פסקי דין על רחל גואטה | פסקי דין על גדעון גדות | פסקי דין על אליצור גורן | פסקי דין על מפעל הפיס

1046/04 עע     07/08/2005




עע 1046/04 רחל גואטה,גדעון גדות,אליצור גורן נ' מפעל הפיס




בעניין:


בית הדין הארצי לעבודה




עע 1046/04

עע 1048/04
עע 1086/04




רחל גואטה
גדעון גדות
אליצור גורן
המערערת בעע 1046/04

המערער בעע 1048/04
המערער בעע 1086/04

-



מפעל הפיס

היועץ המשפטי לממשלה

המשיב

מתייצב בהליך



בפני
: הנשיא סטיב אדלר
, השופט עמירם רבינוביץ
, השופטת נילי ארד
נציגי עובדים: מר יצחק הרפז ומר אורי ינאי
נציגי מעבידים: מר אבי ברק ומר דורון טמיר


בשם גב' גואטה: עו"ד אליהו בן-טובים
, עו"ד מיכ
ל בן-דב
בשם מר גדות: עו"ד חיים ברנזון
, עו"ד אסף ברנזון
, עו"ד מיכ
ל ז'ילוני-חדד
בשם מר גורן: עו"ד אריאל שמר, עו"ד ורד גרטל
בשם מפעל הפיס
: עו"ד אלי זהר
, עו"ד איתי זהר
נציג היועץ המשפטי לממשלה: עו"ד דניאל גולדברג

פסק דין


השופטת נילי ארד

פתח דבר
1.
לפנינו שלשה ערעורים שנדונו במאוחד והמוסבים כנגד פסק דינו של בית הדין האזורי בתל-אביב (השופטת הראשית ורדה וירט-ליבנה ונציגי ציבור גב' גילה גרזון ומר דוד רג'ואן; עב 300851/98), בו התקבלה תביעת המשיב (להלן: מפעל הפיס
או החברה), תוך שנקבע כי הסדרי הפרישה של המערערים נוגדים את תקנת הציבור וכי עליהם להחזיר למפעל הפיס
תשלומי יתר ששולמו להם.

2.
נקדים סוף דבר לראשיתו ונאמר כי דינם של הערעורים להדחות מטעמיו של בית הדין האזורי. פסק דינו המעמיק ורחב היריעה של בית הדין האזורי מפורט ומנומק היטב בעובדותיו ובמסקנותיו המשפטיות. נתנו דעתנו לכלל החומר שהובא לפנינו ולטיעוני הצדדים בכתב ובעל פה, אולם בסופו של יום לא מצאנו עילה משפטית המצדיקה התערבותנו בפסק הדין שבערעור. עם זאת, ומשהכבירו הצדדים בטיעוניהם אף לפנינו, ידונו להלן אותם עניינים אליהם ראינו להתייחס בהרחבה הנדרשת לעניין.
וזה יהיה סדר הילוכו של דיוננו:
בהסתמך על המצע העובדתי שקבע בית הדין האזורי יוצגו בפרק הראשון הצדדים להתדיינות, הכרעתו של בית הדין בעניינם וההליכים שהביאו להגשת התובענה. בפרק השני נדון במעמדו של מפעל הפיס
כגוף דו-מהותי; בתחולתן של הנורמות מתחום המשפט הציבורי על פעולתו של הגוף הדו-מהותי; בתחולתה של תקנת הציבור על פעילותו של מפעל הפיס
כגוף דו-מהותי וביישומה של תקנת הציבור על תנאי הפרישה שנקבעו למערערים. בפרק השלישי תינתן הדעת לטענותיהם הפרטניות של המערערים כנגד שיעורי הגמלה שנקבעו להם וחיובם בהשבה.



פרק ראשון
הצדדים לערעור

מפעל הפיס
3.
כמתואר בפסק דינו של בית הדין האזורי, הוקם מפעל הפיס
לפי החלטת ממשלה בראשית שנות ה-50, כחברה מוגבלת בערבות ללא הון מניות. "החברה הוקמה בעקבות רצון של הרשויות המקומיות לגייס כספים מהציבור למטרות ציבוריות, בדרך של עריכת הגרלה. המטרה קיבלה מהממשלה את ברכת הדרך ותפעול ההגרלות נמסר לניהולם של אנשי הרשויות המקומיות".

[1]


ובהמשך:
"... הנתבעים [המערערים לפנינו] קיבלו הטוב מכל העולמות ושמרו על הצנעת תנאי השכר והפרישה שלהם. הדירקטוריון אישר כל פעם חלק אחד מהתנאים ולא התחשב בתמונה כולה".
[1]
בהתאם, ביקש מפעל הפיס
בתביעתו לבטל חלק מהתנאים שנקבעו בהסכמי הפרישה של המערערים (להלן גם: תנאי הפרישה) והשבת הסכומים ששולמו להם ביתר. עם זאת, נמנע מפעל הפיס
מלתבוע החזר הפרשי השכר ששולם למערערים במהלך עבודתם.

24.
יוטעם כבר עתה, כי הרושם המתקבל הוא שהגשת התביעה נכפתה על הדירקטוריון של מפעל הפיס
נוכח לחצי הציבור והתקשורת ולאור חוות דעת חד-משמעיות שהונחו לפניו. כדברי בית הדין האזורי: "קשה להשתחרר מהמסקנה כי אלמלא החשיפה הציבורית, תביעה זו לא הייתה מוגשת ולא היה חל שינוי בעמדתו המסורתית של מפעל הפיס
, כי אין מדובר בגוף ציבורי". בהקשר זה הביע בית הדין מורת רוח גלויה מהתנהלותם של חברי הדירקטוריון כפי שהוכחה לפניו ו"מן העמדות המשתנות של מפעל הפיס
, הכל על פי האינטרס העומד לדיון באותו מקרה".
[1]
החלטתו זו מקובלת על דעתנו.

25. בטיעוניהם לפנינו חזרו המערערים ונתלו בכפל עמדותיו של מפעל הפיס
, לפני הגשת התובענה ואחריה. זאת, לביסוס טענותיהם לפיהן בדין נקבעו תנאי עבודתם ופרישתם כפי שגרסו אף היועצים המשפטיים של החברה וחברי הדירקטוריון שלה.

הגם שמסקנותיו של בית הדין האזורי בנדון זה מבוססות היטב ומקובלות על דעתנו, מצאנו לנכון להתייחס לעיקר מהלכיו של הדירקטוריון ובמיוחד לחוות הדעת שהוצגו בפני
ו. אלה, בהצטברותם, לא הותירו ברירה בידי מפעל הפיס
אלא לבקש ולקבל הכרעתו של בית הדין בקביעת תנאי הפרישה ותביעת ההחזר, באופן המתוקן והנכון. ואלה הדברים:

26.
ביוני 1996 מינה ראש הממשלה מר שמעון פרס את מר אברהם כץ-עוז (להלן: כץ-עוז) תחת גדות לכהונת יושב ראש מפעל הפיס
. במכתב נלווה לכתב המינוי התבקש כץ-עוז לפעול כך ש"השכר והגמלאות של הבכירים במפעל הפיס
(לרבות אלה שלך) יקבעו בהתאם לנהוג במגזר הציבורי לגבי חברות ממשלתיות ותאגידים ציבוריים בסדר גודל דומה, ולאחר התייעצות עם הגורמים המתאימים במשרד האוצר".
כחודש ימים לאחר מינויו של כץ-עוז פנה אליו היועץ המשפטי לממשלה, מר מיכאל בן-יאיר, במכתב שכותרתו "תנאי פרישתו של מר גדעון גדות
" (להלן: מכתב היועץ). במכתבו הביא היועץ המשפטי לממשלה את ממצאי דו"ח מבקר המדינה משנת 1994, לפיהם: "משרד מבקר המדינה העיר למפעל כי תנאי הפרישה של היו"ר חורגים מהמקובל אצל ממלאי תפקידים כשלו בחברות ממשלתיות בעלות היקף עסקים דומה". במכתבו התייחס היועץ המשפטי לממשלה לפרסומים בתקשורת בנוגע לתנאי פרישתו של גדות ולעתירה שהוגשה לבית המשפט העליון בנדון זה,
[1]


לאחר שנשמעה התייחסותם הנרחבת של חברי הדירקטוריון להצגת הדברים של הנשיא שמגר ועו"ד זכרוני אישר הדירקטוריון פה אחד הצעת החלטה שהציג היו"ר כץ-עוז, ולפיה:
"
המלצות המועצה הציבורית המייעצת, בראשות נשיא בית המשפט העליון בדימוס, מאיר שמגר, ודו"ח ועדת זכרוני הונחו על שולחן הדירקטוריון. הדירקטוריון מחליט לאמץ את המלצות המועצה הציבורית ומטיל על המנכ"ל לנקוט בצעדים הדרושים ליישומן ובמידת הצורך להביא את הנושא להכרעת בית המשפט".

כחודש ימים לאחר מכן, נאמן להחלטתו, הגיש מפעל הפיס
לבית הדין האזורי בקשה לסעדים זמניים לבטלות הסדרי הפרישה של המערערים הנוגדים את תקנת הציבור ולהשבת הכספים שהתקבלו על ידם ביתר. בהסכמת הצדדים אוחד הדיון בבקשה לסעדים זמניים עם התביעה העיקרית. בפסק דינו הורה בית הדין האזורי על הפחתת שיעור הפנסיה של המערערים והשבת כספים שקיבלו כמתואר לעיל, וכנגד פסיקתו זו מכוונים הערעורים שלפנינו.

פרק שני

תמצית עמדות הצדדים בערעור
27.
טענותיהם של המערערים כוונו נגד ממצאיו ומסקנותיו של בית הדין האזורי, כשהן נסמכות על שני אדנים אלה: באדן האחד טענות המשותפות לכל המערערים ועיקרן במהותו של מפעל הפיס
, תחולתן של נורמות מתחום המשפט הציבורי על החברה וכפועל יוצא מכך גבולות החלתה של תקנת הציבור עליהם. האדן האחר פרטני, ובו טיעון של כל אחד מהמערערים בנוגע לגריעת תנאי הפרישה שלו וחיובו בהשבה, כפי שנקבע בפסק הדין שבערעור.

28.
נפתח בטיעון המשותף. בהיבט זה התמצה עיקר טיעונם של המערערים באלה: שגה בית הדין קמא בכך שהחיל באופן רטרואקטיבי נורמות מתחום המשפט הציבורי על הסכמי הפרישה שנכרתו בינם לבין מפעל הפיס
, שהוא גוף שהתאגד כגוף פרטי ופועל בתחומי המשפט הפרטי; ככל שיש להחיל על החברה נורמות מתחום המשפט הציבורי יש לעשות כך באופן מתון ומצומצם; בהתאם, אין להתערב באופן רטרואקטיבי בהסכמי הפרישה של המערערים שאושרו כדין על ידי הגופים המוסמכים בחברה ואושרו בזמן אמת על ידי היועצים המשפטיים של מפעל הפיס
; התערבות בתנאי הפרישה פוגעת באינטרס ההסתמכות של המערערים, ששינו את מצבם לרעה, בין היתר בהסתמך על חוות הדעת שקבעו כי הסדרי פרישתם חוקיים ותקפים; שגה בית הדין בעשותו שימוש בתקנת הציבור כ"נורמת-על", שכן את תקנת הציבור יש לבחון לפי אמות המדה שנהגו במהלך שנות השמונים, עת גובשו תנאי העסקתם של המערערים ולא לפי אמות המידה בסוף שנות התשעים, עת הוגשה ונדונה התביעה נגדם.
כך, לדוגמה, טען גדות בערעורו, כי בית הדין האזורי הפעיל "באופן תקדימי" את תקנת הציבור לשם התערבות רטרואקטיבית בשנת 2003 "כעבור לפחות 11 שנים תמימות, לשנות ולבטל תנאי פרישה שונים שהוסכמו מתחילת שנות ה-80, לפני שנות דור, אשר עוגנו בהסכם שנחתם ואושר כדין, לפני שנים רבות בשנת 1992, ושאינו בניגוד לאף דבר חקיקה החל על המשיב ו/או המערער". בכך נתן בית הדין עדיפות לעקרונות עמומים, המגולמים במונח השסתום "תקנת הציבור", על פני זכויות יסוד חוקתיות ברורות של המערערים.

29.
מנגד טען מפעל הפיס
, כי החברה הינה גוף דו-מהותי מובהק, וכל הבחנה אותה מנסים לערוך המערערים בין פעולתו כמארגן הגרלות לבין ייעודו הציבורי הינה מלאכותית; עוד טענה החברה כי יש לדחות את טענות המערערים כנגד
התחולה הרטרואקטיבית. זאת, באשר חיובם בהשבה סביר ומידתי בשים לב להתנגשות בין תנאי הפרישה שזכו להם ובין תקנת הציבור. במיוחד נכונים הדברים, לאור העובדה שחלק ניכר מתנאי ההעסקה של המערערים אושר אף הוא באופן רטרואקטיבי; גם אם ניתן להתייחס אל אינטרס ההסתמכות של המערערים כאינטרס לגיטימי, לא יעמוד הדבר לזכותם ממועד הגשת התביעה לבית הדין האזורי ואילך.
היועץ המשפטי לממשלה
הוסיף על כך וטען, כי מפעל הפיס
הינו גוף הפועל לתועלת הציבור ללא כוונת רווח, לפי היתר מיוחד שקיבל. משכך, בדין הוחלו עליו נורמות מתחום המשפט הציבורי; אשר לטענת התחולה הרטרואקטיבית, הנורמות של סבירות, הגינות, תום לב, נאמנות ותקנת הציבור הן נורמות משפטיות החלות מאז ומעולם; הנורמות הללו יושמו באופן קונקרטי על עניינם של המערערים בפסק דינו של בית הדין האזורי, תוך איזון ראוי בין האינטרס החוזי של המערערים לכיבוד הסכמי הפרישה שלהם לבין האינטרס הציבורי והמתחייב הימנו (להלן גם: טיעוני המדינה).

נפנה, איפוא, לבחינת טיבו של מפעל הפיס
, למהותו ולתחולתן של נורמות מן המשפט הציבורי על מפעל הפיס
בכלל, וביחסיו עם המערערים בפרט.


הרקע להקמתו של מפעל הפיס
, תזכיר, תקנות והֵיתר פעולה
31.
מקורו של הרעיון להקמת מפעל הגרלות, שלימים הפך למפעל הפיס
, בחיפוש אחר מקורות מימון צרכי בריאות, סעד, חינוך ותרבות, בשנים הראשונות שלאחר קום המדינה. בשנת 1951 החליטה הממשלה "על הוצאת שטרי הגרלה על ידי הרשויות המקומיות". ועדה בינמשרדית שהוקמה לשם יישום ההחלטה הגישה המלצותיה, ובהן אלה: מפעל הפיס
יהיה חברה מוגבלת בערבות ללא הון מניות ששמה לא יכלול את התוספת "בערבון מוגבל". זאת, בגדר הסמכות המסורה לשר המשפטים בסעיף 32 לפקודת החברות, תשמ"ג-1983 (להלן: פקודת החברות); "הנהלת החברה תהיה בידי חבר נאמנים של 7 אנשים, מהם 3 באי-כוח העיריות הגדולות (ירושלים, תל-אביב וחיפה) 1 בא-כוח חבר המועצות, 1 בא-כוח המועצות האזוריות. שני החברים הנוספים – ב"כ משרד האוצר ומשרד הפנים"; תחת הכותרת "השימוש בכספים" נכתב: "היתרה שתישאר ממכירת שטרי ההגרלות אחרי ניכוי ההוצאות וסכומי הפרסים תהווה קרן המוקדשת להרחבת בנייני האשפוז ולהקמת בנייני אשפוז באמצעות הרשויות המקומיות ובהשתתפותן הכספית".
בהתאם להמלצות אלה שקיבלו אישור הממשלה, הוקם מפעל הפיס
, אשר ממפעל צנוע "... שנוסד לצורך גיוס כספים להקמת בית חולים בתל-אביב" הפך "... למוסד פיננסי אדיר, שיקים במרוצת השנים אלפי מוסדות שונים לרווחת הקהילה בכל רחבי הארץ."
[1]


"(טו) להשתמש בהכנסותיה של החברה, יהיה מקורן אשר יהיה, או בכל חלק מהן שיועד לכך על ידי החברה, לאחת או יותר מהמטרות הבאות:

(1) לשם מתן מענקים לרשויות מקומיות למטרות הבאות:

(א) בשטח הבריאות –
הקמת מבני בריאות...;

(ב) בשטח החינוך – הקמת מבני חינוך...;
(ג) בשטח הרווחה – הקמת מבני רווחה...;"

בסעיף 5 לתזכיר נקבע כי "ההכנסה והרכוש של החברה, יהיה אשר יהיה מקורם, לא ישמשו אלא לשם קידום מטרותיה של החברה כפי שפורטו בתזכיר התאגדות זה, כולן או מקצתן, וכל חלק מהם לא ישולם ולא יועבר לחברי החברה, או לכל אדם שהיה אי פעם חבר בחברה, או לכל אדם התובע מכוחם, בין במישרין ובין בעקיפין, בתורת דיבידנדים, הטבות או בצורה אחרת כל שהיא"; לפי הוראתו של סעיף 8 לתזכיר "פעולותיה הכספיות והמשקיות של החברה וחשבונותיה, יעמדו לביקורתו של מבקר המדינה...". הוראה זו עולה בקנה אחד עם האמור בסעיף 9(5) לחוק מבקר המדינה [נוסח משולב],
תשי"ח-1958 (להלן: חוק מבקר המדינה) המורה כי גופים שהממשלה משתתפת בהנהלתם יהיו כפופים לביקורתו של מבקר המדינה.
ה"כַּשְרוּת לחברוּת" נקבעה בתקנות ההתאגדות של החברה,
[1]
חבר מטעם מועצת עיריית ירושלים, חבר מטעם מועצת עיריית תל-אביב, חבר מטעם מועצת עיריית חיפה, ארבעה חברים המתמנים על ידי מרכז השלטון המקומי, חבר אחד המתמנה על ידי ארגון המועצות האזוריות, נציג משרד האוצר, נציג משרד הפנים, נציג המתמנה בהסכמת ראש הממשלה ושר האוצר, נציג נוסף המתמנה בהסכמת ראש הממשלה ושר הפנים, ויושב ראש, המתמנה על ידי ראש הממשלה (עד לשנת 1990 מונה יושב הראש על ידי שר האוצר).
התשתית החוקית לפעולתו של מפעל הפיס
בארגון הגרלות
מעוגנת בהיתר מאת שר האוצר, כקבוע בסעיף 231(א)(2) לחוק העונשין, תשל"ז-1977, המציב חריג לכלל לפיו ארגון הימורים מהווה עבירה פלילית, כל עוד מדובר ב"הימורים או הימור מסוים, שעורך מפעל הפיס
בהיתר מראש מאת שר האוצר או מי שהשר הסמיכו לכך" (להלן: ההיתר).



מפעל הפיס
גוף דו מהותי
33.
על רקע הקמתו של מפעל הפיס
, אופן התאגדותו ומהות פעולתו קבע בית הדין
את סיווגו כגוף דו מהותי הפועל "... בחצר האחורית של השלטון המקומי".
[1]
על התנהלותו העסקית-כלכלית חלים כללי המשפט הפרטי. אולם, מחמת היותו בעל מאפיינים מובהקים של גוף ציבורי חלות עליו ועל פעולתו גם נורמות מן המשפט הציבורי. כך, ולשם הדוגמא, נקבעו בעניין מיקרו דף

מעמדה של חברת החשמל וחובותיה כגוף ציבורי, לאור השירות הציבורי החיוני אותו היא מעניקה;


[1]
בדומה, נפסק בעניין בית רבקה כי הסוכנות היהודית היא גוף דו-מהותי בשים לב למהות הציבורית של תחומי עיסוקה;


[1]
כך הכיר בית דין זה באוניברסיטאות ובקרן מבטחים כגופים דו מהותיים, בפעילותם בתחום הציבורי.
[1]
מפעל הפיס
הוקם כחברה לתועלת הציבור, לשם בניית מוסדות ציבור בתחומי הבריאות, החינוך והרווחה. במימוש יעדים אלה מספק מפעל הפיס
שירות חיוני למדינה ותושביה. זוהי תכלית קיומה של החברה, ומפעל ההגרלות הוא אמצעי בלבד להשגת היעדים שנקבעו במסמכי התאגדות החברה. לשם הגשמת מטרות אלה העניקה המדינה למפעל הפיס
היתר לקיום ההגרלות.
מטרת הקמת הגוף וטיב השירות שהוא מספק
: כעולה ממסמכי ההתאגדות, מפעל הפיס
אינו פועל למטרות רווח וכל מהותו וייעודו קידום מטרות חברתיות-קהילתיות. חברי מפעל הפיס
אינם זכאים לדיבידנדים או לקבלת כל טובת הנאה אחרת. לא בכדי קיבל מפעל הפיס
פטור מהוספת צמד המילים "בערבון מוגבל" לשם החברה.
מידת מעורבותה של המדינה בניהול הגוף
: מפעל הפיס
הוקם על ידי רשויות השלטון המרכזי והשלטון המקומי ומנוהל על ידם. חברי הדירקטוריון של החברה הם ראשי רשויות מקומיות ונציגים מטעם משרדי האוצר והפנים. יו"ר הדירקטוריון מתמנה על ידי ראש הממשלה. כל שינוי בתקנות החברה טעון אישור שר המשפטים או מי מטעמו.
[1]
פעולותיו הכספיות והמשקיות וחשבונותיו של מפעל הפיס
כפופים לביקורת מבקר המדינה. בפתח דין וחשבון בעניינו של מפעל הפיס
, משנת 1994, שהיה ממחוללי התביעה מושא הערעורים שלפנינו, נכתב כי "מפעל הפיס
עומד לביקורת מבקר המדינה" לפי חוק מבקר המדינה "... בהיותו גוף שהממשלה משתתפת בהנהלתו".
[1]
למפעל הפיס
ניתן היתר ייחודי לעריכת ההגרלות, כמוהו קיבלו במשֹורה שלשה גופים ציבוריים אחרים בלבד: המועצה להסדר הימורים בספורט, מגן דוד אדום והאגודה למען החייל. במסגרת קשת אפשרויות מצומצמת זו, עליה נמנה מפעל הפיס
, ומתוקף ההיתר המוענק לחברה מעת לעת על ידי שר האוצר, יכול הציבור לקחת חלק במשחקי הימורים והגרלות מבלי להסתכן בהעמדה לדין פלילי.

36.לא למותר לציין, כי מפעל הפיס
עצמו הכיר בהיותו גוף דו-מהותו, חרף התאגדותו כתאגיד פרטי. כך עולה מפסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב בעניין וטשטיין,
[1]
מפעל הפיס
לא הוקם כמפעל הימורים פרטי או כקזינו להפקת רווחי הימורים ולא לשם כך מקבל הוא היתר מאת שר האוצר לקיום הגרלות על פי דין. שלא כחברה פרטית, תכלית קיומו ופעילותו של מפעל הפיס
הינה בהעמדת הרווחים שהפיק ממפעל ההגרלות לרשות הציבור ועבורו. זו תשתית כינונו. זה הטעם להתרת פעילותו בקרב הציבור בישראל. כמוהו כרשות הציבורית, משלו ועבורו אין לו למפעל הפיס
ולא כלום. הרווחים הנצברים אצל מפעל הפיס
הם כספי ציבור. מן הציבור התקבלו ולתועלות הציבור נועדו. רווחים אלה הם בידי מפעל הפיס
פקדון שנתן בידו הציבור. מכאן חובת האמון המוגברת המוטלת על מפעל הפיס
שלא לפזר לרוח את הרווחים שצבר מכספי ההגרלה ולנהוג בכספי הציבור במידת הזהירות הנדרשת ובאמות המידה המתחייבות מתכלית קיומו ופעילותו.

מכל הטעמים הללו נדחות טענות המערערים ושיטתם, לפיה מפעל הפיס
הוא גוף פרטי ובאספקלריה זו יש לבחון פעילותו בכל הנוגע לתנאי הפרישה שהוענקו להם. פסיקתו של בית הדין האזורי בנדון זה מקובלת עלינו ואנו חוזרים וקובעים, כי מפעל הפיס
הוא גוף דו-מהותי וככזה חלות עליו נורמות מן המשפט הציבורי והמנהלי.


תחולת נורמות מן המשפט הציבורי על הגוף הדו-מהותי
37.
לאור מסקנת הדברים עד כה, ייבחנו להלן טענות המערערים המוסבות כנגד קביעתו של בית הדין האזורי לפיה: "חבילת תנאי הפרישה שהוענקה לנתבעים [המערערים – נ.א.] חרגה מגבולות תקנת הציבור וזאת בהתחשב באופיו ובמטרותיו של מפעל הפיס
; הגם שפורמלית ההחלטות התקבלו אז כדין".

[1]
עמד על כך פרופ' אהרן ברק, בין היתר, באלה הדברים:
[1]
כשהיא מתייחסת לעקרון תום הלב, ויפים דבריה לענייננו:

"

גוף המשרת את הציבור חייב בהקפדת יתר. הוא חייב לפעול על פי נורמות מסוימות הלקוחות מהמשפט הציבורי. אין בכך כדי לומר שהמשפט הציבורי חל עליו. זהו גוף פרטי שמוחלות עליו נורמות מסוימות מהמשפט הציבורי מכוח עקרון תום הלב. בדרך זו נשמרת המסגרת של המשפט הפרטי תוך שמוגברת המחויבות של גוף מעין זה לציבור לקוחותיו. הדבר תואם את עצם מהותו כגוף פרטי המשרת את הציבור".

בדומה פסק בית דין זה בעניין ד"ר גוטרמן
[1]

כי בהיבטים מסוימים של יחסי האוניברסיטה עם המועסקים על ידה חלות עליה חובות מתחום המשפט הציבורי והמינהלי, כגון קיום זכות הטיעון וגילוי פרוטוקולים.

תקנת הציבור
38.
ליבת הדיון בתביעת מפעל הפיס
נגד המערערים, בפסיקתו של בית הדין האזורי
ובטיעוני הצדדים לפנינו, סבה על עצם חריגתם של תנאי הפרישה שנקבעו למערערים מתקנת הציבור, מידתה ותוצאותיה.
משכך, נקדים ונידרש למהותו של אותו "מונח שסתום" – תקנת הציבור, שהורתו בסעיף 30 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973: "חוזה שכריתתו, תכנו או מטרתו הם בלתי חוקיים, בלתי מוסריים או סותרים את תקנת הציבור - בטל".
ככלל, חלים ערכי היסוד של שיטתנו המשפטית והנורמות מתחומי המשפט הציבורי גם על תחומי המשפט הפרטי, כשהם "נשאבים" לתחומי המשפט הפרטי באמצעות מונחי השסתום, עליהם נמנים תקנת הציבור, תום לב וסבירות. העקרונות המוזרמים באמצעות תקנת הציבור מן המשפט הציבורי אל המשפט הפרטי עשויים להתנגש האחד במשנהו ולהגיע לכלל עימות עם אינטרסים שקנו אחיזה במשפט הפרטי מימים ימימה. על כן, נדרשת עשיית האיזון הראוי ביניהם. עמד על כך הנשיא ברק בפסק הדין בפרשת סער:
[1]
ננקטה שיטה מרחיבה מזו שביקשה לראות בתקנת הציבור "סוס פרא" שאינו ניתן לריסון, תוך שנפסק מפי השופט ברק:

"

המחוקק הוא שהעניק לבית המשפט, בדרך סמכות הפירוש שהטיל עליו, לפרש את המושגים הכלליים של "תום לב ודרך מקובלת", "תקנת הציבור" וכיוצא באלה מושגי שסתום למיניהם. במתן פירושים לביטויים אלה העניק המחוקק בידי המשפט סמכות "לקבוע מסמרות ערכיות" באשר להתנהגות ראויה... אמת הדבר, על אותו "סוס פרא" כלשונו של השופט
burrough
... אשר תקנת הציבור שמו, על השופט לעלות "רק אם וכאשר המחוקק יושיבנו עליו". אך המחוקק הושיב את השופט על אותו "סוס פרא" ממש באותו רגע, שבו הוא מונה על ידי נשיא המדינה לכהונה שיפוטית, והצהיר, כי הוא יתחייב "לשפוט את העם משפט צדק". עם מינויו הושב השופט על אותו "סוס פרא", ואין לו מנוס אלא לרכוב עליו....
זאת יש לזכור: תקנת הציבור או
public policy
או מדיניות משפטית,
אינה עניין לבר משפטי (אם כי השיקול אינו משפטי "טכני"). זהו חלק מהמשפט עצמו. אין התנגשות בין דין לבין מדיניות. המדיניות היא חלק מהדין... מכאן, ש"סוס הפרא" של המדיניות המשפטית אינו אלא אחד מכלי המשפט עצמם. אין הוא גורם חיצוני וזר. הוא יסוד פנימי וקרוב... אין להגזים בפעולתו, אך אין גם למעט בה".

בדחותו את הרתיעה מפני התערבות בחוזים הסותרים את תקנת הציבור הטעים הנשיא ברק בדנג"ץ רקנט:
[1]
"הגישה הראויה כלפי תקנת הציבור היא, לדעתי, גישה התומכת ברצון הצדדים כפי ביטויו בחוזה. ההתערבות השיפוטית בחוזה צריכה להישמר למקרים נדירים ואל לה להפוך לעניין שבשגרה. לפיכך, במקרים שבהם אפשר למצוא דרך שונה לתיקון עוול שנוצר או להשגת איזון פנימי נאות יותר ביחסי הצדדים לחוזה, מומלץ לפעול בדרך חלופית ולא לפנות מיד ובקלות אל תקנת הציבור ולפטור צד מהתחייבויותיו החוזיות".

אולם, אפילו המשנה לנשיא אלון, שנמנה אף הוא על האסכולה המצמצמת את תחולתה של תקנת הציבור,
[1]
"

משמדובר בגוף דו-מהותי כגון בעניין שלפנינו [חברה קדישא – נ.א.] שבו יש להיזקק הן לנורמות מתחום המשפט הפרטי והן לאלה שמתחום המשפט הציבורי, מקום יש לומר כי המושג "תקנת הציבור" יתפרש בצורה נרחבת יותר, גם כאשר אנו נזקקים לו לעניין החוזה שבתחום המשפט הפרטי שנכרת על ידי גוף זה".



כללם של דברים לענייננו:
נוכח מהותה של תקנת הציבור כמגלמת ערכי יסוד של השיטה, מגבילה תקנת הציבור את רצונם החופשי של הצדדים בהתקשרותם החוזית.
[1]


יישומה של תקנת הציבור על החוזים שנכרתו עם המערערים

41.חזרו המערערים וטענו לפנינו, כי מן הדין לכבד את החוזים שחתמו עם מפעל הפיס
במהלך השנים, ולהשיג מפניהם את יישומה של תקנת הציבור על תנאי הפרישה שנקבעו באותם חוזים. מנגד טענו מפעל הפיס
והמדינה, כי האינטרס הציבורי המובהק שביסוד פעילותו של מפעל הפיס
כגוף דו מהותי מחייב החלתה של תקנת הציבור ביתר שאת על אותה התקשרות החוזית עם המערערים.
כך קבע בית הדין האזורי בדחותו את טיעוני המערערים בנדון זה:
[1]
וכך תיאר בית הדין את שיטת הפעולה שנהגה הלכה למעשה בקביעת שכרם של שלושת המערערים:

"
תנאי השכר של הבכירים במפעל הפיס
נקבעו תוך 'הצנעת לכת' והסתרת תנאי השכר והפרישה של הבכירים. תרמה לכך הקמת ועדת שכר כפורום עצמאי וסוברני, שרק מביא החלטותיו לאישור הדירקטוריון ללא דיון או הצגת הנתונים. היוזמות להחלטות ועדת השכר נעשו על ידי גדות וגורן עצמם", ובעניינה של גואטה לפי בקשתה "להבטיח את זכויות הפנסיה שלה".
[1]
לשיטתם של המערערים לא רק שאין למצוא פגם בבניית השכר והתנאים על דרך הליקוט, אלא שכזה הוא מנהגו של השירות הציבורי. על טענתם זו חזרו המערערים אף לפנינו, לאחר שנדחתה על ידי בית הדין האזורי בדבריו אלה:
[1]
אולם בהמשך סייג את דבריו: "... אכן לפרקים אני העליתי נושא שביקשתי שיבררו אותו, לפרקים המנכ"ל ולפרקים הוועדה לבד קבעה את ענייניה".
[1]


וכך סיכם בית הדין את מערכת היחסים בין המערערים לדירקטוריון עליה נבנו הטבות השכר:
"
תנאי השכר

והפרישה של הנתבעים לא נקבעו מתוך הכרה בתרומתם למפעל הפיס
, אלא היו פרי מערכת היחסים

המיוחדת בין הבכירים העומדים בראש הארגון ובין הדירקטורים. נקודות התורפה במערכת

יחסים בעייתית זו נוצלו לקידומם האישי של הנתבעים ותוצאת תהליך "הליקוט" היתה

תנאי הפרישה שנקבעו לנתבעים, המבוססים, בין השאר על תנאי שכר

נדיבים".


טענת המערערים, עליה חזרו אף בפני
נו, לפיה הכירו חברי הדירקטוריון היטב את תנאי השכר של המערערים ובחרו להוסיף עליהם בידיעה גמורה ולא מחמת "טשטוש" נדחתה על ידי בית הדין האזורי, אשר קבע כי "אינה מתיישבת עם העובדות שנגולו לפנינו". מקובלים עלינו במלואם ממצאיו והנמקתו של בית הדין בנדון זה:
[1]
נחה דעתנו כי האמור בפרוטוקולים שיקף את האירועים כפי שהתרחשו ב"זמן אמת", במיוחד כן כאשר היה בגדר ראיה מצטברת לשלל הראיות שהיו לפני בית הדין. ככל שהמערערים כפרו באמור בפרוטוקולים עמדה להם האפשרות להזמין את הדירקטורים לעדות
מטעמם. משלא עשו כן, הרי הם בבחינת מי שסברו וקיבלו ואין להם להלין אלא על עצמם.

45.
הוסיף גדות בטיעוניו לפנינו ומחה עוד כנגד תופעת "הליקוט והטשטוש" שייחס לו בית הדין האזורי. בתוך כך, גרס גדות בערעורו כי גם אם תנאי העסקתו גובשו בהדרגה, במהלך שנות כהונתו כיו"ר הדירקטוריון, עוגנו התנאים כולם במסגרת הסכם 1992. זאת, לאחר שנפרשה בפני
הדירקטוריון התמונה בכללותה ובהתייחס אליה התקיימו הדיונים בתנאי הפרישה שבהסכם.
דין טענה זו להדחות נוכח מסכת הראיות שנפרשה בפני
בית הדין האזורי ולפנינו, עליה עמדנו בהרחבה לעיל. כעולה מממצאיו של בית הדין האזורי ומניתוחו המעמיק את מהלך העניינים, הצטברו הטבות השכר של המערערים זו על גבי זו טיפין-טיפין וקיבלו אישור ועדת השכר לשיעורין. דרך פעולה זו הלכה ונמשכה גם בעת הבאתם של הסכמי הפרישה לאישור הדירקטוריון. נאמן לשיטתו, אישרר הדירקטוריון, לקראת פרישתו של כל אחד מהמערערים, אסופה של החלטות שקיבלו אורגנים של החברה במהלך השנים. זאת, מבלי להידרש לדיון מעמיק ולבירור מקיף בטיבן של הטבות השכר, כשלעצמן או בהצטברותן, ומבלי שראה ליתן דעתו לנגיסתם של תשלומי הפרישה ברווחי מפעל הפיס
ובסיכול ייעודם של אותם רווחים
- רווחת הציבור.

הפרת האיזון באמת המידה הסבירה לתנאי השכר והפרישה
46.
לא זו אף זו. גם אילו קיבלנו את טענותיו של גדות לפיהן קיים הדירקטוריון דיון כהלכתו בהסכמי הפרישה עובר לאישורם, אין בכך כדי לשנות ממסקנתו של בית הדין האזורי, אשר נסמכה על תשתית ראייתית מוצקה, לפיה הסכמי הפרישה של המערערים, לרבות הסכם 1992, לוקים בחוסר סבירות עד כדי חריגה מתקנת הציבור, באופן המצדיק עשיית שינוי בהם. בית הדין פירט את המסכת כולה, אף אנו עמדנו על הדברים לעיל. נוכח טענותיהם המפליגות של המערערים כנגד ממצאיו ומסקנותיו של בית הדין בנדון זה, יפורטו להלן עיקרי הדברים המצביעים על הפער שנוצר בין תנאי השכר שנקבעו להם בתחילת העסקתם במפעל הפיס
לבין תנאי הפרישה שהוענקו להם בסיום שירותם.

47.
במהלך כהונתו כיו"ר החברה נהנה גדות מהצטברות החלטות בהן שופרו לבלי הכר תנאי שכרו ופרישתו ביחס לאלה של מנכ"ל חברה ממשלתית, ובחריגה גמורה מן התנאים שנקבעו בכניסתו לתפקיד. השכר שנקבע בתחילה לפי דרגה 8 בדירוג החברות הממשלתיות הועלה לשיעורין ונקבע בפרישתו לפי דרגה 11 באותו דירוג; רכיבי השכר במשכורת הקובעת לגמלה כללו תוספות אלה, שנוספו על שכרו בתקופת העסקתו בחברה: תוספת "משכורת 13"; תוספת מכסת 80 שעות נוספות גלובליות; תוספת "שכר עידוד"; תוספת 5% לשכרו מעבר לשכר המנכ"ל;
שינויים נעשו אף בשיעור הגמלה: כך, גמלה קבועה בשיעור 20% בכניסתו לתפקיד הומרה בגמלת מינימום של 30%, ושהועמדה בעת פרישתו על חישוב של
6% בשנה לתקופה הכוללת את שמונה השנים בהן כיהן גם כחבר כנסת, בנוסף לשבע השנים בהן כיהן כיו"ר החברה בלבד .

48.
נקודת המוצא בתנאי השכר והפרישה של גורן נקבעה אף היא בראשיתה במקביל לתנאיו של מנכ"ל חברה ממשלתית. אולם, בהמשך העסקתו סטה ממסלול התנאים ההתחלתי, תוך צבירת הטבות בשכרו ובתנאי פרישתו:
כך, דרגה 8 שהייתה דרגת מנכ"ל בדירוג החברות הממשלתיות ושנקבעה לו בתחילת עבודתו, הייתה לדרגה 11 בפרישתו; בדומה לגדות כללו רכיבי השכר במשכורתו הקובעת לגמלה תוספות שכר אלה: תוספת "משכורת 13"; תוספת מכסת שעות נוספות גלובלית בהיקף 80 שעות; גילום הוצאות רכב; תוספת "שכר עידוד"; ו"תוספת מיוחדת" לגמלה החודשית.
המשכורת הקובעת על רכיביה הוכרה לגורן בתחולה רטרואקטיבית מיום 1.4.1976, שנתיים לפני מינויו לתפקיד מנכ"ל החברה; בנוסף לגמלה החודשית שולמו לו פיצויי פרישה.

49.
תנאי העסקתה של גואטה הותאמו אף הם למעמד המיוחד שקנתה לה
כמזכירת החברה, תפקיד שהקביל בתנאיו לזה של סמנכ"ל (תואר שהוענק לה רשמית בהמשך). ההטבות בשכרה נגזרו מאלה שהוענקו לגדות ולגורן. כך, הועמד שכרה על 75% ממשכורת המנכ"ל; ובין רכיביו המוכרים לצורך המשכורת הקובעת לתשלום גמלה הוכרה תוספת "משכורת 13"; תוספת תשלום גלובלי של 80 שעות נוספות בחודש; ו"תוספת מיוחדת" בשיעור של משכורת חודשית אחת לשנה.
בהתאמה מיוחדת לנתוניה, הסיר הדירקטוריון את "מכשול" גיל הפרישה המינימלי וסלל את דרכה לתשלום הגמלה למרות פרישתה לפני שמלאו לה 40שנה; תנאי הפרישה שלה כללו, בין היתר, גמלה חודשית בשיעור של 3% עבור כל שנת עבודה. על כך נוסף תשלום פיצויי פרישה בסכום השווה למכפלת המשכורת הקובעת במספר שנות העבודה.


חוות דעת המומחים
50.
בהתייחס לתנאי שכר ופרישה אלה ושידרוגם התכוף במהלך שנות עבודתם של המערערים הובאו לפני בית הדין חוות דעת מומחים, שעיקריהן יובאו להלן.

מטעם היועץ המשפטי לממשלה
הוגש תצהיר עדות ראשית חתום בידי מר יוסי קוצי'ק, שהיה באותה עת הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן: תצהיר קוצ'יק).
בהתייחס לגדות
הובררו מתצהירו של קוצ'יק דברים אלה: נכון לחודש אפריל 1996 היה שכרו של גדות במפעל הפיס
גבוה ב-112.6% משכר מנכ"ל חברה ממשלתית עסקית ברמה 10 (רמה 11, אליה הוקבלו גדות ואורן טרם פרישתם, לא הייתה קיימת עוד בעת מתן התצהיר); תשלום שעות נוספות למנכ"ל אינו מקובל בחברות ממשלתיות ומהווה בעניינו של גדות שווה ערך לתוספת שכר בגין משרה נוספת בהיקף של 60%; אין זה מקובל לשלם לבכירים בחברות ממשלתיות תוספות שכר של "משכורת 13" או "משכורת 14"; בכירים בחברות ממשלתיות אינם נהנים מתוספות שונות המשולמות לעובדים, כגון "תוספת עידוד" ששולמה לגורן ולגדות; בין החריגות שבתנאי הפרישה להם זכה גדות היו אלה: שיעור הגמלה של 6% לשנת עבודה כנגד גמלה בשיעור 4% ששולמה לבכירים במעמדו בחברות ממשלתיות; תשלום פנסיה תקציבית לגדות, שאינה משולמת לבכירים בחברות ממשלתיות, אף לא בחברות פרטיות; הגדלת התקופה המזכה בגמלה בשמונה השנים בהן כיהן גדות כחבר כנסת.
אשר לגורן נאמר כך בתצהיר קוצ'יק: שכרו של גורן היה למעלה מכפול משכר מנכ"ל חברה ממשלתית ברמה 10 וכזה היה שיעור הפנסיה הנגזרת משכרו.
בעניינה של גואטה קבע קוצ'יק, כי במועד פרישתה היה שכרה גבוה בלמעלה
מ-50% משכר מנכ"ל חברה ממשלתית ברמה 10; בנוגע לתנאי פרישתה ציין קוצ'יק בתצהירו כי במגזר הציבורי לא ניתן לצאת לפנסיה בגיל 38, אלא בהתקיים סיבות רפואיות מוצדקות.

מפעל הפיס

הגיש את חוות הדעת של פרופ' אברהם פרידמן, שכיהן בעבר כנציב שירות המדינה והממונה על השכר במשרד האוצר. בין היתר ציין פרופ' פרידמן בחוות דעתו:
"מערך התִגְמוּל של היו"ר - גדות, המנכ"ל - גורן והסמנכ"ל-מזכיר - גואטה הינו גיבוב של רכיבי שכר, תנאים נלווים והסדרי פרישה מהסכמים ונהלים שונים כולם מן הסקטור הציבורי ומההסכם הקיבוצי במפעל הפיס
. ניכר שהדירקטוריון בחר ללקט את התנאים הטובים ביותר - שיכול היה לשים ידו עליהם כדי לצרפם לחוזי עבודה חריגים ביותר... החריגות הן בתנאי ההעסקה והן בהסדרי הפנסיה של בכירי מפעל הפיס
זועקות לשמיים, ויש לבטלן בכדי לשמור על מנהל תקין במערכת הציבורית".

מטעם גדות
הוצגה חוות דעתו של מר יוסי אשכנזי, לשעבר סגן הממונה על השכר במשרד האוצר. אשכנזי לא כיחד, כי עת בוחנים את תנאי ההעסקה של גדות "התוצאה הכוללת הינה סל של תנאי העסקה הגבוה מתנאי ההעסקה של מרבית הבכירים בארגונים ציבוריים". אלא שלדעת אשכנזי ניתן להצדיק תנאים אלה "על רקע מידת שגשוגו של מפעל הפיס
בתקופה בה עמד גדות בראשו". בנוסף הצביע אשכנזי על כך שלגבי כל הטבה והטבה שניתנה בנפרד לגדות, ניתנה הטבה דומה לבכיר במגזר הציבורי ואף למעלה מכך.

מטעם גורן
הוגשה חוות דעתו של מר שלום גרניט, לשעבר הממונה על השכר במשרד האוצר. בדומה לאשכנזי סבר גרניט שלכל אחת מההטבות מהן נהנה גורן ניתן למצוא מקבילות במגזר הציבורי. אולם בחקירתו הנגדית, במענה לשאלה כיצד היה מתייחס למכלול ההטבות בתנאי ההעסקה והפרישה של גורן, השיב גרניט, כי אילו הגיע הסכם כזה לאישורו כממונה על השכר "לא הייתי מאשר בשום פנים ואופן לחברה שנמצאת תחת סעיף 29 [לחוק יסודות התקציב]".
[1]

ככל שחוות דעת המומחים מטעם המערערים התייחסו להשוואת תנאי העסקתם ופרישתם לאלה הנוהגים בשירות הציבורי, בחנו המומחים כל הטבה בנפרד ומצאו מקבילה לה שניתנה במגזר הציבורי. אלא, שכאמור, עיקר החריגה בשכר המערערים נבע מ"ליקוט וקיבוץ" ההטבות כולן, ולא מהטבה זו או אחרת כשהיא עומדת לעצמה.
זאת ועוד. בית הדין האזורי קיבל את עמדת מפעל הפיס
והמדינה, וקבע כי בסיס ההשוואה של תנאי השכר והפרישה של המערערים הוא בתנאי השכר והפרישה של בכירים כמותם בחברות הממשלתיות. בהתבסס על מקור השוואה זה, ובהתייחס לתנאים להם זכו המערערים בפרישתם קבע בית הדין כי "מדובר בפער ניכר ומשמעותי (כמעט הכפלת השכר), חורג מן המקובל במשק במגזרים דומים ועל כן קביעת שכר כה גבוה, מהווה החלטה בלתי סבירה... השילוב בין שכר גבוה במיוחד ותנאי פרישה גבוהים וחריגים הוא שיוצר לדעתנו חבילת תנאים בלתי סבירה".
[1]

"
לאחר ששמענו את כל המומחים, אנו סבורים כי לא היתה בחוות הדעת המלומדות, כדי להאיר את הסוגיות המשפטיות העומדות להכרעה בפני
נו. מטבע הדברים, כל מומחה ניסה כמיטב יכולתו לתמוך בעמדת בעל הדין שביקש ממנו את חוות הדעת. בסופו של יום, לאחר שמיעת כל המומחים, הערך המוסף של חוות הדעת היה בעיגון של טיעוני כל אחד מבעלי הדין, בדוגמאות קונקרטיות. הא ותו לא".

מנגד, ניתן בפסק הדין ביטוי הולם לנתונים שהובאו בחוות דעת המומחים ובית הדין לא התעלם מהם. אולם, בסופו של יום, הוכרע הדין על סמך מסקנתו המשפטית של בית הדין ולא על בסיס "ידיעה שיפוטית" שמייחסים לו המערערים. כמבואר לעיל, הנחה עצמו בית הדין בתנאי השכר והפרישה של בכירים בחברות ממשלתיות, כאמת מידה סבירה ומידתית לקביעת גבולותיה של תקנת הציבור. בכך לא טעה בית הדין האזורי. כפי שציינו לעיל, מסקנה זו מתבקשת מהכרה במפעל הפיס
כגוף דו מהותי על פי תכליתו ופעילותו, ומן המסגרת שנקבעה להתקשרות החוזית בין החברה למערערים.

תחולתה של תקנת הציבור על תנאי הפרישה של המערערים
53.
קודם שנבוא ליישומה של תקנת הציבור על עניינם של המערערים, נפנה לטענתם בערעור, לפיה ככל שתוחל עליהם תקנת הציבור יש לצמצמה למסגרת הנורמות ששררו בשנות ה-80 עת נקשרו עמם ההסכמים, ואין לשפוט אותם לפי נורמות משנות ה-90 עת נדונה התביעה נגדם, כפי שעשה בית הדין האזורי. בטיעונם נסמכים המערערים על דבריה של המלומדת פרופ' גבריאלה שלו,
לפיהם:

[1]

"

... "תקנת הציבור" משקפת תפיסות יסוד חברתיות, ואלה משתנות עם השינויים העוברים על החברה ועל שיטת המשפט...
עקרונות היסוד

אינם נחלתו של המשפט הציבורי בלבד; הם חלק מהשיטה כולה, והם מכוונים את ההתנהגות

האנושית בכל היבטיה...

באמצעותה של "תקנת הציבור" מבטיחה שיטת המשפט זרימה בלתי פוסקת של ערכי היסוד לתוך המשפט הפרטי. בכך מובטחת הרמוניה כללית בשיטת המשפט. בעזרתה של "תקנת הציבור" מבטיחה שיטת המשפט התנהגות ראויה ביחסים הבין-אישיים... התנהגות ראויה זו משתנה עם שינוי הזמנים."

אולם, מונחי השסתום ותקנת הציבור בכללם "קולטים ערכים חברתיים, זכויות אדם חוקתיות ואינטרס הציבור, כפי מצבם בעת מתן הפירוש, ולא בעת החקיקה".
[1]
מסקנה זו עמדה בבסיס ממצאיה של מבקרת המדינה, המשנה לנשיא בית המשפט העליון, השופטת (בדימוס) מרים בן-פורת, לאחר שבחנה את תנאי ההעסקה והפרישה שהונהגו במפעל הפיס
.
זו הייתה מסקנתו הנכונה של בית הדין האזורי בפסיקתו מושא הערעור.


פרק שלישי: החיוב בהשבה

55.
משהגענו למסקנה כי הסכמי הפרישה של המערערים נוגדים את תקנת הציבור וחורגים הימנה, נפנה מכאן ואילך להשלכותיה של מסקנתנו, ולאדן השני בטיעוני המערערים כנגד חיובם בהשבת תשלומי היתר שזכו להם בעת פרישתם ולאחריה.

56.
על תוצאות הבטלות של חוזה הנוגד את תקנת הציבור נקבע כך בסעיף 31 לחוק החוזים, שכותרתו "תחולת הוראות":

"
הוראות סעיפים 19 ו-21 יחולו, בשינויים המחויבים, גם על בטלותו של חוזה לפי פרק זה, אולם בבטלות לפי סעיף 30 רשאי בית המשפט, אם ראה שמן הצדק לעשות כן ובתנאים שימצא לנכון, לפטור צד מהחובה לפי סעיף 21, כולה או מקצתה, ובמידה שצד אחד ביצע את חיובו לפי החוזה - לחייב את הצד השני בקיום החיוב שכנגד, כולו או מקצתו".

בהתייחס לחובת ההשבה שמקורה בסעיף 31 לחוק החוזים קבע, בין היתר, הנשיא ברק בפרשת
זגורי:
[1]


טענת חוסר תום לב נדחית מפני האינטרס הציבורי
57.
חזרו המערערים וטענו לפנינו, כי יש ליתן משקל ניכר לחוסר תום הלב בו לקתה תביעת מפעל הפיס
כלפיהם בכלל, ובשיקולים לחיובם בהשבה בפרט.
טענה זו באה בגדר שיקוליו של בית הדין האזורי, אשר נתן דעתו בהרחבה הנדרשת לטענותיהם של המערערים ולחומר הראיות שהובא לפניו בנוגע להתנהגותו של מפעל הפיס
ותוצאותיה. בתוך כך התייחס בית הדין
"[ל]טיעון הכפול של מפעל הפיס
ביחס לתקפות תנאי הפרישה של הנתבעים...[ו] לתנאי השכר והפרישה של מי שהחליפו את הנתבעים במפעל הפיס
". בית הדין עמד
על התנהלותו הפגומה של מפעל הפיס
עובר להגשת התביעה ובמהלכה, אשר ביטוי לה נמצא, בין היתר, באלה: האורגנים של מפעל הפיס
הם שאישרו את ההטבות להן זכו המערערים; הדירקטורים וחברי הוועדות השונות שהיו שותפים ל"חגיגת" ההטבות עצמו עיניהם מִרְאוֹת, ולמצער שיתפו פעולה ברצון; אף לאחר פרישתם של המערערים נהג מפעל הפיס
בנדיבות מופרזת עם בכיריו והעניק להם הטבות חריגות. מסקנתו של בית הדין הייתה "כי בקביעת תנאי השכר לבכיריו, מפעל הפיס
נהג בנדיבות על חשבון כספים שיכלו להיות מועברים למטרות האמיתיות של הארגון. כך נהגו בתקופת גדות וכך המשיכו לנהוג גם בתקופת כץ עוז".
[1]

פסיקתו של בית הדין מקובלת עלינו. בחינת מאזני הצדק מחייבת הסגת חוסר תום הלב בהתנהלותה של החברה מפני האינטרס הציבורי שבבסיס קיומו של מפעל הפיס
, ומתכליתו להפנות את רווחי החברה לייעדם בתחומי רווחת הציבור וטובתו. משקלם של אלה גובר על האינטרסים הכלכליים של בכיריו, ככל שהם חורגים מאמות המידה הנוהגות בחברות ממשלתיות בדומה למפעל הפיס
. בנסיבות אלה בדין הכריעה מהותו של מפעל הפיס
את הכף בתביעת ההשבה.

58.
חזרו המערערים וביקשו אף מעִמנו להפעיל שיקולים מן הצדק, שבהתקיימם רשאי בית הדין לפטור צד מחובת ההשבה, כולה או מקצתה. לא ניתן להיעתר למבוקשם של המערערים.
חובת ההשבה הנובעת מהוראתו של סעיף 31 לחוק החוזים היא הכלל, בעוד אשר החריג לכלל, הוא הפטור מהשבה, יינתן במקרים מיוחדים המצדיקים זאת.
[1]
"... נכון וראוי להכליל בגדר שיקולי הצדק שבסעיף 31 גם שיקולים חינוכיים-הרתעתיים. הצורך בחינוך הציבור, 'שיתרחק מתכסיסים החייבים להעלות חשד בעיני כל אדם ישר' אף הוא בגדר שיקולי הצדק שבסעיף 31".
בענייננו, אין מתקיימת הצדקה לפטור מהשבה. כנגד הפטור עומדים שיקוליו של בית הדין וטעמינו אנו, כמבואר לעיל, לחיוב המערערים בהשבה. בתוך כך לא למותר לציין גם את ההיבט החינוכי-הרתעתי מפני סיכול מטרותיו הציבוריות של מפעל הפיס
, וממתן אישור נחזה, על דרך הפטור מהשבה, לחריגות המפליגות בשכר בכיריו ובתנאי הפרישה שלהם.

59.
בטיעוניהם כנגד חיובם בהשבה סמכו המערערים בין היתר על פסיקתו של בית דין זה בעניין אורפז.

[1]
מתוך שראה עצמו כמנכ"ל בנק לצורך השוואת תנאי השכר והפרישה,
[1]

מסקנותיו של בית הדין מקובלות על דעתנו, לאחר שחזרנו ובחנו את טענותיהם הפרטניות של המערערים. על עיקרי הדברים נעמוד להלן.

הטיעון הפרטני

62.
טען גדות כי שגגה יצאה מלפני בית הדין האזורי בכך שייחס לו השפעה על ראשי הרשויות המקומיות שכיהנו כחברי הדירקטוריון, עד כדי גיוסם לאישור התנאים המיטיבים והחריגים מושא התובענה. עיקר טענותיו בנדון זה היה באלה: ראשי הרשויות לא היו נתונים לחסדיו; לא הוא זה שקבע כיצד תחולק "עוגת" התמיכות בפעולות הרווחה והחינוך של הרשויות המקומיות; שלא כדין נפסק, כי בשל השפעתו על הדירקטורים, ומחמת שביקשו לחלות פניו ולהימנע מעימות עימו, שיפרו את תנאי שכרו ופרישתו. זאת, למען יזכור להם חסד זה בבואו לקבוע איזו רשות מקומית תזכה לתמיכת מפעל הפיס
, מרווחי ההגרלות של החברה.
גם אילו קיבלנו את שיטתו של גדות לפיה כיו"ר הדירקטוריון לא הוא מופקד
על הקצאת כספי התמיכה במפעלי החינוך והרווחה של מפעל הפיס
, וכי לא מיראה מפניו הוענקו לו ההטבות, אין בכך כדי לשנות מתוצאת פסק הדין. שכן, קביעותיו של בית הדין בדבר השפעתו של גדות על הדירקטורים הן בגדר הסבר לתהליכים שעמדו בבסיס ההחלטות המיטיבות. פסיקתו של בית הדין, לרבות בנוגע לחיוב בהשבה, נסמכת על ממצאיו ומסקנותיו לפיהם הסדרי הפרישה כשלעצמם נוגדים את תקנת הציבור וחורגים הימנה.
למעלה מן הנדרש נוסיף, כי מכלל החומר שהובא בפני
נו התרשמנו אף אנו, בדומה לבית הדין האזורי, כי המבנה הייחודי של דירקטוריון מפעל הפיס
על רקע מטרות החברה טומן בחובו "הטיה מובנית של הדירקטורים לשתף פעולה עם היו"ר".
[1]
"העלאות השכר והטבות המשיכו להינתן במהלך השנים ללא קשר למצבו של מפעל הפיס
". כך, לדוגמה, שכר העידוד למערערים בשנת 1985 ניתן בתקופה בה נרשמה דווקא ירידה בהכנסות החברה.
[1]
הטבות שכר אלה הפכו להיות חלק אינטגרלי מן המשכורת הקובעת לצורך גמלה ושולמו לו עד לסיום עבודתו במפעל הפיס
. אם לא די בכך, זכה גדות עבור תקופת כהונתו כחבר כנסת בשתי פנסיות מצטברות: האחת קיבל כדין מהכנסת; האחרת הוסיף מפעל הפיס
ושילם לו, על דרך ההכרה עבור אותן שמונה שנות כהונה בכנסת כשנות עבודה בחברה.
תמוהה כשלעצמה ההצדקה שנתן גדות להטבות שקיבל ממפעל הפיס
במהלך כהונתו כחבר כנסת, לפיה במהלך כהונתו כחבר כנסת
הקדיש 11 שעות מדי יום לעיסוק בענייני מפעל הפיס
וניהולו.
[1]
האמנם?
לא למותר לציין, כי התנאים שהעניק מפעל הפיס
לגדות בשמונה השנים בהן כיהן כחבר כנסת וכיו"ר החברה נוגדים לכאורה את הוראת סעיף 8 לחוק שכר חברי הכנסת, תש"ט-1948, בו נקבע כי "חבר הכנסת אינו רשאי לקבל משכורת מכל מקור אחר, באיזו צורה שהיא". תנאים אלה חורגים אף מהמותר בהוראתו המתקנת של סעיף 13א' לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון מס' 7), תש"ן-1989 לפיה "חבר כנסת רשאי לעסוק בכל עסק או עיסוק נוסף שאינם אסורים על פי סעיף קטן (א), ובלבד שהכנסתו השנתית של חבר הכנסת מעיסוק כאמור לא תעלה על מחצית הכנסתו כחבר הכנסת, בין בתמורה כספית ובין בתמורה חומרית אחרת".
אף בכך יש כדי להוות טעם להצהרה על בטלותן של ההטבות החריגות בהסכם הפרישה של גדות מכוח סעיף 30 לחוק החוזים, ומשקל נוסף לחיובו בהשבה לפי סעיף 31 לחוק זה.
עם זאת, ומתוך שנתן דעתו לטענת ההסתמכות, האריך בית הדין את התקופה המזכה בגמלאות "כך שתכלול את התקופה שמיום 20.12.1989", מועד ביטול הוראתו של סעיף 8 לחוק שכר חברי הכנסת "ועד סיום כהונתו כח"כ ותחילת הכהונה השניה בשכר כיו"ר דירקטוריון מפעל הפיס
ביום 1.7.19992, כתקופה המזכה בגמלה, בשיעור מופחת של 2% לשנה במקום 4%... מדובר בהעלאה של כ-6%-5% פנסיה" על פנסיה בשיעור של 4% לשנת עבודה בפועל כמנכ"ל מפעל הפיס
, תחת 6% לשנה שהוענקו לו בפרישתו.
[1]

"

שכר פנסיוני כפול משכר היסוד שנקבע וכן הצמדה לשכר שלא היה השכר האחרון אליו היה מוצמד (שכר גורן ולא שכר סלבין); פנסיה תקציבית בשיעור של 6% לשנה וגם פיצויי פיטורים; תקופת הפנסיה כוללת גם תקופה בה היה ח"כ; פדיון הזכויות שנצברו, לרבות פדיון ימי מחלה, בנוסחה שאינה מקובלת בשירות הציבורי ופדיון חופשה מעבר למכסות המקובלות".

תנאי הפרישה החריגים כללו: שכר פנסיוני גבוה, פדיון זכויות נוספות והענקת פנסיה תקציבית ששיעורה למעשה היה "כ-10% פנסיה לשנה",
[1]

בית הדין נימק היטב את החלטתו בדבר חיובו של גדות להחזיר למפעל הפיס
את פיצויי הפיטורים ששולמו לו בנוסף לפנסיה התקציבית של כ-70% ממשכורתו הקובעת, שנמצאה אף היא להיות על הצד הגבוה ביותר. את שיעור הפנסיה העמיד בית הדין על 35% בלבד, לאחר ששיעור זה הוגדל בשים לב לחלק מתקופת שירותו בכנסת.
אשר לתחולתו של חוב ההשבה קבע בית הדין, כי "נקודת הזמן ממנה תחושב הפנסיה על פי השיעור הראוי, היא מועד פרישתו". זאת, נוכח מעמדו כיו"ר החברה; לאור הערותיו של מבקר המדינה שנגעו במיוחד ליו"ר הדירקטוריון ופורסמו בשנת 1994; פנייתו של היועץ המשפטי לממשלה למפעל הפיס
בשנת 1996 בעניין תנאי העסקתו החריגים של גדות; ואם לא די בכך, דרישתו להותיר בעינה הצמדת שכרו לזה של גורן למרות שבאותה עת הועמד שכר המנכ"ל על שיעור נמוך יותר. נוכח זאת הדגיש בית הדין "כי בשלב זה לא יכול היה היות ספק כי קיים פגם מבחינה ציבורית בתנאי השכר הקודמים" של גדות.
[1]
הנה אפוא, עניינו של גורן נבחן לגופו ובנסיבות המיוחדות לו.
דוחים אנו את טענתו של גורן בערעור, לפיה מרבית התביעה שהגיש נגדו מפעל הפיס
התיישנה, כיוון שהחוזים מושא הדיון בעניינו נחתמו למעלה משבע שנים טרם הגשת התביעה. טענה זו נזנחה על ידי גורן בבית הדין האזורי, ולא הועלתה על ידו אף במסגרת סיכומיו המקיפים בבית הדין קמא.
אין אנו רואים להתערב בסכומי ההשבה בהם חויב גורן נוכח החריגות המפליגות להן זכה, כהגדרתו של בית הדין: "שכר פנסיוני כפול משכר היסוד שנקבע; פנסיה תקציבית בשיעור של 4% לשנה וכן פיצויי פיטורים".
[1]
אין לקבל את טענתה של גואטה בערעורה, לפיה תוצאת פסק הדין בעניינה נובעת מן ה"אשמה" שייחס לה בית הדין בהשפעתה על דירקטורים והסתרת מלוא התמונה מהדירקטוריון בכל הנוגע לתנאי העסקתה ופרישתה. אין פסול בהידרשותו של בית הדין לניתוח התהליכים שעמדו ביסוד תנאי העסקתם המשופרים עד מאד של המערערים. עם זאת, וללא קשר למידת מעורבותה של גואטה, עומדת בעינה המסקנה המכרעת אליה הגיע בית הדין האזורי, ולפיה תנאי הפרישה של גואטה נוגדים את תקנת הציבור.
אף לא נמצא בסיס לטענת גואטה בערעור בדבר אפלייתה לרעה ביחס לבכירים אחרים במפעל הפיס
. זאת, בשים לב לכלל החומר שהיה לפנינו, לממצאיו של בית הדין, המבוססים היטב בחומר הראיות, ולמסקנותיו בהתייחס לטענת האפליה שנדחתה כדין.
נדחית אף טענתה של גואטה כנגד פסילת החלטת הדירקטוריון שזיכתה אותה
בפנסיה למרות שסיימה עבודתה בחברה מיוזמתה היא וללא הגבלת הזכאות לגיל 40. החלטה זו עומדת בניגוד גמור לדרישה שבהוראות חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], תש"ל-1970, לפיה הזכאות לפנסיה מותנית בשלשה תנאים מצטברים אלה: העובד פוטר מעבודתו, לאחר עשר שנות עבודה וגילו המינימלי 40 שנה. כדין הנחה עצמו בית הדין באמת מידה אובייקטיבית זו, בפסילת ההחלטה והזכאות שהוקנתה מכוחה לגואטה, אשר סיימה עבודתה בחברה מרצונה בגיל 38 ועשרה חודשים.
בית הדין אף נתן דעתו לטענותיה של גואטה, עליהן אף חזרה בערעורה, לפיהן עלולה היא למצוא עצמה משוללת זכויות פנסיה. בית הדין התייחס בהרחבה לטענות אלה וקבע, כי בתפקידה כסמנכ"לית יכולה הייתה גואטה להיות מועסקת על פי ההסכם קיבוצי החל על עובדי מפעל הפיס
והכולל גם הסדרי גמלאות. משבחרה לעבוד בחוזה אישי "היה לכך מחיר – מצד אחד משכורת גבוהה יחסית, ומצד שני העדר בטחון תעסוקתי....". אולם
תחת זאת ביססה את זכאותה לתנאי פנסיה מועדפים על החשש מפני אובדן מקום עבודתה ועמו הפנסיה. בכך, ביקשה גואטה ליהנות מן הטוב שבשני העולמות: התעלמות
"... מחסרונות הפנסיה התקציבית וקבלת רק הטוב במסלול פנסיוני זה".
[1]


הציטוטים בפרק זה מפסק הדין שבערעור, אלא אם צוין אחרת.
[1]


סעיף 50 לפסק הדין.
[1]


סעיף 13 לפסק הדין.
[1]


בג"ץ 1852/96 ח"כ גדעון שגיא נ' שר האוצר; העותר משך עתירתו ביום 27.7.1996
[1]


מתוך אתר האינטרנט
[1]

סעיף
2
לתזכיר
.

[1]


סעיף 33(א) לתקנות ההתאגדות.

[1]


לסקירה בנושא זה ראו מאמרו של איל בנבנשתי "תחולת המשפט המינהלי על גופים פרטיים" משפט וממשל ב'
(תשנ"ד) 11.


[1]
ע"א 294/91
חברה קדישא גחש"א "קהילת ירושלים" נ' קסטנבאום,

פ"ד מו(2) 464, 517-518.
[1]


עע 1091/00 שטרית - קופת חולים מאוחדת, פד"ע לה 5, 24-27;


וראו: ע"ע 1068/00 זוסלין גולדאפר – קופת חולים כללית, ניתן ביום 18.4.2000.
[1]


ראו: ע"פ 8573/96 מרקדו ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד נא(5) 481, 511.

[1]


וראו: עניין שטרית, לעיל הערה 18, עמ' 24.
[1]


עניין מרקדו, לעיל הערה 20, עמ' 512.

[1]


והשוו: פסיקתה של
השופטת ד' פלפל בעת"מ 1390/02 צבי גורן נ' מפעל הפיס
, ניתן ביום 20.11.2002.
[1]


השופט זמיר בע"א 3411/93 און נ' מפעלי בורסת היהלומים (1965) בע"מ, פ"ד מט(3) 196, 205.
[1]


עניין ויינגרט, לעיל הערה 19 והאסמכתאות שם.
[1]


עניין צמח קיסר, לעיל הערה 19.
[1]


ע"א 207/79 רביב משה ושות' נ' בית יולס בע"מ, פ"ד לז(1) 533, 555 ואילך.
[1]


ג' שלו "סוס הפרא – לאן או מה ארע לתקנת הציבור?" קרית המשפט ב (תשס"ב) 21, 29, 34.

וראו: ג' שלו, דיני חוזים (מהדורה שנייה, ירושלים תשנ"ה) 365.
[1]


פרשת קסטנבאום, לעיל הערה 16, עמ' 508.
[1]


וראו גם המשנה לנשיא אלון בפרשת קסטנבאום, לעיל הערה 16.
[1]


סעיף 43 לפסק הדין.

[1]


סעיף 45 לפסק הדין.
[1]


פרוטוקול הדיון מיום 18.5.2000, עמ' 106.
[1]


פרוטוקול הדיון מיום 22.5.2000, עמ' 51.

[1]


סעיף 36 לפסק הדין.

[1]


פרוטוקול הדיון מיום 22.5.2000, עמ' 94.
[1]


סעיף 95 לפסק הדין.
[1]


דנג"ץ רקנט, לעיל הערה 35, עמ' 362,
363.
[1]


ראו סעיף 27 לעיל.


[1]

סעיף 73 לפסק הדין.
[1]


השוו: דנ"א 4465/98 טבעול (1993) בע"מ נ' שף הים (1994) בע"מ,
פ"ד מו(1) 56.
[1]


שם
, עמ' 388.

[1]


תב"ע מח/48-2 ישראל רויך – בנק לאומי לישראל.
[1]


סעיף 71 לפסק הדין.
[1]


סעיף 62 לפסק הדין.
[1]


ראו סעיפים 15-16 לעיל.
[1]


פרוטוקול הדיון לפנינו מיום 17.5.2005, עמ' 14.
[1]


סעיף 66 לפסק הדין.
[1]


סעיף 81 לפסק הדין.
[1]


סעיף 92 לפסק הדין.
[1]


סעיף 66 לפסק הדין.






עע בית הדין הארצי לעבודה 1046/04 רחל גואטה,גדעון גדות,אליצור גורן נ' מפעל הפיס (פורסם ב-ֽ 07/08/2005)