פסקי דין על יוסף ברק | פסקי דין על המוסד לביטוח לאומי | פסקי דין על הממונה על השכר |

3247/04 בל     29/05/2008




בל 3247/04 יוסף ברק נ' המוסד לביטוח לאומי , הממונה על השכר




בעניין:

1



בתי המשפט


בית הדין האזורי לעבודה בירושלים
בל 003247/04


בפני
:
כב' השופטת יפה שטיין
תאריך:
29/05/2008




בעניין:
יוסף ברק



ע"י ב"כ עו"ד
יונה סירוטה

התובע


נ
ג
ד


1. המוסד לביטוח לאומי

2. הממונה על השכר



ע"י ב"כ עו"ד
מיכל לייסר

הנתבע


פסק דין
1.
זהו פס"ד בתביעתו של התובע
לעבור להעסקה ע"פ חוזה בכירים.
2.
הרקע לתביעה:
א.
התובע
הינו עובד של המוסד לביטוח לאומי
(להלן: המוסד, או: הנתבע) משנת 1964.
ב.
בתחילת שנות ה-90 החל המוסד להתקשר בחוזה בכירים עם עובדים, ובשנת 2004 הוציאה נציבות שירות המדינה
במרץ 2004 חוברת עקרונות יסוד,
זכויות וחובות
-
נוהל העסקת עובדים בכירים בחוזה מיוחד בשירות המדינה (הנוהל צורף כנספח א' לתצהיר הממונה על השכר
).
ג.
בספטמבר 1991 התמנה התובע למנהל אגף כח אדם, ומאוקטובר 2003
משמש בתפקידו הנוכחי כסגן ראש מינהל ומשאבי אנוש.
ד.
התובע הינו בדירוג המנהלי. דרגתו הנוכחית של התובע היא 23+. מתח הדרגות בתפקידו של התובע הוא עד 22, המקביל לדרגה 43 בדירוג המח"ר.
ה.
בין הצדדים הוחלפו המסמכים שצורפו לכתבי הטענות. מעבר להם אין לתובע מסמכים בכתב (פרט למכתבי המלצה).
ו.
אין חולק כי לא נחתם עם התובע הסכם בכירים, וכי הממונה על השכר
(להלן גם: נתבע מס' 2), לא אישר את העברתו לחוזה בכירים.
ז.
מנגד, מוסכם כי הנתבעים חתמו על חוזה אישי עם שלושה סגנים של ראשי מנהל, עם דובר ועם ראש אגף מנהלה ששימש בזמנו כעוזר מנכ"ל.
ח.
יצויין כי לדיון שנקבע לא הופיעו נציגי הציבור שהוזמנו ועל מנת למנוע עינוי דין ובזבוז זמן, קויים הדיון בפני
כדן יחיד.
3.
המחלוקות :
המחלוקת
העיקרית בתיק זה הינה: האם יש לחייב את הנתבעים להעסיקו ע"פ הסכם בכירים, ואם כן – מאיזה מועד. לעניין זה
יש להוסיף תתי פלוגתאות כדלקמן:
א.
אם
על המוסד
היה לפעול על פי הוראות הממונה על השכר
, ומה היו ההוראות בתקופות הרלבנטיות בעניינו של התובע.
ב.
ככל שיקבע כי המוסד כפוף להחלטת הממונה, האם החלטת הממונה ניתנה כדין ובסבירות, ומשיקולים ענייניים.
ג.
האם התובע הופלה לרעה לעומת עובדים אחרים שקיבלו חוזה בכירים, והאם יש עובדים נוספים מאלו שצוינו לעיל (בסעיף 2 ז' דלעיל).
ד.
האם הנתבעים פעלו בחוסר תום לב ו/או משיקולים זרים, והאם בנסיבות אלו זכאי התובע לפיצוי – ובאיזה שיעור.

4.
עיקר טענות התובע:
לטענת התובע, התקשר המוסד
בחוזים בכירים עם עובדים במוסד שכיהנו ו/או מכהנים בתפקידי סגן ראש מינהל, וכי נהוג ומקובל לחתום במוסד על חוזה בכירים שתפקידם סגן ראש מינהל (אם העובד רוצה בכך). לפיכך, זכותו
שיחתם עימו הסכם בכירים, הן מכח נוהג והן מכח הבטחה. כמו כן
אין מקום להפלותו לעומת עובדים אחרים במוסד שהם בתפקידי סגן ראש מינהל, ושכן אושר להם חוזה בכירים, וכי מעורבות
הממונה על השכר
ו/או נציב שירות המדינה הינה מעורבות שלא כדין, וכי אין בסמכותם, לפי חוק יסודות התקציב או חוק אחר כדי לקבוע
עם מי ייחתם או לא ייחתם חוזה בכירים במוסד.

5.


עיקר טענות הנתבעים:

לטענת ב"כ הנתבעים,
המוסד כפוף להוראות הממונה על השכר
, ואינו סוברני להחליט בעצמו עם מי מעוניין להתקשר בחוזה בכירים. תביעה זו
הוגשה לאחר שפניותיו של התובע לממונה על השכר במשרד האוצר השיב לבקשתו בשלילה, כאשר ברור
שהמוסד כפוף, ע"פ חוק יסודות התקציב להחלטת הממונה על השכר
.

להיפך, חוק יסודות התקציב (סעיף 20(א)) קובע כי לא ניתן להחיל על
עובדי גוף מתוקצב תנאי שכר שאינם מקובלים בקרב כלל עובדי המדינה אלא באישורו של שר האוצר. בכל מקרה, ע"פ הנטען, שיקולי הממונה היו ענייניים וסבירים,
וההחלטה בעניינו של התובע תואמת את המדיניות הנוהגת בנושא זו. בנוסף, התובע לא הופלה לרעה משום בחינה שהיא, וכי מעולם לא ניתן אישור להעסקה בחוזה בכירים לעובד בתפקידו של התובע. בכל מקרה, אין בית הדין רשאי לשים את שיקול דעתו במקום שיקול דעת הממונה, וכאשר בית הדין מעביר תחת
שבט ביקורתו החלטה של רשות מוסמכת לא יתערב בה, אלא אם מצא אותה בלתי סבירה בעליל, או שניתנה תוך פגיעה
בכללי הצדק הטבעי , נגועה בשיקולים זרים או באי סבירות קיצונית היורדת לשורשו של עניין.


6.
דיון:
א.
סעיף 40 לחוק שירות המדינה (מינויים) קובע כי ניתן לערוך חוזה מיוחד עם עובד. בהתאם לסעיף זה הותקנו תקנות שירות המדינה (מינויים) (חוזים מיוחדים), התש"ך – 1960, כשתקנה 1 לתקנות אלו
מונה את המקרים בהם רשאית
המדינה, באמצעות הנציבות,
להעסיק עובד מדינה בחוזה מיוחד.

תקנה 1 (3) לתקנות קובעת, לעניינו:
"הוראות סעיף 40 לחוק יחולו על העסקתם של סוגי בני-אדם המפורטים להלן,

ובלבד שבתקופת העסקתם בחוזה מיוחד לא יהיו מועסקים במשרה שלמה נוסף להעסקתם בחוזה מיוחד:...


(2)...

(3) עובד אשר נציב השירות קבע לגביו כי עבודתו חיונית למדינה וכי אין אפשרות
מעשית להעסיקו במסגרת תנאי העבודה או השכר המקובלים בשירות המדינה;

ב.
לאור זאת, הוציאה, כאמור , נציבות שירות המדינה
במרץ 2004 חוברת עקרונות יסוד,
זכויות וחובות
-
נוהל העסקת עובדים בכירים בחוזה מיוחד בשירות המדינה.
ג.
לעניין מעמדם של עובדי הביטוח הלאומי –
אין כל מחלוקת
כי המוסד מהווה גוף מתוקצב ע"י המדינה. סעיף 22 לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב) התשנ"ה – 1995 (להלן: החוק הביטוח הלאומי), כורך את עובדי
המוסד, לעניין תנאי העסקתם – לעובדי
שירות המדינה. בסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, נאמר כי לא ניתן להחיל על עובדי
גוף מתוקצב תנאי שכר שאינם מקובלים בקרב כלל עובדי המדינה, אלא באישור של שר האוצר (סמכות זו הואצלה לממונה על השכר).
ד.
יתרה מזו, הממונה על השכר
, מוסמך, מיוזמתו, ע"פ סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, לבחון את תנאי שכרם של עובדי גוף מתוקצב, אשר יש חשש כי הם חורגים מהמקובל בשירות הציבורי.
ה.
משמע – לא ניתן לומר כי המוסד רשאי, על סמך שיקול דעתו בלבד, לקבוע האם
לעבור לחוזה בכירים, היות וע"פ החוק, המוסד, כגוף מתוקצב כפוף לאישור הממונה על השכר
.
ו.
לעניין החלטת הממונה על השכר
– אכן על בית הדין לבדוק האם
נפל פגם בהחלטתו. יחד עם זאת, אין בית הדין משים עצמו במקום הרשות המוסמכת, אלא בית הדין בודק האם ישנה אי סבירות קיצונית בהחלטתו, והאם ההחלטה נגועה בחוסר תום לב, או בשיקולים זרים וכד'. לעניין היקף ומהות הביקורת השיפוטית של בית הדין קבע בית הדין הארצי כי:

"... בהעבירו תחת שבט ביקורתו ע"ע 121/99 כהן – מדינת ישראל משטרת ישראל, עבודה ארצי, כרך לג (50),
35).

עוד נפסק כי:
"כלל הוא, כי בית הדין לא ישים שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המוסמכת וכי לא יתערב בהחלטתה לשנותה, אלא אם כן נמצא כי אותה החלטה ניתנה בחריגה מסמכות, או כי יש בה פגיעה בכללי הצדק הטבעי, או כי היא נגועה בשיקולים זרים, או באי סבירות קיצונית היורדת לשורשו של עניין. בית הדין אף לא ישים שיקול דעתו תחת זה של הרשות אפילו היה הוא עצמו בוחר באפשרות אחרת מזו שבחרה בה הרשות ללכת, כל עוד מצויה אותה אפשרות במתחם הסבירות".
(ע"ע 1123/00 ביה"ס תיכון עירוני "כל ישראל חברים" – צויזנר, פד"ע לו 438, סעיף 56 לפסק הדין).

ז.
כפי שנאמר לעיל,
בשנות ה-90 הוחלט בשירות המדינה להחיל בהדרגה שיטה של חוזים אישיים על עובדים הנמנים על הסגל הבכיר ביותר בשירות המדינה וכי בהתאם לכך גובשו כללים בדבר סוגי התפקידים שניתן לאייש
באמצעות חוזי בכירים. תחילה, ע"פ החוק היה זה בסמכותו של נציב שירות המדינה לאשר חתימה על חוזה בכירים, על פי שיקול דעתו של הנציב (שיקול דעת שהואצל ע"פ סעיף 29 לחוק יסודות התקציב לממונה על השכר). בצד כללים מנחים שהוצאו, והמגדירים תפקידים ודרגות "פוטנציאלים" לחוזה בכירים – נשאר גם שיקול דעת לממונה/לממונה, לאשר
באופן חריג חוזי בכירים ע"פ שיקול דעתו, אף אם אלו אינם מנויים ברשימה, ככל שיימצא כי הדבר מוצדק ונחוץ. משמע – אם אכן היו מקרים יוצאי דופן שאושרה העסקת בכירים שלא לפי ההנחיות, ולא ניתן להצביע על חוסר סבירות קיצונית בבחירה – הרי שהדבר נעשה ע"פ אותו שיקול דעת המסור לממונה/לנציב. היות וכך, ובמידה והממונה אישר באופן יוצא דופן
העסקה שלא ע"פ ההנחיות אלא ע"פ שיקול הדעת המסור לו כאמור לעיל – הרי שהדבר נעשה במסגרת סמכויותיו (בהנחה, כאמור שלא מדובר בהחלטה הנגועה בחוסר תום לב וכד') ואין בכך שסטה מההנחיות, כדי לקבוע כי מדובר באפליה או כדי להתיר התקשרות בהסכם בכירים עם של אנשים אחרים בתפקידים דומים. שאם לא כן – לעולם לא יוכל הממונה (או קודם לכן – הנציב), לממש את שיקול הדעת המסור לו, שהרי בעצם
מתן האישור לאותם מקרים חריגים (ע"פ אותו שיקול הדעת), יפתח תמיד פתח לאחרים לטעון לאפליה.
ח.
מעיון בהתכתבויות שצורפו לכתבי הטענות, עולה, כי התובע אדם ראוי הנושא בתפקיד בכיר, וכי המוסד ראה בחיוב את בקשת התובע
להעבירו לחוזה בכירים. כך עולה ממכתבו של עו"ד בריצמן, היועץ המשפטי
דאז , במכתבו למר רכלבסקי מיום 26/10/99, וכך גם
ממכתבו של פרופ' שטסמן.
אלא שמכתבים אלו נענו בשלילה.
בינואר 2003,לאחר שמונה לסגן ראש מנהל ומשאבי אנוש, פנה פרופ' שטסמן פעם נוספת בעניין זה, ותשובת הממונה הייתה כי המוסד "מיצה בקשות להעסקת עובדים בחוזה בכירים עד 19/3/03". (נספח ג' לתצהיר התובע).
בין הצדדים הייתה חליפת מכתבים נוספת , כשמכתב אחד,
מיולי 2002, אשר
ניתן ללמוד ממנו לכאורה על הסכמה – הגיע לידי התובע , אך
לא היה חתום.

לעניין זה השיב התובע בחקירתו (עמ' 3 רישא):

"ת. אני התייחסתי לאותה סיטואציה שקיבלתי את המכתב, והמכתב שקיבלתי ממר אפי שני לא היה חתום, אבל לא הבאתי בדעתי שאני לא אקבל מכתב שכזה שיהיה חתום, לא היה לי ספק".

בהמשך הסביר
כי
אמנם
קיבל מאוחר יותר מכתב הפוך בתוכנו למכתב הלא חתום, אלא שאז חשב שלמעשה הונו אותו.

"ש. תאשר לי שבתור מנהל אגף כח אדם במוסד היה ידוע לך שכל חוזי הבכירים לתפקידים שהם לא במתח הדרגות המקובל לפי הנציבות, דהיינו 42 עד 44 דרוש אישור של הממונה על השכר
.
ת. כן היה ידוע לי. אני יודע שבמשרות האלה צריך אישור של הממונה על השכר
ואני גם יודע שעובדים רבים, לפחות 5,6, בתפקידים מקבילים לתפקיד ראש מנהל משאבי אנוש באותה דרגה כן קיבלו חוזה בכירים".
ט.
התובע שב והבהיר בעדותו כי הוא מבחינתו ראה את הדבר כסגור, אף שלא קיבל מכתב חתום ומאושר על העברתו לחוזה בכירים, אף לא במועד כניסתו לתפקיד החדש.
אין ספק כי המכתב שהגיע לידיו באמצעות מר מועלם – אף שלא היה
חתום, יצר בו תקווה של ממש כי אכן העניין עומד להיות מוסדר, וכי מכתב חתום יגיע לאחר מכן. כך גם קיווה, לאור הניסיון שהיה לו מעובדים אחרים שגם איתם המעבר לחוזה בכירים היה
ארוך, והסתיים בהצלחה. אלא שהשאלה שבפני
נו היא האם הייתה כלפיו התחייבות/ הבטחה כי העניין יאושר (כאשר אין די בתחושותיו של התובע או בביטחון שהיה לו כי בסופו של דבר העניין יוסדר).
התשובה לכך שלילית. אמנם מתעוררת שאלה מדוע נכתב
המכתב הלא חתום, ומדוע בכלל הגיע לידיו באופן זה, אך אין בתמיהות אלו כדי ללמד על הבטחה שהובטחה לו
כי אכן יעבור
לחוזה בכירים. מבחינת המוסד – אין ספק שהייתה השתדלות לסייע לו, אך
מעבר להשתדלות (שאכן נעשתה), לא היה הדבר בשליטת המוסד, שהרי , כאמור, המוסד אינו סוברני לקבוע כי התובע יעבור לחוזה בכירים, וסמכות זו נתונה ע"פ החוק, לממונה על השכר.
י.
מכל מקום וכאמור, לא הוכחה כל הבטחה
לתובע (לא מצד מי מהמוסד ולא ממי מהממונה),
ויש להתייחס למכתב הלא חתום כאל טיוטא בלתי מחייבת בלבד.
יתרה מזו, גם התובע בעדותו אינו טוען
כי הובטח לו שיעבור לחוזה בכירים, אלא מסביר כי בנסיבות שנוצרו היה משוכנע
כי העניין סגור. עוד עולה, כי התובע אף ידע עוד בקבלתו לתפקיד,
כי אין אישור להעברתו לחוזה בכירים, אף כי קיווה והניח שהעניין יסתדר. אולם כאמור, אין בכך די, ולא הוכחה הבטחה בעניין.
יא.
עוד נטען כי התובע שינה את מצבו לרעה בשל הסתמכותו על ההבטחה – אולם טענה זו כלל לא הוכחה ולו לכאורה, מה גם שכאמור, התובע העיד כי ידע עוד קודם למעבר לתפקידו החדש כסגן ראש מינהל משאבי אנוש, כי טרם אושרה העסקתו בחוזה בכירים. כך גם עולה בבירור מתשובתו של
מר יעקב מועלם, אשר העיד (עמ' 23
סיפא ) כי:
ש. "מתי אמרת למר ברק שהוא לא מקבל חוזה בכירים
ת.אמרתי לו את זה אחרי הדיון שהיה אצל הממונה.
...
ש.לפני או אחרי שהוא נכנס לתפקיד?
ת.לפני שהוא נכנס לתפקיד הוא שאל אותי ואמרתי לו, הוא מכיר את הכללים והוא יודע שהוא צריך אישור של הממונה"
יב.
השאלה הינה האם נפל פגם בהחלטת הממונה כאשר החליט שלא לאשר את העסקת התובע בחוזה בכירים, באופן המצדיק
את התערבות בית הדין, והאם
יש בסיס לטענה
כי ההחלטה שלא לאשר את העסקתו בחוזה בכירים נגועה באפליה פסולה.
על מנת להוכיח אפליה, היה על התובע
להראות ראשית כל, כי תפקידיהם של העובדים האחרים שצויינו על ידו, דומים במהותם לתפקידו . התובע המציא רשימה של 13 עובדים אשר הועברו לחוזה בכירים ואשר בגינם נטענה טענת האפליה.
יג.
לטענת ב"כ הנתבעת, התפקידים שממלאים אותם עובדים (מ'קבוצת השויון') שונים, וכי גם נסיבות אישורן של הבקשות היו שונות מאלה של התובע, ולכן אין לגזור מההחלטות הקודמות לאשר העסקתם של האחרים להתקשרות בחוזה בכירים, לעניינו של התובע, ובוודאי שאין מדובר באפליה אסורה, אלא בנסיבות ובנושאי תפקידים שונים.
יד.
ואכן , מעיון ברשימה עולה כי אין מדובר בתפקידים הזהים או אף הדומים לתפקידו של התובע, אלא במגוון תפקידים שונים מתפקידו, ושעל כן לא ניתן לקבוע כי הופלה ביחס אליהם. בסיכומי הנתבעת ישנו פירוט נרחב לגבי אלו שנכללו בחוזה הבכירים, כולל אלו שנכנסו על סמך סעיף שיקול הדעת של הממונה. המסקנה המתבקשת היא כי אכן – אלו שהתמנו (שלא על פי סעיף 'שיקול הדעת'), לא דומים ובוודאי שלא זהים לתפקידו של התובע, וכי לא ניתן לקבוע כי הופלה ביחס אליהם, ואלו שנכנסו ע"ס סעיף שיקול הדעת של הממונה – לא ניתן לטעון כלפיהם אפליה, כפי שהוסבר. בנוסף, ע"פ האמור בתצהירו של מר מועלם (סעיף 39), הרי שבתפקיד ראש מנהל משאבי אנוש (תפקידו של התובע), מכהן מס' שנים עובד נוסף העובד עם התובע, ואשר אף הוא אינו מועסק בחוזה בכירים, וגם בקשתו סורבה, ומכל מקום לא קיבל אף אדם בתפקיד שמאייש
התובע, חוזה בכירים.
טו.
מעיון במלוא החומר שבתיק, ולאור הסקירה של הנתבעת בעניין האנשים מ'קבוצת השוייון' אשר קיבלו אישור להסכם הבכירים – לא ניתן לומר כי אי הכללתו בחוזה הבכירים מהווה אפליה או כי נפל פגם בעצם האישור שניתן למי מהם.
טז.
יש להוסיף ולציין כיאף אם התובע היה מוכיח כי מי מ'קבוצת השוויון
w
קיבל חוזה בכירים שלא כדין, לא היה בכך כדי להועיל לתובע. לעניין זה
נפסק בבג"צ 637/89
חוקה למדינת ישראל – שר האוצר ואח' פ"ד מ"ו, 1, 191 כי:

"כאשר מה שהאזרח מבקש להשיג איננו מגיע לו בזכות, או שאינו צודק לגופו... במקרה כזה לא תעמוד לאזרח טענה על אפליה אך ורק משום שמה שהוא מבקש כעת
או משהו דומה לו הותר לפנים לאזרח אחר. שגגה שיצאה מלפני הרשות, אין היא חייבת לחזור עליה עוד ועוד אך ורק כדי לתת סיפוק לעקרון של אי אפליה".
יז.
נושא המעבר לחוזה בכירים נסקר בלא מעט פסקי דין . לדוגמא: בע"ע 1243/02 משה שיפמן –מדינת ישראל, אמר כב' השופט רבינוביץ (סעיף 10 ס"ק יא-יב:) כי:
"המעבר לחוזה בכירים
אינו חובה אלא אופציה המותנית בתנאים סובייקטיביים כגון רצון העובד, ובתנאים אובייקטיביים כמו המלצת הממונה, ויתור על מסלול כתב מינוי לצמיתות...."

כמו כן נפסק

בדב"ע מב/ 1-7 גזית – נציב שירות המדינה, פד"ע יג 397, 410)
באשר לסמכות לקבוע כיצד יועסק עובד, האם על פי כתב מינוי או על פי חוזה מיוחד,
כי:
"דרך המלך שהתווה חוק שירות המדינה ליצירת יחסי עובד - מעביד בין המדינה לבין מי שהמדינה זקוקה לשירותו במשרה שבתקן (ס' 13 לחוק) היא "מנוי". יחד עם זאת, אין החוק מונע בעד הממשלה "לעשות חוזה מיוחד", כאמור בסעיף לחוק ... זאת חוזה בכירים נוכח

הטבות אותו חוזה בשכר ופנסיה ואין מקום להתערב בקביעת קו אופק העסקה הצפוי

בן 4 שנים כתנאי להעסקה לפי חוזה בכירים... גם בהתקיים תנאי הדרגה הבכירה,

תקופת האכשרה וההמלצה אין מעבר אוטומטי של העובד לפנסיה לפי חוזה בכירים.

לעניין זה על משרתו להיות משרה שהמדינה סבורה לגביה שהעסקה לפי חוזה בכירים
מתאימה לה, ועל העובד לחפוץ להמיר את מעמדו כעובד קבוע לפי חוק המינויים במעמד של עובד לפי חוזה בכירים."

מכל האמור לעיל, ואף לאחר בחינת רשימת העובדים שהציג התובע, כ'קבוצת השוויון'

לא ניתן לראות באי העברתו לחוזה
הבכירים משום אפליה, ולא נפל
פגם בהחלטת הממונה המצדיקה התערבות של בית הדין. כמו כן לא
ניתן לטעון כי בנסיבות אלו
פעלו הנתבעים בחוסר תום לב ו/או משיקולים זרים.

סוף דבר:

התביעה נדחית.

אין צו להוצאות.

ערעור על

פסק דין

זה
ניתן להגיש לבית הדין הארצי תוך 30 יום מיום המצאת פסק הדין ליד הצד המבקש לערער.

ניתן היום כ"ד באייר, תשס"ח (29 במאי 2008) בהעדר הצדדים.
המזכירות תמציא העתקים לצדדים.

יפה שטיין
, שופטת







בל בית דין אזורי לעבודה 3247/04 יוסף ברק נ' המוסד לביטוח לאומי , הממונה על השכר (פורסם ב-ֽ 29/05/2008)