פסקי דין על ציון אסולין | פסקי דין על דוד ראם - ראש-עיריית קרית-אתא | פסקי דין על עיריית קרית-אתא ואח' |

4275/96 בג"צ     03/09/1996




בג"צ 4275/96 ציון אסולין נ' דוד ראם - ראש-עיריית קרית-אתא, עיריית קרית-אתא ואח'




(פד"י נ(4) 29)

בבית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק

בג"צ מס' 4275/96
בג"צ מס' 4603/96

השופטים: כבוד הנשיא א' ברק
,
כבוד המשנה לנשיא ש' לוין
,
כבוד השופטת ד' דורנר
העותר: ציון אסולין

ע"י ב"כ עו"ד א' גל
וב"כ עו"ד ה' ברברה


נ ג ד

המשיבים: 1. דוד ראם, ראש-עיריית קרית-אתא

ע"י ב"כ עו"ד ח' מלצר
וב"כ עו"ד סימון-וקסלר

2. עיריית קרית-אתא
ע"י ב"כ עו"ד י' סגל

בג"צ 4275/96
העותרים: 1. אלברט ארז
2. יעקב פחימה
3. חיים פרטוש
4. שמעון אלבז
5. עינת הלוי
6. משה עיני
7. שלום אסרף
8. שמואל שושנה
9. דני פחימה
10. דוד אסולין
ע"י ב"כ עו"ד מ' גבאי

נ ג ד

המשיבים: 1. הכנסת
2. משרד הפנים - שר הפנים
ע"י ב"כ עו"ד ד' בריקסמן, סגן בכיר לפרקליטת המדינה
3. זאב בוים, ראש-עיריית קרית-גת
ע"י ב"כ עו"ד נ' אבולוף וב"כ עו"ד א' שומר
בג"צ 4603/96
עתירות למתן צו-על-תנאי.
פסק-דין

הנשיא א' ברק
: 1. מר דוד ראם הוא ראש-עיריית קרית-אתא
. מר זאב בוים הוא ראש-עיריית קרית-גת. השניים לא היו חברי הכנסת השלוש-עשרה. הם נבחרו כחברי הכנסת הארבע-עשרה. העותר (בבג"צ 4275/96) הוא חבר מועצת עיריית קרית-אתא. העותרים (בבג"צ 4603/96) הם חברי מועצת העיר קרית-גת. העותרים כולם טוענים כי עם בחירתם של ראשי הערים קרית-אתא וקרית-גת כחברי-כנסת, פקעה כהונתם כראשי העיר. הם מבקשים כי נצהיר על כך ונאסור על ראשי העיר להמשיך בתפקידם זה. לעומתם טוענים ראשי העיר כי הם ממשיכים לכהן כראשי-עיר עד תום שישה חודשים מיום תחילת כהונתם בכנסת. המחלוקת בין הצדדים סובבת סביב פרשנותו של חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון מס' 15), תשנ"ה-1995 (להלן - תיקון מס' 15). העותרים טוענים - ושר הפנים מסכים עמם - כי בעניינם של ראשי העיר המשיבים חל סעיף 2 לתיקון מס' 15, אשר הוסיף לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א-1951 (להלן - חוק החסינות) את סעיף 13א1, הקובע, כי חבר-כנסת לא יכהן כנבחר בגוף ציבורי, אף אם הכהונה אינה בתמורה. כן נקבע בהוראה זו כי חברותו של חבר הכנסת הנבחר בגוף הציבורי תפקע ביום היותו לחבר כנסת.

"גוף ציבורי" הוגדר כאחד הגופים המנויים בתוספת. "רשות מקומית" מנויה בתוספת. לעומתם טוענים ראשי העיר כי בעניינם חל סעיף 1 לתיקון מס' 15 שהוסיף לחוק החסינות את סעיף 13א(א)(1) הקובע כי חבר-כנסת לא יהיה ראש רשות מקומית, והמוסיף וקובע כי הוראה זו לא תחול בתקופת ששת החודשים הראשונים לכהונתו של חבר הכנסת (סעיף 13א(ה)). עם מי הדין?

2. להבנת המחלוקת יש לעיין, כמובן, בהוראות השונות של תיקון מס' 15. סעיף 1 לתיקון מס' 15 קובע את העיקרון הכללי הקבוע בסעיף 13א לחוק החסינות, בזו הלשון:

"...
13א. (א) חבר הכנסת לא יעסוק בכל עסק או בכל עיסוק נוסף, למעט עיסוק בהתנדבות וללא תמורה; לענין זה -
...
'עיסוק נוסף' -
(1) ...
(2) כהונה כראש רשות מקומית או כיושב ראש של רשות, תאגיד או מוסד ממלכתיים;
...
(ה) סעיף זה לא יחול בתקופה של ששת החודשים הראשונים לכהונתו של חבר הכנסת, ובלבד שערב אותה תקופה לא כיהן כחבר הכנסת".

סעיף 2 לתיקון מס' 15 מוסיף את סעיף 13א1 לחוק החסינות וקובע:

"...

"13א1. (א) חבר הכנסת לא יכהן כנבחר בגוף ציבורי, אף שלא בתמורה; המכהן כנבחר בגוף ציבורי, חברותו באותו גוף תפקע ביום היותו לחבר הכנסת;

(ב) בסעיף זה, 'גוף ציבורי' - גוף מהגופים המנויים בתוספת".

סעיף 4 לתיקון מס' 15 קובע את התוספת, ובה מופיעה "רשות מקומית" כאחד הגופים הציבוריים. סעיף 6 לתיקון מס' 15 קובע כי סעיף 13א1 יחול על נבחרים בגוף ציבורי שכיהנו כחברי הכנסת השלוש-עשרה והמכהנים בכנסת הארבע-עשרה, "ביום תחילתה של הכנסת הארבע-עשרה או בתום מועד הכהונה באותו גוף ציבורי, שאליה נבחרו, לפי המועד המאוחר יותר, ובלבד שנבחרו לכהונה האמורה לפני יום תחילתו של חוק זה וכהונתם זו היא בהתנדבות וללא תמורה". סעיף 7 לתיקון מס' 15 הוא סעיף "תחילה". נקבע בו, בו השאר, כי:

"תחילתו של חוק זה ביום י"ח בתשרי התשנ"ז (1 באוקטובר 1996) למעט -

(1) סעיף 13א1 לחוק העיקרי המובא בסעיף 2, שתחילתו תהא ביום תחילת כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה;"

עד כאן הוראות החוק הנוגעות לעניין. הן מעוררות את השאלה, המונחת ביסוד עתירה זו, מהי ההוראה החלה בענייננו: האם זו (כטענת העותרים) הוראת סעיף 13א1 לחוק החסינות, או שמא זו (כטענת ראשי העיר) הוראת סעיף 13א לחוק החסינות? האם ניתן ליישב בין שתי הוראות אלה?

3. לדעתי, קיימת סתירה בין הוראת סעיף 13א לחוק החסינות - המובאת בסעיף 1 לתיקון מס' 15 - להוראת סעיף 13א1 לחוק החסינות - המובאת בסעיף 2 לתיקון מס' 15. סתירה זו היא הן לעניין תוכן ההסדר והן לעניין מועד תחילתו. לעניין תוכן ההסדר, נקבע בסעיף 13א לחוק החסינות כי חבר-כנסת לא יכהן ראש רשות מקומית, למעט בהתנדבות וללא תמורה. לעומת זאת, סעיף 13א1 לחוק החסינות אוסר על חבר-כנסת לכהן ברשות מקומית אף שלא בתמורה. אשר למועד התחילה: סעיף 13א לחוק החסינות אינו חל בתקופה של ששת החודשים הראשונים לכהונתו של חבר הכנסת. לעומת זאת תחילתו של סעיף 13א1 לחוק החסינות היא ביום תחילת כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה. נטען לפנינו כי ניתן ליישב בין שתי ההוראות, וזאת בדרך של צמצום הוראת סעיף 13א1 לחוק החסינות, באופן שהיא לא תחול על ראש רשות מקומית. טענה זו יש לדחות. סעיף 13א1 לחוק החסינות קובע כי חבר-כנסת לא יכהן כנבחר ברשות מקומית. ראש-עיר הוא נחבר ברשות מקומית, ואין מנוס מהחלת סעיף 13א1 לחוק החסינות גם על ראש רשות מקומית. אכן, מלאכותי הוא להחיל את האיסור על חברות בכנסת על חבר רשות מקומית, אף אם הוא לא יקבל כל תמורה בגין חברותו ברשות המקומית, ולהתיר חברות בכנסת לראש הראשות אם הוא מכהן כראש-עיר ללא תמורה. אין מנוס אפוא מהחלת הוראת סעיף 13א1 לחוק החסינות על כל מי שמכהן ברשות מקומית, בין כחבר במועצת הרשות ובין כראש הרשות. מכיוון שכך, חוזרת למקומה השאלה, כיצד יש לפתור את הסתירה בין הוראת סעיף 13א לחוק החסינות להוראת סעיף 13א1 לחוק החסינות.

4. נראה לי כי בסתירה בין שתי ההוראות ידו של סעיף 13א1 לחוק החסינות על העליונה. סעיף זה לא היה בהצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון מס' 19), תשנ"ה-1995, הוא הוסף לחוק תוך הליך החקיקה בכנסת. הוא מהווה הוראה ספציפית, המבקשת למנוע כהונתו של חבר-כנסת בגוף ציבורי, אף שלא בתמורה. בכך הוא בא להרחיב את האיסור הכללי על עיסוק נוסף המעוגן בסעיף 13א לחוק החסינות, והמאפשר לחבר-כנסת לעסוק בעיסוק נוסף בהתנדבות וללא תמורה. סעיף 13א1 לחוק החסינות קובע אפוא איסור מיוחד, מעבר לאיסור הכללי הקבוע בסעיף 13א לחוק החסינות, שמן הדין ליתן לו - כדין מיוחד - עדיפות על פני האיסור הכללי. זו הייתה גם ההנחה שעליה ביססו השופטים את פסקי-דינם בבג"צ 7111/95, 8195 מרכז השלטון המקומי ואח'
נ' הכנסת ואח'
, פ"ד נ(3) 485, כותב השופט גולדברג, בעמ' 491:

"נמצא, כי ראשי רשויות מקומיות שאינם חברי הכנסת השלוש-עשרה, ואשר ייבחרו לכנסת הארבע-עשרה, תפקע משרתם בראשות הרשות המקומית ביום תחילת כהונתה של הכנסת".

למותר לציין, כי כל העניינים הנדונים בתיקון מס' 15 - למעט אלה הקבועים בסעיף 13א1 לחוק החסינות והנגזרים ממנו - חלים על כל חברי הכנסת, בין שהם ראשי-עיר ובין שאינם ראשי-עיר.

5. תוצאה זו הגיונה בצדה: באשר לשאר העניינים הנדונים בתיקון מס' 15, כגון עיסוקו של חבר-כנסת בעסק אחר, ניתנה לחבר הכנסת תקופה בת שישה חודשים על-מנת לחסל אותו עסק אחר. אלה הם לרוב עניינים פרטיים, ונדרש זמן כדי לחסלם. לעומת זאת, לעניין תפקידו של נבחר בגוף ציבורי, מצוי לרוב הסדר סטטוטורי הקובע מי יבוא במקום הנבחר שכהונתו פקעה, ואין צורך בתקופת התארגנות. אמת, הנחת המוצא של תיקון מס' 15 הייתה כנראה, כי תחילה ייכנסו לתוקפו (ב-1.10.96) תיקון מס' 15 - למעט הוראת סעיף 13א1 לחוק החסינות - ולאחר מכן, עם תחילת כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה שאמורה הייתה להיבחר בנובמבר 1996 - ייכנס לתוקפו סעיף 13א1. סדר זמנים זה השתנה עם הקדמת הבחירות לכנסת הארבע-עשרה למאי 1996. עם זאת, אין בשינוי מועדים זה כדי להשפיע על פירושו של תיקון מס' 15. על-פי סדר המועדים המקורי, נכנס תחילה (ב-1.10.96) לתוקף תיקון מס' 15 כולו - למעט סעיף 13א1 לחוק החסינות. תיקון מס' 15 אמור היה אפוא להיכנס לתוקפו עוד בעת כהונתה של הכנסת השלוש-עשרה. כדי לאפשר לחברי הכנסת המכהנים להתארגן לקראת ההסדר החדש נקבע כי ההוראות בדבר איסור עיסוק נוסף לא יחולו בתקופה של ששת החודשים הראשונים לכהונתו של חבר הכנסת. על-פי סדר זמנים מקורי זה, כל עוד הכנסת השלוש-עשרה מכהנת, לא נכנס לתוקפו סעיף 13א1 לחוק החסינות, הקובע הסדר מיוחד, ואיסור מיוחד על חבר-כנסת לכהן כנבחר בגוף ציבורי. רק עם תחילת כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה נכנס סעיף 13א1 לחוק החסינות לתוקפו. על פיו, כהונתם של נבחרים בגופים ציבוריים שנבחרו לכנסת הארבע-עשרה פוקעת עם היותם לחברי הכנסת, אלא אם כן הם כיהנו כחברי הכנסת השלוש-עשרה (סעיף 6 לתיקון מס' 15), וכל זאת בלא לתת להם תקופת התארגנות, שהרי החקיקה הנוגעת בדבר קובעת את דבר מילוי המקום. בתוצאה זו לא חל כל שינוי בשל הקדמת הבחירות לכנסת הארבע-עשרה. הוראת סעיף 13א1 לחוק החסינות נכנסת לתוקפה ביום תחילת כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה. על פיה פוקעת כהונתו של נבחר בגוף ציבורי ביום היותו לחבר הכנסת. לאחר מספר חודשים (ב-1.10.96) - ושעה שהכנסת הארבע-עשרה כבר מכהנת - נכנסות לתוקפן שאר הוראות תיקון מס' 15, לרבות ההוראות בדבר עיסוק נוסף. לעניין הוראות אלה, ממשיכה לעמוד בעינה ההוראה שלפיה ההוראות בעניין העיסוק הנוסף לא יחולו בתקופה של ששת החודשים הראשונים לכהונתו של חבר הכנסת. הנה כי כן, השינויים בלוח הזמנים אינם משמיטים את הקרקע הנורמאטיבית שעליה מבוסס תיקון מס' 15, ואינם גוררים לשינוי במובן שיש ליתן להוראות החוק. אמת, אילו השינוי בלוח הזמנים לבחירות לכנסת הארבע-עשרה היה צפוי, ייתכן שהיה נקבע לוח זמנים שונה לתחילתו של תיקון מס' 15. אך אין בכך כדי להשפיע על פרשנותו של תיקון מס' 15 על-פי לוח הזמנים הקבוע. בו.

6. בהקשר זה מעלים ראשי העיר מספר טענות משפטיות בעלות אופי טכני. ראשית, נטען לפנינו כי תיקון מס' 15 טרם נכנס לתוקפו, וממילא לא נכנסה עדיין לתוקפה הוראת סעיף 13א1. טענה זו סומכת עצמה על סעיף 7 לתיקון מס' 15, הקובע:

"תחילתו של חוק זה ביום י"ח בתשרי התשנ"ז (1 באוקטובר 1996), למעט -

(1) סעיף 13א1 לחוק העיקרי המובא בסעיף 2, שתחילתו תהא ביום תחילת כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה;

(2) סעיף 5(4) לחוק שכר חברי הכנסת, התש"ט-1949, כנוסחו בסעיף 5(1) לחוק זה, שתחילתו ביום פרסומו של חוק זה".

עיון בהוראות התחולה מצביע על חולשתה של טענה זו. אמת, תחילתו של תיקון מס' 15 בכללו היא ב- 1.10.96, אך תחילתו של סעיף 13א1 לחוק החסינות - הוא סעיף 2 לתיקון מס' 15 - הוא ביום תחילת כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה. אכן, לא פעם קובע חוק מועדי תחילה שונים להוראות שונות שבו. כך, למשל, נקבע בסעיף 7(2) לתיקון מס' 15 כי התיקון בשכר חברי הכנסת "תחילתו ביום פרסומו של חוק זה". בוודאי לא תישמע הטענה כי הוראה זו תיכנס לתוקפה רק ב- 1.10.96 ותהא בעלת תוקף למפרע. הוא הדין בהוראת סעיף 13א1 לחוק החסינות. זו נכנסה לתוקפה ביום תחילת כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה, ואין תוקפה מותנה בתחולת תוקפן של שאר הוראות תיקון מס' 15.

7. מוסיפים ראשי העיר וטוענים, כי גם אם סעיף 13א1 לחוק החסינות נכנס לתוקפו עם תחילת כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה, הרי אין אפשרות להפעיל הוראת סעיף זה. הטעם לכך הוא, שסעיף 13א1 לחוק החסינות אוסר על חבר-כנסת לכהן כנבחר בגוף ציבורי, תוך שנקבע, כי "בסעיף זה, 'גוף ציבורי' - גוף מהגופים המנויים בתוספת". התוספת שמדובר בה - הכוללת בחובה גם רשות מקומית - מעוגנת בסעיף 4 לתיקון מס' 15. על-פי הוראת התחילה, תחילתה של הוראת סעיף 4 - כתחילת שאר הוראות החוק - היא ב-1.10.96. נמצא, כי עד ל-1.10.96 הוראת התוספת לא נכנסת לתוקף, וממילא אין אפשרות להפעיל את הוראת סעיף 13א1. טענה זו יש לדחות. התשובה לה היא פשוטה: משנכנס לתוקפו סעיף 13א1 עם תחילת כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה, ממילא נכנסה לתוקפה התוספת המהווה חלק ממנה. אין לתוספת חיות משלה, ואין היא עומדת על רגליה היא. כל כולה לא באה אלא להגדיר את המושג "גוף ציבורי" בסעיף 13א1 לחוק החסינות. משקבענו כי תחילתו של סעיף 13א1 ביום תחילת כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה, ממילא מתבקש כי באותו מועד עצמו תחילת תוקפה של התוספת.

8. טענתם השלישית של ראשי העיר קשורה בהמשך כהונתם, כחברי הכנסת הארבע-עשרה, של ראשי-עיר שהיו חברים בכנסת השלוש-עשרה. בעניין זה נקבעה הוראה מיוחדת בסעיף 6(א) לתיקון מס' 15, אשר זו לשונה:

"הוראת סעיף 13א1 תחול על נבחרים בגוף ציבורי שכיהנו כחברי הכנסת השלוש-עשרה והמכהנים בכנסת הארבע-עשרה, ביום תחילתה של הכנסת הארבע-עשרה או בתום מועד הכהונה באותו גוף ציבורי, שאליה נבחרו, לפי המועד המאוחר יותר, ובלבד שנבחרו לכהונה האמורה לפני יום תחילתו של חוק זה וכהונתם זו היא בהתנדבות וללא תמורה".

לטענת ראשי העיר, אם אמנם תחילתו של סעיף 13א1 לחוק החסינות הוא ביום תחילת כהונתה של הכנסת הארבע-עשרה, כי אז מכוחו פקעה גם כהונתם של ראשי-עיר שכיהנו כחברי הכנסת השלוש-עשרה והמכהנים בכנסת הארבע-עשרה. אמת, סעיף 6 לתיקון מס' 15 קבע במפורש סייג לתחולת סעיף 13א1 במצב דברים זה, אך לטענת ראשי העיר, הוראה זו נכנסת לתוקפה - כמו שאר הוראות החוק - רק ב-1.10.96. ממילא, עד למועד זה אין תחילה לסייג, ומכוח תחולת ההוראה שבסעיף 13א1 לחוק החסינות, פוקעת חברותם בגוף הציבורי של אותם נבחרים, שכיהנו כחברי הכנסת השלוש-עשרה. טענה זו יש לדחות. אך ברור הוא כי משנכנס סעיף 13א1 לחוק החסינות לתוקפו, נכנס עמו לתוקף גם הסייג לתחולת סעיף 13א1 לחוק החסינות. כל פירוש אחר מביא לתוצאה הנוגדת את תכלית החקיקה, ואם אין הכרח לשוני להגיע אליה, יש צורך פרשני להימנע ממנה.

9. טענתם הרביעית של ראשי העיר אינה קשורה לפרשנותו של תיקון מס' 15, אלא להליכים לפני בית-משפט זה. לטענתם, צריך היה לצרף כמשיבים לעתירה את כל הנבחרים בגופים ציבוריים, המכהנים כחברי הכנסת הארבע-עשרה, שלא היו חברים בכנסת השלוש-עשרה, והעלולים להיפגע מפסק-דיננו. נמסר לנו כי כארבעה-עשר חברי כנסת נכללים בקטיגוריה זו. טענה זו מעוררות שאלות מעניינות, שראויות לדיון נפרד. אין לנו צורך לנקוט עמדה בשאלות אלה, שכן נחה דעתנו כי בנסיבות העניין שלפנינו ידעו חברי הכנסת, שעל-פי הטענה עלולים להיפגע, על דבר קיומו של ההליך שלפנינו.

מטעמים אלה הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להתקבל, במובן זה שאנו מצהירים כי על ראשי העיר המשיבים בעתירות שלפנינו חל סעיף 13א1 לחוק החסינות, ולפיה פקעה כהונתו של מר דוד ראם כראש עיריית קרית-אתא ופקעה כהונתו של מר זאב בוים כראש עיריית קרית-גת, עם היותם לחברי הכנסת הארבע-עשרה.

המשנה לנשיא ש' לוין
: אני מסכים.

השופטת ד' דורנר
: אני מסכימה.

ניתן היום, י"ט באלול תשנ"ו (3.9.96).








בג"צ בית המשפט העליון 4275/96 ציון אסולין נ' דוד ראם - ראש-עיריית קרית-אתא, עיריית קרית-אתא ואח', [ פ"ד: נ 4 29 ] (פורסם ב-ֽ 03/09/1996)