.3.96) את הצעתה של ועדת הכנסת
, והחליטה על נטילת חסינותו של העותר. העותר עתר כנגד החלטה זו לבית-משפט זה (ראה בג"צ 1843/93 פנחסי נ' כנסת ישראל ואח', פ"ד מט (1) 661. נקבע בפסק הדין (פה אחד) כי לא עומדת לעותר, בגין המעשים המיוחסים לו בכתב האישום, חסינות מהותית. כן נדחו טענות אחרות שהעלה העותר. עם זאת, התקבלה (ברוב דעות) טענתו כי במליאת הכנסת לא התקיימו תנאים מינימאליים של דיון הוגן. הוחלט כי החלטת הכנסת בדבר נטילת החסינות בטלה. נקבע כי לשם תיקון הפגם אין צורך בחזרה על תהליך נטילת החסינות מראשיתו, וכי ניתן להמשיך בו מהשלב שנפל בו פגם. מליאת הכנסת שבה לדון בעניין, והחליטה (ביום 29.7.93) שלא ליטול את חסינותו של העותר. כנגד החלטה זו הוגשו שתי עתירות. הן נדחו על-ידי בית-משפט זה (בג"צ 4281/93, 4282/93, בש"צ 4664/93, 6735 - לא פורסם).

3. אותה עת שימש העותר סגן שר במשרד לענייני דתות. לבית-משפט זה הוגשה עתירה כנגד ראש הממשלה על שאינו עושה שימוש בסמכות הנתונה לו להעביר את העותר מכהונתו (בג"צ 4267/93, 4287/93, 4634 אמיתי - אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות ואח' נ' ראש ממשלת ישראל ואח' פ"ד מז (5) 440. העתירה נתקבלה. בית המשפט הצהיר כי על ראש הממשלה לעשות שימוש בסמכותו ולהעביר את העותר מכהונתו. העותר התפטר מתפקידו כסגן שר.

4. העותר נבחר כחבר הכנסת הארבע-עשרה. התנועה למען איכות השלטון בישראל עתרה לבית-משפט זה. היא ביקשה כי בית המשפט יורה ליועץ המשפטי לממשלה להגיש בקשה לנטילת חסינותו של העותר (בג"צ 4735/96 - לא פורסם). היועץ המשפטי לממשלה
הודיע לבית המשפט העליון כי הוא בחן את נושא העתירה ובכוונתו לפנות לוועדת הכנסת
בבקשה ליטול את חסינותו של העותר. לאור הודעה זו נדחתה העתירה. רשמנו בפסק-דיננו את הודעתו של בא-כוח העותר, כי הוא שוקל את האפשרות לפנות לבית-משפט זה כנגד החלטת היועץ המשפטי לממשלה
, שכן לדעתו החלטה זו אינה כדין.
5. היועץ המשפטי לממשלה
(מר מיכאל בן-יאיר) פנה (ביום 9.7.96) ליושב-ראש הכנסת וביקש כי הכנסת תיטול את חסינותו של העותר. לבקשה צורפה טיוטה של כתב-אישום, הזהה בתוכנה לטיוטה שצורפה לבקשה שהוגשה לכנסת השלוש-עשרה. הבקשה הועברה לוועדת הכנסת
, הוועדה קיימה (ביום 15.7.96) דיון בבקשה. עם תחילת הדיון העלה יושב-ראש הוועדה (ח"כ מיכאל איתן) את השאלה אם היועץ המשפטי לממשלה
מוסמך - בהתחשב בעובדה שהכנסת השלוש-עשרה סירבה ליטול את חסינותו של העותר - לפנות בבקשה (מחדש) לנטילת החסינות בכנסת הארבע-עשרה. גם חברי הכנסת האחרים העלו שאלה זו. הדעה שהתגבשה הייתה, כי בטרם תמשיך הוועדה בדיוניה, מן הראוי הוא כי תינתן החלטה של בית-משפט זה, אם היועץ המשפטי לממשלה
מוסמך לפנות לכנסת בבקשה לנטילת החסינות. גם היועץ המשפטי לממשלה
ציין כי שאלת סמכותו שלו היא שאלה משפטית שראוי כי תוכרע על-ידי בית המשפט העליון. לאחר הדיון בשאלה החליטה ועדת הכנסת
כדלקמן:
"לדחות את המשך הדיון בבקשת היועץ המשפטי לממשלה
ליטול את חסינותו של חה"כ פנחסי לאחר שעו"ד דן אבי-יצחק ביקש לאפשר לו לפנות לבית המשפט בשאלת הסמכות להגיש מחדש בקשה להסרת חסינותו של חה"כ פנחסי, ולאחר שהיועץ המשפטי לממשלה
לא התנגד לדיון בבית המשפט. הוועדה רושמת לפניה את הודעתו של עו"ד דן אבי-יצחק, בשם חבר הכנסת פנחסי, כי יעתור לבג"צ בתוך עשרה ימים מהיום" (פרוטוקול דיוני הועדה, עמו 25).

מכאן העתירה שלפנינו.

הטענות

6. שלוש הן טענותיו העיקריות של העותר: ראשית, הכנסת היא מוסד אחד. החלטת הכנסת בעניין נטילת החסינות אינה החלטה של הרכב זה או אחר של הכנסת. זו החלטת הכנסת. אין בדין כל הוראה המאפשרת לכנסת לשנות מהחלטתה היא. אין כנסת אחת יושבת כערכאת ערעור או ביקורת על החלטותיה של הכנסת הקודמת בעניין נטילת החסינות. כך הוא הדין אם הכנסת החליטה ליטול את חסינותו של חבר-כנסת - שאין מקום לפנייה מחודשת לנטילת החסינות לאחר הבחירות לכנסת - וכך הוא הדין אם הכנסת החליטה שלא ליטול את החסינות של חבר-כנסת. זאת ועוד (ולחליפין), אפילו מוסמכת הכנסת לבקר החלטה בדבר אי-נטילת חסינות של הכנסת הקודמת, היא רשאית לעשות כן מיוזמתה שלה בלבד ולא מיוזמתו של היועץ המשפטי לממשלה
. על כל פנים - וטענה זו היא לחלופי חלופין - אפילו מוסמך היועץ המשפטי לבקש (מחדש) נטילת החסינות, אין הכנסת מחויבת לדון בעניין מחדש ורשאית היא לסרב לעשות כן. שנית, הליך נטילת החסינות הוא כעין-שיפוטי, בגדריו של הליך זה חל עקרון סופיות. על-פי כלל זה, משנדון העניין, בוררו העובדות והוחל הדין, בא סוף לסכסוך ואין לפתוח אותו מחדש. זכותו של העותר שלא להישפט פעמיים. אמת, לכלל הסופיות קיימים חריגים - כגון לעניין החלטות זמניות או נמשכות - המאפשרים במקרה של שינוי נסיבות כבד משקל ומשמעותי שינוי בהחלטה מעין-שיפוטית. מצבים חריגים אלה אינם מתקיימים בענייננו. דבר לא השתנה. כל שמבקש היועץ המשפטי הוא לנסות מזלו בשנית. זאת אין הוא יכול לעשות לעניין החלטה כעין-שיפוטית. שינוי בהרכב הכנסת (החלפת "הדיין") אינו עילה לשינוי החלטתה הכעין-שיפוטית של הכנסת. שלישית, אפילו מוסמך היועץ המשפטי לממשלה
לפנות מחדש לכנסת בבקשה לנטילת חסינותו של חבר-כנסת, הוא רשאי לעשות כן רק כאשר מתרחש שינוי נסיבות מהותי. כינונה של כנסת חדשה, כשלעצמו, אינו מהווה שינוי נסיבות מהותי. הנימוקים שהביא היועץ המשפטי לממשלה
בנמקו את בקשתו המחודשת - ועליהם נעמוד בהמשך - אינם נופלים בגדר שינוי נסיבות כנדרש.

7. היועץ המשפטי לממשלה
מבקש לדחות את טענות העותר. אשר לטענה בדבר היעדר סמכות הכנסת, עמדת היועץ המשפטי הינה כי הכנסת מוסמכת לשנות מהחלטתה שלא ליטול חסינותו של חבר-כנסת. גישה השוללת סמכות זו מהכנסת פוגעת בעקרון שלטון החוק ובעקרון שוויון הכול בפני
החוק. עקרונות כלליים אלה - בצד שיקולי התכלית המיוחדת שנועדה לשמור על הכנסת מפני התעמרותה של הרשות המבצעת באמצעות היועץ המשפטי לממשלה
- מהווים את התכלית הכללית המונחת ביסוד ההחלטה לעניין נטילת החסינות. מכוחם של עקרונות אלה מתבקשת המסקנה, כי הכנסת תוכל לשוב ולדון פעם נוספת בבקשה להסרת החסינות לאחר שבקשה קודמת סורבה. היועץ המשפטי לממשלה
מציין, כי השאלה כולה אינה בתחום הסמכות אלא בתחום שיקול הדעת. אשר לטענה בדבר סופיות הדיון, עמדת היועץ המשפטי הינה, כי רשות שלטונית אינה כפופה לעקרון "גמר המלאכה" או לעיקרון של "מעשה בית דין". רשות שלטונית רשאית לחזור בה גם מהחלטה כעין-שיפוטית. על-כן מוסמכת הכנסת לחזור בה מהחלטתה (הכעין-שיפוטית) שלא ליטול את חסינותו של העותר. אשר לשיקול-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה
, מקובל על היועץ המשפטי כי אין הוא רשאי "להטריד" את הכנסת ואת חבר הכנסת החשוד בביצוע עבירה פעם אחר פעם, עד שתתרצה הכנסת ותסיר את חסינותו. חזקה על היועץ המשפטי לממשלה
כי יפעיל את שיקול-דעתו בצורה הולמת ובסבירות. במקרה שלפנינו - ממשיך וטוען היועץ המשפטי לממשלה
- שיקול-דעתו הוא כדין. שיקול-דעת זה מבוסס על השיקולים הבאים: ראשית, היועץ המשפטי הגיש אישום פלילי בסוגיות דומות נגד נאשם אחר, והוא החליט להגיש אישום פלילי נגד חבר-כנסת אחר בעניין דומה. לא ניתן לטעון - כפי שנטען בעבר, שלא כדין, כי היועץ המשפטי מפלה את העותר. שנית, מאז ההחלטה של הכנסת השלוש-עשרה שלא ליטול את חסינותו של העותר, שונה חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א- 1951 (להלן - חוק החסינות). נקבע (בסעיף 13 לחוק המתוקן) כי החלטת הכנסת על נטילת חסינות או זכות תיעשה בהצבעה גלויה. שלישית, בחירות לכנסת חדשה משמשות נסיבה חדשה, העשויה, בנסיבות מתאימות - כשלעצמה, או בצירוף נסיבות נוספות - לשמש תשתית להגשת בקשה חדשה לנטילת חסינות.

בקשות הצטרפות

8. בעוד העתירה תלויה ועומדת, פנתה התנועה למען איכות השלטון בישראל בבקשה (בשג"צ 5595/96) להצטרף לעתירה כמשיבה. השופט התורן נעתר לבקשה. הוא ציין כי -
"המבקשת מעורבת בפרשה נושא העתירה כיוזמת הפניה ליועץ המשפטי לממשלה בשעתו; ובמסגרת העתירה הנוכחית ישנה התייחסות ישירה למבקשת. מצב דברים זה מקים 'עניין מיוחד' למבקשת להמנות בין הצדדים לעתירה ולהשמיע את דברה במהלך הדיון בעתירה".

העותר הגיש בקשה לביטול החלטה זו, שניתנה על-פי צד אחד ובלא שמיעת העותר. השופט התורן החליט כי התנגדות העותר תידון לפני ההרכב שידון בעתירה לגופה. עם פתיחת הדיון חזר בא-כוח העותר על התנגדותו. בא-כוח היועץ המשפטי לממשלה
סבר כי ההצטרפות אינה נחוצה, אך לא התנגד לה.

9. עם פתיחת הדיון לפנינו נתבקשנו (בבשג"צ 5368/96) להתיר לשישה חברי-כנסת מטעם התאחדות הספרדים שומרי התורה - ש"ס, למפלגה עצמה, ולמאה ארבעים עותרים נוספים כמפורט ברשימה מצורפת, להצטרף כעותרים נוספים או (לחלופין) כמשיבים נוספים לעתירה. נטען בבקשה כי לעתירה ולהכרעה בה השלכה עניינית ישירה על מפלגת ש"ס, וכן השלכה אישית ישירה על כל אחד מן המבקשים. כן נטען כי מעצם מהות הסוגיה המשפטית, היא נוגעת לכל אחד מחברי הכנסת. בא-כוח העותר מסכים לבקשת ההצטרפות. בא-כוח היועץ המשפטי לממשלה
חזר על עמדתו שלפיה ההצטרפות אינה נחוצה, אך אין הוא מתנגד לה.

דחיית בקשות ההצטרפות

10. לאחר ששמענו את בקשות ההצטרפות והתגובות להן, החלטנו לדחותן. ציינו כי את נימוקינו ניתן בפסק-דיננו. ואלה נימוקינו. יש מקום לשקול הצטרפותם של עותר "ציבורי" נוסף או של משיב "ציבורי" נוסף, אם מתוך בקשתם נראה כי הם מוסיפים לעמדת הצד שאליו הם מבקשים להצטרף. אין מקום להצטרפותם של עותר "ציבורי" נוסף או של משיב "ציבורי" נוסף, אם מתוך בקשתם נראה כי הם חוזרים על עמדות שכבר נטענו על-ידי הצד שאליו הם מבקשים להצטרף. עמד על כך הנשיא שמגר בציינו:

"אין לכן, לכאורה, הצדקה להכיר בהצטרפות להליכים, שכל משמעותה אינה אלא חזרה על טענה משפטית, מתחום האינטרס העקרוני-הציבורי, אשר מצויה כבר ממילא לפני בית המשפט... ניתן על נקלה לתאר מצב, בו עלול ריבוי המצטרפים מכל צד להביא לפגיעה או אף לשיתוק פעולתו של בית המשפט..." (בג"צ 852/86, 869, בשג"צ 483/86, 486, 487, 502, 507, 515-512, 518, 521, 523, 543, 1/87, 33 אלוני ואח' נ' שר המשפטים ואח', פ"ד מא (2) 1, בעמ' 31).

וברוח דומה ציינתי בפרשה אחרת:

"יש מקום לצירופם של עותרים (או משיבים) נוספים רק 'אם יש יסוד להניח, כי בהצטרפותם יהיה כדי לתרום תרומה מחדשת, שהיא בעלת משמעות בהקשר לסוגיה המתבררת לפני בית המשפט, ואם יש, מאידך גיסא, מקום לחשש, שהבירור הנאות של הנושא ילקה בשל אי-צירופו של צד נוסף'... ודוק: המבחן אינו טכני, ואין הוא נותן עדיפות אך לפונה הראשון. המבחן הוא מהותי, והוא נותן עדיפות לאותו עותר המכין כראוי את העתירה, הפורש בה את הבעיה על כל היבטיה, ושבידו האפשרות להניח תשתית עובדתית ומשפטית הראויה לדיון. אכן, עותר שהוא ראשון בזמן, אך שעתירתו חפוזה, שאין בה מיצוי כל ההליכים המיקדמיים, ושאין בה הנחת התשתית (העובדתית והמשפטית) המינימלית הדרושה לפתיחתו של הליך, ידחה על ידינו. משהתייצב בפני
נו עותר, המקיים כדין את הדרישות לניהולו של דיון ראוי, ניתן להסתפק בכך, ואין צורך בצירופם של עותרים נוספים. לא מספרם של הטוענים אלא משקלם של הטיעונים הוא המכריע" (בג"צ 5883/93 - לא פורסם).

העתירה שלפנינו פורסת את הבעיה בכל היקפה, הן בהיבטה העובדתי והן בהיבטה המשפטי. המבקשים להצטרף, אם כעותרים ואם כמשיבים, אינם מוסיפים כל ממד חדש לעתירה. בנסיבות אלה אין מקום לצירוף המבוקש.

האם העתירה אינה מוקדמת מדיי?
11. העתירה שלפנינו מכוונת כנגד היועץ המשפטי לממשלה
, היא מבקשת מאתנו לקבוע כי ליועץ המשפטי לממשלה אין סמכות לבקש מהכנסת נטילת חסינותו של חבר-כנסת, מקום שבעבר החליטה הכנסת שלא ליטול את חסינותו של אותו חבר-כנסת בגין אותה אשמה. עם זאת, דומה כי ביסוד העתירה מונחת בעיקר שאלת סמכותה של הכנסת. הגשמת המשפט הפלילי נעשית באמצעות הליך פלילי. בשם המדינה כמאשימה מופיע תובע, בראש התביעה עומד היועץ המשפטי לממשלה
. על-פי חוק החסינות, הרשות להגיש בקשה בדבר נטילת חסינות מחבר-כנסת בגין אשמה בעבירה נתונה ליועץ המשפטי לממשלה (סעיף 13(ב)), היועץ המשפטי לממשלה
"מוסמך" אפוא להגיש את הבקשה לנטילת החסינות. עם זאת ברור, כי אם הכנסת לא תוכל ליטול את חסינותו של אותו חבר-כנסת, תהא זו הפעלה פסולה של שיקול-דעת היועץ המשפטי - ואם תרצה, ניתן גם לומר כי הוא אינו "מוסמך" - לפנות לכנסת ולבקש ממנה נטילת חסינות. נמצא, כי בחינת כוחו של היועץ המשפטי לבקש נטילת חסינותו של חבר-כנסת נגזרת מכוחה של הכנסת ליטול את חסינותו של חבר הכנסת. אכן, השאלה האמיתית המונחת לפנינו, ובה נתבקשנו להכריע, היא בדבר כוחה של הכנסת ליטול חסינותו של חבר-כנסת בגין אשמה מסוימת, מקום שבעבר סירבה הכנסת ליטול את החסינות בגין אותה אשמה.

12. הנה כי כן, השאלה "האמיתית" אשר העתירה שלפנינו מציגה הינה שאלת כוחה של הכנסת ליטול את חסינותו של העותר. מקובל עלינו כי בשאלה זו אנו דנים לאחר שמוצו כל ההליכים לפני הכנסת (ראה, למשל: בג"צ 620/85 מיעארי ואח' נ' יו"ר הכנסת ואח', פ"ד מא (4) 169); בג"צ 1843/93 הנ"ל). אין אנו דנים בשאלה זו בטרם מוצו כל ההליכים בכנסת. על-כן סירבנו לדון בשאלת כוחה של הכנסת ליטול חסינותו של חבר-כנסת, כאשר שאלה זו עלתה לפנינו לאחר החלטתה של ועדת הכנסת
להציע לכנסת ליטול את חסינותו של חבר-כנסת ולפני שהשאלה הובאה להכרעתה של הכנסת (במליאתה). ציינו, כי העתירה הוגשה לפנינו בשלב מוקדם מדיי, שכן ההליך הפרלמנטרי הכולל טרם הסתיים, והחלטתה של ועדת הכנסת
אינה אלא הצעה לנטילת חסינות, אשר צריכה להידון בכנסת. רק החלטתה שלה מהווה אירוע אופרטיבי, שיש בו ליטול את החסינות. עמד על כך הנשיא שמגר, בציינו:


"במקרה שלפנינו הפקיד המחוקק את הסמכות בידי המליאה. אמנם קיימים שלבים ראשוניים, שהם תנאי לדיון במליאה, אך כאמור כבר, אין להם משמעות, פרט לכך שהם בגדר גורם מניע לקיום הדיון במליאה. אין הצדקה לכך שניכנס לפרטי הדיונים המוקדמים הללו כדי לבחון את חוקיותו של כל תג ואת סבירותה של כל אמירה, העניין נועד להגיע למליאה, ושאלת הזכויות והחסינויות תידון על-ידיה" (בג"צ 325/85 מיערי ואח' נ' יו"ר הכנסת שלמה הלל ואח' (להלן - פרשת מיערי פ"ד לט (3) 12, בעמ' 129).

ביסוד גישה זו מונה לא רק השיקול המעשי, כי ייתכן ש"החלטת הכנסת" (במליאתה) תייתר את הדיון בשאלה המשפטית המתעוררת באחד מהשלבים המוקדמים. הטעם העיקרי המונח ביסוד גישה זו הוא יחס הכבוד ההדדי בין הרשות המחוקקת לבין הרשות השופטת. במסגרת יחסים אלה, אין זה ראוי שהרשות האחת (במקרה שלפנינו, בית המשפט) תמנע מהרשות האחרת (במקרה שלפנינו, הכנסת) השלמת מהלך שאותה רשות נוקטת. עמד על כך הנשיא שמגר, בציינו:

"במסגרת יחסי הגומלין הראויים בין הרשות המחוקקת לבין הרשות השופטת, ומבחינת האינטרס בתפעול חוקתי מאוזן של כל הרשויות, אין זה רצוי, שבית המשפט ישמש, במקרה דנן, מחסום לקיום דיון במליאה בשל עילה, שעניינה בהליכים המכינים או הטרומיים, שאין להם תוצאה ואין בהם פגיעה..." (שם).

לכאורה אפוא, יחסי הגומלין הראויים בין הכנסת לבית המשפט היו צריכים להוביל אותנו למסקנה, כי מן הראוי הוא לדחות את העתירה שלפנינו. אם בפרשת מיערי דחינו עתירה נגד המלצתה של ועדת הכנסת
ליטול חסינותו של חבר-כנסת בנימוק כי העתירה מוקדמת מדיי, על אחת כמה וכמה בעניין שלפנינו, שבו ועדת הכנסת
אך החלה לדון בבקשה ליטול חסינותו של העותר וטרם קיבלה המלצה כלשהי. אם בכל זאת החלטנו לדון בעתירה ולא לדחותה כמוקדמת מדיי, הרי זה דווקא בשל יחסי הגומלין הראויים בין, הכנסת לבית המשפט. מתוך עיון מדוקדק בפרוטוקול דיוניה של ועדת הכנסת
עולה בבירור כי הוועדה התלבטה בשאלה אם בכוחה לדון בבקשתו של היועץ המשפטי לממשלה
בדבר נטילת חסינותו של העותר. ועדת הכנסת
ביקשה להמשיך ולדון בבקשת היועץ המשפטי לממשלה
רק לאחר שבית המשפט יקבע כי הוועדה אכן מוסמכת לדון בבקשה מכאן ההצעה - שגם היועץ המשפטי לממשלה
נענה לה - לפנות לבית-משפט זה, וזאת במסגרת עתירה כנגד היועץ המשפטי לממשלה
. אכן, במדינות שונות בעולם קיים הליך פורמאלי ועצמאי, ובו רשות שלטונית רשאית לפנות לבית המשפט בהצגת שאלה בדבר החוקיות או החוקתיות של פעולתה (ראה, למשל, שיטת reference בקנדה; שיטת ה-abstract judicial review ברבות ממדינות אירופה). בהיעדר הסדר דומה בישראל, לא נימנע מליתן את פסק-דיננו בעניין שלפנינו, חרף השלב המוקדם שבו מובאת השאלה לפנינו, וזאת מתוך כיבוד רצונה של הכנסת.

סמכות הכנסת לשנות החלטתה בדבר אי-נטילת החסינות

13. טענתו הראשונה של העותר הינה כי משהחליטה הכנסת שלא ליטול את חסינותו של העותר, אין היא מוסמכת לשנות את החלטתה ולקבל החלטה הנוטלת את החסינות. מה דינה של טענה זו? אמת הדבר, אין הוראה מפורשת בחוק החסינות המסמיכה את הכנסת לשנות את החלטתה בדבר נטילת החסינות. כן אין הוראה מפורשת המסמיכה את הכנסת לעיין מחדש בהחלטתה הקודמת בדבר אי-נטילת החסינות. מה משמעותה של שתיקה זו? לדעתי, אין להסיק משתיקה זו היעדר סמכות של הכנסת לשנות מההחלטה הקודמת או לעיין בה מחדש. דין הוא כי גוף בעל סמכות שקיבל החלטה מוסמך לשנות מהחלטתו (ראה סעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א- 1981) או לעיין בה מחדש (ראה סעיף 11 לחוק הפרשנות). דבר זה נדרש לשם הגשמת המטרות הכלליות (כגון שלום הציבור, רווחתו וביטחונו) והספציפיות המונחות ביסוד הסמכות. עם זאת, סמכות השינוי או העיון מחדש אינה בלתי מוגבלת. קיימים ערכים ועקרונות אשר כל רשות צריכה להתחשב בהם, ואשר שוללים את השינוי ומבססים את סופיות החלטתה של הרשות. במרכזם של אלה עומדים הצורך ביציבות ובוודאות, הגשמת ציפיות סבירות וכיוצא בהם שיקולים הכרוכים בזכויותיו של הפרט, אשר ביסס את זכויותיו בהסתמכו על החלטת הרשות שאותה מבקשים לשנות. שיקולים אלה מובילים לסופיות ההחלטה. הנה כי כן, התשובה לשאלה אם רשות שלטונית רשאית לשנות מהחלטתה הקודמת או לעיין בה מחדש או שמא ההחלטה היא סופית, היא פרי איזון ראוי בין הצורך ביציבות ובשמירה על ציפיות סבירות ועל זכויות שנרכשו לבין הצורך בהגשמת האינטרס הציבורי (ראה בג"צ 189/78 אסדי נ' ועד העררים לענייני מוניות ואח', פ"ד לב (3) 645, בעמ' 647). עמד על כך פרופ' זמיר, בציינו:

"המטוטלת של ההחלטה המינהלית נעה בין הצורך ביציבות לבין הצורך בגמישות. היא עוצרת פעם פה ופעם פה, לפי האיזון הראוי בין הצרכים, כפי שהוא נדרש בנסיבות המקרה. יש שהנסיבות מובילות למסקנה כי הצורך ביציבות גובר עד כדי כך שהרשות המינהלית אינה רשאית, באותן נסיבות, לשנות או לבטל את ההחלטה. יש שהמסקנה היא כי הנסיבות מצדיקות שינוי ההחלטה, אולם שינוי מתון יותר או פוגע פחות מן השינוי המבוקש על-ידי הרשות המינהלית, ויש שהמסקנה היא כי השינוי או הביטול אפשריים, אולם רק בתנאים מסויימים או בדרך מסויימת" (י' זמיר
, הסמכות המינהלית (נבו, תשנ"ו) 984).

על הצורך לאזן בין השיקולים המתחרים עמד הנשיא שמגר, בציינו:

"היציבות, הנדרשת מן ההחלטה המינהלית, איננה באה לשרת את פעולתו התקינה של המינהל דווקא. עיקרה ההגנה על זכויות שהוקנו לפרט, ואף אם לא הוקנו זכויות, חיוני להגן על הפרט מפני שינויים שרירותיים של הגישה, הנעה ונדה ללא סיבה סבירה.

אולם האינטרס הציבורי אינו יכול לצאת מקופח, כי הוא אינו רק אינטרס של הכלל כמסגרת מאורגנת שלמה ורבת כוח אלא גם מייצג את מכלול האינטרסים של פרטים רבים, שהם הציבור על כל מרכיביו" (בג"צ 159/84 שאהין נ' מפקד כוחות צה"ל באזור רצועת עזה, פ"ד לט (1) 309, בעמ' 35).

באותה פרשה הוחלט כי מפקד האזור רשאי לחזור בו מהחלטתו שלא לגרש את העותר. הודגש כי שינוי בהחלטה אפשרי "אם מתחייבת הערכה מחדש של העובדות.. עלולות להיווצר נסיבות, בהן תהיה זו פגיעה בציבור בכללותו ולעתים אף בביטחונו, אם יראו את ההחלטה הקודמת כהכרעה, המקפיאה את כוח ההחלטה של הרשות" (שם, בעמ' 335-336). כן הוחלט כי תובע רשאי לחזור בו מהחלטתו שלא להעמיד את פלוני לדין, ועקרון הסופיות לא חל לעניין החלטה זו. באיזון הראוי, יד האינטרס הציבורי בדבר אכיפת החוק על העליונה (בג"צ 844/86 דותן נ' היועץ המשפטי לממשלה
ואח', פ"ד מא (3) 219. בדומה, ועדת תלונות הדנה בהגשת תלונה על פסיכיאטר, רשאית להזור בה מהחלטה קודמת שלא להגיש תלונה (בג"צ 5760/93 פלונית נ' ועדת התלונות על-פי חוק הפסיכולוגים, תשל"ז- 1977 ואח', פ"ד נ (4) 194. הנשיא שמגר ציין בפסק דינו כי:

"...עומדים על כף המאזניים שני אינטרסים - האינטרס של העותרת, בדמות עקרון סופיות ההליך, והאינטרס של הציבור, עליו מופקדת המשיבה - הגנה על ציבור המטופלים. בנסיבות שלפנינו, גובר האינטרס הציבורי על האליטרס האישי..." (שם, בעמ' 204).

14. ההכרעה בסופיות ההחלטה של רשות תיעשה אפוא לאור האיזון הראוי בין הערכים והעקרונות המתנגשים. מכיוון שאינטרסים וערכים אלה משתנים מעניין לעניין, ניתן למצוא בפסיקה החלטות המדגישות את הצורך בסופיות (ראה ע"א 605/74, 615, 621, 627 וישניבסקי ואח' נ' הרשות המוסמכת לצורך חוק נכי רדיפות הנאצים, פ"ד כט (1) 711, בצד החלטות המדגישות את אינטרס הציבור בשינוי החלטה קודמת (ראה: ע"א 683/74 מרכז החשמל בע"מ נ' מדינת ישראל
, פ"ד כט (2) 329, בעמ' 333; בג"צ 189/78, פ"ד לב (3)645, בעמ' 647; בג"צ 795/79, 668/80 , המועצה האזורית גזר ואח' נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ואח', פ"ד לו (1) 561, בעמ' 569). כדי להשיב על השאלה אם החלטת הכנסת בדבר אי-נטילת החסינות מהעותר היא סופית, יהיה עלינו אפוא לבחון את הערכים והעקרונות המתנגשים בסוגיה שלפנינו.

15. מחד גיסא ניצב השיקול של חבר הכנסת. חוק החסינות מעניק לחבר הכנסת חסינות מפני אשמה פלילית. זוהי זכות (יתר) שהדין מכיר בה. משהחליטה הכנסת שלא ליטול את חסינותו של חבר הכנסת, נתייצבה אותה חסינות, תוך שהיא יצרה ציפיות באשר להמשך תפקידו של חבר הכנסת. זאת ועוד: שינוי בהחלטה בדבר אי-נטילת החסינות עשוי להעמיד את חבר הכנסת בפני
הצורך להגן על עצמו במשפט פלילי. בכך נפגע האינטרס של חבר הכנסת שלא להיות חשוף להפרעה מהרשות המבצעת בעבודתו כחבר-כנסת (ראה בג"צ 175/51 חגיז נ' שופט שלום בתל-אביב ואח', פ"ד ה 1287, בעמ' 1289). אך מעבר לכך: החסינות הדיונית נועדה להבטיח את פעולתה התקינה של הכנסת עצמה. היא באה למנוע התנכלות הרשות המבצעת לרשות המחוקקת (ראה בג"צ 507/81 ח"כ אבו חצירה ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה
ואח' (להלן - פרשת אבו חצירה ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה
ואח', פ"ד לח (4) 561, בעמ' 567, 585). נטילת החסינות עשויה לפגוע בתיפקודה של הכנסת. מאידך גיסא ניצבים השיקולים (הכלליים) בדבר שלטון החוק והשוויון בפני
החוק. שיקולים אלה מהווים את תכליתו (הכללית) של כל דבר חקיקה. הם מהווים גם תכלית המונחת ביסוד החסינות הדיונית המוענקת לחבר הכנסת (ראה בג"צ 1843/93, פ"ד מט (1) 661, בעמ' 681). עקרון שלטון החוק משמעותו, בין השאר, כי "אין רשות שהיא מעל לחוק" (בג"צ 6163/92, 6177 אייזנברג ואח' נ' שר הבינוי והשיכון ואח', פ"ד מז (2) 229, בעמ' 274). עיקרון זה מחייב כי כל אדם, לרבות חבר-כנסת, אשר קיימות לגביו ראיות לכאורה לביצוע עבירה פלילית ואשר יש עניין ציבורי בהעמדתו לדין, יועמד לדין, בלא שמעמדו הציבורי יחסן אותו בפני
ההליך הפלילי. אכן -
"החסינות פוגעת בשלטון החוק. החוק מופר, בלי שהמפר מועמד לדין. קיים יסוד להניח, כי עבירה פלילית מבוצעת, בלי שהדבר יובא להכרעה שיפוטית. הדבר פוגע באינטרסים השונים - הציבוריים והפרטיים - שהחוק המופר בא להגן עליהם" (בג"צ 620/85, הנ"ל, בעמ' 268).

בשינוי ההחלטה הקודמת בדבר אי-נטילת החסינות יש אפוא משום הגשת עקרון שלטון החוק. בשינוי אותה החלטה מוגשם גם עקרון השוויון. זהו עקרון יסוד של המשפט הישראלי (ראה: בג"צ 301/63 שטרייט נ' הרב הראשי לישראל ואח', פ"ד יח (1) 598; בג"צ 153/87 שקדיאל נ' השר לענייני דתות ואח', פ"ד מב (2) 221; בג"צ 953/87, 1/88 פורז נ' ראש עירית תל-אביב-יפו ואח', סיעת העבודה בעירית תל-אביב-יפו ואח' נ' מועצת עירית תל-אביב-יפו ואח', פ"ד מב (2) 309; בג"צ 5394/92 הופרט נ' "יד ושם", רשות הזיכרון לשואה ולגבורה, פ"ד מח (3) 353; בג"צ 453/94, 454 שדולת הנשים בישראל נ' ממשלת ישראל ואח', פ"ד מח (5) 501. "הוא מנשמת אפו של המשטר החוקתי שלנו כולו" (השופט לנדוי בבג"צ 98/69 ברגמן נ' שר האוצר ואח', פ"ד כג (1) 693, בעמ' 398). החסינות של חבר הכנסת פוגעת בעקרון השוויון (בג"צ 620/85 הנ"ל, בעמ' 268). ואכן -

"פגיעה זו קשה היא. הצורך להבטיח שוויון טבעי הוא לאדם. הוא מבוסס על שיקולים של צדק והגינות. השוויון חיוני לחברה ולהסכמה החברתית שעליה היא מושתתת. השוויון שומר על השלטון מפני השרירות. הפליה הרסנית היא לחברה. תחושת חוסר השוויון הנגרמת בשל החסינות העניינית היא מהקשה בתחושות. היא פוגעת בכוחות המאחדים את החברה. היא פוגעת בזהותו העצמית של האדם ובכבודו כאדם..." (בג"צ 1843/93, בעמ' 684).

ראה גם בג"צ 953/87, 1/88, בעמ' 332.

בצד שיקולים כלליים אלה, המהווים את התכלית הכללית של חוק החסינות, עומד השיקול המיוחד, שלפיו ראוי הוא לאפשר לכנסת לשקול מחדש בעניין. אין זה ראוי למנוע ממנה להגיע למסקנה כי מבחינת עבודתה התקינה של הכנסת אין מניעה לנטילת חסינותו של חבר הכנסת.

16. הערכים והעקרונות שעמדתי עליהם מובילים לכיוונים שונים. נדרש אפוא איזון ראוי ביניהם. מהו איזון זה? לדעתי, האיזון הראוי הינו כי יש להכיר בסמכותה של הכנסת לחזור ולשקול מחדש אם ליטול את חסינותו של חבר הכנסת. ביסוד עמדתי זו עומדים השיקולים הבאים: ראשית, משפטנו מעניק משקל נכבד לשיקולים בדבר שלטון החוק ושוויון הכול בפני
החוק. בפרשת אבו חצירא ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה
ואח', הטו שיקולים אלה את הכף לטובת הגישה השוללת את הצורך מכנסת חדשה לחזור וליטול מחדש חסינות שניטלה בכנסת קודמת. אותם שיקולים עצמם - והמשקל הנכבד שהוענק להם במשפטנו בכלל ובסוגיית החסינות של חבר-כנסת בפרט - יש בהם כדי להטות את הכף לטובת האפשרות המכירה בכוחה של הכנסת לבחון מחדש את עניין החסינות, ובכך לקדם את שלטון החוק והשוויון בפני
החוק. שנית, ביסוד החסינות הדיונית המוענקת לחבר הכנסת מונח הרצון להבטיח את פעולתה התקינה של הכנסת עצמה. החסינות הדיונית באה כדי לאפשר לכנסת פיקוח ושליטה על הרשות המבצעת בנוגע לנקיטת הליכים פליליים נגד חברי הכנסת. "החסינות הדיונית היא אפוא בעיקרה עניין ליחסים שבין הרשות המחוקקת לבין הרשות המבצעת" (פרשת אבו חצירה בעמ' 586). אף שהחסינות מוענקת לחבר הכנסת, אין היא זכות שהוא יכול לוותר עליה. לא לרווחתו שלו היא באה, אלא להגנת הכנסת היא באה. כך, למשל, לאחר שחדל חבר הכנסת לכהן בכנסת, ניתן להעמידו לדין ככל אדם, בלא כל צורך בנטילת החסינות. על-כן ניתן לומר כי הזכות היא של הכנסת עצמה, והיא מתגשמת בהענקת חסינות לחבר הכנסת. במצב דברים זה, אך טבעי הוא כי יש לתת משקל רב לשיקול המאפשר לכנסת לשקול מחדש את עמדתה שלא ליטול את החסינות של חבר הכנסת, ובמקביל יש לתת משקל נמוך יותר לשיקול האישי של חבר הכנסת - שיקול שאינו עומד ביסוד החסינות הדיונית - אשר פיתח ציפיות לאור ההחלטה שלא ליטול ממנו את החסינות. שלישית, הכרה בסמכותה של הכנסת לשקול מחדש את החלטתה הקודמת בדבר אי-נטילת החסינות מתיישבת עם אופייה המיוחד של הכנסת. אופי מיוחד זה מתבטא במעמדה כ"בית הנבחרים של המדינה" (סעיף 1 לחוק-יסוד: הכנסת) וכ"בית המחוקקים" (סעיף 1 לחוק המעבר, תש"ט- 1949), מעמד פוליטי זה תומך בגישה שאין לשלול מהכנסת את סמכותה לעיין מחדש בשאלת נטילת החסינות.

17. מסקנתי היא אפוא, כי האיזון הראוי בין השיקולים השונים מוביל למסקנה, כי עקרון סופיות ההחלטה אינו חל בהחלטת הכנסת בדבר אי-נטילת החסינות. לדעתי, בכוחה של הכנסת לקבל החלטה חדשה הנוטלת את חסינותו של חבר-כנסת. כנגד מסקנה זו מעלה בא-כוח העותר את הטענה - הסומכת עצמה על פרשת אבו חצירה - כי אין כנסת אחת יושבת בערעור על כנסת אחרת. בא-כוח העותר סומך עצמו על פרשת אבו חצירא, שבה הודגש כי "המחוקק לא ביקש כלל להבטיח פיקוח כנסת אחת על החלטותיה של הכנסת האחרת" (שם, בעמ' 587). מטרת החסינות הדיונית "הייתה פיקוח פרלמנטרי על הרשות המבצעת, ולא ביקורת פעולתה של הרשות המחוקקת עצמה" (שם, בעמ' 586). לטענת בא-כוח העותר, הכרה בכוחה של הכנסת לקבל החלטה חדשה, הנוטלת מחבר-כנסת את חסינותו, לאחר שקודם נתקבלה החלטה שאין ליטול חסינות זו, מהווה סטייה מהילכת אבו חצירא, ומעמידה כנסת אחת כערכאת ערעור וביקורת על כנסת אחרת. טענה זו אין בידי לקבלה, וזאת משני טעמים: ראשית, מבחינת הדיוק המתודי יש לציין, כי אין לנו עניין בערעור או בביקורת על החלטה קודמת של הכנסת. השאלה אינה אם השיקולים שעמדו ביסוד ההחלטה הקודמת של הכנסת, שבה סירבה הכנסת ליטול את חסינותו של חבר הכנסת, הם ראויים. עניין לנו כאן בעיון מחדש בשאלה בדבר נטילת החסינות. השאלה הינה אם כיום מצויים שיקולים המצדיקים נטילת החסינות. אכן, מבחינה מתודית ראוי הוא להבחין בין שינוי החלטה לבין עיון בה מחדש (אף אם תוצאת העיון מחדש הוא בשינוי ההחלטה). עיון מחדש אינו מהווה ערעור על ההחלטה הקודמת או ביקורת עליה. הוא נועד לבחון בשנית ומראשית עניין שהוחלט בו (כדין או שלא כדין) בעבר. שנית, בפרשת אבו חצירא, ניטלה חסינותו של חבר-כנסת. לימים הוא נבחר לכנסת חדשה. התעוררה השאלה, אם יש צורך בנטילה חדשה של החסינות. לשאלה זו ניתנה תשובה שלילית. בהחלטה ליטול את החסינות הביעה הכנסת את עמדתה כי שיקוליו של היועץ המשפטי לממשלה
הם ראויים. לאור החלטת הכנסת הושווה מעמדו של חבר הכנסת למעמד של נאשם אחר. מכיוון שכך, שוב אין הכנסת צריכה להחליט בעניין מחדש, לא כן בעניין שלפנינו. הכנסת הקודמת לא נטלה את חסינותו של חבר הכנסת. הוא ממשיך ליהנות מחסינות. מכיוון שכך, רשית הכנסת לשוב ולשקול מחדש אם ראוי הוא ליטול מחבר הכנסת ת החסינות. כבר בפרשת אבו חצירא, עמדתי על השוני בין שני המצבים, בצייני:
"האם יכולה כנסת לשנות את החלטתה בדבר נטילת החסינות? שאלה זו התעוררה במהלך הטיעון בפני
נו, אך מכיוון שאין לנו צורך להכריע בה, נוכל להשאירה בצריך עיון. די אם אציין, כי ייתכן שיש מקום להבחין בין החלטת כנסת, המסרבת ליטול את החסינות, לבין החלטת כנסת, הנוטלת את החסינות. בעוד שלכאורה אין קושי, מבחינתם של דיני החסינות, לגרום, כי ניתן לשוב אל הכנסת ולבקש ממנה שנית נטילת החסינות, אני רואה קושי ניכר, מבחינתם של דיני החסינות, לגרום, כי ניתן לחזור לכנסת ולבקש ממנה לחזור בה ממעשה נטילה שכבר נעשה. משניטלה החסינות, דינו של אותו חבר-כנסת כדין כל אדם. מהיכן נובע כוחה של הכנסת ליצור, בדרך החלטה, חסינות חדשה, שהחוק לא קבעה?" (שם, בעמ' 589).

את שהשארנו בפרשת אבו חצירא, בצריך עיון, אנו מכריעים בעתירה שלפנינו.

18. ממשיך בא-כוח העותר וטוען, כי הכנסת היא מוסד אחד. הדיבורים "הכנסת השלוש-עשרה" או "הכנסת הארבע-עשרה" אין בהם כדי להשפיע על מהות של החלטות הכנסת, אשר יהיו חבריה אשר יהיו, היא מהווה כנסת אחת ומוסד אחד. לטענתו, מתבקש מכאן כי אם הכנסת השלוש-עשרה קיבלה החלטה שלפיה אין ליטול את חסינותו של חבר-כנסת, אין הכנסת הארבע-עשרה יכולה לשנות מהחלטה זו או לעיין בה מחדש. דינה של טענה זו להידחות. עמדתנו באשר לכוחה של הכנסת לשנות מהחלטתה הקודמת או לחזור ולעיין בה מחדש אינה מבוססת על קיומה של רציפות שבין כנסת לכנסת. עמדתי על כך בפרשת אבו חצירא, בצייני:

"בחוות-דעתי השתמשתי לא פעם בהבחנה בין כנסת קודמת לבין כנסת חדשה ובין כנסת יוצאת לכנסת נכנסת, וכיוצא בהם ביטויים, הבאים להבחין בין כנסת לכנסת. בעשותי כן לא ביקשתי לקבוע, כי אינה קיימת רציפות בין הכנסות השונות. בעניין זה מקובלים עלי דברי הנשיא, לפיו קיימת רציפות המוסד תוך התחלפות חבריו, תוך שהוראות החוק השונות יש שהן מתייחסות לרציפות המוסדית ויש שהן מתייחסות להתחלפות החברים".

אכן, ההכרעה בשאלת הרציפות אינה נחוצה כלל בעתירה שלפנינו. בין שכל כנסת לעצמה ("היעדר רציפות") ובין שעניין לנו בכנסת אחת שחבריה מתחלפים ("קיום רציפות"), הכוח בידי הכנסת לעיין מחדש בהחלטה שנתקבלה בכנסת בדבר אי-נטילת החסינות. אכן, עמדתי הפרשנית אינה מותנית כלל בבחירות חדשות ובמעבר מכנסת לכנסת. הגישה העקרונית, שלפיה הכנסת רשאית לחזור ולעיין מחדש בהחלטתה הקודמת בדבר אי-נטילת החסינות, טובה היא גם לעניין כנסת אחת, אשר בתקופת כהונתה מוסמכת לחזור ולשקול את נושא אי-נטילת החסינות.

19. ממשיך בא-כוח העותר וטוען (לחלופין), כי אפילו מוסמכת הכנסת לעיין מחדש בהחלטתה הקודמת שלא ליטול חסינותו של חבר-כנסת, הרי יש להגביל אפשרות זו ליוזמתה של הכנסת עצמה. אין היועץ המשפטי לממשלה
רשאי להגיש בקשה לנטילת חסינות לאחר שהכנסת דחתה אותה. זאת ועוד (לחלופי חלופין): אפילו רשאי היועץ המשפטי לממשלה
לבקש מהכנסת לדון מחדש בנטילת חסינותו של חבר-כנסת, אין הכנסת מחויבת לדון מחדש בבקשה. רשאית היא לסרב לדון בה מחדש. אין בידי לקבל טענות אלה. משקבענו כי הכנסת מוסמכת לעיין מחדש בשאלת נטילת החסינות, יחולו על עיון זה הדינים הרגילים בדבר נטילת החסינות. על פיהם, "הרשות להגיש בקשה בדבר נטילת חסינות מחבר הכנסת שנקבעה בסעיפים 2, 3, 4 או 5 היא בידי היועץ המשפטי לממשלת ישראל..." (סעיף 13(ב) לחוק החסינות). משהוגשה בקשה לנטילת החסינות, על הכנסת לדון בה על-פי הכללים הקבועים בחוק החסינות. עם זאת, הכנסת רשאית לקחת בחשבון שיקוליה את הנתון ה"עובדתי" כי בעבר הוגשה בקשה לנטילת חסינותו של אותו חבר-כנסת, והכנסת סירבה לבקשה. שאלה אחרת היא, מה משקל יש ליתן לשיקול זה. שאלה זו אינה קשורה לסמכותה של הכנסת, אלא לשיקול-דעתה. בשאלה זו נדון בסמוך, לאחר שנבחן את טענתו השנייה של העותר. על פיה, סופיות ההחלטה שלא ליטול את חסינותו של העותר נעוצה באופי הכעין-שיפוטי שלה.

סופיות החלטת הכנסת בדבר אי-נטילת החסינות

20. טענתו השנייה של העותר הינה כי גם אם עקרונית בכוחה של הכנסת לחזור ולעיין מחדש בהחלטותיה הקודמות, אין דין זה חל על החלטת הכנסת בדבר נטילת החסינות. ביסוד גישה זו עומדת עמדתו של העותר כי ההחלטה בדבר נטילת החסינות היא החלטה כעין-שיפוטית. לטענתו, עקרון הסופיות חל על החלטות כעין-שיפוטיות. בשל אופייה זה של ההחלטה בדבר נטילת החסינות היא נהנית מסופיות. מה דינה של טענה זו? אמת הדבר, הליך נטילת החסינות של חבר-כנסת הוא הליך כעין-שיפוטי, והחלטת הכנסת היא החלטה כעין-שיפוטית (ראה: פרשת מיערי הנ"ל; בג"צ 620/85 הנ"ל; בג"צ 1843/93 פנחסי נ' כנסת ישראל ואח'; בג"צ 1843/93. איפיון זה של הליך ושל החלטה חשוב הוא לעניין תחולת הכלל של הצדק הטבעי בדבר שמיעת הצד שכנגד, לעניין היקף הביקורת השיפוטית ולעניינים אחרים, שבהם איפיון ההליך או ההחלטה כבעלי אופי כעין-שיפוטי הוא רלוואנטי. איפיון זה אינו מכריע לעניין סופיות ההחלטה של גוף שלטוני. עמדתי על כך באחת הפרשות בצייני:

"הבחנה זו בין תפקיד שיפוטי לבין תפקיד מינהלי אינה מכריעה בשאלת הסופיות, שהרי תיתכנה החלטות שיפוטיות, שניתן לחזור ולעיין בהן מחדש עם היווצרותן של ראיות חדשות, ותיתכנה החלטות מינהליות הנהנות מסופיות. אכן, פתרונה של השאלה שלפנינו חייב למצוא עצמו במהות ההכרעה, המתקבלת על רקע שיקולי המדיניות המשפטיה הרלוואנטית לעניין" (בג"צ 66/81 המפקח הכללי של משטרת ישראל נ' שופט בית-משפט השלום ברמלה מר בייזר ואח', פ"ד לה (4) 337, בעמ' 349).

כך, למשל, נהגנו לתת סיווג של "כעין-שיפוטי" להחלטה בדבר ביטול רישיון (לעניין קיום כללי הצדק הטבעי), או הגשת אישום פלילי (לעניין האיסור על שר ליטול סמכות שיפוטית). עם זאת, החלטות אלה אינן נהנות מסופיות (ראה בג"צ 844/86). אכן, שאלת הסופיות של ההלטה שלטונית לא תוכרע על-פי איפיונה כהחלטה כעין-שיפוטית או מינהלית. שאלת הסופיות של החלטה שלטונית תיקבע, כפי שראינו, על-פי האיזון הראוי בין הצורך ביציבות ובשמירה על זכויות אדם מזה, לבין הצורך בהגשמת האינטרס הציבורי מזה.

שיקול הדעת של הכנסת

21. טענתו השלישית של העותר קשורה לשיקול-דעתה של הכנסת. לטענתו, אפילו מוסמכת הכנסת ליטול מחבר-כנסת את חסינותו חרף העובדה שבעבר סירבה הכנסת לעשות כן, היא רשאית לעשות כן רק במקרים מיוחדים. המאפיין מקרים מיוחדים אלה הוא שמאז ההחלטה שלא ליטול החסינות חל שינוי נסיבות מהותי, דוגמה לשינוי נסיבות המאפשר שקילה מחדש של ההחלטה הוא בקיומן של ראיות חדשות, או הודאה של חבר הכנסת בעובדות טיוטת כתב האישום. מה דינה של טענה זו?

22. בחינת טענתו השלישית של העותר מעבירה אותנו מסוגיית הסמכות לסוגיית שיקול הדעת. כשלעצמנו, יכולנו להפסיק את הדיון בשלב זה, שכן השאלה שהועמדה להכרעתנו היא סמכותה של הכנסת (ושל היועץ המשפטי לממשלה
) ולא שיקול-דעתה של הכנסת (או של היועץ המשפטי לממשלה
). עם זאת, נראה לנו כי מן הראוי הוא לפסוק גם בשאלה הכללית של שיקול הדעת, שהרי קו הגבול בין סמכות לבין שיקול-דעת בסוגיה זו הוא עדין. נקודת המוצא העקרונית הינה, כמובן, כי מקום שנתונה לרשות סמכות, עליה להפעיל את הסמכות על-פי העקרונות הכלליים החלים על הפעלת הסמכות. עמדתי על כך באחת הפרשות לעניין נטילת החסינות, בצייני:

"הליך נטילת החסינות, על שלביו השונים, הוא הליך המעוגן בדבר חקיקה. המשתתפים בהליך זה (היועץ המשפטי, יושב-ראש הכנסת, ועדת הכנסת
ומליאת הכנסת) אינם חופשיים לעשות כרצונם. הם פועלים - כל אחד בגיזרתו שלו - על-פי חוק ומכוחו. בכך בא לידי ביטוי עקרון חוקיות השלטון. לפי עיקרון זה, רשויות השלטון רשאיות לפעול אך בגדר הסמכויות הנתונות להן בחוק. בכך מגיע עיקרון זה לשיאו, שכן יש בו ביטוי לרעיון של שלטון החוק במחוקק עצמו..." (בג"צ 1843/93 הנ"ל, בעמ' 695).

על-כן, על היועץ המשפטי לממשלה
להפעיל את סמכותו בבקשה לנטילת חסינות - כמו בכל החלטה שלטונית אחרת (ראה בג"צ 935/89, 940, 943 מנור ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה
ואח' פ"ד מד (2) 485 - בסבירות, מתוך שיקולים ענייניים, בתום-לב ועל-פי אמות המידה האחרות החלות על שיקול-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה
. בדומה, גם שיקול הדעת של הכנסת בנטילת החסינות אינו מוחלט. עמד על כך הנשיא שמגר לעניין שיקוליה של הכנסת:

"...הכללים, המתווים דרכי פעולתו של גוף מעין-שיפוטי, חלים גם על רשויות הכנסת, כשהן ממלאות תפקיד מסוג זה. נטילת זכויות בהליך שכזה חייבת להיעשות על בסיס של שיקולים ענייניים, הנבחנים באופן סביר תוך שהם מתייחסים לגופו שי העניין הנדון" (בג"צ 620/85 הנ"ל, בעמ' 215).

ובפרשה אחרת ציינתי:

"...הכנסת אינה חופשית בהפעלת שיקול-דעתה... נטילת החסינות צריכה להתקיים בגדרי הדינים (הקשורים לעובדות, לשיקולים ולהליך) הנוגעים לעניין. אכן, שיקול-דעתה של הכנסת בנטילת החסינות - כשיקול-דעתה של כל רשות שלטונית הפועלת בגדריו של חוק - אינו שיקול-דעת מוחלט... שיקול-דעת של הכנסת הוא שיקול-דעת מוגבל הפועל במסגרות נורמאטיביות הקבועות בחוק... על-כן, חייבת הכנסת להפעיל את שיקול- דעתה בנטילת החסינות, במסגרת הכללים והעקרונות החלים על גוף שלטוני, המפעיל סמכות כעין-שיפוטית" (בג"צ 1843/99 הנ"ל, בעמ' 696).

בעתירה זו אין לנו צורך לבחון את הדינים הקשורים לעובדות או להליך. השאלה הניצבת לפנינו היא מה הם הדינים הקשורים לשיקולים, שעל היועץ המשפטי לממשלה
ועל הכנסת לקחת בחשבון. במסגרתם של אלה, השאלה הינה: האם הדין עם העותר, הגורס כי רק שינוי נסיבות מהותי יכול להצדיק עיון מחדש בהחלטה קודמת של הכנסת שלא ליטול חסינותו של חבר-כנסת?

23. נראה לנו כי ההכרעה בשאלת השיקולים - כמו ההכרעה בשאלת הסמכות עצמה - נגזרת מהערכים והעקרונות החלים על הפעלת שיקול הדעת, ומהאיזון הראוי ביניהם. כפי שראינו, מחד גיסא, מונה האינטרס של חבר הכנסת שחסינותו תישמר לו, והאינטרס של הכנסת בהבטחת פעולתה התקינה של הכנסת עצמה. מאידך גיסא, מונחים העקרונות של שלטון החוק ושוויון הכול בפני
החוק, וכן האינטרס והסמכות של הכנסת לשקול בכל עת מחדש אם אמנם הצורך להגן על פעילותה התקינה של הכנסת מצדיק סירוב ליטול את חסינותו של חבר-כנסת. כפי שראינו, בכל הנוגע לשאלת הסמכות, נוטה האיזון הראוי בין השיקולים המתחרים לטובת התפיסה, שיש להכיר בסמכותה של הכנסת לעיין מחדש בהחלטה שלא ליטול מחבר-כנסת את חסינותו. אותו איזון עצמו נוטה להכיר בקיום שיקול-דעת של הכנסת, שאינו מוגבל על-ידי הצורך להשתכנע כי חל שינוי נסיבות אמיתי ומהותי מאז התקבלה ההחלטה הקודמת של הכנסת בדבר אי-נטילת החסינות. ביסוד עמדה זו עומד, בראש ובראשונה, המשקל הנכבד שיש להעניק לערכים בדבר שלטון החוק ושוויון הכול בפני
החוק. שנית, עמדה זו נתמכת בשיקול כי השליטה על נטילת החסינות נתונה לכנסת, וכוחה עמה להמשיך ולהבטיח את פעולתה התקינה של הכנסת ולמנוע הטרדה של חבר הכנסת והפרעה בעבודתו כחבר הכנסת. לבסוף, גישה זו נתמכת באופייה המיוחד של הכנסת. "אופייה המיוחד כרשות פוליטית עליונה, הנבחרת על-ידי העם, משפיע על העיקרון ועל הכללים הצריכים להדריך אותה בהפעלת שיקול-דעתה בהליך כעין-שיפוטי..." (בג"צ 1843/93 הנ"ל, בעמ' 697). מאופי מיוחד זה מתבקשת המסקנה, כי אם הכנסת סבורה כי שיקול-דעתו של היועץ המשפטי בעניין זה הוא כדין, וראוי הוא על-כן ליטול את חסינותו של חבר-כנסת, יש לאפשר לה לעשות כן.

24. עמדתי הינה אפוא, כי אין להתנות את שיקול-דעתם של היועץ המשפטי לממשלה
ושל הכנסת - המבקשת לעיין מחדש בהחלטה שלא ליטול חסינותו של חבר-כנסת - בדרישה כי מאז ההחלטה הקודמת חל שינוי נסיבות מהותי. מכאן לא נובע כי אין להתחשב כלל בעובדה שבעבר החליטה הכנסת שלא ליטול את חסינותו של חבר הכנסת. זהו נתון רלוואנטי, שיש להתחשב בו. הוא עשוי להשפיע על סבירות שיקול הדעת בעניין זה. אין לקבוע בעניין זה מסמרות, פרט לגישה הכללית שלפיה האיזון הראוי בין הערכים המתנגשים מעניק משקל כבד לשיקולים התומכים בהענקת שיקול-דעת לכנסת וליועץ המשפטי לממשלה. אכן, בקשת האפשרויות - הנעה בין שיקול-דעת צר של הכנסת ליטול החסינות ובמקביל שיקול-דעת צר של היועץ המשפטי לממשלה
לבקש נטילת חסינות רק במקרים חריגים ויוצאי דופן לבין שיקול-דעת רחב לבקש נטילת חסינות בכל מקרה - האיזון הראוי מתרחק משיקול הדעת הצר ומתקרב לשיקול הדעת הרחב. רק בדרך זו ניתן להבטיח את ערכי היסוד של שלטון החוק ושל שוויון, תוך שמירה על כוחה של הכנסת "להבטיח את פעולתה התקינה של הכנסת כרשות מחוקקת, פן תופרע פעולתה על-ידי הטרדת חבריה בהגשת אישומי שווא מטעמים פסולים, ביזמת הרשות המבצעת, שתבקש להשפיע בדרך זו שלא כדין על חופש פעולתם של נבחרי העם ולשבש את הבעת רצונם החופשי" (הנשיא לנדוי בפרשת אבו חצירא, בעמ' 568).

25. הוצגו לפנינו השיקולים של היועץ המשפטי לממשלה
, שעל פיהם החליט לבקש מהכנסת ליטול את חסינותו של העותר. שיקוליו של היועץ המשפטי הם שלושה: ראשית, העובדה כי מאז ההחלטה של הכנסת בדבר אי-נטילת החסינות של העותר התקיימו הליכים פליליים כנגד אנשי ציבור בעבירות על חוק מימון מפלגות. בית המשפט המחוזי הרשיע גזבר של מפלגה בהצהרה כוזבת לפי חוק מימון מפלגות בשל אירועים הנוגעים לבחירות לכנסת השתים-עשרה. לאחר שניתנה הכרעת-דין זו החליט היועץ המשפטי להגיש כתב-אישום נגד חבר-כנסת הקשור לאישום זה. קיומם של הליכים אלה מונע כל טענה לאיפה ואיפה בשיקול-דעת היועץ המשפטי לממשלה
. קיומם של הליכים אלה כנגד אחרים בעבירות דומות, מחדד ומעצב את הפגיעה בעקרון השוויון ובעקרון שלטון החוק אם העותר לא יועמד לדין. שנית, מאז ההחלטה הקודמת של הכנסת בעניינו של העותר תוקן חוק החסינות. נקבע כי נטילת החסינות תיעשה בהצבעה גלויה. הדיון בנטילת החסינות של העותר יהא אפוא במציאות נורמאטיבית חדשה מבחינת סדרי הדין. שלישית, ההחלטה הקודמת של הכנסת נתקבלה בכנסת השלוש-עשרה. עתה אנו בתקופת הכנסת הארבע-עשרה. כהונתה של כנסת חדשה הינה נסיבה העשויה לשמש תשתית להגשת בקשה חדשה לנטילת חסינות. אין לנו צורך לבחון כל אחד משיקולים אלה בנפרד. גם אם נימוק זה או אחר אינו דרוש להכרעה, נחה דעתנו כי שיקוליו של היועץ המשפטי לממשלה
במשקלם המצטבר, הם סבירים. אכן, היועץ המשפטי עומד בראש התביעה הכללית. הוא קובע את מדיניותה. הוא סבור כי עתה קיימות מודעות רחבה יותר וחשיבות רבה יותר להבטיח הקפדה של קיום הוראות החוק בדבר מימון מפלגות על-ידי אנשי ציבור. הוא נוקט עתה מדיניות זו כלפי נאשמים שאינם חברי-כנסת. הוא ממשיך לנקוט מדיניות זו עתה גם כלפי חברי-כנסת אחרים. הוא סבור כי מימוש המשפט הפלילי לעת הזאת - על רקע הצורך להבטיח את שלטון החוק ואת השוויון - מצדיק פנייה מחודשת מצדו לכנסת ושיקול-דעת מראשית של הכנסת בעניין זה. הננו סבורים כי שיקולים אלה הם בגדרי סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה
וכי בנסיבות העניין שלפנינו נקבעה כראוי נקודת האיזון בין השיקולים המתחרים, החלטת היועץ המשפטי לממשלה
היא אפוא סבירה. היא מאזנת בצורה ראויה בין הערכים המתנגשים. היא נותנת את המשקל הראוי לעקרון שלטון החוק ולעקרון השוויון.

26. מטעמים אלה החלטנו לדחות את העתירה.

השופט ת' אור
: אני מסכים.
השופט מ' חשין
: אני מסכים.
השופט י' זמיר
: אני מסכים.
השופטת ד' דורנר
: אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק-דינו של הנשיא.

ניתן היום, י"א בחשוון תשנ"ז (24.10.96)









בג"צ בית המשפט העליון 5368/96 ח"כ רפאל פנחסי נ' היועץ המשפטי לממשלה, ועדת הכנסת, מדינת ישראל, [ פ"ד: נ 4 364 ] (פורסם ב-ֽ 24/10/1996)