פסקי דין על גיורא פישר | פסקי דין על ישראל סביון | פסקי דין על מר יונה יהב - ראש עיריית חיפה | פסקי דין על פרופ' עליזה שנהר ואח' |

1070/05 עתמ     01/06/2005




עתמ 1070/05 גיורא פישר, ישראל סביון נ' מר יונה יהב - ראש עיריית חיפה, פרופ' עליזה שנהר ואח'




בעניין:

1



בתי המשפט



בימ"ש לעניינים מינהליים חיפה
עתמ 001070/05


בפני
:
כב' הנשיא מ. לינדנשטראוס
תאריך:
01/06/2005




בעניין
:
1. גיורא פישר

2. ישראל סביון


ע"י ב"כ עו"ד
א. פיש ואח'

העותרים

נ
ג
ד


1. מר יונה יהב - ראש עיריית חיפה


ע"י ב"כ עו"ד א. רולוף ואח'
2. פרופ' עליזה שנהר

ע"י ב"כ עוה"ד דורון
, טיקוצקי עמיר מזרחי ושות'
3. משה גרינשטיין
4. יואל מילר
5. שרון אייזיק
6. פיקי פלכסר





המשיבים



פסק דין


הסוגייה העקרונית העומדת להכרעה בעתירה זו, היא מי הם האורגנים המוסמכים לקבוע את "עמדת הסיעה" כאשר מתעורר צורך בהחלטה של הסיעה כגוף עצמאי, ובענייננו, מי מוסמך לקבוע את "עמדת הסיעה" של סיעת "חיפה אחת", בעניינים בהם צריך ראש העיר או צריכה מועצת העיר
להידרש ל"עמדת הסיעה".


עתירה זו הוגשה ביום 28.2.05, וזאת לאחר שביום 24.2.05 הופצה בין חברי מועצת העיר הזמנה לישיבת מועצה החתומה על ידי מזכיר העיר (אשר נקבעה ליום 1.3.05), ועל שולחן המועצה הונחה הצעת ההחלטה של פרופ' עליזה שנהר (להלן: "המשיבה 2") בעניין שינויים פרסונליים של חברי הסיעה "חיפה אחת" בועדות הרשות של העירייה ותאגידיה, ולא זו של מר גיורא פישר
ומר ישראל סביון
(להלן: "העותרים").

בד בבד עם הגשת העתירה, הגישו העותרים בקשה לקיום דיון דחוף בעתירה, עוד קודם לישיבת המועצה (ביום 1.3.05). בעניין זה קבעתי, כי עד להחלטה בעתירה המנהלית עצמה, אין לדון בנושא זה במועצת העיר (בש"א 30323/05).

ביום 6.3.05 קיימתי דיון בעתירה וניתנה לצדדים האפשרות לטעון טענותיהם.

הרקע:
לקראת הבחירות המוניציפאליות האחרונות (שנערכו ביום 3.6.03), הוקמה רשימת "חיפה אחת", בראשה עמדו המשיבה 2 ושני העותרים. הרשימה זכתה בבחירות בשלושה מנדטים (מושבים), מאז מהווים העותרים והמשיבה 2 את סיעת "חיפה אחת" במועצת העיר (להלן: "הסיעה" ו/או "חיפה אחת").


על פי הנטען בעתירה, מספר שבועות לפני הגשת העתירה ביקשו העותרים לקבל החלטות שונות הנוגעות להתנהלות הסיעה ולפעילותה בעירייה ובכלל. בין היתר, ביקשו העותרים להחליף חלק מנציגי הסיעה בוועדות הרשות של העירייה
וכן למנות מביניהם יו"ר חדש לסיעה. העותרים ניסו לתאם עם המשיבה 2 מועד לקיום ישיבת הסיעה, תוך הבהרה מהם הנושאים שעל סדר היום. משלא עלה בידם לתאם מועד מוסכם, קיימו העותרים ישיבת סיעה ביום 7.2.05 בנוכחותם בלבד (ללא נוכחות המשיבה 2). בישיבה החליטו העותרים, כי הם בוחרים בעותר 1 ליו"ר הסיעה.
בישיבת סיעה נוספת, שנערכה ביום 16.2.05, אשר גם בה לא היתה נוכחת המשיבה 2, הוחלט על שינויים בהרכב נציגי הסיעה בוועדות הרשות השונות.
ביום 22.2.05 הודיע העותר מס' 1 לראש העיר על קבלת ההחלטה הנ"ל, אודות החלפת הנציגים, וביקשו להנחות את מזכירת העיר להביא את השינויים לישיבת מועצת העיר הקרובה שנקבעה ליום 1.3.05.
בתגובה למכתב זה, שלחה המשיבה 2 הודעה לראש העיר, לפיה, לאחר שהיא קיימה התייעצות "עם הפורום המחליט והקובע בסיעת "חיפה אחת" (תשעת החברים הראשונים ברשימת הסיעה) היא מבקשת להביא לאישור המועצה חילופים בוועדות השונות (חילופים שונים מאלו שעליהם החליטו העותרים).

ביום 24.5.05 הופצה, כאמור, הזמנה בין חברי מועצת העיר לישיבת מועצה, ביום 1.3.05. על שולחן המועצה הונחה דווקא הצעת ההחלטה של המשיבה 2, ולא זו של העותרים ומכאן העתירה שבפני
.

יצויין כבר בפתח הדברים, כי המשיבה 2 העלתה "שלל" טענות מקדמיות, כגון: חוסר נקיון כפיים של העותרים, שיהוי, סכסוך לא שפיט והיעדר עילה. לאחר עיון מעמיק בעתירה, הגעתי לכלל מסקנה כי מפאת חשיבות העניין יש לדון ולהכריע בעתירה לגופו של עניין וכי אין לסלקה על הסף.


שניים הם הנושאים אשר ראוי להחליט בהם במקרה זה. האחד, הגדרת
"סיעה" ו"מקבלי ההחלטות" בסיעה. הנושא השני הוא, מעמד ראש העיר או כל גורם אחר חיצוני לסיעה בהחלטות המתקבלות בסיעה (בשאלה זו ישנה רלוונטיות גם לחוות הדעת של היועץ המשפטי של עיריית חיפה שנתבקש על ידי ראש העיר, המשיב 1, להביע עמדתו בנושא זה).


אין ספק כי סיעה היא "יחידה חוקתית" העומדת בפני
עצמה ומונהגת באופן עצמאי על ידי חבריה וכי הגורם המוסמך להחליט בשם הסיעה בעניין זהות יו"ר הסיעה, נציגיה בוועדות הרשות השונות ובדירקטוריונים היא הסיעה עצמה ולא גורם אחר.


בפסק הדין בבבג"צ בג"ץ 1020/99
יוסי דואק נ' דני ז'ק , תק-על 2001(1), 345 ,עמ' 350, אומר הנשיא, א' ברק, את הדברים הבאים:

"מקובלת עלי עמדתה של חברתי השופטת בייניש, כי כדי לממש קביעה זו על מועצת העיריה לבחור את הנציג המקובל על סיעתו של העותר. בכך מגשימה המועצה תפיסת יסוד המונחת ביסוד מעמדה של סיעה והוא האוטונומיה של הסיעה. אכן, ל"סיעה" קיום במשפט הציבורי. היא "יחידה חוקתית" או "יחידה חוקית" (השוו בג"ץ 5364/94 ולנר נ' יושב-ראש מפלגת העבודה הישראלית, פ"ד מט(807 ,802 ,758 (1). כדי לאפשר לה לקיים את מעמדה ותפקידה (בין בקואליציה ובין באופוזיציה) יש להכיר באוטונומיה שלה. על כן בענייננו, כדי שסיעה תוכל לשמור על מעמדה ולמלא את תפקידיה, יש לאפשר לה להחליט באמצעות מי מובטח הייצוג היחסי ההולם שלה. סיעה לא תוכל לממש את ייחודה, אם גורם חיצוני (בענייננו, מועצת העיריה) ייקבע באמצעות מי מחברי הסיעה מוגשם עקרון הייצוג היחסי של אותה סיעה. אין לכפות מציאות נורמטיבית זו על סיעה מבחוץ. הקביעה באמצעות מי מוגשם עקרון הייצוג היחסי של הסיעה צריכה להיות על ידי גורם פנימי (כלומר, האורגנים של הסיעה). אכן, סיעה לא תוכל לשמור על שונותה ודעותיה, אם היא לא תוכל לקבוע מיהו החבר שבאמצעותו מוגשם עקרון הייצוג היחסי שלה (השוו בג"ץ 4733/74 נאות נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד מט(126 ,111 ,(5). כך בדרך כלל.
כך בוודאי מקום שהמינוי של חבר הסיעה המצויה באופוזיציה, אשר באמצעותו מוגשם עקרון הייצוג היחסי של הסיעה, נעשה על ידי הקואליציה. במצב רגיש זה יש לשמור במיוחד על כך שהאורגנים הפנימיים של הסיעה, ולא גורם סיעתי יריב, הוא שיחליט באמצעות מינוי של איזה חבר בסיעה מוגשם ייצוגה היחסי... " (ההגדשות שלי- מ.ל)

גם בפסק הדין בבג"צ 4733/94
פרופ' יהודית נאות נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד מט(5), 111 , עמ' 124-125, נאמר כי:

"נשוב ונבהיר: עקרון הייצוג מחייב כי ההרכב של מועמדי הרשות המקומית לחברות במועצה הדתית ישקף את יחסי הכוחות בין הסיעות המרכיבות את מועצת הרשות המקומית. זהו מפתח פוליטי מובהק. בחירת הנציגים המוצעים נתונה לסיעות השונות. שאלת השקפתו האישית בנושאי הדת של מועמד המוצע על-ידי סיעה, והשאלה מה זיקתו הדתית או מידת דתיותו של הציבור ממנו הוא בא, עשויות להיות מעניינה של הסיעה המציגה את מועמדותו, אך אינן מעניינם של חברי מועצת הרשות המקומית שלפניהם עומד הוא לבחירה". (ההדגשה שלי – מ.ל)

המשיבה 2 אינה חולקת אף היא על כך ששאלת הייצוג צריכה להיקבע על ידי אורגנים פנימיים של סיעה.

יצויין עוד, כי בעניין זה חיווה דעתו גם היועץ המשפטי של עיריית חיפה, עו"ד משה רוזנברג. עמדתו, כפי שהיא באה לידי ביטוי בחוות הדעת מיום 18.1.05 (ואשר ממוענת לראש העיר) היא, כי:

"במהלך תקופת כהונתה במועצה בוחרת כל סיעה את בא כוחה/ נציגה בהתאם לדעת רוב חבריה. עפ"י המקובל במועצת העיר זה עידן ועידנים אין מועצת העיר נוהגת להתערב בהחלטות הסיעה בנושא זה, שהוא בבחינת נושא פנימי של כל סיעה וסיעה.
עפ"י הוראות ס' 125 א. לפקודת העיריות ברור הוא כי עמדתה של סיעה לכל דבר וענין נקבעת עפ"י דעת רוב חבריה. הדבר נכון, איפוא, אף באשר להודעה של הסיעה מי מחבריה משמש כנציגה לצורך פעילותה במסגרת מועצת העירייה".

גם היועץ המשפטי, איפוא, הביע את עמדתו כי הפורום הראוי לקבלת החלטות כגון דא, הינו חברי הסיעה עצמה ולא גורם חיצוני.

המחלוקת שנותרה, לכן, היא מי הם האורגנים המוסמכים להחליט בשם הסיעה. בעניין זה נתגלעו חילוקי דעות בין הצדדים.

העותרים טוענים כי "סיעה" מורכבת מאלו שנבחרו למועצה ומכהנים בה, ולא מאלו שנותרו מחוץ למועצה (דהיינו, שלושת חברי המועצה מטעם הסיעה -
שני העותרים והמשיבה 2). מטעם זה, טוענים העותרים, אין ספק שרוב חברי סיעת "חיפה אחת" קיבלו החלטות בענין נציגים בוועדות השונות ובדירקטוריונים ועל ראש העיר ומועצת העיר לכבד החלטות אלו. התוצאה המתחייבת היא, שעל ראש העיר להביא בפני
מועצת העיר את הצעת ההחלטה של העותרים ולא את זו של המשיבה 2, אשר מהווה דעת מיעוט בסיעתה.

לעומת זאת, טוענת המשיבה 2, כי "סיעה" הינה "רשימת המועמדים" אשר בחרה ומינתה את נציגיה. בפועל, מתוך רשימת המועמדים, הפורום המכריע לקבלת החלטות בסיעה הינו תשעת החברים הראשונים של רשימת הסיעה ("פורום התשעה").
על פי הנטען על ידה, פורום זה נקבע בהסכמה של רשימת הסיעה, ומתפקד כבר מזה קרוב לשנתיים ימים, ללא כל טענה של העותרים כנגדו. כך לדוגמא, ההחלטה על מינוי נציגי הסיעה בוועדות סטטוטוריות ותאגידים עירוניים התקבלה בהחלטה של הפורום הנ"ל ביום 13.7.03, כשבוע ימים לאחר הבחירות לעירייה בהסכמת העותר 1. המשיבה מפרשת התנהגות זו, לפחות בכל הנוגע לעותר 1, כהסכמה מפורשת לכך שהחלטות בנושאים אלו יתקבלו בפורום זה.
המשיבה, מדגישה עוד כי גם בהמשך נערכו ישיבות של הסיעה בפורום זה (כך לדוגמא ישיבה מיום 7.11.03).

עוד מאזכרת המשיבה בהקשר זה גם הסכם מיום 31.5.03 בין המשיבה 2, המשיב 1, רשימת "חיפה שלנו" והסיעה, אשר נחתם על ידי נציגי הסיעה, לרבות העותר 1. גם בהסכם זה, מי שחתם על ההסכם מטעם הסיעה הם אותם 9 חברים. על ההסכם הקואליציוני המצורף להסכם האמור, חתם גם העותר 2. כלומר, גם הוא בהתנהגותו זו נתן גושפנקא לפורום זה.



יוער, כי לפני הבחירות לא הסדירו חברי הרשימה את מעמדם של מי שלא ייבחרו כנציגים של הרשימה במועצה, לא במישור הפנים סיעתי וגם לא במישור היחסים מול המפלגה אשר תמכה בהם. ייתכן וראוי היה להסדיר נושאים אלו עוד טרם הבחירות ועל ידי כך להימנע מחילוקי דעות עתידיים.

אינני מקבל את עמדתה של המשיבה 2, לפיה "עמדת הסיעה" תיקבע על ידי תשעת החברים הראשונים בסיעה. לקביעה זו אין כל עיגון וגם אם אכן בעבר התקבלו כך החלטות בסיעה, עדיין, אין להסיק מכך שזהו הפורום המחייב לקבלת ההחלטות בסיעה. מדובר במספר חברים אקראי שאין לו סימוכין או כל ביסוס חוקי כזה או אחר.

המשיבה 2, לא הציגה כל מסמך או ראיה (מעבר לנאמר על ידה, בסעיף 7 דלעיל) אשר מבסס את טיעונה בדבר היותם של תשעת החברים הראשונים ברשימה, הפורום המוסמך לקבל החלטות בשם הסיעה. כמובן, שאין לכך גם כל הסמכה מטעם מפלגת העבודה.

השאלה היא לכן, האם "סיעה" מורכבת מסך כל רשימת המועמדים (בעניינו רשימת המועמדים של "חיפה אחת" כוללת 31 איש), או ש"סיעה" הינה נציגות הרשימה במועצת העיר, דהיינו, אותם חברי רשימה שנבחרו לאייש את שלושת המושבים מטעם הסיעה במועצת העיר חיפה.
אולי נביא להמחשה גם "פורום" גדול יותר, דוגמת הכנסת, בה מכהנים מאה ועשרים נבחרים. נניח כאן לרגע, שנבחר חבר כנסת אחד בלבד ממאה ועשרים חברי הסיעה המועמדים- האם יעלה על הדעת כי הסיעה, במקרה כזה, תכלול מאה ותשעה עשר חברים שלא נבחרו?.

הדין אינו מסדיר באופן חד משמעי מהי "סיעה" ברשות המקומית. ישנם דברי חקיקה שונים ופזורים אשר נכללת בהם הגדרת "סיעה" לצורך הסדרת עניינים מסויימים בסעיפים ספציפיים, אשר לא ניתן להסיק מהם לעניינינו מי מוסמך לקבל החלטות בשם הסיעה (כך למשל: חוק הבחירות לכנסת (נוסח משולב) תשכ"ט-1969 ; חוק מימון מפלגות, תשל"ג-1973 ; חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות) התשנ"ג- 1993 ; פקודת העיריות וכיו"ב). אולם, ההגיון מחייב כי האורגנים שיהיו בעלי הסמכות לקבל החלטות בשם הסיעה, הם נבחרי הציבור (ובמקרה שבפני
נו, נבחרי הרשימה) אשר נבחרו בדרך דמוקרטית לייצג את כלל חברי הרשימה ואת העקרונות והאינטרסים שלה, זאת משני טעמים עיקריים:


הטעם הראשון: הליך הבחירה של שלושת הנציגים מטעם הסיעה למועצת העיר, מהווה ביטוי להליך הדמוקרטי בו אומר הבוחר את דברו באשר למי יהיו נבחריו, ובמקרה זה בחר הציבור את העותרים והמשיבה כנציגיו.
מכאן ניתן גם לבוא ולומר, כי חברי הרשימה שותפים בקבלת ההחלטות של הסיעה על ידי בחירת נציגיהם.

הטעם השני: אותה "נציגות" במועצת העיר, דהיינו, אותם "נבחרים" הם שנושאים באחריות, הם אלו הכפופים לביקורת ועליהם מוטלות גם חובות שונות מן הדין.
מכיוון והם אלו הנושאים באחריות וכפופים למרות הדין, אין להגביל את שיקול דעתם או להכפיפו לשיקול דעתם של אחרים (שאינם נושאים באותה אחריות).
כשם שמוטלות עליהם חובות שונות, יש בצידן גם זכויות שונות, כגון הזכות לקבל החלטות ולקבוע את עמדת הסיעה.
על כן, אני מקבל בעניין זה את עמדתם של העותרים. חברי הסיעה המוסמכים לקבל החלטות בשם הסיעה, הם חברי מועצת העיר מטעם הסיעה, הגב' עליזה שנהר, מר גיורא פישר
ומר ישראל סביון
, אשר נבחרו ע"י ציבור הבוחרים
לייצגם.

אני סבור כי היה ונתגלע סכסוך בין חברי הסיעה "הנבחרים", הדרך הנכונה לפתרון הסכסוך היא פנייה למוסדות הפנימיים של המפלגה כאשר מוסדות אלה, בין שאר תפקידיהם, ליישב גם סכסוכים ולהכריע במחלוקות מעין אלו.

על פי הודעות הצדדים, לרשימת "חיפה אחת" אין תקנון סיעה מיוחד אשר מסדיר את התנהלות הסיעה/ הרשימה. על כן, במקרה זה, אם חולקת המשיבה 2 על עמדתם של שני חברי הסיעה האחרים או שאינה מסכימה עם דרך פועלם, וכך גם במידה שהיא סבורה שישנן הסכמות כלשהן המסדירות את היחסים במישור ה"פנים ארגוני" של הסיעה,
סלולה בפני
ה הדרך לפנות למוסדות המוסמכים של "מפלגת העבודה", ולהסתייע במנגנונים הקיימים במפלגה לפתרון מחלוקות מעין אלו (גם אם סיעת "חיפה אחת" אינה מפלגת בת של "מפלגת העבודה", רשימת "חיפה אחת" הוגשה על ידי מפלגת העבודה ובמימונה, מועמדי הרשימה מונו ע"י צוות ההתערבות הארצי של מפלגת העבודה והסיעה מבוקרת ע"י מבקר המדינה כשייכת למפלגת העבודה

–

ראה הודעתו של עו"ד א.פיש, ב"כ העותרים, מיום 20.4.05 בעניין זה).

הדרך הנכונה, איפוא, במקרה של חילוקי דעות פנימיים מעין אלו שהתעוררו כאן, היא פנייה למוסדות הפנימיים של המפלגה אשר עמדה מאחורי מועמדותם של הצדדים לעתירה זו, עוד לפני שהבוחר אמר את דברו.

לסיום, אני סבור כי החלטה זו הכוללת את הקביעה מהי ה"סיעה" ומי מוסמך לקבל החלטות כסיעה, מכריעה בכל העניינים שנכללו בעתירה, כולל נושא מינוי הדירקטורים לדירקטוריונים העירוניים, ועל כן לא מצאתי לנכון להידרש לשאלת פרשנות ההסכמים הקואליציונים.


לאור האמור לעיל, דין העתירה להתקבל במובן זה שיש לקבל את פרשנות העותרים למונח "סיעה". עמדת העותרים בנושאים שהועלו בעתירה היא עמדת "רוב הסיעה", והיא המחייבת.


פתוחה כמובן הדרך בפני
המשיבה להידרש למוסדות מפלגתם, "מפלגת העבודה", ולקיים בה דיון בשאלות הנוגעות לסמכות הסיעה ולדרכי פעולתה.

13.
בשולי הדברים מצאתי לנכון לאזכר את הפסיקה, לפיה אין זה מדרכו של בית המשפט, בדרך כלל, להתערב בענייניה הפנימיים של המפלגה או הסיעה הפועלת מטעמה.

כך למשל בה"פ (חיפה) 109/03 חיים מוסא ואח'
נ'
הליכוד – תנועה לאומית ליברלית, בית הדין העליון של תנועת הליכוד ואח'
:

"המבקשים תוקפים את החלטתו של בית הדין של הליכוד, וכלל נקוט בידינו, מימים ימימה, כי התערבות בית המשפט בהחלטות של טריבונלים פנימיים תיעשה על דרך הצמצום ...
... בית הדין של הליכוד הוא מוסד פנים מפלגתי, שהוקם מכוח חוק המפלגות, בדומה לבית הדין של ההתאחדות לכדורגל מכוח חוק הספורט, התשמ"ח – 1988 או למוסדות של אגודה שיתופית לגביהן נקבע כי "בהעדר עילה חוקית, לא יטול בית המשפט על עצמו את המשימה להדריך על ידי צווים ופסקי דין את האגודות הנ"ל ..."

בע"א 2211/96 כהן נ. כהן, פ"ד נ(1) 629:

"לפיכך, הלכה מכבר היא כי בית-משפט לא יתערב בהחלטות טריבונלים פנימיים של אגודות וולונטריות, אלא במקרים מוגדרים ומצומצמים הנופלים במסגרת קטיגוריות אלו: אחת, במקום בו חרג טריבונל פנימי מסמכותו, ושתיים, במקום בו פגע טריבונל בעיקרי הצדק הטבעי. ואולם, בתי-המשפט סירבו להכניס עצמם בסד שתי עליות מוגבלות אלו, בהדגישם כי ייתכנו מקרים נוספים בהם יראה בית-המשפט להתערב בהחלטתו של טריבונל פנימי. מקרים נוספים אל הינם בני-בלי-שם – מקרה אחד לא ידמה לרעהו – אך הכל מסכימים כי המדובר הוא בחריגים לכלל אי ההתערבות...".

בה"פ (ירושלים) 444/98 צחי הנגבי ואח'
נ' תנועת הליכוד, תק-מח 98(3) 893 ,עמ' 897:

"המפלגות הפוליטיות הן המכשיר החוקתי, אשר באמצעותו מתגבש הרצון הפוליטי של אזרחי המדינה. מנגד לכך, דווקא מכיוון שהמדובר בגוף פוליטי המשקף זרם אחד בחברה והמתחרה עם זרמים אחרים, טוב אם בית המשפט יגביל את שיקול דעת ההתערבות, אך למקרים קיצוניים, עת נפגעת זכות קונסטיטוציונית ביסודה"

מהפסיקה המצוטטת לעיל ניתן להסיק גם לעניננו.


כאמור בסעיף 12 דלעיל, דין העתירה להתקבל, אין צו להוצאות.


המזכירות תמציא מיד העתק

פסק דין
זה לב"כ הצדדים בפקס ובדואר רשום
.


ניתן היום כ"ב באייר, תשס"ה (1 ביוני 2005) בהעדר הצדדים.
מ. לינדנשטראוס
, נשיא
הקלדנית: מאשה א.







עתמ בית משפט לעניינים מנהליים 1070/05 גיורא פישר, ישראל סביון נ' מר יונה יהב - ראש עיריית חיפה, פרופ' עליזה שנהר ואח' (פורסם ב-ֽ 01/06/2005)