פסקי דין על חברת מוניות הוד - קו 82 | פסקי דין על מוניות קו 2 ומלבס - אחדות שעריה | פסקי דין על מדינת ישראל - משרד התחבורה | פסקי דין על מר שאול מופז - שר התחבורה | פסקי דין על אלכס לנגר - המפקח הארצי על התעבורה | פסקי דין על ניו-ליין שרותי מוניות |

654/06 עתמ     15/06/2008




עתמ 654/06 חברת מוניות הוד בע"מ - קו 82 , מוניות קו 2 ומלבס - אחדות שעריה נ' מדינת ישראל - משרד התחבורה , מר שאול מופז - שר התחבורה , אלכס לנגר - המפקח הארצי על התעבורה , ניו-ליין שרותי מוניות בע"מ




בעניין:

1


בתי המשפט

בית המשפט המחוזי בירושלים

בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים

עתמ 000654/06

בפני
:
כב' השופט משה סובל
תאריך:

15/06/2008






1. חברת מוניות הוד בע"מ - קו 82

2. מוניות קו 2 ומלבס - אחדות שעריה
בעניין:


העותרות
חיים כהן
ע"י ב"כ עו"ד





נ
ג
ד






1. מדינת ישראל - משרד התחבורה
2. מר שאול מופז - שר התחבורה
3. אלכס לנגר - המפקח הארצי על התעבורה
שלושתם ע"י פרקליטות מחוז ירושלים
4. ניו-ליין שרותי מוניות בע"מ




המשיבים
ארנה קדר
ע"י ב"כ עו"ד






פסק דין

1.
עניינו של

פסק דין
זה בקו השירות לפי מק"ט 5210 במסגרת הרפורמה בענף מוניות השירות כפי שנקבעה בתיקון מס' 64 לפקודת התעבורה משנת 2005 ובתקנות שבאו בעקבותיו. קו שירות זה נוסע מבית החולים בילינסון בפתח-תקווה ועד לדולפינריום בתל-אביב. העתירה המקורית, שהוגשה בתחילה לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב-יפו והועברה לאחר מכן לבית משפט זה, עסקה בקווי שירות נוספים ובמשיבות נוספות שהגישו בקשות להפעלת אותם קווים. בהתאם להסכמת הצדדים שקיבלה תוקף של החלטה בדיון מיום 6.8.06, ובהתאם להתפתחויות ולהחלטות נוספות שבאו לאחר מכן, צומצמה ההתדיינות בעתירה הנוכחית לקו השירות במק"ט 5210, והעותרות נצטוו להגיש עתירה מתוקנת המוגבלת לקו שירות זה. צמצום נוסף בעתירה המתוקנת הוא במחיקת חברת מוניות ההר כפר קאסם בע"מ (להלן – מוניות ההר), שבשעתו הגישה אף היא בקשה לרישיון הפעלה של קו השירות במק"ט 5210 אך לאחר מכן משכה את בקשתה.

2.
לנוכח ההשתלשלות הנזכרת, הסוגיה היחידה בה ניתן וצריך לדון במסגרת

פסק דין
זה הנה ההתמודדות על הפעלת קו השירות במק"ט 5210. הבהרה זו נחוצה בשים לב לכך שכתב העתירה המתוקן עדיין מכיל טענות הנוגעות לקווי שירות אחרים. לא עוד אלא שהעותרת 2 ממשיכה להופיע כעותרת ולדרוש סעדים עבור עצמה גם במסגרת כתב העתירה המתוקן, למרות שהיא כלל לא
הגישה בקשה לרישיון
הפעלה של קו השירות
במק"ט 5210 אלא במק"ט אחר
(5105), שנמחק בהסכמה מהעתירה ב

פסק דין
חלקי מיום 6.8.06 ושעניינו נדון על ידי בית משפט זה בהליכים אחרים (עת"מ (י-ם) 211/07 מוניות חי בע"מ נ' משר התחבורה, כב' השופט יהונתן עדיאל; עת"מ (י-ם) 8003/08 מוניות קו 2 ומלבס אחדות שעריה נ' חברת מוניות רכבת ראש העין מרכז, פתח תקווה בע"מ, כב' הנשיאה מוסיה ארד).

3.
לגבי קו השירות במק"ט 5210 נותרו, לאחר משיכת הבקשה של מוניות ההר, שתי בקשות: של העותרת 1, חברת מוניות הוד בע"מ - קו 82
(להלן – העותרת), ושל המשיבה 4, ניו-ליין שרותי מוניות בע"מ
(להלן – ניו-ליין).

העותרת הגישה את בקשתה ביום 12.1.06, בו חל המועד האחרון להגשת הבקשות על פי סעיף 14יז לפקודת התעבורה. בבקשה פורטו 12 רישיונות להפעלת מונית העומדים לרשות העותרת לשם הפעלת קו השירות במק"ט 5210. ביום 26.1.06 הודיע משרד התחבורה לעותרת כי בקשתה נבדקה ונמצאה כמי שאינה עומדת בתנאי הסף שנקבעו בפקודת התעבורה ובתקנות. ראשית, תנאי הכרחי למתן רישיון קו שירות לפי סעיף 14ח(ב)(2) לפקודה הוא שהתאגיד המבקש את הרישיון "התקשר עם 15 מוניות לפחות, לשם הפעלת קו שירות, אחד או יותר, ומתקיימים לגביהן כל אלה: (א) היה עליהן, ערב המועד הקובע, רישיון תקף לנסיעת שירות, שניתן לפי הוראות פקודה זו כנוסחה ערב המועד הקובע...". העותרת לא עמדה בתנאי זה, שכן הציגה בבקשתה התקשרות עם 12 מוניות בלבד. שנית, הסעיף דורש שהמוניות הכלולות בבקשה יהיו בעלות רישיון לנסיעת שירות, ואילו 6 מתוך 12 המוניות שפורטו בבקשת העותרת הנן בעלות רישיון לנסיעה מיוחדת ולא לנסיעת שירות. שלישית, תקנה 495(ב)(3) לתקנות התעבורה, תשכ"א-1961, דורשת לצרף לבקשה "מסמכים המעידים על התקשרותו" של התאגיד המבקש עם המוניות הכלולות בבקשתו. טופס 2 בתוספת האחת-עשרה לתקנות, הנזכר בתקנה הנ"ל, דורש לצרף לבקשה טופסי הסכמה של אותם תאגידים המעבירים לתאגיד המבקש את המוניות העומדות לרשותם. אישורים שכאלה מאת מורשי החתימה בתאגידים המעבירים לא צורפו לבקשת העותרת לגבי 6 מוניות השירות שנכללו בבקשתה. בשל שלושת הטעמים הללו הוחזרה הבקשה לעותרת, כך שהבקשה לא נכללה במנין הבקשות שהוגשו להפעלת קו השירות במק"ט 5210.

ניו-ליין הגישה את בקשתה ביום 10.1.06 (בו הוגשו בקשותיה לרישיונות הפעלה ל-5 קווי שירות נוספים). בבקשה פורטו 22 רישיונות להפעלת מונית העומדים לרשות ניו-ליין לשם הפעלת קו השירות במק"ט 5210. ביום 12.2.06 הודיע משרד התחבורה לניו-ליין כי בקשתה נמצאה שלמה ומיועדת להליך תחרותי, וכי ההליך התחרותי נדרש משום שגם מוניות ההר הגישה בקשה לאותו קו שירות באופן ששתי הבקשות כוללות מכסה של 40 מוניות בעוד המכסה המרבית שנקבעה לקו הנה 22 מוניות. בסופו של דבר, הצורך בקיום ההליך התחרותי התייתר לנוכח משיכת בקשתה של מוניות ההר, כנזכר לעיל. ממילא, עמדתו הנוכחית של משרד התחבורה היא שניו-ליין נותרה מתמודדת יחידה על קו השירות, וזכאית לפיכך לקבל אישור עקרוני להפעלת הקו בלא הליך תחרותי. בפועל האישור טרם ניתן בשל צו הביניים שניתן בתיק דנן.

4.
העותרת מעלה טענות נגד החלטות אלו של משרד התחבורה בשני מישורים. המישור הראשון נוגע לקביעה לפיה בקשת העותרת אינה עונה על תנאי הסף ולפיכך אינה נכללת בבקשות הנדונות. המישור השני נוגע לקביעה לפיה בקשתה של ניו-ליין עונה על דרישות החוק והתקנות וראויה לפיכך לקבל אישור עקרוני. קיימת חפיפה מסוימת בין טענות העותרת במישור האחד לבין טענותיה במישור השני.

5.
העותרת אינה מתכחשת לכך שבמועד הגשת בקשתה לא עמדו לרשותה 15 מוניות בעלות רישיון לנסיעת שירות לשם הפעלת קו השירות במק"ט 5210. אולם, לטענתה, מאחר שהדבר נבע ממחסור בשוק ברישיונות כאלה, צריך היה משרד התחבורה לאפשר לה להשלים את המכסה במועד מאוחר יותר בדרך של רכישת או שכירת רישיונות הצפויים לחזור אל מעגל הרישיונות הפנויים כתוצאה מאי-אישור בקשות של תאגידים שכללו רישיונות אלה בבקשותיהם או כתוצאה מביטול רישיון קו שירות בהתקיים אחת מעילות הביטול הקבועות בפקודה.

העותרת מוכיחה את זכאותה לתיקון הבקשה לאחר הגשתה באופן האמור, מתוך כך שמשרד התחבורה אפשר, לטענתה, לניו-ליין לבצע שני תיקונים בבקשתה לאחר הגשתה. התיקון הראשון נוגע לדרישת סעיף 14ח(ב)(1) לפקודת התעבורה לפיו אחד התנאים ההכרחיים למתן רישיון קו שירות הוא שמבקש הרישיון "הוא תאגיד שהתאגד בישראל שמטרתו העיקרית, לפי מסמכי ההתאגדות שלו, היא הפעלת קו שירות למוניות". במסמכי ההתאגדות של ניו-ליין (ליתר דיוק: של חברת אורעז מוניות שירות טבריה 2005 בע"מ ששינתה את שמה לאחר מכן לניו-ליין) נאמר כי היא נוסדה כדי "לעסוק בכל עיסוק חוקי". לאחר הגשת העתירה התברר למשרד התחבורה כי בשל טעות בבדיקת הבקשות, אושרו בקשות של 11 תאגידי מוניות להפעלת כ-20 קווי שירות למרות שבמסמכי ההתאגדות של אותם תאגידים מוצגת מטרת התאגדותם עיסוק בכל עיסוק חוקי. לפיכך הוחלט במשרד התחבורה לאפשר לתאגידים אלה לתקן את מטרת התאגדותם תוך 30 יום. הודעה על ההחלטה נשלחה לניו-ליין ביום 25.9.06. בעקבותיה תיקנה ניו-ליין את תקנונה באופן שמטרותיה כיום הנן "לעסוק בהפעלת מוניות ובכל עיסוק חוקי". התיקון נשלח לרשם החברות, ונרשם אצלו ביום 9.11.06. העותרת טוענת כי כשם שניתנה לניו-ליין אפשרות לתקן את מסמכי ההתאגדות שלה לאחר הגשת בקשתה על מנת שאלה יתאימו לדרישות פקודת התעבורה, כך צריך היה משרד התחבורה לאפשר לה להשלים לאחר הגשת הבקשה את מכסת המוניות העומדות לרשותה, וההימנעות מעשות כן מהווה הפליה לרעה שלה בהשוואה לניו-ליין.

הפליה נוספת לה טוענת העותרת היא בתיקון רטרואקטיבי נוסף אותו אפשר משרד התחבורה לניו-ליין לבצע לאחר הגשת הבקשה, והפעם לגבי דרישת סעיף 14ח(ב)(2) לפקודה שהתאגיד המבקש "התקשר עם 15 מוניות לפחות". העותרת מפרשת את המילה "מוניות" כמכוונת לכלי הרכב הפיזי, וזאת לנוכח הגדרת "מונית" בסעיף 1 לפקודה: "רכב מנועי ציבורי המיועד להסיע עד עשרה אנשים מלבד הנהג ואשר צויין ברשיון הרכב כמונית". נמצא, לשיטת העותרת,
כי ניו-ליין צריכה הייתה עד להגשת בקשתה להתקשר לא רק עם תאגידים שהחזיקו ברישיונות להפעלת מונית וברישיונות לנסיעת שירות אלא גם ב-15 כלי רכב פיזיים אליהם הוצמדו הרישיונות הללו. בפועל ניו-ליין לא כללה בבקשתה את הפרטים של אותם כלי רכב. לטענת העותרת, נכונותו של משרד התחבורה לאשר למרות זאת את בקשתה של ניו-ליין מהווה נכונות להתיר את תיקון הבקשה בדיעבד, כך שההתקשרות עם כלי הרכב הפיזיים תיעשה רק לאחר הגשת הבקשה. על יסוד אותו היגיון צריך היה משרד התחבורה להתיר לעותרת להשלים את מכסת המוניות החסרות לאחר הגשת בקשתה.

6.
יש לדחות טענות אלה. אמנם משרד התחבורה אפשר לקבוצה נכבדה של תאגידים, ותיקים וחדשים בענף מוניות השירות כאחד, לתקן לאחר הגשת בקשותיהם את מסמכי ההתאגדות שלהם על מנת להתאימם לדרישת סעיף 14ח(ב)(1) לפקודה בדבר מטרות התאגיד. אולם תיקון זה הוחל באופן שוויוני על כל תאגיד שהגיש בקשה לרישיון קו שירות, ומטרתו הייתה למנוע נזק ניכר שהיה צפוי הן לתאגידים המבקשים והן לציבור הרחב כתוצאה מביטול רישיונות קו שירות שכבר ניתנו, בהיקף ניכר של כ-20 קווים בהם פועלות כ-410 מוניות, כאשר מתן הרישיונות נבע מחוסר תשומת לב של משרד התחבורה בשלב של בדיקת הבקשות. חוסר תשומת הלב של המשרד עשוי להסביר גם את מקור הטעות של התאגידים המבקשים, ומאפשר שלא לראות באי-התאמת מטרות התאגיד לאמור בפקודה משום מהלך מכוון של המבקשים, בהם ניו-ליין. הלא בפועל קשה למצוא טעם מעשי שאמור היה להניא את התאגיד המבקש מלציין במסמכי ההתאגדות שלו כי עיקר מטרתו הנה הפעלת קו שירות, שהרי אין מדובר במטרה יחידה אלא במטרה עיקרית שלצדה רשאי התאגיד לעסוק בפעילויות נוספות. בוודאי שאין יסוד לטענת העותרת לפיה מטרת ההתאגדות המופיעה במסמכי ההתאגדות אמורה לבטא פעילות מעשית של התאגיד לפני הגשת הבקשה, כשם שאין יסוד לטענת העותרת לפיה הוראת הפקודה בנדון נועדה למנוע הגשת בקשות על ידי תאגידים חדשים שלא עסקו קודם לכן בהפעלת קווי שירות. לא זו בלבד שהפקודה מתייחסת אך ורק לרישום במסמכי ההתאגדות ואינה דורשת ניסיון קודם, אלא שגם תאגיד שבמסמכי ההתאגדות שלו נאמר כי מטרתו הנה לעסוק בכל עיסוק חוקי, רשאי להפעיל קווי שירות.

כל השיקולים האלה יפים לתיקון מטרת ההתאגדות במסמכי ההתאגדות, ואינם יפים למקרה של השלמת חסר במספר המוניות שנכללו בבקשה, בלא שארעה כל טעות מצד משרד התחבורה בבדיקת הבקשה. כזה הוא המקרה שבפני
נו. ממילא תיקון בקשתה של העותרת למפרע אינו דרוש למניעת מעשה עשוי ולהגנה על אינטרס ההסתמכות, ואף אינו מיועד לרפא תקלה כלשהי שמקורה בטעות, לא של משרד התחבורה ולא של העותרת. אכן, אי-הכללת המספר המינימלי של המוניות בבקשת העותרת לא נבע מחוסר תשומת לב מצדה אלא נעשה ביודעין ובמוצהר על יסוד כוונת העותרת להשלים את מכסת המוניות לאחר מכן (כאמור במכתב ב"כ העותרת מיום 11.1.06 שנלווה לבקשה). להבדיל מרישום מטרת ההתאגדות העיקרית, שאלמלא חוסר תשומת הלב ניתן היה לעשותו גם לפני הגשת הבקשה, העותרת לא הייתה יכולה, גם אם רצתה, לכלול בבקשתה רישיונות נוספים של מוניות, שהרי נכון למועד הגשת הבקשה היא לא הצליחה להשיג רישיונות כאלה. היינו: מדובר בחסר מהותי ולא טכני כפי שהדבר הוא לגבי רישום מטרתו העיקרית של התאגיד.

במצב דברים זה, אין לייחס הפליה פסולה להתייחסות השונה של משרד התחבורה לשני המצבים הנבדלים זה מזה. מדובר בהבחנה סבירה המבוססת על שיקולים ענייניים שונים המקופלים בכל אחד מהמצבים. דווקא קבלת טענת העותרת נגד הבקשה של ניו-ליין תיצור הפליה בלתי-סבירה לרעה של ניו-ליין לעומת כל אותם מבקשים רבים אחרים שתיקנו אף הם את מטרת ההתאגדות שלהם לאחר הגשת הבקשות, בעקבות גילוי הטעות של משרד התחבורה, ורישיונות קו השירות שבידיהם שרירים וקיימים ואיש אינו מערער אחר תוקפם. ענייניותו של השיקול המסרב לאשר בקשה שאינה מגעת כדי מספר
המינימום של
המוניות הנקוב
בסעיף
14ח(ב)(2) לפקודה, מתחזקת בשים לב לכך שסעיף זה עבר בהצלחה את ביקורתו של בית המשפט הגבוה לצדק בעתירה שהוגשה בין היתר על ידי העותרות שלפנינו (בג"ץ 153/06 מוניות קו 2 - אחדות שעריה נ' משרד התחבורה,

פסק דין
מיום 28.8.06; בקשה לדיון נוסף נדחתה ביום 16.9.07: דנג"ץ 8151/06 מוניות קו 2 - אחדות שעריה נ' מדינת ישראל). העותרות טענו שם כי הוראת סעיף 14ח(ב)(2) מונעת מתאגידים חדשים להיכנס לענף מוניות השירות ובכך פוגעת בחופש העיסוק ומהווה הפליה פסולה (סעיף ג(1) לפסק הדין). לאחר בחינת הטענה ותשובת המדינה עליה החליט בית המשפט העליון שלא להתערב בעניין זה (פסקה י"ד לפסק הדין).



7.
טענת ההפליה הנוספת של העותרת, הנתלית בהעדר התקשרות של ניו-ליין עם מוניות פיזיות בעת הגשת הבקשה, נסמכת על הנחת יסוד שגויה. משרד התחבורה לא אפשר לניו-ליין לתקן את בקשתה בעניין זה לאחר הגשתה, שכן הדין כלל אינו דורש התקשרות של המבקש עם מוניות פיזיות בעת הגשת הבקשה. נכון הוא שסעיף 14ח(ב)(2) לפקודה מדבר על כך שהתאגיד המבקש "התקשר עם 15 מוניות לפחות", ורק לאחר מכן נאמר (בס"ק א' של אותו סעיף) כי על אותן מוניות היה "ערב המועד הקובע, רישיון תקף לנסיעת שירות". אולם ה"מוניות" בהן עוסק
הסעיף אינן כלי הרכב הפיזיים אלא הרישיונות להפעלת מונית המוענקים בהתאם לסעיפים 13א עד 14ו לפקודה, שנהוג לכנותם "הזכות הציבורית" להפעלת מונית. כידוע, סעיף 2 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981, מורה כי "מונח שהוגדר בחיקוק – משמעו כהגדרתו... הכל אם אין הוראה אחרת לענין הנדון ואם אין בענין הנדון או בהקשרו דבר שאינו מתיישב עם אותה הגדרה". ככל שהדבר נוגע לסעיף 14ח(ב)(2) לפקודה, הרי הסעיף עצמו אינו מתיישב עם הגדרת "מונית" בסעיף 1 לפקודה ככלי הרכב הפיזי. הלא בהמשכו של סעיף 14ח(ב)(2) עצמו נאמר (בס"ק א') כי צריך ש"היה עליהן" – כלומר על אותן "15 מוניות לפחות" הנזכרות קודם לכן בסעיף – "רישיון תקף לנסיעת שירות". כבר מכאן עולה כי ה"מוניות" אינן כלי הרכב הפיזיים אלא הרישיונות להפעלת מונית ("הזכות הציבורית") שהרי רישיון לנסיעת שירות אינו ניתן לכלי הרכב אלא לזכות הציבורית, כעולה מהגדרת "רשיון להפעלת מונית" בסעיף 1 לפקודה: "רשיון המקנה לבעלו זכות להסיע נוסעים במונית לפי רשיון הסעה שניתן לפי התקנות". אכן, תקנה 487 קובעת כי רישיון הסעה – בין לנסיעה מיוחדת ובין לנסיעת שירות – ניתן "לבעל מונית", ותקנה 498 ממשיכה באותו כיוון: "לא יניח בעל מונית לאחר להסיע בה אלא לפי רשיון הסעה שניתן עליה ובהתאם לתנאיו". אותו "בעל מונית" המחויב בהשגת רישיון ההסעה אינו בעל כלי הרכב אלא, כאמור בהגדרה שבתקנה 485: "מי שהרשיון להפעלת מונית נרשם על שמו". הרישיון להפעלת מונית הנו נכס העומד בפני
עצמו ללא הגבלת זמן, הנרכש בכסף מלא במנותק מכלי הרכב, והניתן להעברה בכל עת ובלא זיקה לכלי רכב ספציפי. המונית ככלי רכב אינה צמודה לרישיון הפעלה מסוים, ולהבדיל מרישיון ההפעלה התקף לעד – תוחלת חייה מוגבלת ל-12 שנים בלבד (תקנה 281(א)(2)). מאחר שרישיון לנסיעת שירות ניתן לבעל הרישיון להפעלת מונית ולא לבעל כלי הרכב, על כורחך שאותן "15 מוניות לפחות" ש"היה עליהן, ערב המועד הקובע, רישיון תקף לנסיעת שירות" (סעיף 14ח(ב)(2) לפקודה), אינן כלי הרכב אלא הרישיונות להפעלת מונית. הרפורמה בענף מוניות השירות נועדה להקפיא את מספרם של רישיונות אלה, ולפיכך דרשה לייחד לכל בקשה לרישיון קו שירות רישיונות להפעלת מונית תוך פירוטם בבקשה. הרפורמה אינה עוסקת בכלי הרכב עצמם, הניתנים להחלפה בכל עת ושמספרם אינו משפיע על הכמות הקבועה של רישיונות ההפעלה שנמצאו בשוק ערב הרפורמה.

אם נדרשת הוכחה נוספת לכך, הריהי מצויה בתקנה 495(ב)(3), הדורשת מהתאגיד המגיש בקשה לרישיון קו שירות לצרף לבקשתו בין יתר המסמכים: "פירוט המוניות שיעמדו לרשות המבקש לפי טופס 2 שבתוספת האחת עשרה...". טופס 2 מכיל 5 טורים בהם יש לפרט לגבי כל מונית את הנתונים הבאים: "מס' הרישיון להפעלת המונית"; "שם בעל הרישיון"; "מס' זהות"; "יוצא מ: תאגיד/קו". הנה כי כן, הפירוט הנדרש כלל לא מתייחס לכלי הרכב הפיזי אלא רק לרישיון להפעלת המונית, היינו הזכות הציבורית.

ניו-ליין פירטה בבקשתה את מספרי הרישיונות להפעלת מונית העומדים לרשותה לשם הפעלת קו השירות במק"ט 5210, ואף צירפה הסכמה של התאגידים שהעבירו אליה רישיונות אלה. יותר מכך לא הייתה ניו-ליין צריכה להחזיק או לפרט בעת הגשת הבקשה. כיוון שכך, משרד התחבורה לא אפשר בהקשר זה לניו-ליין לבצע כל תיקון רטרואקטיבי של הבקשה. לא למותר לציין כי העותרות פירטו גם הן בבקשותיהן, בהתאם לטופס 2 הנ"ל, רק את מספרי הרישיונות להפעלת מונית העומדים לרשותן ולא את מספרי כלי הרכב. קשה להבין כיצד העותרת טוענת לפגם בבקשה של ניו-ליין כאשר היא עצמה נהגה בדיוק כמוה. עוד יצוין, בבחינת למעלה מן הצורך, כי ניו-ליין צרפה לתגובתה לעתירה (נספח ב') רשימה של כלי הרכב הפיזיים שהיו צמודים במועד הגשת בקשתה למספרי הזכות הציבורית שפורטו שם.

8.
טענה נוספת של העותרת שאין לקבל אומרת שניו-ליין לא ענתה בעת הגשת הבקשה על סעיף 14ח(ב)(2)(א) לפקודה הדורש שאותן 15 מוניות לפחות "היה עליהן, ערב המועד הקובע, רישיון תקף לנסיעת שירות, שניתן לפי הוראות פקודה זו כנוסחה ערב המועד הקובע". העותרת טוענת כי תנאי זה לא יכול היה להתקיים בניו-ליין,
לנוכח השילוב המתקבל מסעיף
14יא(ב) לפקודה ("המפקח על התעבורה רשאי לתת רישיון לנסיעת שירות רק לגבי מונית הכלולה ברישיון קו שירות") עם העובדה שניו-ליין לא החזיקה בעת הגשת הבקשה, ועדיין אינה מחזיקה כיום, ברישיון להפעלת קו שירות. התשובה לטענה זו היא שסעיף 14ח(ב)(2)(א) אינו דורש שבעל הרישיון לנסיעת שירות בערב המועד הקובע יהיה דווקא אותו תאגיד שביקש לאחר הרפורמה את הרישיון לקו שירות. כל שנדרש ערב המועד הקובע הוא רישיון תקף לנסיעת שירות, יהא בעל הרישיון אשר יהא. שלא כפי שטוענת העותרת, מסקנה זו עולה בקנה אחד עם סעיף 14ח(ב)(2)(ב), הדורש כי אותן 15 מוניות לפחות "אינן מנויות ברישיון קו שירות שניתן לתאגיד שאינו המבקש, או בבקשה לרישיון קו שירות שהוגשה על ידי מבקש אחר לפי הוראות סימן זה".
סעיף 14ח(ב)(2)(א)
וסעיף
14ח(ב)(2)(ב)
עוסקים בזמנים שונים.
סעיף
14ח(ב)(2)(א) דורש קיומו של רישיון לנסיעת שירות "ערב המועד הקובע" (ההדגשה הוספה), מה שאין כן סעיף 14ח(ב)(2)(ב) הדורש כי רישיונות ההפעלה לא יהיו מנויים ברישיון אחר או בבקשה אחרת "לפי הוראות סימן זה", היינו: ברישיון או בבקשה שנולדו לאחר המועד הקובע, במסגרת הרפורמה שלפי סימן ג'1 בפרק השני של הפקודה, הוא "סימן זה", שהוסף בשנת
2005. אם לא תאמר כן – וכאמור לשון הסעיפים דורשת לומר כן – תתקבל תוצאה שלפיה תאגיד חדש שלא החזיק קודם הרפורמה ברישיון לקו שירות יהיה מנוע מלהגיש בקשה לרישיון כזה במסגרת הרפורמה. הכל מסכימים כי תוצאה שכזו מנוגדת לרפורמה. גם הפעם יש לתמוה על העותרת, המעלה נגד ניו-ליין טענה, שאם היא נכונה מובילה בהכרח גם לפסילת הבקשה של העותרת, שכמו ניו-ליין לא הייתה בעלת רישיון לקו שירות ערב המועד הקובע.

9.
עד כה אוזכרו טענות העותרת התוקפות את פסילת בקשתה שלה מתוך השוואה לאופן ההתייחסות של משרד התחבורה לבקשה של ניו-ליין. בכך לא מסתיימות טענות העותרת נגד פסילת בקשתה. העותרת טוענת כי לא היה מקום לפסול את בקשתה גם בשל כך שבשנת 2005, לקראת כניסת הרפורמה לתוקף, נאות משרד התחבורה להחזיר לתאגידי מוניות שונים רישיונות לנסיעת שירות שנכללו בשעתו במכסת קווי השירות שהפעילו אך לאחר מכן נגרעו מן המכסה עקב אי-ניצולה בפועל. לטענת העותרת, החזרת הרישיונות לתאגידים אלו חינם אין כסף, למרות שעד הרפורמה הם נמנעו מלנצל אותם, הקנתה לאותם תאגידים יתרון בלתי-הוגן עליה, וחיזקה את יכולתם לקבל רישיונות להפעלת קווי שירות במסגרת הרפורמה תוך הפליה לרעה של תאגידים כדוגמת העותרת שלא היו בעבר בעלי רישיונות להפעלת קו שירות.

כאמור, הטענה בדבר הפליית העותרת לרעה על פני התאגידים שהחזיקו קודם הרפורמה ברישיונות להפעלת קו שירות, הועלתה כבר על ידי העותרת בעתירתה לבית המשפט הגבוה לצדק בבג"ץ 153/06. בין היתר טענה שם העותרת:

"כי העדפתם של בעלי הרישיונות הקיימים פוגעת בחופש העיסוק של המפעילים החדשים; זאת במיוחד נוכח העובדה, שבעלי הרישיונות הקיימים מחזיקים ברישיונות רבים שאינם מנוצלים בפועל, והם מוצעים למכירה לכל המרבה במחיר. נטען כי גם אם יש מקום להגן על בעלי הרישיונות הקיימים על ידי שימור המצב בפועל, אין סיבה להעניק להם יתרון ביחס לקוים ורישיונות שלא מומשו על-ידיהם" (סעיף י"ד לפסק הדין).

לאחר בחינת תשובת המדינה לטענות אלו החליט בית המשפט העליון להימנע מלהתערב גם בענין זה, באומרו: "לא מצאנו מקום להתערבות חוקתית, ואף במישור המינהלי לא מצאנו אי סבירות קיצונית שבשלה יוחלף שיקול דעתן של הרשויות בשיקול דעתנו" (סעיף י"ח(2) לפסק הדין). קביעות אלו מהוות סוף פסוק לגבי ניסיונה של העותרת להכשיר את בקשתה על יסוד הטענה בדבר העדפת בעלי הרישיונות הקיימים, לרבות בכל הנוגע ליתרון המופק על ידם מרישיונות לנסיעת שירות שקיבלו ואותם לא ניצלו בפועל. אין הצדקה ואין אפשרות לפתיחה מחודשת של הסוגיה במסגרת הדיונית הנוכחית.

10.
לא למותר לציין כי החזרת הרישיונות שנגרעו לתאגידים שהחזיקו בהם בשעתו, הותנתה על ידי משרד התחבורה בכך שעד למועד הקובע אותם תאגידים יחזירו את אותן מוניות לפעילות מעשית במסגרת קו השירות (ראו לדוגמה מכתב משרד התחבורה למוניות כפר קאסם בע"מ מיום 10.5.05). בניגוד לתאגידים אלה, העותרת לא החזיקה מעולם ברישיון להפעלת קו שירות, וממילא ברישיון לנסיעת שירות. לכן אין בפיה טענה לזכאות להחזרת רישיונות, כפי שנעשה לגבי התאגידים עליהם היא נסמכת.

עוד יצוין כי העותרת 2, בניגוד לעותרת בה עוסק

פסק דין
זה, כוללת בתוכה תאגיד שבשעתו החזיק ברישיון להפעלת קו שירות שלימים נכלל במק"ט 5105. על אותו תאגיד הוטלה בשנת 2003 סנקציה מינהלית של גריעת מוניות ממצבת הקו, וזאת בעקבות פעילות בלתי-חוקית שביצעו מוניות הרשומות על שם התאגיד. גריעה זו אינה יכולה אף היא לסייע לעותרת דנן. ראשית, העותרת דנן והעותרת 2 הנן תאגידים שונים שכל אחד הגיש בקשה לרישיון קו שירות במק"ט אחר. מאחר שבקשתה של העותרת 2 נפסלה אף היא על הסף בשל העדר מספר מוניות מינימלי, ובהעדר טענה בדבר נכונות העותרת 2 לוותר על אותן מוניות "נגרעות" לטובת העותרת דנן, לא ניתן להניח כי ביטול הגריעה היה מנוצל דווקא על ידי העותרת. שנית, לא הרי גריעה מחמת אי-ניצול המכסה, כהרי גריעה שמהותה סנקציה מינהלית על עבירה על החוק, המהווה חריגה מתנאי הרישיון. לכן אפילו העותרת 2, ממנה בוצעה הגריעה, לא יכולה הייתה להיבנות מההשוואה אל התאגידים שקיבלו בחזרה לפני המועד הקובע את המוניות שנגרעו מהן בשל אי-ניצול המכסה.

11.
העותרת מזכירה בעתירה מקרה אחד בו רישיונות לנסיעת שירות שנכללו בבקשתו של תאגיד מסוים לרישיון קו שירות הועברו אליו מתאגיד אחר שהיה אמנם בעל רישיון היסטורי לקו שירות אך לא מימש את האפשרות להחזיר את רישיונות ההסעה לפעילות מעשית לפני היום הקובע. מתשובת המדינה עולה כי מדובר במקרה פרטני שנדון במסגרת עתירה שהוגשה לבית המשפט, ובו בית המשפט אישר פשרה בין שני התאגידים בדבר העברת רישיונות הסעה ביניהם, בניגוד לעמדת משרד התחבורה. בצדק טוענת המדינה כי החלטתו של בית המשפט באותו תיק ספציפי על עובדותיו הספציפיות אינה מסוגלת לבסס טענת הפליה מצד העותרת.

12.
מכל האמור עד כה עולה כי אין מקום להתערבות בית המשפט בהחלטת משרד התחבורה לפסול על הסף את בקשתה של העותרת לגבי קו השירות במק"ט 5210. בכך לא מסתיים הדיון בעתירה. נותר לדון בטענה נוספת של העותרת נגד בקשתה של ניו-ליין. טענה זו עומדת בפני
עצמה גם בהנחה שפסילת הבקשה של העותרת הייתה חוקית. אמנם המדינה סבורה כי הדיון בטענה זו אינו מסוגל להפיק לעותרת תועלת מעשית, לאחר שבקשתה ירדה בלאו הכי מסדר היום בשל אי-עמידתה בתנאי הסף של התקשרות עם 15 מוניות לפחות. אולם גם אם כך הם פני הדברים – והעותרת אינה סבורה כן – עדיין אין מקום לכך שבית המשפט יתעלם מטענה המונחת בפני
ו נגד חוקיות ההחלטה המכשירה את הבקשה של ניו-ליין. בידוע הוא שזכות העמידה בעניינים מינהליים אינה מוגבלת למי שנפגע באופן ישיר מההחלטה המינהלית הנתקפת. זאת ועוד. העותרת טוענת כי פסילת הבקשה של ניו-ליין תחייב את משרד התחבורה להעמיד שוב את קו השירות במק"ט 5210 להתמודדות חדשה, שהרי במקרה כזה, ובהנחה שההחלטה על פסילת בקשת העותרת לא תשונה, לא תימצא כל בקשה כשרה לגבי קו זה. שעתה של ההכרעה בטענה זו – שאינה מקובלת על המדינה – תגיע מאוחר יותר, ואינה עניין לעתירה שבפני
נו. לענייננו די בקיומה של טענה נגד קבלת בקשתה של ניו-ליין, בשילוב עם כוונת העותרת לתבוע התמודדות חדשה על קו השירות ככל שבקשת ניו-ליין תיפסל, כדי להצדיק בחינת הטענה נגד בקשת ניו-ליין לגופה.

13.
הטענה אומרת כי ניו-ליין אינה תאגיד העומד ברשות עצמו אלא תאגיד הנשלט על ידי קואופרטיב אגד. לדעת העותרת, עובדה זו מחייבת את פסילת הבקשה של ניו-ליין משני טעמים: ראשית, משום שהבקשה נגועה בהסתרת מידע מהותי ובמסירת מידע כוזב, בניגוד לתקנה 495(ב)(1) המחייבת את התאגיד המבקש לצרף לבקשתו מסמכים המעידים על כל בעלי העניין ובעלי השליטה בו. שנית, משום שמסירת ההפעלה של קו השירות בו עסקינן לידי גוף הנשלט על ידי אגד פירושה המעשי הנו הפעלת הקו על ידי אגד, החולש על נתח ניכר של פעילות התחבורה הציבורית בישראל, לרבות בענף מוניות השירות. מהלך כזה מנוגד למרכיב בסיסי של הרפורמה בענף, שהנו מניעת ריכוזיות יתר והגברת התחרות.

14.
הטעם הראשון אינו יכול להתקבל. העותרת לא הציגה כל ראיה של ממש לטענה, המוכחשת על ידי ניו-ליין, לפיה במועד הגשת בקשתה של ניו-ליין (10.1.06) היא הייתה בשליטת אגד. באותו מועד בעלי המניות והמנהלים הרשומים של ניו-ליין היו מר אורי אדוני ומר עזר כהן, כאשר לפי הודעת עורכת הדין של ניו-ליין שצורפה לבקשתה, מניותיו של מר כהן הועברו עוד קודם לכן למר אדוני, ומר כהן חדל לכהן כדירקטור. אלה הם בעלי העניין ובעלי השליטה המוכחים היחידים של ניו-ליין בעת הגשת הבקשה בהתאם להגדרת מונחים אלה בחוק ניירות ערך, תשכ"ח-1968, אליו מפנה סעיף 14ז לפקודת התעבורה.

הקשר המוכח היחיד בין ניו-ליין לבין תאגיד חיצוני במועד הגשת הבקשה נוצר בהסכם בין ניו-ליין לבין יומנטרה השקעות בע"מ (להלן – יומנטרה) לפיו הוקנתה ליומנטרה אופציה "לקבל לידיה ללא תמורה את 100 אחוז מהקווים וזאת במידה וניו ליין תזכה במכרז ותבחר שלא להפעילם באופן עצמאי". אין מדובר באופציה לרכישת מניות ניו-ליין אלא באופציה להפעלת קווי שירות בתנאי ולאחר שניו-ליין תקבל רישיון להפעלתם. לפיכך, לא זו בלבד שמדובר באופציה שטרם השתכללה, אלא שגם לאחר השתכללותה אין בה כדי להפוך את בעליה לבעל עניין או בעל שליטה בהתאם להגדרה שבסעיף 1 לחוק ניירות ערך. העברה של רישיון קו שירות מתאגיד שזכה בו לתאגיד אחר טעונה היתר מאת המפקח על התעבורה בהתאם לסעיף 14יב לפקודה, ואינה הופכת כשלעצמה את התאגיד הנעבר לבעל עניין או לבעל שליטה בתאגיד המעביר, מה גם שהצורך בהיתר שכזה צוין בגוף ההסכם בין ניו-ליין לבין יומנטרה. בכל מקרה, אין כל ראיה לכך שבמועד הגשת בקשתה של ניו-ליין התקיימה זיקה בין יומנטרה, וממילא בין ניו-ליין, לבין אגד. הראיה היחידה המוצגת על ידי העותרת לקשר כזה היא תימלול שתי שיחות טלפון שהתקיימו בחודש יולי 2006 בין מנהל העותרת לבין מנהלה של ניו-ליין, בהן קשר האחרון את פעילותה של ניו-ליין במק"ט 5210 לגורמים הקשורים ליומנטרה ולאגד. בקשתה של ניו-ליין הוגשה כחצי שנה קודם לאותן שיחות, כך שהשיחות אינן מלמדות כל עיקר על קשר כאמור במועד הגשת הבקשה.

15.
שונה הדבר ככל שמדובר בהתפתחויות שאירעו לאחר הגשת בקשת ניו-ליין. אין חולק כי עוד במחצית השניה של שנת 2006, ובטרם אושרה בקשת ניו-ליין (אישור שטרם ניתן עד היום בשל צו הביניים), הועברה השליטה בפעילותה הנוגעת לענייננו, באמצעות או בתיווך יומנטרה, לחברת אגד החזקות בע"מ, שכל מניותיה מוחזקות על ידי קואופרטיב אגד. ביום 8.11.06 העבירה יומנטרה למשרד התחבורה את "רשימת הזכויות שמועברות לבעלות אגד החזקות" ובכלל זה "100% ממניות הקו" במק"ט 5210 של ניו-ליין. סמוך לאחר מכן, ביום 20.11.06, הודיעה ניו-ליין למשרד התחבורה כי היא "מעבירה את הפעלת המקטי"ם הבאים: 3218 ו-5210 לבעלות חברת אגד אחזקות בע"מ", ואגד אחזקות הודיעה מצידה כי היא "קולטת את הפעילות הנ"ל במסגרתה". בהתאם לכך אישרה ניו-ליין בכתב תגובתה לעתירה (סעיף 45) כי "כיום, במועד הגשת תגובה זו, אגד החזקות בע"מ היא הזכאית להפעלת הקו היה והמשיבה תזכה בהפעלתו של מק"ט 5210". לא ייפלא אפוא כי ייצוגה של ניו-ליין בהליך דנן נעשה על ידי משרד עורכי-הדין המספק ייעוץ משפטי לאגד אחזקות. האם שליטתה דהיום של אגד, באמצעות אגד אחזקות, בפעילות של ניו-ליין בנוגע להפעלת הקו, מסוגלת למנוע את אישור בקשתה של ניו-ליין לרישיון הפעלת הקו?

16.
המדינה וניו-ליין משיבות על שאלה זו בשלילה בהסתמך על תקנה 495ה לתקנות התעבורה, שכותרתה "מניעת ריכוזיות יתר". התקנה קובעת כי "גוף אחד", היינו: "תאגיד שהגיש בקשות או שהוא בעל שליטה בתאגידים שהגישו בקשות", לא יקבל יותר מ-350 רישיונות לנסיעת שירות, וכן מגבילה היא את מספר הרישיונות שיינתנו לגוף כזה בתחומי המחוזות השונים. לגבי מחוז תל אביב והמרכז, בו אנו עוסקים, המספר המרבי של רישיונות לנסיעת שירות שניתן לתת לגוף אחד הנו 220. המשיבים רואים בתקנה זו מיצוי של ההוראות בעניין קידום התחרות בענף מוניות השירות. מכאן מגיעים הם למסקנה שאין כל מניעה לאשר את בקשתה של ניו-ליין אף בהיותה נשלטת על ידי אגד, שנכון לתחילת שנת 2007 החזיק (באמצעות אגד אחזקות) בעצמו או באמצעות תאגידים נשלטים בכ-75 מוניות שירות בלבד.

17.
תשובה זו אינה עולה בקנה אחד עם סעיף 14ח(ד) לפקודת התעבורה, המורה כי "במתן רישיון קו שירות יתחשב המפקח על התעבורה בשיקולים של קידום התחרות". תקנה 495ה נועדה לתת ביטוי לשיקולים כאלה, אך – שלא כפי שטוענים המשיבים – אינה ממצה אותם. לשון אחרת: שיקולי קידום התחרות אותם נדרש המפקח על התעבורה לשקול, רחבים מהגבלת כמות הרישיונות לנסיעת שירות הניתנת לגוף אחד למספרים הנקובים בתקנה הנזכרת. ראיה לכך מצויה בנהלים לקבלת רישיונות לקווי שירות במוניות אותם פרסם משרד התחבורה בשנת 2005 במסגרת ההיערכות ליישום הרפורמה. סעיף 18.3 לנהלים קובע:

"בכל מקרה בעת מתן רשיונות לקווי שירות למבקשים השונים ישקול המפקח על התעבורה שיקולי תחרות ולא יאפשר ליצור מצב בו מפעיל אחד חולש על מספר רב של קווים. לא יתאפשר בידי תאגיד אחד להפעיל רשת עירונית (בעל קווי הזנה לרכבת) ובנוסף רשת בינעירונית המתחרה עם אותו קו רכבת שאותו היא מזינה. אולם יתאפשר בידי שני תאגידים להפעיל רשת עירונית".

ההכרה בסמכותו של המפקח על התעבורה לשקול במסגרת קידום התחרות את מספר הקווים אותם מפעיל המבקש, כמו גם את היות המבקש מתחרה בקו שירות עירוני באמצעות קו תחבורה בינעירוני,
מוכיחה בעליל כי שיקולי קידום התחרות רחבים מהוראותיה של תקנה
495ה, שהנתון הרלוונטי היחיד הנזכר בה הנו מספר הרישיונות לנסיעת שירות בהם מחזיק המבקש: לא מספר הרישיונות לקו שירות ולא השקה בין רשת עירונית לרשת בינעירונית.

לאותה מסקנה הגיע לאחרונה בית משפט זה (כב' השופט עדיאל) ב

פסק דין
מיום 30.3.08 בעת"מ (י-ם) 211/07 (לעיל):

"אף שתקנה 495ה הנ"ל מתייחסת לנושא הריכוזיות ומטילה מגבלה על מספר הרישיונות שניתן להעניק לגוף אחד, שיקולי קידום התחרות שאותם על המפקח על התעבורה להביא בחשבון לפי סעיף 14ח(ד) לפקודת התעבורה אינם מתמצים בנושא הריכוזיות בלבד. כך, למשל, מתן רישיון לאגד להפעלת שירותי הסעה במוניות באזור בו היא מקיימת מונופולין בתחום ההסעה הציבורית באוטובוסים, עשוי להעמיד את אגד במצב של ניגוד עניינים בין האינטרס שלה כבעלת רישיון למתן שירותי הסעה במוניות לבין האינטרס שלה שלא לפגוע במעמדה כבעלת מונופולין בתחום שירותי ההסעה באוטובוסים באותו אזור. לניגוד עניינים כזה עשויה להיות השלכה על התחרות (השווה: עת"מ 1216/06 פזגז 1993 בע"מ נ' מ.י ואח')... כל שניתן ללמוד מהשתלשלות החקיקה דלעיל הוא שהמחוקק ביקש למנוע
הטלת איסור מוחלט על כל אפשרות למתן רישיון להפעלת קווי שירות מוניות למפעילי שירותי הסעה ציבוריים אחרים. בכך אין כדי לשלול את האפשרות שבמקרה נתון יגיע המפקח על התעבורה למסקנה שמתן רישיון להפעלת שירותי מוניות למפעיל שירותי הסעה ציבוריים אחרים עשוי לפגוע בתחרות" (סעיפים 36-37 לפסק הדין).

השקפה זו מקובלת גם עלי.

18.
בעת"מ (י-ם) 211/07 הנ"ל הובילה השקפה זו את בית המשפט להורות למפקח על התעבורה לשקול האם יש מקום לבטל רישיון להפעלת קו שירות שניתן לתאגיד שלא דיווח קודם לחידוש הרישיון על שינוי במבנה הבעלות והשליטה בו באופן שהשליטה עברה לאגד אחזקות. אם כך נפסק לגבי רישיון שכבר ניתן, לא כל שכן שכך יש לנהוג ברישיון שטרם ניתן, שהרי חובת ההתחשבות בשיקולים של קידום התחרות מוטלת בסעיף 14ח(ד) על המפקח על התעבורה "במתן רישיון קו שירות", קרי: בעת מתן הרישיון. הלכה למעשה, עוד בטרם ניתן לניו-ליין הרישיון במק"ט 5210 התברר כי מי שמתעתדת להפעיל את הקו היא אגד אחזקות.

19.
לפיכך אני מקבל את העתירה באופן חלקי, במובן זה שאני מורה למפקח על התעבורה לשקול, במסגרת סמכותו לפי סעיף 14ח(ד) לפקודת התעבורה, האם יש מקום להימנע מלתת לניו-ליין את הרישיון לקו השירות במק"ט 5210 בשל שיקולים של קידום התחרות. זאת בשים לב להנחיות שב

פסק דין
זה, ועל רקע שליטתה של אגד בהפעלת קו השירות ככל שהרישיון לגביו יינתן לניו-ליין. יתר הסעדים המתבקשים בעתירה נדחים. לנוכח התוצאה אין צו להוצאות.

ניתן היום, י"ב בסיון תשס"ח (15 ביוני 2008), בהעדר הצדדים.
המזכירות תמציא העתקים לב"כ הצדדים.


משה סובל
, שופט







עתמ בית משפט לעניינים מנהליים 654/06 חברת מוניות הוד בע"מ - קו 82 , מוניות קו 2 ומלבס - אחדות שעריה נ' מדינת ישראל - משרד התחבורה , מר שאול מופז - שר התחבורה , אלכס לנגר - המפקח הארצי על התעבורה , ניו-ליין שרותי מוניות בע"מ (פורסם ב-ֽ 15/06/2008)