פסקי דין על עדה קרל | פסקי דין על רשימת החזית הדתית הלאומית – מפד"ל | פסקי דין על המזרחי הפועל המזרחי בבחירות לעירית פתח תקווה | פסקי דין על ועדת הבחירות למועצת עיריית פתח תקוה | פסקי דין על פקיד הבחירות לעיריית פתח תקוה | פסקי דין על שלמה לינצר |

180/89 רעא     13/07/1989




רעא 180/89 עדה קרל, רשימת החזית הדתית הלאומית – מפד"ל, המזרחי הפועל המזרחי בבחירות לעירית פתח תקווה נ' ועדת הבחירות למועצת עיריית פתח תקוה, פקיד הבחירות לעיריית פתח תקוה, שלמה לינצר




(פד"י מד(1) 265)

בבית המשפט העליון

רשות ערעור אזרחי מס' 180/89
השופטים: כבוד השופט ד' לוין
,
כבוד השופט א' גולדברג
,
כבוד השופט י' מלץ

המבקשות: 1. עדה קרל

2. רשימת החזית הדתית הלאומית - מפד"ל
, המזרחי הפועל המזרחי בבחירות לעירית פתח תקווה

ע"י ב"כ עו"ד ר' יאראק
נ ג ד
המשיבים: 1. ועדת הבחירות למועצת עיריית פתח תקוה

2. פקיד הבחירות לעיריית פתח תקוה

3. שלמה לינצר

ע"י ב"כ עו"ד ש' בן חיים
, ב"כ עו"ד א' מנדל


בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב יפו (השופט י' לויט) מיום 19.4.89 בהמ' 3954/89. הבקשה נידונה כערעור.
פסק דין
השופט ד' לוין
: 1. בקשת רשות ערעור זו על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב יפו מיום 18.4.89 עניינה הפרשנות, שיש ליתן לסעיף 68 (ב) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה-1965 (להלן - החוק), והיחס בינו לבין סעיף 67 לחוק, על המשתמע מכך לעניין הקונקרטי המטריד את המבקשת 2, דהיינו הדרך ההולמת לחלוקת המנדטים שעה שנקשר הסכם עודפים בין שתי סיעות.

בקשה זו נדונה על פי החלטתנו כערעור עצמו.

2. המדובר, במקרה דנן, בחלוקת המנדטים למועצת עיריית פתח תקווה, בעקבות הבחירות שנערכו ביום 28.2.89. המבקשת 2 (רשימת החזית הדתית הלאומית - מפד"ל
, שסימנה ב') התקשרה כדין, טרם הבחירות, בהסכם לחלוקת מנדטים ("הסכם עודפים") לפי סעיף 45 לחוק עם רשימת שס"ה (שהמשיב 3 הוא המועמד מס' 3 שלה).

בבחירות קיבלה רשימה ב' 7,607 קולות, ואילו רשימת שס"ה קיבלה 5,540 קולות. על פי סעיף 67 (3) לחוק נקבע, כי "המודד" לעניין חלוקת המנדטים בין כל הרשימות שהשתתפו בבחירות עומד על 2,041 קולות (להלן ייקרא מודד זה - "מודד חיצוני").

על פי מודד חיצוני זה, אלמלא התקשרה רשימת המפד"ל
בהסכם עודפים, הייתה זוכה ממילא ב-3 מנדטים, כפי שזכתה גם בעקבות הסכם העודפים, והיה נותר לה עודף של 1,484 קולות. עודף זה היה מזכה אותה במנדט נוסף בהתאם לאמור בסעיף 67 (6), מאחר שהוא היה השני בגודלו לאחר העודף של רשימת מח"ל (הליכוד). בהמשך, היו לרשימת שס"ה (אילו לא התקשרה בהסכם עודפים) שני מנדטים שלמים, ועודף של 1,458 קולות, אשר היה עשוי לזכותה במנדט נוסף בהתאם לסעיף 67 (6) הנ"ל, אילו עמד לחלוקה על פי שברי העודפים מנדט נוסף של השניים הנ"ל.

דא עקא, שהסכם העודפים בין שתי הרשימות מורה, בהתאם לסעיף 68 (א) לחוק, כי לעניין חלוקת המנדטים ייחשבו שתי הרשימות כרשימה אחת (משפחתית), בעלת מספר הקולות הכשרים שקיבלו שתיהן יחד. הזכאית למנדטים שזכו בהם שתיהן יחד, על מניין הקולות המשותף.

על פי זה נחשבו שתי הרשימות שלפנינו לרשימה אחת, אשר לה 13,147 קולות. פירושו של דבר, שמגיעים להן יחדיו שישה מנדטים, וזאת על פי ה"מודד החיצוני" (של 2,041 קולות).

ערעור זה נסב על השאלה, כיצד יש לבצע את החלוקה הפנימית, קרי, כיצד יש לחלק את ששת המנדטים בין רשימת ב' לרשימת שס"ה, וזאת, כאמור, לאחר שנקבע מספר המנדטים המגיעים לשתי הרשימות יחדיו.

3. פקיד הבחירות לעיריית פתח תקווה, בבואו לקבוע כמה מנדטים מגיעים לכל רשימה, נהג בהתאם להנחיות שהועברו לפקידי הבחירות על ידי המופקדים על הבחירות במשרד הפנים. הנחיות אלה תואמות את ההלכה שנקבעה בבית משפט זה בב"ש 75/84 מלול נ' רייך ואח', פ"ד לח (2) 29.

בית משפט זה, מפי המשנה לנשיא השופטת בן פורת, קבע את הכלל שבעניין זה - חלוקת המנדטים בין שתי הרשימות שהתקשרו ביניהן ונהגו לפי שיטת ה"מודד הפנימי". לפי שיטה זו מסכמים, לצורך החלוקה הפנימית, את מספר הקולות של שתי הרשימות כאילו זו רשימה אחת. מחלקים את מניין הקולות הכולל במספר המנדטים המגיעים לשתי הרשימות יחדיו על פי מספר הקולות הכולל (במקרה זה שישה מנדטים). חילוק סכום הקולות של שתי הרשימות יחדיו במספר המנדטים המגיעים להן מגבש את ה"מודד הפנימי" (במקרה דנן: 2191 = 6 : 13,147). כדי לקבוע, כמה מנדטים מגיעים לכל רשימה, מחלקים את מספר הקולות שקיבלה כל אחת משתי הרשימות ב"מודד הפנימי". התוצאה, במקרה שלפנינו, היא, כי רשימת ב' קיבלה 3.47 מנדטים (3.47 = 2191 : 7,607), היינו, שלושה מנדטים ועודף של 0.47 מנדט ואילו רשימת שס"ה קיבלה 2.53 מנדטים (2.53 = 2191 : 5,540), היינו 2 מנדטים ועודף של 0.53 מנדט. בשל העובדה, שהעודף של רשימת שס"ה היה גדול יותר, זכתה היא במנדט הנוסף.

4. טענתן של המערערות לפנינו היא, כי שיטת ה"מודד הפנימי" איננה השיטה שעל פיה יש לקבוע את חלוקת המנדטים. לטענתן, החלוקה הפנימית אף היא צריכה להיעשות על פי אותו "מודד חיצוני" אשר קבע את חלוקת המנדטים בין הרשימות כולן בינן לבין עצמן, ואין כלל צורך לגבש וליצור מודד נוסף (פנימי) לחלוקה הפנימית האמורה.

לסברתן, השיטה הנכונה על פי הדין והצודקת על פי העניין היא, שבחלוקה הפנימית, הרשימה, ש"תרמה" לקופת העודפים עודף גדול יותר, ולו אף במספר קולות מועט, היא זו שתזכה במנדט הנוסף. על פי שיטה זו, אילו ננקטה, הייתה זוכה רשימת ב' בארבעה מנדטים, ואילו שס"ה בשני מנדטים בלבד.

5. המערערות מודעות להלכה כפי שנפסקה בב"ש 75/84 הנ"ל, אך לסברתן היא מוטעית, בכל הכבוד. על כן מתבקשים אנו להתייחס לשאלה הנכבדה, האם ראוי במקרה דנן לסטות מ

פסק דין
קודם, אשר הלכתו מחייבת לא רק את בעלי הדין לו אלא את הציבור כולו. "סטייה לענייננו משמעותה החלטה מודעת כי הלכת התקדים הקודם אינה חוקית או אינה נכונה וכי יש להעמיד תחתיה החלטה חדשה" (א' ברק, שיקול דעת שיפוטי (פפירוס, תשמ"ז) 388).

המערערות טוענות, כי אכן כך עלינו להחליט, וזאת מהנימוקים הבאים:

א. הלכת ב"ש 75/84 פוגעת בעקרון שוויון הבחירות, בחותרה תחת המשמעות הבסיסית והראשונית של עיקרון זה, והיא "קול אחד לכל אחד".

ב. הלכת ב"ש 75/84 יוצרת שני סוגים של מודדים, ולכך נוצרים שני סוגים של קולות בוחרים. על כן יש להעדיף את הפירוש, שמציע בא כוח המערערות, לפיו ייעשה שימוש במודד אחד בלבד, הוא המודד החיצוני.

ג. שאלת הפגיעה בשוויון הבחירות אמנם עלתה בב"ש 75/84 הנ"ל, אך היא נדונה רק מזווית הראייה של הרשימות בינן לבין עצמן. לטענת המערערות, לא נדונה שאלה זו מנקודת ראותם של הבוחרים, והשאלה, אם הפרשנות שניתנה ליחס בין סעיף 68 (ב) לחוק לבין סעיף 67 בו פוגעת בשוויון שבין קולות הבוחרים.

ד. גם המשנה לנשיא בפסק דינה בב"ש 75/84 הנ"ל הייתה ערה לקושי הגדול הנובע מפרשנותה, שכן נוצרים על פי שיטה זו לא רק "שני מודדים" לחלוקה, אלא גם שתי מכסות (סעיף 67 (1) ו-(2)), שעניינן "אחוז החסימה".

6. טענות המערערות אינן מקובלות עלי.

אין בהלכת ב"ש 75/84 כדי לערער את העיקרון, לפיו "לכל אחד מהבוחרים קול אחד". חלוקת מספר המנדטים בין הרשימות כולן נעשית בהתאמה לעיקרון זה ותוך מתן משקל זהה לכל קול. לצורך חלוקה ראשונית זו קובע החוק, בסעיף 68, כי שתי הרשימות שהתקשרו בהסכם עודפים תיחשבנה כ"רשימה אחת". שיטת הבחירות, כמות שהיא, יוצרת לכאורה, רעיונית, "אי שוויון" מסוים, שכן לעתים רשימה מקבלת מספר קולות הגדול מן הדרוש כדי מנדט שלם אך קטן מכדי מנדט נוסף. במקרה זה "הולכים קולות לאבוד". למעשה, משקלם של כל קולות הבוחרים שניתנו לרשימה מסוימת משתנה בהתאם למספר הקולות העודפים ההולכים לאיבוד. במובן זה יכול שהסכם עודפים יעניק יתרון למשקלו של קול, שאלמלא כן היה הולך לאיבוד, אך בשל צירופו לקול אחר של רשימה אחרת הוא מקבל משקל יתר בבחירות. שוויון בטוהרתו אינו קיים ולא יכול להתקיים על פי שיטת הבחירות בכללותה.

ענייננו בפירוש שיש ליתן לסעיף 68 (ב), הוא החלוקה הפנימית בין רשימות שהתקשרו בהסכם עודפים, וכן ביתרונות ובחסרונות שבכל אופציה פרשנית שתינקט. עמד על כך בית משפט זה בב"ש 75/84 הנ"ל, בעמ' 39, לאמור:
"מבחינת הצדק והשוויון קשה מאוד, ואולי אף בלתי אפשרי, לקבוע, איזו משתי השיטות עדיפה על רעותה. ניתן לגרוס, שתהא השיטה אשר תהא, עצם ההכרה בהסכם העשוי להעניק לרשימה המשותפת (עובר לחלוקה הפנימית) יתרון על פני רשימה הניצבת בבחירות לבדה, יש בה כדי לפגוע בשוויון המוחלט, וללא שוויון נפגם גם הצדק. ברם, זה היה רצונו של המחוקק, וכל שנותר לנו לעשות הוא לברור, על פי איזו שיטה תתבצע החלוקה הבין רשימתית של המתקשרות. לא למותר הוא לאזכר גם את הגורמים הנוספים לאי שוויון מסוים בבחירות, והם: אחוז החסימה, עצם חלוקת מנדטים על פי עודפים (היינו, הענקת מנדט כנגד מספר קולות לא שלם) ואובדן חלק מהעודפים. זו הדעה המקובלת על מומחים לנושא: ראה דעתו של פרופ' א' רובינשטיין בספרו המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל (שוקן, מהדורה 3, תשמ"א) 238 וכן את דעתו של פרופ' ה' קלינגהופר בספר הרצאותיו משפט קונסטיטוציוני (אקדמון, ערך לפי הרצאות י' סרי, תשכ"ט) 192-181. אולם חייבים להתפשר עם המציאות, שכנראה אינה מאפשרת פתרון אידיאלי. אם לא תהיה חלוקת מנדטים על פי עודפים, ילכו יותר קולות לאיבוד ולא יהיה פתרון, ולו גם חלקי, לרצונו האלקטורלי של הבוחר. גם ההסכם בין שתי רשימות הוא מכשיר הפועל 'להצלת' עודפי קולות, על היתרונות ועל החסרונות שבו.

כאמור, הגורמים לאי שוויון עומדים בעינם, תהיה שיטת החלוקה הפנים-רשימתית אשר תהיה" (ההדגשות שלי - ד' ל').
אין בשיטה הנוהגת כיום בעקבות ההלכה הנ"ל בחינת יצירת "שני סוגי קולות", כי אם יצירת שני מודדים הנדרשים לכל אחד מהשלבים - מודד חיצוני לחלוקת המנדטים הכללית בין כל הרשימות ומודד פנימי לביצוע החלוקה הפנימית בין מרכיבי הרשימה המשפחתית המאוחדת, לצורך חלוקת העודפים, ולצורך זה בלבד.

7. התוצאה הסופית, לפי כל צורת חלוקה, היא, במידה מסוימת, פרי המקריות, ונמצא, כי כל אחת משתי הרשימות עשויה לעתים להרוויח ולעתים להפסיד בעת החלוקה הפנימית, הן לעומת המצב שבו הייתה נתונה אלמלא ההסכם (כפי שקרה בענייננו - שבו הייתה רשימה ב' זוכה במנדט נוסף מכוח העודף הגדול שלה), והן כאשר ישנו הסכם, אשר הוסיף לשתי הרשימות יחד, כגוש, מנדט שלא היו מקבלות אלמלא ההסכם. מנדט נוסף זה ניתן לרשימה אחת ולא לרעותה.

מבחינה זו, יש בהסכם העודפים סיכוי וסיכון. זאת על המתקשרים בהסכם ועל בוחריהם לדעת. ואכן, על דבר קיומו של ההסכם יודע הבוחר מראש (סעיף 48 לחוק מורה, כי פקיד הבחירות יפרסם הודעה על קיומו של הסכם עודפים). מזווית הראייה שלו, הרי הוא יודע, כי בבוחרו ברשימה, הקשורה בהסכם כזה, נוטל הוא על עצמו סיכון, שקולו יסייע לרשימה האחרת דווקא, אך הוא גם פותח לרשימה המועדפת עליו "סיכוי" ממשי, שתתחזק בשל עודפי הקולות של בוחרי הרשימה האחרת. דווקא מבחינה זו נראה, כי חלוקה פנימית, על פי "התרומה" הגדולה יותר של עודפים הנקבעים על פי מודד חיצוני, היא לא צודקת. ה"עודפים" כשלעצמם, כל אחד בנפרד, יש שלא יהא בהם כדי להעניק אף לא לאחת מן הרשימות מנדט נוסף. רק צירוף שתי קבוצות העודפים מאפשר זכייה במנדט כזה. מבחינה זו אין זה ברור כלל וכלל, שרשימה, אשר לא עודף גדול משל רעותה במניין הקולות, היא אכן הראויה לזכות במנדט הנוסף באופן אוטומאטי. נראה, כי צודק יותר להעניק לרשימות, בינן לבין עצמן, סיכוי נוסף, פנימי, לזכייה במנדט הזה - סיכוי אשר רק מאמץ משותף של שתי הרשימות מאפשר את קיומו. סיכוי זה מתאפשר על ידי קביעת ה"מודד הפנימי".

8. זאת ועוד. דומה, כי דווקא שיטתן של המערערות נוגדת את המטרה העומדת מאחורי סעיף 68 (ב), אשר הוראתו היא, כיצד יש לחלק את המנדטים בין רשימות שהתקשרו ביניהן בהסכם עודפים. הליכה בדרך זו של "המודד החיצוני" מייתרת את מרבית סעיף 67, שאליו מפנה סעיף 68 (ב), שהרי, על פי שיטתן, המכסה וההשתתפות בחלוקה נקבעים בשלב הראשון (סעיף 67 (1) ו-(2)). המודד נקבע גם הוא בשלב הראשון (סעיף 67 (3)). כל רשימה זוכה במספר מנדטים שלם (בהתאם לסעיף 67 (4)). העודף של כל רשימה נקבע כבר בשלב מקדמי זה (סעיף 67 (5)). נותר איפוא רק לחלק את המנדט הנוסף בין שתי הרשימות (שהוא מנדט "פנימי" - תוצר של מאמץ משותף). בהתאם לעודף שכבר נקבע, לשיטתן של המערערות עלפי המודד החיצוני הכללי בשלב הראשון. אינני רואה, מדוע שיטה זו מבטאת נכונה יותר את התכלית החקיקתית. נהפוך הוא: דומה, שדווקא שיטה זו אינה עושה זאת ואינה עונה על מגמות המחוקק, שהרי מייתרת היא את סעיף 68 (ב) לחלוטין.

9. לעניין ה"מכסות" ואחוז החסימה, גרסה המשנה לנשיא, כי ככל הנראה נוצרה "תוצאה" זו מבלי משום. וכך התבטאה, בב"ש 75/84, בעמ' 40:
"קרובה אני לחשוב, שהתוצאה נוצרה בלי משים, ורצוי למנעה על ידי אי הפעלת סעיף 67 (2) לחוק בעת החלוקה בין הרשימות המתקשרות בינן לבין עצמן".
אי הפעלת סעיף 67 (2), בנסיבות אלה, נראית נכונה. כשלעצמי אינני בטוח שהחלוקה הפנימית אמנם מציבה אותנו בפני
בעיה זו. סעיף 67 (2) רישא קובע, כי "בחלוקת המנדטים ישתתפו...". החלוקה הפנימית בין הצדדים להסכם העודפים היא כבר שלב שני בתהליך - לאחר שנקבע כבר אילו הן הרשימות המשתתפות בחלוקת המנדטים. ממילא פתוחה הדרך להפעלת "הסכם העודפים", רק לאחר שהוכרע כבר, מי זכאיות להשתתף בחלוקה, ובמובן זה אין סעיפי משנה אלה שבסעיף 67 רלוואנטיים.

10. אמור מעתה, כי השיטה הנוהגת, המושתתת על ההלכה הנ"ל, היא סבירה ואפשרית. המערערות השכילו להצביע על שיטת חלוקה פנימית נוספת האפשרית בכגון דא, אשר גם לה מעלות ומגרעות, אך אין עדיין בכך כדי להצביע על עילה מספקת לשינוי ההלכה הקיימת. גם בא כוחן המלומד של המערערות לא יכול היה בטיעוניו שלא להסכים, כי אליבא דאמת, השיטה הנוהגת גם היא אפשרית ואינה בלתי מתקבלת על הדעת עד כדי כך שייאמר עליה, שהיא "לא חוקית או לא נכונה". כל שעולה מטענותיו הוא, שלסברתו שיטתו צודקת פי כמה, וכבר הראינו, שלא כאלה הם פני הדברים.

בנסיבות אלה, "וכאשר כפות המאזניים 'מעויינות', מן הראוי להשאיר את ההלכה הקיימת על מכונה: בין אמת לאמת - יציב עדיף" (ברק, בספרו הנ"ל, בעמ' 441, וראה בג"צ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי ואח', פ"ד מ (1) 113, בעמ' 145).

11. יצוין, לשלמות הדברים ואגב אורחא, כי המערערות היו מודעות עוד בטרם הבחירות לשיטה הנוהגת. הן היו צריכות לדעת, כי גם בחלוקת העודפים בין הרשימות, על פי ההסכם שהתקשרו בו, ינהגו על פי אותה שיטה, אשר אפשר שתיטיב עמם ואפשר ואפשר שלא. לכן, אין זה כל כך מן הנכון לחכות לתוצאות ואז להעלות השגות וטענות כנגד השיטה.

12. אשר על כן דין הערעור להידחות. המערערות יחדיו יישאו בהוצאות המשיבים יחדיו בסך 5,000 ₪. סכום זה יהא צמוד ויישא ריבית כדין מהיום ועד התשלום בפועל.
השופט א' גולדברג
: אני מסכים.
השופט י' מלץ
: אני מסכים כי דין הערעור להידחות.
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' לוין
.
ניתן היום, ל' בסיון תשמ"ט (13.7.89).








רעא בית המשפט העליון 180/89 עדה קרל, רשימת החזית הדתית הלאומית – מפד"ל, המזרחי הפועל המזרחי בבחירות לעירית פתח תקווה נ' ועדת הבחירות למועצת עיריית פתח תקוה, פקיד הבחירות לעיריית פתח תקוה, שלמה לינצר, [ פ"ד: מד 1 265 ] (פורסם ב-ֽ 13/07/1989)