פסקי דין על אריה פרידמן |

1048/06 וע     04/02/2007




וע 1048/06 אריה פרידמן נ' מדינת ישראל – משטרת ישראל




1


בית המשפט
בית המשפט המחוזי בירושלים
בשבתו כוועדה למתן היתרים
לפי חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), תשכ"ט-1969

ו"ע 1048/06


לפני:
כבוד השופטת מרים מזרחי

עו"ד י' ריכטר – חבר
תנ"צ אלכס יעקבי - חבר







בעניין:
אריה פרידמן



ע"י ב"כ עוה"ד
אילן מאוטנר

המבקש


נ ג ד



מדינת ישראל – משטרת ישראל



ע"י ב"כ עוה"ד
רחל לוי – בציה

הלשכה המשפטית – משטרת ישראל

המשיבה


החלטה

1. בפני
נו בקשה לקיצור תקופת הצינון הקבועה בסעיף 4 לחוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט – 1969 (להלן: החוק), כדי שהמבקש יוכל "לייעץ ולעבוד עם מספר חברות מחשבים", שהן חברת eds, חברת ibm וחברת מל"מ (להלן: החברות), וזאת מיד לאחר פרישתו ממשטרת ישראל. הובהר, כי המבקש טרם התקשר עם אחת החברות האמורות.

המשיבה התנגדה לבקשה בטענה, כי בין החברות לבין המשיבה התקיימה בתקופת שירותו של המבקש, ומתקיימת גם היום, פעילות עסקית שוטפת, בתחומים שהיו בטיפולו ובאחריותו המקצועית הישירה של המבקש.

2. המבקש שירת במשטרת ישראל משנת 1978 והחל משנת 1995 מילא תפקידים ניהוליים בכירים שונים במינהל הטכנולוגיות (להלן: מנ"ט). בתפקידו האחרון מאז ינואר 2005 ועד לצאתו לחופשת פרישה ביום 1.5.06 שימש כממלא מקום ראש מנ"ט. קודם לכך שימש בין השנים 1996 ל- 2004 בתפקיד ראש המחלקה לפיתוח תשתיות שבמנ"ט. ביום 1.5.06 יצא המבקש לחופשת פרישה וביום 30.9.06 פרש לגמלאות בדרגת ניצב משנה.

3. לבקשה רלוונטיים נהלי העבודה של המשיבה, משטרת ישראל, הנוגעים לפיתוח ותחזוקת מערכות המחשוב שלה. חלק ממערכות מחשוב אלה מפותח על-ידי חברות פרטיות, שהתקשרות המשיבה עמן נעשית באמצעות מכרזים או בהליך של פטור ממכרז. הכנת המכרז ופרסומו, קבלת ההצעות ובחירת הזוכה נעשים על-ידי יחידת המחשב שבמנ"ט. החוזה שנחתם מול הספק כולל הוראות באשר לפיתוח המערכת, מתן שירותי תחזוקה שוטפת וכן הוראות באשר לפיתוחים נוספים או שיפורים שיידרשו בעתיד לאותה מערכת. מרבית הפרויקטים המבוצעים על-ידי חברות חיצוניות ממומנים מתקציב המשטרה, אך חלק מהם ממומנים בכספי סיוע אמריקני, המועבר באמצעות מינהל הרכש שבמשרד הביטחון (להלן: משרד הביטחון). הגורם האחראי להתקשרות במכרזים לביצוע הפרויקטים שבמימון אמריקני הוא, אפוא, משרד הביטחון. חלקה של יחידת המחשוב בפרויקטים אלה הוא בהעברת הדרישות הטכנולוגיות למשרד הביטחון וכן בניתוח הפן הטכנולוגי שבהצעותיהן של החברות המתמודדות במכרז. השקלול הסופי של הנתונים נעשה על-ידי משרד הביטחון, והוא אשר מקבל את ההחלטה הסופית באשר לבחירת הזוכה ומבצע בפועל את ההתקשרות עמו.

4. מן הבקשה עולה, כי החברות בהן המבקש מבקש כי יותר לו לעבוד כשכיר, הן חברות פרטיות שסיפקו שירותי מחשוב למשיבה בתחומים שונים, כמפורט להלן:

א. א. חברת eds – בשנת 1999 זכתה חברה זו במכרז לפיתוח מערכת לניהול וטיפול בתנועת פועלי הרשות הפלשתינית אל ישראל ובחזרה לשטחים שבשליטת הרשות, מערכת המכונה "פרויקט בזל". פרויקט בזל מומן בכספי הסיוע האמריקני, ולכן הגורם שניהל את המכרז לביצועו ובחר את הזוכה היה משרד הביטחון. החוזה עם חברת eds נחתם בחודש אוגוסט 2000. השלב השני של הפרויקט היה פיתוח מערכת דומה לניהול וטיפול במעבר של עובדים זרים במעברים הבינלאומיים של ישראל, שמומן מתקציב המשיבה. בראשית שנת 2003 התקשרה המשיבה עם חברת eds בהסכם לביצוע השלב השני, וזאת בהליך של פטור ממכרז. פיתוח השלב השני הסתיים בחודש ספטמבר 2005.

ב. ב. חברת ibm – חברה זו היא ספקית החומרה ותוכנת התשתית של המחשב המרכזי של המשיבה. בשנת 2004 מימנה המשיבה מתקציבה פרויקט תשתית שבוצע על-ידי ibm, שמטרתו לשפר את יכולת עיבוד הנתונים של המחשב המרכזי, בעלות של 5 מיליון ₪. פרויקט זה נוהל על-ידי מנ"ט בהליך של פטור ממכרז. בנוסף, רכשה המשיבה מחברת ibm "ציוד קצה" (מסופים ומדפסות). רכישה זו בוצעה בהתאם להוראות החשב הכללי, החלות על כל משרדי השירות הציבורי, המתירות את רכישת ציוד הקצה ממספר חברות, וביניהן חברת ibm. רכישת ציוד קצה בוצעה בהליך המכונה "תיחור", שבסיומו נבחר הספק שהציע את ציוד הקצה במחיר הזול ביותר.

ג. ג. חברת מל"מ – חברה זו היא ספק המחשבים המרכזיים ותוכנות התשתית של מערכת ביקורת הגבולות. מל"מ זכתה במכרז להקמת מערכת ביקורת הגבולות בשנת 1984 והיא הקימה את המערכת באמצעות מחשבים ותשתית מתוצרת חברת יוניסיס. לאורך השנים הוכנסו שינויים ושיפורים במערכת, בעקבות שינויים טכנולוגיים, שינויי חקיקה או שינויים בנוהלי העבודה של המשיבה. בנוסף, מכיוון שמל"מ היא הגורם היחיד בארץ המספק שירותי תחזוקה למחשבים מתוצרת יוניסיס, נבחרה מל"מ לספק שירותים אלה במערכת ביקורת הגבולות בהליך של פטור ממכרז. בשנת 2005 הוארכה ההתקשרות עם מל"מ לצורך תחזוקת המערכת.

בנוסף למעורבותה של מל"מ במערכת ביקורת הגבולות, ביצעה מל"מ במהלך השנים האחרונות שני פרויקטים עבור המשיבה: הראשון, הוא פרויקט הקמת מערכת שליטה ובקרה לתקשורת ויישומים, המכונה פרוייקט שו"ב, שמל"מ נבחרה לבצעו בהליך מכרז פומבי בשנת 2000. פרויקט זה נוהל על-ידי מנ"ט ומומן מתקציב המשטרה בעלות של 6 מיליון ₪. הפרויקט השני הוא פיתוח תוכנה במסגרת פרוייקט מחשוב ניידות, כאשר מל"מ היא ספקית משנה של הספק הראשי. מימון פרוייקט מחשוב הניידות, בעלות של 7 מיליון דולר, נעשה מכספי הסיוע האמריקני, ועל כן משרד הביטחון היה הגורם שניהל את המכרז ובחר את הספק הראשי ואת ספקי המשנה, לרבות מל"מ.

5. לשיטת המשיבה, על המבקש חל סעיף 4 לחוק הצינון, מכיוון שבמסגרת פועלו כראש מנ"ט הוא היה מופקד על גיבוש עמדת המשיבה בנושא רכישתם של טובין ושירותים מהחברות, והיה מוסמך להמליץ על מימושן של עסקאות כאמור. פירוט הדברים הובא הן בהתייחסות מטעם סגן המפקח הכללי מיום 20.9.06 והן בהתייחסות המשלימה מטעם המשיבה מיום 7.11.06, כמפורט להלן:

א. א. חברת eds – קיבלה מהמשיבה את ההזמנה לפיתוח השלב השני של "פרוייקט בזל", המתייחס לניהול תנועת עובדים זרים, בראשית שנת 2003 בהליך של פטור ממכרז. המבקש היה מעורב בהחלטה על הרחבת הפרוייקט וכן פיקח אחר התקדמות ביצועו.

ב. ב. חברת ibm – זכתה בביצוע פרויקט שדרוג המחשב המרכזי בהליך של פטור ממכרז לפני כשנתיים. בנוסף מציינת ב"כ המשיבה, כי מדי שנה מתנהלות בין המשיבה לביןibm עסקאות בהיקף כספי ניכר (בסדר גודל של מיליוני שקלים), המצויות באחריותו המקצועית הישירה של המבקש מתוקף תפקידו.

ג. ג. חברת מל"מ – המבקש היה מעורב בהארכת ההתקשרות עם מל"מ לצורך תחזוקת מערכת ביקורת הגבולות, ובתוך כך ניהל משא ומתן עם חברת יוניסיס, באמצעות מל"מ, בקשר עם רכישת רישיונות של יוניסיס.

6. סעיף 4(א) לחוק קובע, כי מי שפרש משירות הציבור ובתוקף תפקידו בשירות היה מוסמך להחליט על פי שיקול דעתו על הענקת זכות לאחר או להמליץ על הענקת זכות לאחר, לא יקבל זכות מאדם שנזקק במהלך עסקיו להחלטתו בתחום הסמכות האמורה. הוראה זו נועדה למנוע מעובד ציבור לקבל החלטות בתקופת שירותו לגבי גוף שאליו הוא מבקש לעבור. הרעיון הגלום בהוראה זו הוא למנוע מעובד ציבור בתקופת שירותו לנצל את מעמדו לקידום ענייניו האישיים אצל הגורם שבענייניו הוא מחליט, במישרין או בעקיפין. בחינת העניין נעשית על פי תיאור תפקידו של בעל התפקיד ולאור הסמכויות הממשיות והפוטנציאליות שבו (ו"ע (ירושלים) 6231/03 גלעד נ' מדינת ישראל (ניתן ביום 17.7.03, לא פורסם)). אחת המטרות העיקריות של החוק היא למנוע מצב שבו אדם הנושא בתפקיד ציבורי ובידיו סמכות המשפיעה על גוף חיצוני, יקבל מאותו גוף טובות הנאה, בין השאר בדרך של קבלת משרה באותו גוף.

7. כדי ליישם את מטרת החוק, הותווה מנגנון של ניתוק בין עבודתו של בעל הסמכות לבין האפשרות לקבל משרה במסגרת הגוף שהיה נתון לסמכותו והחלטותיו. החוק קבע בקשר לכך שתי תקופות של צינון: האחת חלוף של שנה מיום הפרישה של העובד והשניה חלוף שנתיים ימים מיום גמר טיפולו של העובד בהחלטה או בהמלצה (סעיף 4(ג)(1) ו-(2) לחוק). המבקש ציין בתצהירו, כי ההחלטות בעניין בחירת החברות, בהן הוא מבקש כי יותר לו לעבוד כעת, כספקים של המשיבה, התקבלו שנתיים או יותר לפני מועד פרישתו. למרות זאת, בבואנו להחיל את ההלכה הפסוקה על עניינו של המבקש נראה לנו, כי סעיף 4 לחוק חל על עובדות המקרה, כפי שיפורטו הדברים להלן.

8. אשר לחברת eds חלוקים הצדדים בשאלה האם ההחלטה אודות השלב השני של פרוייקט בזל, שמומן מתקציב המשטרה, נכללה במסגרת ההתקשרות המקורית משנת 1999 או שמא היא מהווה התקשרות חדשה עם החברה. כך או כך ציין המבקש, כי נושא התקצוב השקלי של השלב השני הסתיים בפברואר 2003, לפני למעלה משנתיים ימים, ומאז עיסוקו מול החברה התמצה בקבלת עדכונים, מעקב אחר התקדמות ביצוע הפרויקט ויישום התחייבויות חברת eds לפי המכרז. מעורבות כזו מגלמת בתוכה סמכות השקולה להחלטה על הענקת זכות. המבקש אישר, כי היה יו"ר של ועדה שקבעה כי הושלמו אבני דרך בפרויקט, לצורך העברת תשלום לחברת eds (פרו', ע' 14). דהיינו; התמורה החוזית לא שולמה במלואה מבעוד מועד, אלא הועברה בהתאם להתקדמות ביצוע התחייבויותיה של החברה. מכאן, שאישור מקצועי אודות השלמת פיתוח שלב משלבי הפרויקט, אישור אשר היה תחת אחריותו הישירה של המבקש, היווה תנאי להעברת תשלום לחברת eds. זאת ועוד, המבקש עצמו הסביר, כי במצב הדברים הרגיל, לאחר הטמעת מערכת מחשוב מתעורר צורך להכניס שינויים ושיפורים במערכת, הנובעים מדרישות שמקורן בניסיון שהופק מיישום המערכת, שינויי חקיקה ושינויי פקודות ונהלים. אישור עלותם של אותם שינויים ושיפורים טומן בחובו אף הוא סמכות להמליץ על הענקת זכות לחברה.

9. אשר לחברת ibm מציין המבקש, כי מכיוון שהמחשב המרכזי של המשיבה הוא מתוצרת ibm שדרוגו חייב התקשרות עם חברת ibm, ולא ניתן היה להוציא את פרוייקט השדרוג אל הפועל עם חברה אחרת. בנסיבות כאלה, טען המבקש, לא היה כלל שיקול דעת בדבר הקניית הזכות לחברה והדבר היה מחויב המציאות. סגן המפכ"ל הסכים, בתגובתו, כי ההתקשרות עם ibm לצורך שדרוג המחשב המרכזי הייתה ראויה, מכיוון ש"החלופות שהוצעו בשעתו היו יקרות יותר ומלוות בסיכונים". מדברים אלה עולה, כי בעת שנשקלה ההתקשרות עם ספק לצורך ביצוע פרוייקט שדרוג המחשב המרכזי, עמדו על הפרק אלטרנטיבות, אלא שבסופו של יום הוחלט שהתקשרות עם ספק אחר איננה כדאית משיקולי עלויות וסיכונים. במצב כזה לא ניתן לקבל את הטענה, כי ההחלטה בדבר ההתקשרות עם ibm לא היוותה הקנייה של זכות. יותר מכך, מתיאור הדברים מתקבל הרושם שהשיקול העיקרי שהוביל להתקשרות עם ibm היה שיקול שבתחום אחריותו המקצועית של המבקש, ומכאן, שמעורבותו בהליך השפיעה על קבלת ההחלטה. העובדה שהיום מסכימים הצדדים כי שיקול דעת מקצועי זה הוביל לתוצאה הראויה והמתחייבת, אין משמעה שעל הפרק לא עמדו חלופות אחרות או שלא הופעל שיקול הדעת.

רכישת ציוד הקצה מחברת ibm מעוררת אף היא קושי. העובדה כי בפועל הליך התיחור ייתר את הפעלת שיקול הדעת ביחס לרכישת ציוד הקצה מ- ibm איננה מפחיתה את הבעייתיות שברכישה. הכלל הוא, שהעניין עליו מופקדת הועדה אינו מצומצם לפגיעה של ממש בטוהר המידות, אלא מתייחס גם לפוטנציאל הפגיעה ולמראית הדברים העולים מהמצב בו מדובר (ראו למשל: ו"ע (ירושלים) 6037/03 עברי נ' מדינת ישראל, תק-מח 2003(3) 548). המבקש עמד בראשו של גוף שביצע מדי שנה עסקאות רבות עם ibm בהיקף של מיליוני ₪ (התייחסות המשיבה, פס' 4). במצב כזה, מעבר של המבקש לעבוד ב-ibm בטרם חלוף תקופת הצינון הקבועה בחוק, עשוי ליצור מראית עין של ניגוד עניינים, אשר עלול לפגוע בתדמית ההגונה של השירות הציבורי ובאמון הציבור כלפי השירות הציבורי בכלל ומשרתי הציבור בפרט.

10. גם ביחס לחברת מל"מ טען המבקש, כי ההחלטה על המשך ההתקשרות עמה לצורך תחזוקת מערכת ביקורת הגבולות בשנת 2005 הייתה מחויבת המציאות, מכיוון שאין גורם נוסף שיכול היה ליתן את שירותי התחזוקה הנדרשים למחשבים מתוצרת יוניסיס. המבקש אישר, כי היה שותף למשא ומתן שהתנהל מול מל"מ בקשר להתקשרות האמורה, אך טען כי מעורבותו התמצתה בניסיון להוזיל את עלות ההתקשרות ולשפר את רמת השירות. טיעון זה מעלה, כי בידי המבקש היתה היכולת להשפיע על תנאי ההתקשרות עם מל"מ, ובכלל זאת הוא אף היה מוסמך להמליץ על הענקת זכויות. העובדה כי המבקש פעל, כך לפי טענתו, נגד האינטרס של חברת מל"מ, איננה גורעת מהפוטנציאל הגלום בסמכותו. אשר למעורבות המבקש בפרוייקטים הנוספים הקשורים בחברת מל"מ, התרשמנו, כי לאחר ההתקשרות היה המבקש מעורב בפיקוח על ביצועם במהלך השנים (פרו', ע' 16, 21).

11. אנו סבורים כי בנסיבות אלה, כאשר המבקש ניהל בשם המשיבה פעילות עסקית שוטפת מול החברות במסגרת סמכויותיו הישירות כפי שתואר לעיל, יש להקפיד על תקופת צינון משמעותית. אין בקביעה זו כדי להטיל ספק ביושרו וביושרתו האישיים של המבקש ובתרומתו רבת השנים לשירות הציבורי. החוק קובע הגבלות עיסוק על עובד ציבור הפורש מתפקידו. הוראות החוק פוגעות אמנם, במידה מסויימת, בחופש העיסוק של הפורשים מהשירות הציבורי, אך תכליתן היא לשמור על טוהר המידות ועל אמון הציבור בשירות הציבורי. על כן, כל עובד ציבור מקבל על עצמו, מעצם הסכמתו להצטרף לשירות הציבורי, סיכון של הגבלת חופש עיסוקו כאשר יעזוב את תפקידו, וזאת גם אם בפועל לא העניק זכויות לגוף אליו הוא מבקש לעבור לאחר הפרישה. המחיר שקובע החוק הוא לעיתים כבד, אך הוא הכרחי לשם הגשמת תכליתו. שיקול מראית העין, המציב במקום נכבד את האופן שבו הציבור יכול להתרשם מהעובדות הידועות לו, מזמין פירוש רחב לקריטריון של "הענקת זכות" או המלצה על הענקת זכות. לכן, גם החלטות המשפיעות על אופן מימוש הזכות מצדיקות את אותה הזהירות.

12. לפי החוק, יש למנות את תקופת הצינון החל ממועד פרישתו של המבקש מהשירות. ברם, פסיקת הוועדה למתן היתרים הכירה בכך שניתן למנות את תקופת הצינון בת השנה הקבועה בסעיף 4(ג)(1) לחוק, מהמועד בו חדל כל קשר בין הפורש לבין החברה בה הוא מבקש לעבוד, דהיינו – ממועד הצינון בפועל. גם המשיבה הסכימה, כי תקופת הצינון של המבקש תימנה מיום סיום תפקידו בפועל וצאתו לחופשת פרישה (1.5.06) ולא מיום פרישתו (30.9.06). נוכח זאת שפרישת המבקש לגמלאות הייתה עם סיום השירות במהלך רגיל, ולאחר שהובהר לנו כי המבקש ניתק עצמו מכל עיסוקיו במנ"ט במועד יציאתו לחופשת פרישה, הגענו למסקנה כי ניתן למנות את תקופת הצינון בעניינו של המבקש החל מיום 1.5.06. נוסיף, כי האיסור הקבוע בסעיף 2 לחוק הצינון, המגביל את המגעים העתידיים שיהיו למבקש עם המשיבה בכל הקשור לפרוייקטים בהם הוא היה מעורב, איסור אותו הדעת נותנת שהמבקש יכבד, אף הוא משתלב בכלל השיקולים התומכים בחישוב תקופת הצינון החל ממועד היציאה לחופשת הפרישה, בהניחו יסוד מעשי להפגת החשש.

לאור האמור, אנו מתירים למבקש לעבוד בכל אחת מהחברות הנזכרות בבקשתו, או לייעץ להן, החל ביום 1.5.07.


ניתנה היום ט"ז בשבט, תשס"ז (4 בפברואר 2007) בהעדר הצדדים.
המזכירות תמציא העתקים לב"כ הצדדים.

מרים מזרחי
, שופטת

י' ריכטר, חבר

תנ"צ א' יעקבי, חבר









וע בית משפט מחוזי 1048/06 אריה פרידמן נ' מדינת ישראל – משטרת ישראל (פורסם ב-ֽ 04/02/2007)