פסקי דין על ח"כ גלעד ארדן | פסקי דין על ח"כ דניאל בן לולו ואח' | פסקי דין על יושב-ראש ועדת הכספים | פסקי דין על ח"כ יעקב ליצמן ואח' |

1139/06 בג"צ     12/12/2006




בג"צ 1139/06 ח"כ גלעד ארדן,ח"כ דניאל בן לולו ואח' נ' יושב-ראש ועדת הכספים, ח"כ יעקב ליצמן ואח'






בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 1139/06

בפני
:
כבוד הנשיא (בדימ') א' ברק


כבוד השופט א' א' לוי


כבוד השופטת ע' ארבל


העותרים:
1. ח"כ גלעד ארדן


2. ח"כ דניאל בן לולו

3. ח"כ אהוד רצאבי

4. ח"כ מיכאל רצון


נ ג ד

המשיבים:
1. יושב-ראש ועדת הכספים
, ח"כ יעקב ליצמן

2. שר האוצר

עתירה למתן צו על תנאי

תאריך הישיבה:
כ"ט בשבט התשס"ו
(27.02.2006)

בשם העותרים:


בשם המשיב 1:


בשם המשיב 2:
עו"ד בעז בן צור; עו"ד חגי הלוי



עו"ד נורית אלשטיין; עו"ד הלית מגידו



עו"ד ענר הלמן



פסק-דין (נימוקים)

הנשיא (בדימ') א' ברק
:

עניינה של העתירה בהליכי ההצבעה בוועדת הכספים שקדמו לאישורן של תקנות עמלות ההפצה לבנקים. דחינו (ביום 27.2.2006) את העתירה. הודענו כי נימוקינו יינתנו בנפרד. להלן נימוקינו.

הרקע לעתירה

1. הכנסת חוקקה (ביום 25.7.2005) שלושה חוקים המסדירים היבטים שונים של פעילותו של שוק ההון בישראל: חוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות וניגודי העניינים בשוק ההון בישראל (תיקוני חקיקה), תשס"ה-2005, חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (עיסוק ביעוץ פנסיוני ובשיווק פנסיוני), תשס"ה-2005 וחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), תשס"ה-2005. בין היתר נקבע, כי מנהלים של קרנות נאמנות וקופות גמל יהיו רשאים לשלם עמלות הפצה בגין הפצת מוצריהם, בתנאים שיקבעו בתקנות על ידי שר האוצר. תקנות אלה טעונות את אישורה של ועדת הכספים של הכנסת (ראו סעיף 82(ג) לחוק השקעות משותפות בנאמנות, תשנ"ד-1994 וסעיף 32(ה)(2) לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), תשס"ה-2005). בהתאם להוראות אלה, הניח שר האוצר (ביום 30.8.2005) על שולחן ועדת הכספים טיוטת תקנות המסדירות את נושא עמלות ההפצה: תקנות השקעות משותפות בנאמנות (עמלת הפצה), תשס"ו-2006 ותקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל) (עמלות הפצה), תשס"ו-2006.

2. ועדת הכספים קיימה מספר ישיבות בעניין אישורן של התקנות. במהלכן הופיעו בפני
הוועדה גורמים ממשלתיים, גורמים בעלי עניין מהציבור, ומומחים בתחום שוק ההון. נשמעו עמדות חברי הוועדה בעד ונגד אישור התקנות. ישיבה נוספת בה אמורה הייתה להתקים ההצבעה על התקנות נקבעה ליום 23.1.2006. הישיבה נקבעה לשעה 10:30. סדר היום פורסם מבעוד מועד על ידי המשיב 1 וכלל שני נושאים. האחד, אשר אינו קשור לעניין התקנות, שובץ כנושא ראשון. עניין התקנות שובץ כנושא שני. המועד המדויק בו נפתחה הישיבה שנוי במחלוקת בין הצדדים לעתירה. לטענת העותרים, הדיון נפתח בשעה 10:28, מוקדם מהמועד שפורסם. המשיב 1 עומד על כך שפתח את הישיבה בשעה 10:30 בדיוק, כפי שפורסם מראש. בפתיחת הישיבה נכחו בחדר, מלבד המשיב 1, שלושה חברי כנסת מתוך 18 חברי הוועדה. המשיב 1 הפך את סדר הנושאים לדיון. הוא הודיע בפתח דבריו כי הנושא הראשון על סדר היום יהיה אישור התקנות. הוא ערך הצבעה בה השתתפו ארבעה חברי כנסת. הארבעה הצביעו בעד אישור התקנות. לא היו מתנגדים ולא היו נמנעים. מיד בהמשך הודיע המשיב 1 כי הוא מבקש לערוך הצבעה מחודשת בעניין, בנוהל המכונה דיון מחודש. ההצבעה בבקשת הדיון המחודש נערכה לאלתר, והבקשה נדחתה. בין לבין נכנסו חברי ועדה נוספים אל חדר הישיבות וביקשו לקיים דיון והצבעה מחודשים בעניין. בקשותיהם נדחו על-ידי יושב ראש הוועדה. כך מתועד האירוע בפרוטוקול הוועדה:

"היו"ר יעקב ליצמן:

אני פותח את ישיבת הוועדה. אני מקדם בברכה את שירי ויצמן, חבר כנסת חדש. הסעיף הראשון שעל סדר היום הוא: תקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל) (עמלות הפצה), התשס"ה-2005, ותקנות השקעות משותפות בנאמנות (עמלות הפצה), התשס"ה-2005.

ניסיתי לבדוק אפשרות לגבי נושא של העמלה האחידה, וקיבלתי חוות דעת משפטית שזה לא ניתן, חוות דעת של בנק מסויים כי זה כן ניתן, ותשובה מיועצת משפטית של הוועדה שזה לא ניתן. לכן, זה לא ניתן. קיבלתי חוות דעת לגבי הנושא של המלאי, שזה לא ניתן. מי שבעד התקנות האלה, שירים את ידו.

ה צ ב ע ה
בעד- 4
נגד- אין
נמנעים- אין
היו"ר יעקב ליצמן:

זה אושר. תודה רבה.

חיים אורון:

מה אושר? מה בדיוק קרה כאן?

היו"ר יעקב ליצמן:

אני מבקש דיון מחודש. מי בעד הדיון מחודש שירים את ידו.

היו"ר יעקב ליצמן:

הדיון מחודש לא אושרה. תודה רבה. ...".


שתי ההצבעות – בעניין התקנות ובעניין הדיון מחודש – נערכו בתוך דקות ספורות ובשעה 10:34, בעוד מרבית חברי ועדת הכספים עודם נכנסים אל חדר הישיבות, התקנות כבר אושרו והדיון בהן הסתיים. בעקבות כך המשיב 1 הודיע לשר האוצר, הוא המשיב 2 בעתירה, כי ועדת הכספים אישרה את התקנות. התקנות נחתמו על ידי המשיב 2 ביום 7.2.2006 ופורסמו ברשומות. בגין אירועים אלו הוגשה העתירה שלפנינו.



טענות הצדדים

3. העותרים הם קבוצת חברי כנסת החברים בועדת הכספים. הם מבקשים כי נורה על בטלותה של החלטת ועדת הכספים ועל בטלותן של התקנות שנקבעו מכוחה. לטענתם, המשיב 1 פתח את הישיבה בשעה 10:28, מוקדם מן השעה שנקבעה. הוא קבע לאלתר וללא הודעה מוקדמת סדר נושאים הפוך לסדר היום שפורסם ערב הדיון, כך שעניין התקנות הוצב כנושא ראשון. לדברי העותרים, הדבר נעשה בניגוד לנוהג המקובל בכנסת לידע מבעוד מועד את חברי הוועדה על שינוי סדר היום. מייד בפתח הישיבה, בטרם יגיעו יתר חברי הוועדה, המשיב 1 דאג לערוך הצבעה בהשתתפות ארבעה חברי כנסת בלבד – שלושה אשר ידועים לו כתומכים בהצעת התקנות והוא עצמו – כדי להבטיח כי התקנות יאושרו. העותרים מציינים שהמשיב 1 ניגש מידית להצבעה ללא עריכת דיון מקדים. זאת למרות שעובר לדיון הוגשו לוועדה שתי חוות דעת משפטיות סותרות בעניין השיטה לקביעת עמלות ההפצה, ולמרות שבבוקר הישיבה התחייב המשיב 1 בפני
הם, שקודם להצבעה ייערך דיון בסוגיה זו ובחוות הדעת שהוגשו. לבסוף, טוענים העותרים, כי ההצבעה החוזרת שהמשיב 1 יזם מיד לאחר קיום ההצבעה הראשונה נעשתה ללא הצדקה עניינית ומתוך כוונה לחסום מיידית דרישה להצבעה חוזרת מצד חברי הוועדה שעדיין לא נכנסו לדיון. הנה כי כן, מסכמים העותרים, השתתפותם בהצבעה לאישור התקנות נשללה שלא כדין. מדובר במניעת הזכות לקחת חלק בהליך חקיקה. זהו, לטענתם, פגם חוקתי מהותי אשר יורד לשורש הליך החקיקה ולפיכך מצדיק את התערבות בית המשפט ואת ביטול החלטת הוועדה והתקנות שהותקנו מכוחה.

4. המשיב 1 הוא יושב ראש וועדת הכספים. הוא מדגיש בתשובתו כי להצבעה בעניין התקנות קדמו ישיבות ממושכות שבהן לובנו מחלוקות ונשמעו באריכות טענות חברי הוועדה. המשיב 1 עומד על כך שהישיבה נפתחה בשעה 10:30 בדיוק, כפי שנקבע מראש. המשיב 1 דוחה את טענות העותרים בדבר שינוי סדר היום של ישיבת הוועדה. לדבריו, בסמכותו, כיושב ראש הוועדה, להודיע על שינויים בסדר הנושאים, לרבות במהלך הישיבה. הדבר אף נהוג ונעשה כדבר שבשגרה. באשר לאופן ניהול ההצבעה, הרי שההליך שהתבצע היה תקין וחוקי. בישיבות ועדות הכנסת אין דרישת מניין (קוורום). העובדה שבעת ההצבעה נכחו מספר מועט של חברי ועדה אינה מעלה ואינה מורידה, ולא אחת מתנהלות הצבעות בוועדה אף בפורום מצומצם יותר. ממשיך וטוען המשיב 1, כי כל חברי הכנסת שהגיעו בזמן אל אולם הישיבות יכולים היו להשתתף בהצבעה. לפיכך לא נשללה מאיש זכות ההשתתפות בהליך. באשר לקיום ההצבעה החוזרת בצמידות להצבעה הראשונה, טוען המשיב 1 כי הדבר נעשה על פי הוראות התקנון וכי דרך פעולה זו "שגורה אצל המשיב". באופן כללי המשיב 1 טוען, כי פעל כחלק מכללי המשחק הפוליטי ומאבקי הכוח הפנימיים בכנסת, בכפוף למסגרת התקנונית המסדירה את עבודת הוועדה. העותרים עצמם נוטלים חלק במשחק הפוליטי ועושים בו גם הם שימוש לקידום ענייניהם. כך נהוג בכנסת. לדידו של המשיב 1, כל עוד אין חריגה מהוראות הדין המפורשות, יש לראות בפעולות אלו חלק מטכסיסים לגיטימיים של הזירה הפוליטית. לבסוף, המשיב 1 טוען כי ממילא גם אם נכונה טענת העותרים ונפל פגם בהליך ההצבעה, אין בכך כדי להביא לבטלותה, שכן פיקוח שיפוטי על הליכי חקיקה בכנסת – פיקוח מוגבל הוא, ואין הוא נועד להבטיח הליך חקיקה אופטימלי. המשיב 2 הוא שר האוצר, המוסמך להתקין את התקנות באישור ועדת הכספים של הכנסת. בתגובתו לעתירה הוא מציין כי המשיב 1 הודיע לו שוועדת הכספים אישרה ביום 23.1.2006 את התקנות, ובהתאם לכך, לא ראה מניעה לחתום עליהן ולשולחן לפרסום ברשומות.

דיון

5. על ארבעה פגמים מצביעים העותרים: על עריכת ההצבעה בטרם נכנסו רוב חברי הוועדה לישיבה; על קיום ההצבעה ללא דיון מקדים למרות הבטחתו של המשיב 1; על שינוי סדר היום בבוקר הדיון ללא הודעה מראש; ועל עריכת הצבעה חוזרת (דיון מחודש) ללא טעם ענייני ומבלי שתהיה לרוב חברי הוועדה ההזדמנות להשתתף אף לא בהצבעה זו. מנגד, המשיב 1 טוען כי פעל על פי הוראות תקנון הכנסת לעניין השעה בה זימן את ישיבת הוועדה, לעניין מניין חברי הוועדה הדרוש לדיון, לעניין ניהול סדר היום בישיבה ולעניין עריכת ההצבעה החוזרת. אין אנו מוצאים צורך לדון ולהכריע בשאלות השנויות במחלוקת בין הצדדים. זאת משום שמצאנו כי המקרה שלפנינו אינו נופל בגדר אותם מקרים חריגים אשר יצדיקו את התערבותו של בית המשפט בהליכיה הפנימיים של הרשות המחוקקת. אין המדובר בענייננו בתפקיד "מעין שיפוטי" של ועדת הכנסת כי אם בתפקיד מינהלי-חקיקתי מובהק (ראו לעניין זה בג"ץ 652/81 שריד נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד לו(2) 197, 202; להלן – פרשת שריד). בכגון אלה, הביקורת השיפוטית הינה מוגבלת ומרוסנת. "תפקידה של הביקורת השיפוטית על הליך החקיקה הינו להגן מפני פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטרנו הפרלמנטרי והחוקתי." (דברי השופטת ד' בייניש בבג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 14, 54-55). אכן, בבחינת השאלה אימתי יתערב בית המשפט בהליכי חקיקה של הכנסת:


"באים לידי התנגשות שני שיקולים נוגדים. מחד גיסא עומד העיקרון של שלטון החוק ... מאידך גיסא עומד העיקרון, כי סדרי עבודתו של בית הנבחרים הם עניין פנימי שלו, השייך מבחינת הפרדת הרשויות לרשות המחוקקת עצמה, אשר בידה גם הכלים לבחינה עצמית ולבדיקה עצמית של החלטותיה שלה. ... לדעתי, האיזון הראוי בין הצורך להבטיח את 'שלטון החוק במחוקק' לבין הצורך לכבד את ייחודה של הכנסת בהחלטותיה בענייניה הפנימיים, יובטח אם נאמץ לעצמנו אמת מידה, המתחשבת במידת הפגיעה הנטענת במירקם החיים הפרלמנטריים ובמידת השפעתה של הפגיעה ביסודות המבנה של משטרנו החוקתי. כאשר הפגיעה הנטענת בהסדרים הפנים-פרלמנטריים היא קלה, ואין בה כדי להשפיע על יסודות המבנה של שיטתנו הפרלמנטרית, כי אז גובר השיקול של עצמאותה וייחודה של הכנסת על-פני השיקול של שלטון החוק, ומוצדק הוא, שהרשות השופטת תמשוך ידה מדיון בעניין שהוא פוליטי במהותו. לא כן כאשר הפגיעה הנטענת היא ניכרת, ויש בה פגיעה בערכים מהותיים של משטרנו החוקתי" (פרשת שריד, 202-4; וראו גם בג"ץ 5131/03 ליצמן נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד נט(1) 577, 586-7).

לא מצאנו כי המקרה שבפני
נו, אף אם נקבל את גירסת העותרים במלואה, נופל לגדר אותן פגיעות קשות העולות כדי "פגיעה בערכים מהותיים של משטרנו החוקתי", המצדיקות את התערבותנו בהליכי החקיקה. בנסיבות אלה, יש להעדיף את עקרון עצמאות הרשות המחוקקת, ולהימנע מהתערבות בהליכים פנים-פרלמנטריים. אפילו סטה המשיב 1 מהוראות הדין - ובעניין זה אין אנו מביעים עמדה - הרי זו סטייה שחייבת למצוא פתרונה בהליכים הפנים-פרלמנטריים עצמם. מנימוקים אלה דחינו את העתירה.


ה נ ש י א (בדימ')

השופט א' א' לוי
:

אני מסכים.


ש ו פ ט


השופטת ע' ארבל
:

אני מסכימה.

ש ו פ ט ת


הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא (בדימ') א' ברק
.

ניתן היום, כ"א בכסלו התשס"ז (12.12.2006).





ה נ ש י א (בדימ') ש ו פ ט ש ו פ ט ת



_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06011390_a03.doc דז
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il










בג"צ בית המשפט העליון 1139/06 ח"כ גלעד ארדן,ח"כ דניאל בן לולו ואח' נ' יושב-ראש ועדת הכספים, ח"כ יעקב ליצמן ואח' (פורסם ב-ֽ 12/12/2006)