פסקי דין על הרב מאיר כהנא - חבר כנסת | פסקי דין על שלמה הלל - יו"ר הכנסת | פסקי דין על אליעזר שוסטק - סגן יו"ר הכנסת ואח' |
669/85 בג"צ 01/12/1986
בג"צ 669/85 הרב מאיר כהנא - חבר כנסת נ' שלמה הלל - יו"ר הכנסת, אליעזר שוסטק - סגן יו"ר הכנסת ואח'
(פ"ד מ(4) 393)
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"צ מס' 669/85
בג"צ מס' 24/86
בג"צ מס' 131/86
השופטים: כבוד הנשיא מ' שמגר
,
כבוד המשנה לנשיא מ' בן פורת
,
כבוד השופט מ' אלון
,
כבוד השופט א' ברק
,
כבוד השופט ד' לוין
העותר: הרב מאיר כהנא, חבר כנסת
ע"י ב"כ עו"ד מ' שכטר
וב"כ עו"ד א' בארי
נ ג ד
המשיבים: 1. שלמה הלל, יו"ר הכנסת
2. אליעזר שוסטק, סגן יו"ר הכנסת
3. אהרן נחמיאס, סגן יו"ר הכנסת
4. מאיר כהן אבידוב, סגן יו"ר הכנסת
5. חייקה גרוסמן, סגן יו"ר הכנסת
6. דב בן מאיר, סגן יו"ר הכנסת
ע"י ב"כ עו"ד ר' יאראק
, מנהל מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה
התנגדות לצווים על תנאי מיום 28.11.85 ומיום 28.2.86.
פ ס ק - ד י ן
הנשיא מ' שמגר
: 1. העתירות שלפנינו, אשר הוגשו על-ידי חבר הכנסת מאיר כהנא, מופנות נגד יושב ראש הכנסת וסגניו, ועניינן החלטתם של היושב ראש והסגנים שלא להניח על שולחן הכנסת הצעות חוק מסוימות, שהוגשו על-ידי העותר.
המדובר במספר הצעות: הצעת חוק ההבדלה בישראל והצעת חוק השררה בישראל לא אושרו להנחה על שולחן הכנסת לפי החלטת היושב ראש והסגנים מיום 25.11.85; ההחלטה שלא לאשר הנחתן על שולחן הכנסת של שתי הצעות נוספות, והן הצעת חוק לאיסור הטפה להמרת דת והצעת חוק לאיסור מפגשי נוער יהודי ולא יהודי, ניתנה ביום 13.1.86; הצעה חמישית קרויה הצעת חוק הגנת אדמות ארץ ישראל, והיא לא אושרה, כאמור, ביום 2.12.85.
טענת העותר היא, כי אי האישור הוא נטול יסוד בדין.
2. היושב ראש והסגנים הסתמכו בהחלטתם על האמור בסעיף 134(ג) לתקנון הכנסת, הקובע לאמור:
"יושב ראש הכנסת והסגנים לא יאשרו הצעת חוק שהיא, לדעתם, גזענות במהותה או שוללת את קיומה של מדינת ישראל כמדינתו של העם היהודי".
הנוסח המובא לעיל הוא תולדה של תיקון, כפי שפורסם בי"פ תשמ"ו 772. כפי שהוסבר על-ידי בא-כוחה המלומד של המדינה, היה התיקון פועל יוצא של דברי בית-משפט זה בבג"צ 742/84 כהנא נ' יו"ר הכנסת ואח'
, פ"ד לט (4) 85, בעמ' 94, אשר לפיהם:
"ברצוננו לחזור ולהדגיש כי גישה זו שלנו מבוססת על הסדריו הקיימים של תקנון הכנסת..... למותר לציין, כי הכנסת רשאית לשנות הסדר זה ובכך להצר או להרחיב את כוחו של חבר כנסת
היחיד להניע את גלגלי החקיקה של הכנסת".
תגובת העותר לטענה זו היא, כי הוראה תקפה, הבאה להגביל את זכויותיו של חבר הכנסת בכל הנוגע להגשת הצעות חוק, חייבת להיות מעוגנת בחוק או, אם וכאשר תהיה כזאת, בחוקת המדינה, ואין לנסות ולהשתיתה על הוראותיו של התקנון בלבד.
3. לא ראיתי מקום להתערבותו של בית-משפט זה בהחלטותיהם של המשיבים.
תקנון הכנסת הוא, מבחינת נוסחו, יציר כפיה של מליאת הכנסת, ומהותו המשפטית עולה מהוראותיו של חוק-יסוד: הכנסת. סעיף 19 לחוק-יסוד: הכנסת קובע, כי הכנסת תקבע את סדרי עבודתה, ובמידה שסדרי העבודה לא נקבעו בחוק, תקבעם הכנסת בתקנון. עוד נאמר שם, כי כל עוד לא נקבעו סדרי העבודה בחוק או בתקנון, תנהג הכנסת לפי הנוהג והנוהל המקובלים בה. שלושת המקורות המשפטיים החלופיים, מהם עולים ההסדרים בדבר סדרי העבודה, הם איפוא החוק, התקנון והנוהג והנוהל.
על היחס בין שלושת המקורות המשפטיים, בהם סווגו ההוראות בדבר סדרי עבודת הכנסת, עמד ד"ר א' לחובסקי, "על סדרי העבודה של הכנסת" מחקרי משפט לזכר אברהם רוזנטל (מאגנס, תשכ"ד) 380, 385-386:
"... מניתוח הוראות שונות של סדרי העבודה קשה יהיה להגיע למסקנה מגובשת וסופית באשר לעקרון על פיו סווגו הוראות סדרי העבודה של הכנסת לאחד משלושת המקורות המשפטיים הנזכרים לעיל. על כן נראה לנו, שהכנסת אינה מייחסת חשיבות רבה לא לשאלת המקור המשפטי של הוראה מסויימת של סדרי העבודה או לשאלה באם מקורה ההיררכי הוא גבוה או נמוך יותר. ולשאלות אלו אין חשיבות רבה אף בתחום המשפט הקונסטיטוציוני".
לפי מהותו של העניין, ניתן לראות בתהליך החקיקה, לרבות בכללים בדבר ייזום החקיקה ודרכיה, נושא שבסדרי העבודה של המוסד המחוקק, ומאחר שכאמור אין הוראה בחוק החרות בדבר ייזום חקיקה על-ידי חבר הכנסת, חל כאן האמור בסעיף 19 הנ"ל, אשר לפיו סדרי עבודה שלא נקבעו בחוק יכולים להיקבע בתקנון; משמע, ניתן היה לכלול הוראות בעניין זה, בדברו של התקנון.
בבואו לקבוע את מידת הנכונות של בית-משפט זה להעביר תחת שבט הביקורת הוראה כאמור, המעוגנת כדין בתקנון הכנסת, מן הראוי לתת את הדעת, לשלושה מאפיינים בולטים של תקנון הכנסת:
ראשית, יש להתחשב באופן בו מתקבל התקנון ובפורום אשר קיבל אותו. כעולה מסעיפים 152 ו-153 לתקנון הכנסת, מתקבל כל תיקון לתקנון הכנסת בהצבעה על-ידי מליאת הכנסת, לאחר שוועדת הכנסת החליטה להביא הצעת תיקון לפני הכנסת. בשל דרך התקנתו והפורום שהוסמך לכך נושא התקנון סממן של דבר חקיקה, שכן אין להשוות את החלטתה של מליאת הכנסת לחקיקת משנה של נושא תפקיד מבין גורמי הרשות המבצעת שהוסמך להתקין תקנות.
שנית, בית-משפט זה הבהיר בעבר, כי בסוגיות שעניינן הסדרים פנים-פרלמנטריים, וכאלה הן הוראות התקנון בדבר סדרי עבודת הכנסת, נטייתו של בית-משפט זה היא שלא להתערב בהחלטות של רשויות הכנסת אלא בנסיבות חריגות (בג"צ 306/81 פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת, פ"ד לה (4) 118; בג"צ 652/81 ח"כ שריד נ' יושב-ראש הכנסת מנחם סבידור, פ"ד לו (2) 197; בג"צ 325/85 מיערי ואח' נ' יו"ר הכנסת
שלמה הלל ואח', פ"ד לט (3) 122).
שלישית, מעמדו הנורמאטיבי של תקנון הכנסת בהירארכיה של המקורות המשפטיים אינו כשל דבר חקיקה ראשי, באשר אין הוא בגדר חוק, כעולה אף מסעיף 19 הנ"ל. כיוון שכך, לא חלה לגבי תקנון הכנסת הקביעה, כי חוקי הכנסת אינם נתונים לביקורת שיפוטית באשר לחוקיות תוכנם (ע"א 228/63 ר' עזוז נ' י' עזר, פ"ד יז 2541, בעמ' 2547; בג"צ 188/63 בצול ואח' נ' שר הפנים ואח', פ"ד יט (1) 337, בעמ' 349), בכפוף לביקורת אפשרית של החוק שהתקבל בדרך שסתרה הוראה משוריינת (בג"צ 98/69 ברגמן נ' שר האוצר ואח', פ"ד כג (1) 693; בג"צ 246/81, 260 אגודת דרך ארץ ואח' נ' רשות השידור ואח', פ"ד לה (4) 1; בג"צ 141/82 רובינשטיין ואח' נ' יושב-ראש הכנסת ואח', פ"ד לז (3) 141).
קיבוצם של שלושה רכיבים אלה לכלל מסקנה בדבר קיום האפשרות להפעיל ביקורת שיפוטית על הוראה שבתקנון הכנסת מוליך למסקנה, שרק בנסיבות קיצוניות באופיין, עת מתגלה בהוראת התקנון שנתקבלה במליאת הכנסת פגם מהותי, היורד לשורש עקרונות היסוד של משטרנו החוקתי ושל תפיסותינו הדמוקרטיות, תיתכן הפעלת ביקורת שיפוטית על הוראה של התקנון, שנתקבלה כדין במליאת הכנסת.
לא זה המקרה שלפנינו, כי לא נתגלה כאן פגם כמתואר. כל ההסדרים בדבר פעולתה של הכנסת לגבי הצעת חוק - לרבות זכותו של חבר הכנסת ליזום הצעת חוק - לידתם בתקנון הכנסת, וכך הדבר גם לגבי הצעת חוק של הממשלה (סעיף 113 לתקנון). משמע, התקנון בלבד הוא שיוצר מעיקרו את זכותו של חבר הכנסת להיות יוזם של הצעת חוק, ובלעדי האמור בתקנון ניתן היה, למשל, להסיק, כי תחילתה של כל פעולה חקיקתית של הכנסת כמוסד מחוקק מתמצית רק ביוזמתה העצמית של הכנסת על-פי החלטותיהם הפנימיות של המוסדות השונים שהכנסת יוצרת בקרבה. אין גם דבר וחצי דבר בהוראותיו של החוק החרות או בהלכה המשפטית המקובלת בעניין חירויות הפרט, שיש בו כדי לבסס את התיזה, לפיה יש בידי חבר כנסת
יחיד זכות מוקנית ליזום הצעת חוק; עד שבא כאמור התקנון והקנה זכות כאמור.
4. העותר ביקש לשרש את נושא העתירה מתחום סדרי העבודה ולשתלו בתחום זכויות היסוד החוקתיות. איני רואה לאמץ את השקפתו האמורה של העותר: כמבואר, אין המדובר על זכות אשר יש לה שורש מחוץ לתקנון או אשר ניתן להגדירה, לפי טיבה, כזכות יסוד שאינה תלויה בדבר ואשר התקנון רק מלבישה לבוש ניסוחי. כאמור, יכול אני לתאר לעצמי, כי תקנון של פרלמנט לא יקנה את זכות היוזמה החקיקתית לכל חבר כנסת
בודד, וכבר היו לכך תקדימים בעולם (ראה לעניין זה דברינו בבג"צ 742/84 הנ"ל, בעמ' 90 מול אות השוליים ה (והדוגמאות שהובאו שם). יכול גם שהתקנון יקבע הבחנות לגבי סוג יוזמים בנושא החקיקה, למשל בעניינים תקציביים. משמע, התקנון הוא שיוצר את הזכות והוא שקובע את תחומיה.
שאלה נגזרת היא, אם אחרי שהכנסת קבעה את תחומי היוזמה החקיקתית המותרת, היא גם הפעילה כיאות את שיקול-דעתה בכל הנוגע ליישומן של אמות המידה אשר אותן עיצבה לעצמה. אשר לכך, הרי, לדידי, לא נוצרה כאן מערכת נסיבות, שבהן ראוי ונכון הוא שבית המשפט יתערב בשיקול הדעת של יושב הראש והסגנים: איננו יושבים כערכאת ערעור על החלטותיהם של היושב ראש והסגנים, וכמקובל עלינו, נוהגים אנו בריסון בכל הנוגע לכניסה לתחום הפעלת הסמכות הפנים-פרלמנטרית, שהיא בגבולות התקנון (בג"צ 652/81 הנ"ל; בג"צ 306/81, בעמ' 141 מול אות השוליים ז - 142 מול אות השוליים א; בג"צ 325/85, בעמ' 127).
אשר על כן איני מוצא הצדקה לכך, שנתערב בנושא שלפנינו, שעניינו הפעלת סמכויות לפי התקנון ועל פי העקרונות המותווים בו, כאשר מדובר, כאמור, בעניין שלידתו בתקנון ובתחומיו, ואף הסייגים הכרוכים בו עולים אך ורק ממנו ובו.
אך מובן, שאני משאיר בצריך עיון את השאלה, מה יהיה הדין, אם סדרי החקיקה יגובשו בעתיד בחוק-יסוד, שיוקנה לו מעמד מיוחד.
5. הייתה לי בינתיים ההזדמנות לקרוא את דבריו המעניינים של חברי הנכבד, השופט ד' לוין
, ועם כל הכבוד, דעתי שונה במקרה דנן מדעתו.
מקובל עלי, כי בית-משפט זה הוא בעל שיקול-דעת בכל הנוגע להפעלת כוחו וסמכויותיו כבית משפט גבוה לצדק (למעט בסוגי המקרים הנדונים בסעיף 15(ד)(1) לחוק-יסוד: השפיטה, שאין עניינם לכאן); בין היתר מוצא הדבר גם את ביטויו המילולי בהוראותיו של סעיף 15 האמור, המתייחס לעניינים אשר בהם רואה בית המשפט "צורך לתת סעד למען הצדק".
אולם איני סבור, כי במסגרת סמכותנו יש להפנות את הגב מעיקרו לעתירה של חבר הכנסת, המבקש - בדין או שלא בדין - התערבותו של בית-משפט זה בעניין הנוגע לזכויותיו כחבר כנסת
במוסד המחוקק העליון. התייחסות ערכית לאופיו הכללי של עותר כאמור או אל השיעור והמידה, בהם תואמת התנהגותו הכללית את ערכי היסוד של משטרנו, אינה יוצרת כשלעצמה מחסום בינו לבין זכות הפנייה לבית המשפט.
בהקשר זה אין לי אלא לחזור על אשר נאמר בע"ב 2/84, 3 ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה; אבנרי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה, פ"ד לט (2) 225 בעמ' 277:
"מן הראוי לזכור בהקשר זה, כי הדילמה הכרוכה בהגבלת חירויות, אשר לפניה ניצבות לא אחת רשויות השלטון, אינה מתעוררת בדרך כלל, כאשר עולות שאלות, הקשורות לזכויותיהם של גופים, שקיומם ודעותיהם אינם שנויים במחלוקת. היא נוצרת בכל חריפותה, כאשר מושמעות דעות שיש בהן כדי לעורר את התנגדותו ההחלטית של הרוב ואף כדי לקומם את שומעיהן; מבחן האמת לקיומה של זכות אינו ברגעים בהם מתנהלים אירועים המבטאים יישוב הדעת, סובלנות והבנה; קיומה של זכות עומד במבחן ברגעים מכאיבים ואף מרגיזים ולא במעט, מקום בו אין אהדה לזהותו של הטוען לזכות פלונית ולהשקפותיו. זכותו של אדם לחירות אישית ולהבטחת זכויותיו מפני מאסר שלא כדין או להגנה מפני עינוי גופני אינה עולה לדיון רק בנסיבות בהן נבדקת תלונתו של אזרח ישר דרך, שנאסר בטעות ואשר מלין נגד שוטר שהתנכל לו לטענתו; הזכות עומדת גם במבחן אמיתי, כאשר נעצרים חשודים ברצח או באונס, המובלים לכלא ונחקרים שם. ההגנה על חירות הביטוי או על זכות ההפגנה אינה חשובה רק כאשר מושמעים דברי חכמים, הנאמרים בנחת ובתבונה, שהרי קיומה של זכות איננו בעייתי, מקום בו יש ויכוח תרבותי ורוגע; קשה יותר לשמור על חירות הביטוי ועל זכויות יסוד דומות או קרובות, כאשר מועלות אמונות, דעות והשקפות, אשר מקוממות בתוכנן ואשר סולדים מהן".
לענייננו, אין באופיין של הצעות החוק בהן מדובר כאן כדי להכשיר מעיקרה פעולה חסרת סמכות, לו אכן הוכח כדבר הזה. ממילא היה העותר רשאי לפנות לבית-משפט זה, אם היה זכאי לסעד המבוקש, לו היה בסיס ענייני להשגותיו. כמובהר לעיל, לא נמצא בענייננו בסיס לגופו של עניין להתערבותו של בית-משפט זה.
6. אשר על כן הייתי דוחה את העתירות ומבטל את הצווים שיצאו בעקבותיהן.
7. העותר יישא בהוצאותיהם של המשיבים בלוויית הצמדה וריבית עד למועד התשלום בפועל בסכום של 3,000 שקלים חדשים.
המשנה לנשיא מ' בן פורת
: אני מסכימה.
השופט א' ברק
: אני מסכים.
השופט ד' לוין
: 1. מסכים אני עם כל האמור בחוות-דעתו של הנשיא ולמסקנתו הסופית.
2. לכאורה, אפשר היה להסתפק בכך. אולם לדעתי, נכון היה לדחות את העתירות מטעם נוסף אחר, וראוי הוא שההנמקה לכך תינתן והדברים ייאמרו.
להשקפתי, העילות שלפיהן מבקש העותר את סעדיו אינן ראויות להתייחסות עניינית ולסעד של בית-משפט זה, הניתן למען הצדק. ואבאר את דבריי.
3. סעיף 15(ג) לחוק-יסוד: השפיטה (הוא סעיף 7(א) לחוק בתי המשפט, תשי"ז-1957) קובע לאמור:
"בית המשפט העליון ישב גם כבית משפט גבוה לצדק; בשבתו כאמור ידון בענינים אשר הוא רואה צורך לתת בהם סעד למען הצדק ואשר אינם בסמכותו של בית המשפט של בית דין אחר" (ההדגשה שלי - ד' ל').
סמכות זו סמכות שבשיקול דעת היא, ובית משפט זה רשאי שלא להעניק סעד לעותר, אפילו הוכיח את עילת עתירתו "אם משום שקיים סעד חלופי, אם משום שהעותר לא בא לפניו בכפיים נקיות, אם משום שהסעד המבוקש נראה בלתי מתאים ובלתי יעיל, ואם משום טעם אחר, ובכלל זה משום שחוש הצדק של בית המשפט הגבוה לצדק אומר לו כי המקרה שלפנינו אינו ראוי לסעד" (י' זמיר, השפיטה בעניינים מינהליים (המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי ע"ש הארי סאקר, תשל"ה) 101-102).
שיקול הדעת האמור של בית-משפט זה רחב הוא.
עם הזמן, נתגבשו אמנם בהלכה כללים, שעל פיהם יופעל שיקול-דעת זה, אך כללים אלה אינם מותחמים ברשימה סגורה, אלא ניתן לשנותם ולמלא תוכן חדש על-פי צורכי הזמן והמקום (בג"צ 453/84, בשג"צ 72/84, 89, 106, 120, 122, 126 איתורית שירותי תקשורת בע"מ ואח' נ' שר התקשורת ואח', פ"ד לח (4) 617 בדברי השופט ברק, בעמ' 620-621).
4. כולי עלמא לא פליגי, כי מי שבא אל מפתנו של בית המשפט הגבוה לצדק שלא בניקיון כפיים, בחינת היותו "טובל ושרץ בידו", לא ייענה ויידחה על הסף, אפילו לגופם של דברים עילות עתירתו ראויות להתייחסות.
אך לא רק אי ניקיון-כפיים, אלא טעמים נוספים יצדיקו דחיית עתירה על הסף, על שום שאינה מצדיקה הענקת סעד של צדק.
יש הגורסים, כי הטעמים שיצדיקו שימוש בשיקול דעתו של בג"צ שלא להיזקק לעתירה לגופה ולדחותה על הסף נתגבשו לכללים מוגדרים וידועים, כגון: אי ניקיון-כפיים, שיהוי, העדר זכות עמידה, סעד חלופי וכיוצא באלה טעמים, הקשורים במישרין בעתירתו של העותר.
יש הגורסים, ששימוש בשיקול-דעת כזה אפשרי בכל מקרה ששיקולי הצדק, אפילו ערטילאיים הם, מצדיקים, להשקפתו של השופט היושב בדין, שלא להתייחס לעתירה לגופה, על שום שמקומה לא יכירנה בבית המשפט, המתבקש ליתן סעד למען הצדק.
5. מחלוקת זו שבין השופטים לאנשי המחקר המשפטי מצאה את ביטויה באופן מלא וממצא בבג"צ 320/80 קוואסמה ואח' נ' שר הביטחון ואח', פ"ד לה (3) 113.
באותו עניין, גורשו העותרים ממקום מגוריהם באזור יהודה ללבנון על-פי צו גירוש, שיצא מאת המפקד המוסמך לכך, אולם בלי שתינתן להם השהות לפנות לוועדה המייעצת לפי תקנה 112(8) לתקנות ההגנה (שעת חירום), 1945.
העתירה הייתה לבטל את צווי הגירוש ולהחזירם לבתיהם.
אחת מטענות המדינה היתה, שבית המשפט הגבוה לצדק צריך להימנע מהושטת סעד כלשהו לעותרים, משום שהסיתו את האוכלוסיה בשטחים לפעולה אלימה נגד רשויות הממשל ולחיסולה של מדינת ישראל בכוח הנשק.
המדינה ביססה את טענתה זו על המשתמע מהאמור בפסק הדין בע"ב 1/65 ירדור נ' יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השישית, פ"ד יט (3) 365.
בהתייחסות לטענה זו, שנדחתה בעיקר משום שהבסיס העובדתי שלה לא הוכח כראוי, הביעו השופטים המלומדים דעות שונות זו מזו. זהו מיגוון ההשקפות שבאו לכלל ביטוי בפסק הדין בנושא זה:
הנשיא לנדוי הביע דעתו בעמ' 123, לאמור:
". . . . אדם המסית כך לפעולה אלימה נגד המדינה על מנת לחסלה אינו ראוי לשום סעד מבית משפט זה, המפעיל את סמכותו מטעמים של צדק, כאמור בסעיף 7(א) לחוק בתי המשפט, תשי"ז-1957" (ההדגשה שלי - ד' ל').
ממלא מקום הנשיא, השופט ח' כהן, הביע דעה שונה באמרו, בעמ' 130:
"אין בית המשפט מקפיד עם עותר, שיהיו כפיו נקיות, אלא בדברים, הכרוכים במישרין בעתירתו: לא גילה בעתירתו את כל העובדות, אלא העלים מעיני בית המשפט עובדות חשובות, הרי אינו נקי כפיים; קל וחומר, כשניסה להטעות את בית המשפט בטענות כוזבות ביודעין; נהג שלא כחוק או שלא כשורה באותו העניין, אשר בו עותר הוא לסעד מאת בית המשפט, אומרים לו, נקה כפיך שלך תחילה; וכיוצא באלה דברים, שאינם עולים בקנה אחד עם מושגי היושר, אשר את סעדו בית המשפט נדרש לתת לו. מה שאין כן כשכפיו של העותר מוכתמות בדם או בדיו, שנשפכו ללא כל קשר עם העניין נסבה עתירתו: מן המפורסמות היא, ששערי בית-משפט זה פתוחים לרווחה לפני כל אדם, ויהא הוא הנבזה והמסוכן והמושחת שבפושעים - והעתירות הרבות הבאות אלינו מאסירי בתי הסוהר יוכיחו. כשם שבית משפט זה לא יסבול, שרשות מרשויות המדינה תשלול שלא כדין זכות חוקית מאת אזרח שומר חוק, כן ובה במידה לא יסבול, שתישלל שלא כדין זכות חוקית כלשהי מאת אדם, שהורשע בפלילים או שנחשד על חיי פשע" (ההדגשות שלי - ד' ל').
השופט י' כהן (כתוארו אז) נקט עמדה משלו, שאפשר להציגה בתחום הביניים שבין שתי הדעות השונות של חבריו. כך ביטא השקפתו, בעמ' 136 לפסק הדין:
"חבריי הנכבדים חלוקים בדעתם בשאלה, אם ניתן לראות בהתנהגות העותרים או מישהו מהם אחרי מתן צו הגירוש העדר ניקיון כפיים, אשר גורם לכך שבית משפט זה לא ישעה לבקשת עותר, שאינו נקי כפיים. אני מוכן להסכים עם מ"מ הנשיא, שניקיון הכפיים, הנדרש מעותר, אשר פונה לבית משפט זה, צריך להיות מוגבל רק לעניינים, הנוגעים לנושא העתירה. לדעתי אין לדרוש מעותר, שיהיה לא רק 'נקי כפיים' אלא גם 'בר לבב'. ברם, במקרה דנא התבטאויות של כל שלושת העותרים, כפי שצוטטו בחומר, שהומצא לנו על-ידי המשיבים מתייחסות לנושא העתירה" (ההדגשות שלי - ד' ל').
ובהמשך:
"לדעתי יש בכך העדר ניקיון כפיים מצד העותרים, אם כי הדברים נאמרו, אחרי שהוצא צו הגירוש. למה הדבר דומה - לפלוני, שהגיש עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק לצוות על הרשות לתת לו רישיון לניהול עסק, והוא מצהיר בריש גלי אחרי הגשת העתירה, שהוא יפתח עסקים בלי רישיון בעתיד על אף האיסור בחוק. קשה להניח, שבית משפט זה היה שועה לעתירתו של פלוני זה" (ההדגשה שלי - ד' ל').
(ראה לעניין זה גם ע"א 292/71 בנק אגוד לישראל בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד כז (1) 245, בעמ' 251, וכן בג"צ 83/70 אוחנה ואח' נ' בית-הדין הצבאי לערעורים ואח', פ"ד כד (1) 771, בעמ' 783; בג"צ 663/78 מנהלת קרית-ארבע ואח' נ' בית-הדין הארצי לעבודה ואח', פ"ד לג (2)398 בעמ' 406. ראה כמו כן מאמרו של המלומד פרופ' זמיר, "על הצדק בבית המשפט הגבוה לצדק" הפרקליט כו (תש"ל) 212).
6. מקובלת עלי דעתם של הגורסים, כי דחיית עתירה בשל אי-ניקיון-כפיים צריכה להיות מוגבלת רק לעניינים הנוגעים לנושא העתירה, אך בחינת הדברים ראוי לה שתיעשה מתוך ראייה רחבה של מהות הסעד הניתן למען הצדק ומתוך התייחסות ערכית להתנהגותו של העותר, המבקש צדק זה מאתנו.
7. נתאר לעצמנו, כי חבר כנסת
פלוני מבקש להניח על שולחן הכנסת הצעת חוק, הקובעת כי הציונות היא תנועה גזענית, ולפיכך יש, על-פי האמור בהצעת החוק, לאסור הוראת הציונות בבתי הספר ובכל מוסד אחר, וכל העובר על הוראה זו דינו מאסר.
הצעת חוק פרטית של חבר כנסת
מוגשת תחילה ליו"ר הכנסת
, ורק לאחר שהיו"ר וסגניו מאשרים את ההצעה, היא תונח על שולחן הכנסת (סעיף 108 מתקנון הכנסת).
משהונחה הצעת חוק של חבר כנסת
על שולחן הכנסת, נפתח בכך תהליך החקיקה הרגיל והסדיר של בית המחוקקים - הכנסת.
להשקפתי, לא עולה על הדעת שיו"ר הכנסת
ונשיאת הכנסת, המכבדים את עצמם והשומרים על מעמדה הרם של הכנסת, יאשרו הנחת הצעת חוק בזויה כזו על שולחן הכנסת ויאפשרו בדרך זו פתיחת הליך חקיקתי רגיל וסדיר בנושא כזה.
שומה היה במקרה כזה על מדינת ישראל ועל כנסת ישראל, שהזעיקו עולם ומלואו כנגד הכרזת הציונות כגזענות, לדחות על הסף, ובשאט נפש, ניסיון, אפילו חסר סיכוי לחלוטין, להעלות השקפה נלוזה זו על דוכן בית המחוקקים של מדינת ישראל.
אפילו לא היינו מוצאים בתקנון הכנסת סמכות מפורשת, המקנה לנשיאות הכנסת וליו"ר שלה זכות שלא להרשות הנחת הצעת חוק בנושא כזה על שולחן הכנסת, סבור אני, כי סמכות זו הייתה קיימת להם במשתמע וכסמכות טבועה הנתונה למופקדים על מעשה החקיקה של מדינת ישראל, חקיקת הכנסת היונקת השראתה מהעקרונות והערכים, לרבות עקרון שיווי הזכויות לכל אזרחיה ללא הבדל גזע, לאום, דת ומין, שהם ביסוד תפיסת עולמנו ובבסיסו של משטרנו הדמוקרטי.
אילו ביקש אותו חבר כנסת
, שבקשתו להניח את הצעת החוק האמורה נדחתה, לקבל סעד של בית משפט זה, כדי שיורה לנשיאת הכנסת לאשר הנחת הצעתו על שולחן הכנסת, דומני, כי שומה היה על בית-משפט זה שלא להידרש לעתירתו, על שום שאין היא ראויה מבחינת תוכנה לסעד מן הצדק. הטעמים לכך הם אותם טעמים שכבר פירטתי לעיל בהתייחסותי לשיקולי יו"ר הכנסת
.
אפילו הייתי סבור, כי תקנון הכנסת אינו מעניק סמכות לנשיאות הכנסת שלא לאשר הנחת הצעת חוק כזו, ובשל כך לכאורה עמידה לו לעותר פנינו ועילה לו לגופו של עניין, ראוי היה שבית משפט זה ידחנו על הסף, מקום שעתירתו נשענת על הצעת חוק הנוגדת את עקרונות היסוד הנעלים והערכים המקודשים, שבזכותם קמה מדינת ישראל ושעל פיהם היא מתקיימת.
8. דברים דומים הייתי אומר, אילו נמצא חבר כנסת
, אשר היה מבקש להניח על שולחן הכנסת הצעת חוק משלו, הפוסלת בארצנו את הדת הנוצרית או המתנכרת לתושבי הארץ הערביים והמבקשת בשל אלה, ובשל אלה בלבד, לשלול מאזרחים, הנמנים עם חברי הדת האמורה או עם המיעוט הערבי, זכויות אזרח ולהפלות אותם לרעה מאזרחי ישראל בני הלאום היהודי.
אילו נמניתי עם חבר השופטים שדן בבג"צ 724/84 הנ"ל, הייתי גם שם מביע את דעתי, כי הצעות החוק, שהיו ביסוד עתירתו של העותר דשם, לא זו בלבד שיש לגנותן ולהתייחס אליהן בשאט נפש, כפי שסברו חבריי באותו עניין, אלא שהן בזויות ונוגדות בעליל את ערכי היסוד של מדינת ישראל ואת העקרונות הבסיסיים המנחים אותה כמדינה דמוקרטית, המעניקה שוויון זכויות מלא לכל אזרחיה והשוללת בתכלית גזענות מכל צורה שהיא. בשל כך, לדעתי, לא הייתה אותה עתירה ראויה להיות נדונה לגופה, והיה מקום לדחותה על הסף.
9. עניינן של העתירות הנדונות לפנינו ועילתן - סירוב יו"ר הכנסת
וסגניו לאשר הנחת חמש הצעות חוק על שולחנה של הכנסת.
הצעות החוק, שהעותר ביקש להגישן, הן חוק לאיסור הטפה להמרת דת; חוק לאיסור מפגשי נוער יהודי ולא יהודי; חוק הגנת אדמות ארץ ישראל לפיו: "הבעלות על קרקעות הלאום של ארץ ישראל היא של העם היהודי לצמיתות. אדמות אלה תמסרנה לעבוד או לחכירה רק ליהודים בתוך אסור החכרת משנה"; חוק ההבדלה בישראל שעניינו: "ישראל שבעל לא יהודיה דרך אישות או ישראלית שנבעלה ללא יהודי דרך אישות, הרי אלה ייענשו מן התורה... כי דבר זה גורם להדבק בגויים שהבדלנו הקדוש ברוך הוא מהם ולשוב מאחורי השם ולמעול בו"; חוק השררה בישראל שעניינו: "לא יעמידו מלך בישראל עד שתהיה אימו מישראל... לא למלכות בלבד אלא לכל שררות שבישראל, לא שר צבא... אפילו ממונה על אמת המים שמחלק ממנה לשדות".
המכנה המשותף לכל הצעות החוק הללו הוא, שבאו להפלות בין אזרח ישראל שהוא יהודי לבין אזרח ישראל שאינו יהודי, שהן מתכוונות לשלול מלא יהודים זכויות יסוד, הנתונות לאזרחי ישראל היהודים, ובחלק מהצעות החוק היעד הוא לאסור מפגשים ומגע אישי בין יהודים ולא יהודים ולהעניש את אלה העושים כן.
היסוד הרעיוני של הצעות החוק הללו הוא בעליל גזעני. יעדיו נוגדים את עקרונות היסוד ואת ערכיה הנעלים של מדינת ישראל.
בעצם פתיחתו של הליך חקיקתי בכל אחד מהחוקים המוצעים יש משום פגיעה קשה ומבישה בתדמיתה של מדינת ישראל כמדינה נאורה ודמוקרטית. בית-משפט זה, למיטב הכרתי, לא יושיט סעד למי שמבקש לכפות על הכנסת נקיטת הליך כזה.
10. העותר מבקש להשתית חלק מהצעות החוק נושא העתירות, כביכול, על ההלכה היהודית. ככל שהוא נוקט דרך זו, הרי שחוטא הוא לעקרונות הנאורים, המנחים את ההלכה היהודית ואת מסורת ישראל, ומוציא דברים מהקשרם.
כבר הזדמן לחברי המלומד, השופט אלון, בע"ב 2/84, 3 הנ"ל בעמ' 300-301, לומר את דברו בנושא זה, ואין לי אלא להפנות לחלק מדבריו של חברי, שחכם ובקי הוא בנושא, כפי שהובאו בפסק-דינו, בעמ' 298-302.
לאחר סקירת תפיסות העולם היסודיות והבסיסיות שבמקורות היהדות למיעוט לאומי, המתגורר תחת שלטון יהודי, ודרישות המוסר שבעולמה של היהדות על ההתנהגות המוסרית, הנדרשת בחברה תרבותית מתוקנת ונאורה, מסיים הוא בדברים הבאים, בעמ' 301-302, שראוי לצטטם:
"המיעוט הלאומי של בן עם אחר הוגדר בעולמה של הלכה במעמד של 'גר תושב', שהתנאי היחידי לגביו היה קיום 'שבע מצוות בני נוח', היינו אותן חובות אלמנטאריים של שמירה על סדר וחוק שכל האומות בנות תרבות מצוות עליהם, ושחכמים ראו בהם מעין משפט טבעי אוניוורסאלי (רמב"ם, איסורי ביאה, יד, ז; סנהדרין, נו, א; פירוש הרמב"ן, בראשית, לד, יג; וראה מ' אלון
... בעמ' 183 ואילך). המיעוט הלאומי זכאי לכל הזכויות האזרחיות והמדיניות של יתר תושבי המדינה: 'גר ותושב - וחי עמך' (ויקרא כה, לה); 'שנוהגין עם גר' תושב בדרך ארץ וגמילות חסדים כישראל, שהרי אנו מצווין להחיותן... וגר תושב, הואיל ואתה מצווה להחיותו - מרפאים אותו חנם' (רמב"ם, מלכים, י, יב; רמב"ם, עבודה זרה, י, ב). ועוד אמרו חכמים:
'אין מושיבים לגר תושב בספר, ולא בנוה רע אלא בנוה יפה, באמצע ארץ ישראל, במקום שאומנותו יוצאת. שנאמר: (דברים, כ"ג, י"ז): עמך יושב בקרבך, במקום אשר יבחר באחד שעריך, בטוב לו, לא תוננו' (מסכת גרים, ג, ד על פי דברים כ"ג, י"ז).
עקרונות היסוד המנחים בסוגיית יחסה של המדינה העברית לכלל תושביה הם עקרונות היסוד שבכלל עולמה של הלכה, כדבריו המאלפים של הרמב"ם בסוגייתנו:
'הרי נאמר: טוב ה' לכל ורחמיו על כל מעשיו, ונאמר: דרכיה דרכי נועם וכל נתיבותיה שלום' (רמב"ם, מלכים, י, יב).
דברים שאמרנו הם מקצת מהלכות מדינה שבמשפט העברי בסוגיה גדולה זו של זכויות המיעוט במדינה העברית, ולא כאן המקום להאריך בפרטיהם.
נסיים הערותינו אלה בדברים מאלפים של הרמב"ם על שאיפת הדורות לימות המשיח, ש'אין בינן לבין העולם הזה אלא שעבוד מלכויות בלבד' (רמב"ם, מלכים, יב, ב, על פי דעת שמואל, סנהדרין, צא, ב; צט, א ועוד); ואלה דבריו:
'לא נתאוו החכמים והנביאים ימות המשיח, לא כדי שישלטו על כל העולם ולא כדי שירדו בגוים, ולא כדי שינשאו אותם העמים, ולא כדי לאכול ולשתות ולשמוח - אלא כדי שיהיו פנויין בתורה וחכמתה; ולא יהיה להם נוגש ומבטל - כדי שיזכו לחיי העולם הבא, כמו שבארנו בהלכות תשובה. ובאותו הזמן לא יהיה שם לא רעב ולא מלחמה, ולא קנאה ותחרות - שהטובה תהיה משפעת הרבה, וכל המעדנים מצויין כעפר, ולא יהיה עסק כל העולם אלא לדעת את ה' בלבד. ולפיכך יהיו ישראל חכמים גדולים ויודעים דברים הסתומים וישיגו דעת בוראם כפי כח האדם, שנאמר: כי מלאה הארץ דעת את ה', כמים לים מכסים' (ישעיה י"א, ט) (רמב"ם, מלכים, יב, ד-ה).
ריבונות ישראל ושלטון עברי - לא כדי שישלטו על העולם ולא כדי שירדו בגוים, אלא כדי שלישראל לא יהיה נוגש, ויעסקו בתורה ובחכמה, והארץ תימלא דעה. בדברים גדולים אלה של גדול חכמי ישראל מקופלים ייעודה ודמותה של המדינה העברית".
11. אמור איפוא, שהצעות החוק מבחינת תוכנן, ועילות העתירות הנשענות עליהן, על-פי מהותן פסולות הן בתכלית מכל בחינה שהיא, כמבואר לעיל, גם על-פי השקפת עולם נאורה כללית וגם על-פי עקרונות ההלכה היהודית.
אשר על כן, אילו דעתי הייתה נשמעת, ראוי היה לנו לדחות את העתירות לא רק מהנימוקים המשפטיים המתייחסים לגופן של העתירות, כפי שפורטו בחוות-דעתו של הנשיא, אלא מקום לנו לדחות את העתירות על הסף מהטעמים שפרטתי לעיל.
השופט מ' אלון
: מסכים אני, כי דינה של עתירה זו לידחות. מאחר שהגעתי למסקנה זו על-פי נימוקים שונים מאשר נימוקיהם של חבריי, הנשיא שמגר והשופט ד' לוין
, אפרט אותם בקצרה.
1. סוגיית היחסים שבין הרשות המחוקקת לבין הרשות השופטת זכתה בשנים האחרונות לפסיקה נרחבת, כשמגמתה של פסיקה זו היא הרחבת היקף ביקורתו של בית-משפט זה על מעשי בית המחוקקים והליכותיו, מכוח הסמכות המוענקת לבית המשפט על-פי סעיף 15(ד)(2) לחוק-יסוד: השפיטה לתת צווים נגד רשות הממלאת תפקיד ציבורי "על פי דין". בשני שלבים אירע תהליך זה של הרחבת הביקורת והעמקתה. השלב האחד, המרחיב את הביקורת, הוא פסיקתו של בית המשפט בבג"צ 306/81 פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת, פ"ד לה (4) 118, שבו החליט בית המשפט, ברוב של ארבעה נגד דעתו החולקת של הנשיא לנדוי, להתערב בהחלטתה של ועדת הכנסת להשעות את חבר הכנסת פלאטו שרון מכהונתו כחבר כנסת
למשך הזמן שפסק הדין אשר ניתן נגדו במשפט פלילי עדיין לא היה סופי. השלב האחר, המעמיק את התערבות בית המשפט במעשי בית המחוקקים, הוא בהנמקת פסיקתו של בית המשפט בבג"צ 652/81 ח"כ שריד נ' יושב-ראש הכנסת מנחם סבידור, פ"ד לו (2) 197 בדבר קביעת מועד לדיון של ישיבת הכנסת. העמקת ההתערבות בעתירה זו באה, כאמור, בהנמקה שניתנה בפסק הדין, שהרי המסקנה אליה הגיע בית המשפט באותו עניין הייתה לדחות את העתירה. אך "הבשורה" שעלתה מתוך ההנמקה שניתנה בבג"צ 652/81 הולידה חיש מהר שורה של עתירות נוספות, והעיקריות שבהן הן בג"צ 73/85 סיעת "כך" נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד לט (3) 141 ובג"צ 742/84, אשר בהן הוחלט, על יסוד ההנמקה שבבג"צ 652/81 ובהמשך לו, לעשות את הצו על תנאי נגד יו"ר הכנסת
ונגד יו"ר ועדת הכנסת לצו מוחלט. מתוך שני שלבים אלה מקובלת עלי ההרחבה בהיקף הביקורת שאירעה בשלב הראשון; אך עם כל הכבוד, דעתי אינה שלמה עם העמקת ההתערבות, כפי שבאה לעולמה של פסיקה בשלב השני, ואשר על כן, לעניות דעתי, מן הראוי היה לדחות את העתירות בבג"צ 742/84 ובבג"צ 73/85 הנ"ל. ומאותם נימוקים שדוחה הייתי עתירות אלה אילו ישבתי בהם לדין, בא אני למסקנה לדחות את העתירה שלפנינו. מאחר שהעתירה שלפנינו נדחית גם שלא על-פי נימוקיי, אסביר את דעתי בקצירת האומר, ובבוא השעה ארחיב בדברים, בנימוקים ובסימוכין.
2. בבג"צ 306/81 הנ"ל, הביע הנשיא לנדוי, בעמ' 134, את דעתו, שמן הראוי הוא, שלא להכריע -
"בשאלה מקדמית, שלא נדונה לפנינו, והיא שאלת הסמכות של בית-משפט זה להעביר תחת שבט ביקורתו את ההחלטה של ועדת הכנסת. זו שאלה חוקתית ממדרגה ראשונה, כי כרוכה בה בעיית היחס החוקי בין הכנסת לבין בית-משפט זה".
הנשיא לנדוי מביע ספק, אם אכן קיימת סמכות כזו לפי סעיף 7(ב)(2) לחוק בתי המשפט (כיום - סעיף 15(ד)(2) לחוק-יסוד: השפיטה), ומהמשכם של דבריו משתמע, שדעתו נוטה נגד קיומה של ביקורת שיפוטית על פעולות הכנסת וועדותיה (בג"צ 306/81, בעמ' 134-137; וכן ראה דבריו במאמרו "מגמות בפסיקתו של בית המשפט העליון" עיוני משפט ח (תשמ"א-מ"ב) 500, 504; ובהרצאתו "כנסת חדשה - דף חדש" רב שיח (האגודה הישראלית לבעיות הפרלמנטריזם ומכון ירושלים לחקר ישראל, תשמ"ה) 9).
לדעת הנשיא י' כהן המנוח, שכתב את פסק הדין של דעת הרוב, מצויה בידי בית המשפט סמכות של ביקורת שיפוטית על מעשה ועדת הכנסת, שהרי "אין כל הוראה בחוק, המוציאה את ועדות הכנסת מכלל גופים, הממלאים תפקידים ציבוריים על-פי דין, לצורכי סעיף 7(ב)(2) של חוק בתי המשפט" (בג"צ 306/81 הנ"ל, בעמ' 125). אשר לשאלות השפיטות, מציין הנשיא י' כהן את דבריו של השופט פרנקפורטר (frankfurter), אשר אומצו על-ידי הנשיא זמורה המנוח, בבג"צ 65/51 ז'בוטינסקי ואח' נ' נשיא מדינת ישראל, פ"ד ה 801; פ"ע ד 399, בעמ' 813 שבמקרה שבו מתעוררות שאלות קונסטיטוציוניות עדינות יש להחליט תחילה, אם השאלה הנדונה מתאימה להכרעה שיפוטית, וזאת "לפי חוש המומחיות של המשפטן" ששאלה פלונית מהווה "ענין או סכסוך" (בג"צ 306/81 הנ"ל, בעמ' 125-126); לפי קנה מידה זה ממשיך ואומר השופט י' כהן, בעמ' 126:
"במקרה דנן ברור, שהעניין, אשר הובא לפנינו בעתירה, מבחינת הנושא שלו, הוא בין העניינים, המצריכים הכרעה שיפוטית והמתאימים להכרעה שיפוטית.
ועדת הכנסת, כשהיא מפעילה את סמכות ההשעיה, שנתן לה המחוקק בסעיף 42ב של חוק-יסוד: הכנסת, ממלאת תפקיד מעין שיפוטי. החלטת ההשעיה שוללת למשך תקופת זמן מחבר כנסת
את זכותו, אשר ניתנה לו על-פי החוק, לכהן כחבר בכנסת. השאלה, אם החלטת ההשעיה נתקבלה כדין, יש לה חשיבות לא רק מבחינת האינטרס האישי של חבר הכנסת שהושעה, אלא גם מבחינת האינטרס הציבורי, שמציבור הבוחרים לא תישלל הזכות, שהם ייוצגו בכנסת על-ידי מי שנבחר על-ידיהם, אלא אם שלילת הזכות נעשתה כדין".
וכך נוסח בפי הנשיא י' כהן המבחן של העברת הליכי הכנסת תחת שבט ביקורתו של בית-משפט זה (שם, בעמ' 132):
". . . . לו היה מדובר במקרה דנא בשימוש שעשתה ועדת הכנסת בשיקול דעתה, ללא חריגה מסמכות, ודאי שלא היה מקום להתערבותו של בית-משפט זה. כאן חרגה, לדעתי, ועדת הכנסת מסמכותה, כפי שהוסבר לעיל, ובמקרה כזה לא יוכל בית-משפט זה למנוע מעותר את הסעד, שהוא זכאי לו על-פי הדין. יש לזכור, שכאן אין אנו דנים בשאלה פוליטית, ואף אין מדובר בתפקידי חקיקה של הכנסת או בועדה מוועדותיה, אלא בתפקיד שיפוטי או מעין שיפוטי, שהמחוקק הטיל על ועדת הכנסת. לא ייתכן, שבמילוי תפקיד זה תהיה לוועדה של הכנסת חסינות מפני ביקורת שיפוטית, ושהוועדה היא שתוכל לקבוע סופית את גבולות סמכותה. בעניין זה... אין כל סיבה, שבית המשפט לא יפעיל את סמכותו כלפי החלטת הכנסת, כאשר החלטה זו נתקבלה מתוך הפרת החוק או מתוך הפרת עקרונות הצדק הטבעי (למעט מקרים, שבהם העניין, שבו דנה הכנסת, איננו שפיט)" (ההדגשות שלי - מ' א').
עינינו הרואות. לפי דעת הרוב בבג"צ 306/81 (המשנה לנשיא השופטת בן פורת והשופט מ' כהן הסכימו עם הנשיא י' כהן), המבחן הקובע בסוגיית הביקורת השיפוטית על החלטת ועדת הכנסת הוא המבחן של חריגה מסמכות; קיומה של חריגה מסמכות הוא תנאי בל יעבור להתערבותו של בית המשפט בהחלטות רשות מרשויות הכנסת. אך אין בית המשפט מתערב במניעי השימוש בשיקול הדעת של ועדה או של גוף מרשויות הכנסת, ואין הוא בודק אחריהם, כאשר אלה נעשו במסגרת הסמכות וללא חריגה הימנה. ובוא וראה, מה גדולה הזהירות שנהגו אותה שעה בסוגיה עדינה ונכבדה זו, שמודגש וחוזר ומודגש, כי לא מדובר בשאלה פוליטית, וכי מדובר בהחלטת רשות של הכנסת, שממלאת תפקיד שיפוטי או מעין שיפוטי, ושלא מדובר בעניין שאיננו שפיט.
3. הנשיא שמגר, שפסק אף הוא לקבל את העתירה, דן בעיקרון החוקתי של הפרדת הרשויות והחובה לשמור על האיזון הנאות, המאפשר לכל רשות לפעול בתחומים שהוגדרו לה, ובין היתר הוא אומר שם, בעמ' 141-143:
"ההפרדה בין הרשויות אין משמעותה דווקא יצירתו של חיץ, המונע החלטית כל קשר ומגע בין הרשויות, אלא ביטויה בעיקר בקיומו של איזון בין סמכויותיהן של הרשויות, להלכה ולמעשה, המאפשר אי תלות תוך פיקוח הדדי מוגדר... המגמה האמורה של איזון בין הרשויות מולידה, בין היתר, את הקו המנחה, לפיו נוהגת הרשות השופטת בריסון עצמי, ככל שהדבר נוגע למידת ההתערבות בפעולתו של המחוקק ולהיקפה... כך לא התערב בית-משפט זה, בדרך כלל, בהליכים הפנים פרלמנטריים, בין אם אלה, שהותוו בתקנותיו ובתקנוניו של המחוקק, ובין אם אלה, שהם בגדר נהגים ונהלים...
הריסון העצמי, בו נוהגת הרשות השופטת לגבי נושאים, הכרוכים בפועלה של הרשות המחוקקת, ביטויים שונים לו... בין היתר, נוהגים להעניק למחוקק מרווח פעולה רחב בבואו לפרש סמכויותיו החוקתיות...
אולם, מקום בו עולה המסקנה הברורה, כי הפירוש לחוק, שאומץ על-ידי הכנסת, אינו יכול להתיישב עם נוסחו ועם רוחו, כמבואר על-ידי חברי הנכבד, מ"מ הנשיא, וכי יש בפירוש האמור, יתרה מזאת, משום שלילת זכויותיו של חבר הכנסת לשמש בתפקידו - ולעניין זה אין נפקא מינה, אם המדובר בשלילת קבע או בשלילה זמנית - הרי הרשות נתונה. משמע, למרות הזהירות והריסון, בהם ינהג בית-משפט זה בדרך כלל, בטרם יחליט להתערב בפעולתה של הכנסת, שומה עליו לבטל החלטה נטולת יסוד בחוק, הבאה לשלול זכויותיו של מי שנבחר כדין כדי לשרת ולשמש כחבר הכנסת".
אף בדבריו אלה של הנשיא שמגר גדולה ומכרעת מגמת צמצום התערבות בית המשפט במעשי בית המחוקקים והליכיו. בהליכים הפנים פרלמנטריים, בדרך כלל, אין בית המשפט מתערב; למחוקק ניתן מרווח פעולה רחב בבואו לפרש סמכויותיו החוקתיות; ורק כאשר הפירוש לחוק, שאומץ על-ידי הכנסת, אינו יכול להתיישב עם נוסחו ועם רוחו, ויש בפירוש האמור כדי לשלול זכויותיו של חבר כנסת
לשמש בתפקיד, נתונה הרשות, וחייב בית המשפט להתערב במעשה בית המחוקקים.
4. הרחבה ניכרת והעמקה משמעותית בהתערבות בית-משפט זה בפעילותה של הכנסת וגופיה חלות בהנמקה המצויה בבג"צ 652/81 הנ"ל, ובמיוחד עם קבלת העתירה נגד יושב ראש הכנסת בבג"צ 73/85 הנ"ל, ונגד יו"ר ועדת הכנסת בבג"צ 742/84 הנ"ל. בבג"צ 652/81 הנ"ל קבל חבר הכנסת שריד על יושב ראש הכנסת, על אשר דחה מועד הישיבה, שבה אמורה להיות נדונה הצעת אי אמון בממשלה, וקבעה שלא "בישיבה הרגילה הקרובה" (סעיף 36(א) לתקנון הכנסת); לטענתו, נעשתה דחייה זו מתוך שיקולים פסולים, היינו, כדי לאפשרי לחברי כנסת מסוימים לשוב לארץ ולהגיע בעוד מועד לישיבה. יושב ראש הכנסת טען, כי עשה מה שעשה במסגרת סמכותו, שהרי לפי תקנון הכנסת רשאי הוא לשנות זמנים של ישיבה (סעיף 27(ג)); ושיקוליו לדחיית מועד הישיבה לא שיקולים שמנה חבר הכנסת שריד היו, אלא מתוך כיבוד זכרו ואזכרתו של אדם חשוב שהלך לעולמו. היה זה הליך פנים פרלמנטרי מובהק ולא מעשה שיפוטי או מעין שיפוטי, וחילוקי הדעות נסבו על השאלה, אם אכן מוסמך יושב ראש הכנסת לשנות מועד ישיבה, שבה מועלית הצעה לאי אמון, ומה היו הנימוקים של יושב ראש הכנסת לדחייה (אם "יקרא דחיי" או "יקרא דשכבי"). לא ייפלא איפוא, כי המדינה טענה וביקשה מבית משפט זה שלא לפרוס את ביקורתו השיפוטית על נושא זה שהובא לפניו, באשר כל כולו הוא הליך של סדרי עבודת הכנסת, בלתי שפיט ובעל אופי פוליטי מובהק. טענה זו לא נתקבלה על דעת בית המשפט. בפסק הדין, מפי השופט ברק, נאמר, כי צורך יש למצוא את האיזון השיפוטי המתאים בין "השיקולים הנוגדים... בדבר שלטון החוק מחד גיסא וכיבוד ייחודה של הכנסת מאידך גיסא" (שם, בעמ' 203), וקביעת אמת המידה לאיזון זה מחייבת שימוש "בחוש המומחיות של המשפטן", כאימרתו של השופט פרנקפורטר (frankfurter) המוזכרת בפסק-דינו של השופט זמורה (ראה לעיל). ועל טיב האיזון ועל מידתה של אמת המידה ממשיך ואומר השופט ברק, בעמ' 204:
"לדעתי, האיזון הראוי בין הצורך להבטיח את 'שלטון החוק במחוקק' לבין הצורך לכבד את ייחודה של הכנסת בהחלטותיה בענייניה הפנימיים, יובטח, אם נאמץ לעצמנו אמת מידה, המתחשבת במידת הפגיעה הנטענת במירקם החיים הפרלמנטריים ובמידת השפעתה של הפגיעה ביסודות המבנה של משטרנו החוקתי. כאשר הפגיעה הנטענת בהסדרים הפנים פרלמנטריים היא קלה, ואין בה כדי להשפיע על יסוד המבנה של שיטתנו הפרלמנטרית, כי אז גובר השיקול של עצמאותה וייחודה של הכנסת על-פני השיקול של שלטון החוק, ומוצדק הוא, שהרשות השופטת תמשוך ידה מדיון בעניין שהוא פוליטי במהותו. לא כן כאשר הפגיעה הנטענת היא ניכרת, ויש בה פגיעה בערכים מהותיים של משטרנו החוקתי. במצב דברים זה גובר השיקול בדבר הצורך להבטיח את שלטון החוק על פני כל שיקול אחר, כשם שצורך זה גובר, כאשר עניין לנו בפגיעה בזכות של חבר הכנסת כפרט בדרך של הליך כעין שיפוטי... בקבענו את אמת המידה האמורה, המתחשבת במידת הפגיעה ובאינטרס הנפגע, ברצוננו להציב מבחן גמיש, שאינו ניתן מטבעו להגדרה מדויקת, אשר תוכנו והיקפו ייקבעו על-ידי בית המשפט על-פי צורכי הזמן והענין...".
כאמור, העתירה נדחתה. אך הדחייה לא באה משום קבלת טענתה העקרונית של המדינה, שמן הראוי שבית המשפט ידיר עצמו מלהתערב בהליך פנים פרלמנטרי, במיוחד כשהוא בעל אופי פוליטי מובהק; העתירה נדחתה, משום שהעניין הקונקרטי שמדובר בו נכבדות אין בו אלא משום "סטיה קלת ערך". המבחן האמור של מידת הפגיעה ושיעורה הביא למפנה מהותי ולשידוד מערכות ביחסי הרשות המחוקקת והרשות השופטת. הצורך בקיומה של חריגה מסמכות כתנאי המצדיק ביקורת שיפוטית על בית המחוקקים ורשויותיו נעלם כלא היה; הליכים פנים פרלמנטריים מובהקים הוכרו כנתונים לביקורת שיפוטית, כפי שביקורת כזו קיימת לעניין הליך שיפוטי או מעין שיפוטי של רשות מרשויות הכנסת. והקביעה בדבר טיב הפגיעה במירקם החיים הפרלמנטריים וביסודות המבנה החוקתי, מידתה של הפגיעה ומשקלה, עשה תיעשה וקבוע תיקבע לפי חוש המומחיות של השופט היושב על מדין.
5. על פי העקרונות שבהנמקה זו וכהמשך להם נתקבלה עתירת העותרים בבג"צ 73/85 ובבג"צ 742/84 שהוזכרו לעיל. שתי הפרשיות ידועות, ולא כאן המקום להאריך בהן. בבג"צ 73/85 נדונה השאלה, אם סיעה, המורכבת מחבר כנסת
אחד בלבד, זכאית להגיש הצעת אי אמון בממשלה. בסעיף 36(א) לתקנון הכנסת נאמר: "כל סיעה רשאית להציע לסדר היום סעיף על הבעת אי אמון לממשלה". יושב ראש הכנסת סבר והחליט, כי "סיעת יחיד מנועה מלהגיש הצעה להביע אי אמון לממשלה (שם, בעמ' 145), וזאת משום שמיעוט סיעה הוא שניים. ועל כך קבלה סיעת "כך", שהיא סיעת יחיד, לבית משפט זה. המדינה, בשם יושב ראש הכנסת, טענה, כי ועדת הכנסת, אשר לפי סעיף 13(א)(1) של תקנון הכנסת מוסמכת לפרש את "תקנון הכנסת ועניינים הנובעים ממנו", החליטה וחזרה והחליטה, כי סיעת יחיד אינה כלולה במונח סיעה שבסעיף 36(א) לתקנון הכנסת, ולכן אינה זכאית להציע הצעת אי אמון בממשלה. וכן טען יושב ראש הכנסת, כי זהו נוהג פרלמנטרי שהשתרש מאז חודש מרץ 1967, היינו קרוב לעשרים שנה, שהן - נכון ליום זה - כמחצית שנותיו של בית המחוקקים העברי, ופעמיים נמנע בעבר מסיעת יחיד להביע אי אמון בממשלה. ועוד עולה מן הדיון בפסק הדין, כי בחוק מימון מפלגות תשל"ג-1973, דרך משל, יש למונח סיעה יותר ממשמעות אחת (בג"צ 753/80 של"י שלום ושוויון לישראל ואח' נ' יושב-ראש הכנסת ואח', פ"ד לה (2) 813). יושב ראש הכנסת אף הסביר יפה יפה את הטעם וההגיון למנוע מסיעת יחיד להציע אי -אמון. הצעת אי- אמון דוחה מפניה דיון בכל נושא אחר (סעיף 36 לתקנון), ויש לדיון בהצעה השפעה ניכרת על סדרי העבודה התקינים של הכנסת. מכשיר כגון זה מן הראוי שלא יימצא בידי סיעת יחיד, המייצגת פחות מאחוז אחד של חברי הבית, וכמעט ודאי הוא שההצעה לא תזכה לתמיכה של ממש. זהו ללא ספק שיקול מעשי הגיוני של מי שמופקד על ניהול תקין של סדרי עבודת הרשות העליונה ביותר במדינה. ועל כולנה חזרה ונטענה הטענה, כי גם אם לפי הפרשנות הנכונה סיעה גם סיעת יחיד במשמע, מן הראוי שבית המשפט לא יתערב בהחלטת יושב ראש הכנסת, מאחר שמדובר בהליך פנים פרלמנטרי, והחלטתו נתקבלה במסגרת סמכותו הפונקציונאלית ותוך כדי הפעלתה. בית המשפט החליט, מפי השופט ברק, לעשות את הצו על תנאי לצו מוחלט, והצהיר, כי יושב ראש הכנסת אינו רשאי למנוע מסיעת "כך" להציע לסדר יומה של הכנסת סעיף של הבעת אי אמון לממשלה בשל כך בלבד שהיא סיעת יחיד. ההחלטה מנומקת בכך, שלפי אמות המידה הפרשניות המקובלות, המונח סיעה בסעיף 36 לתקנון הכנסת גם סיעת יחיד במשמע, ופרשנות החוק בידי בית המשפט עדיפה ומחייבת גם את ועדת הכנסת ויושב ראש הכנסת. ואשר לטענה בדבר ריסון בביקורת השיפוטית בענייני הליכים פנים פרלמנטריים קובע בית המשפט, בהסתמך על העיקרון שנקבע בבג"צ 652/81 הנ"ל, כי מאחר שהמבחן הוא המידה והשיעור שההליך הפרלמנטרי פוגע במירקם החיים הפרלמנטריים וביסודות המבנה החוקתי, במקרה זה פגיעה זו קשה היא, ואשר על כן ראוי המקרה להתערבות שיפוטית ולביקורת שיפוטית.
6. העתירה בבג"צ 742/84 דנה בקבילתו של העותר, חבר הכנסת מאיר כהנא, על החלטת נשיאת הכנסת, המה יושב ראש הכנסת וסגניו, שלא להניח על שולחן הכנסת שתי הצעות חוק שהוגשו על-ידיו, כשנימוקם הוא, שהצעות אלה כוללות דברי גזענות, שיש בהם עלבון ופגיעה בערכים שעליהם מושתתת מדינת ישראל. אף כאן נתקבלה העתירה, ובית המשפט הצהיר, כי יושב ראש הכנסת וסגניו אינם רשאים שלא להניח את שתי הצעותיו האמורות של העותר על שולחן הכנסת. ומכוח כוחה של החלטה זו זכינו לעתירה שלפנינו. כפי שעולה מתוך פסק הדין, לית מאן דפליג, כי תקנון הכנסת מעניק לנשיאות הכנסת את הסמכות לשקול ולהחליט, אם לאשר הצעת חוק פרטית של חבר כנסת
לשם הנחה על שולחן הכנסת ואם לאו (סעיף 134(ב); בניגוד להצעת חוק המוגשת מטעם הממשלה, שחובה על יושב ראש הכנסת להניחה על שולחן הכנסת: סעיף 113(ב) לתקנון הכנסת). מאחר שכך, טען מר יאראק, בא-כוח המדינה, שעל בית המשפט להימנע מלהתערב בשיקול דעתם של יושב ראש הכנסת וסגניו בהחלטתם, אם להניח הצעת חוק פרטית על שולחן הכנסת ואם לאו; לטענתו, אין מקום להתערב בהחלטת רשות מרשויות בית הנבחרים על יסוד העילות המקובלות להתערבות בית המשפט בשיקול דעת של רשות מינהלית, וכי ההגבלות המוטלות על הפעלת שיקול הדעת של נשיאות הכנסת בנושא הן פוליטיות גרידא. טענת מר יאראק לא נתקבלה על דעת בית המשפט. בית המשפט פסק, מפי השופט ברק, כי כל מקום שנמסרה, בדבר חקיקה, סמכות של שיקול-דעת לעניין החלטה מסוימת, סמכות זו אינה מוחלטת אלא מוגבלת בהגבלות משפטיות מסוימות, ואשר על כן -
"יושב ראש הכנסת, הסגנים ושאר נושאי המשרה חייבים לפעול לשם הגשמת המטרות של הדינים, שעל פיהם הם פועלים. על-כן, בהפעילם את הסמכות לאשר הצעת חוק של חבר כנסת
או שלא לאשרה, אין ליושב ראש הכנסת ולסגנים שיקול-דעת מוחלט. שיקול דעתם מוגבל הוא: כללים בדבר הגינות, תום לב, סבירות, העדר שרירות ואפליה מגבילים את שיקול דעתם. שיקול-דעת זה חייב להיות מופעל להגשמת מטרות אותה חקיקה, שממנה באה סמכותם" (שם, בעמ' 92, והדברים חוזרים ונאמרים שם, בעמ' 94 מול אות השוליים ב).
את השיקולים הלגיטימיים, שנשיאת הכנסת רשאית להשתמש בהם בעת הפעלת שיקול הדעת אם לאשר את הצעת החוק הפרטית, עליה לשאוב - "מתכליתה של החקיקה ומטרתה" (שם, בעמ' 93). שיקולים אלה כוללים עניינים שבצורה, היינו טיב הניסוח וכיוצא בזה, עניינים שבתוכן, כגון שעל ההצעה לקבוע נורמה משפטית להבדיל מעובדה, וכן, שאין בהצעה דברי גידופין ועלבון וכיוצא באלה. אבל אין למנוע הצעת חוק בשל הסתייגות מתוכנה הפוליטי חברתי; ובעקבות בג"צ 652/81 הנ"ל חזר ונקבע, כי קנה המידה להתערבות בית המשפט הוא מידת הפגיעה בחיים הפרלמנטריים או ביסודות המבנה החוקתי, ובעניינה של עתירה זו, מניעת אפשרות הגשת הצעות החוק, שחבר הכנסת ביקש להגישן, מהווה אכן פגיעה קשה גם בחיים הפרלמנטריים וגם ביסודות המבנה החוקתי. בית המשפט הוסיף ואמר, כי מניעה כזו אינה מותרת, אלא אם תהא הוראה מפורשת על כך בתקנון או בחוק הכנסת; על-פי זאת התקינה הכנסת מה שהתקינה בתקנון הכנסת, ועל כך באה העתירה שלפנינו.
7. מר יאראק, בא-כוחה המלומד של המדינה, חזר וטען לפנינו, כדרכו, בטוב טעם ודעת כשמשנתו נאה ומסודרת, כי המבחן הראוי להפעלת ביקורת שיפוטית על החלטות רשות מרשויות בית הנבחרים הוא מבחן הסמכות הפונקציונאלית, שלפיו מתערב בית המשפט רק כאשר ההליך הפנים פרלמנטרי נתקבל תוך כדי חריגה מסמכותו הפונקציונאלית של מפעילו. שקלתי טענה זו וחזרתי ושקלתי אותה בעיון הראוי וביישובה של דעת ובאתי למסקנה, כי מקובלת היא עלי. לא בנקל הגעתי למסקנה זו, שהרי עמדתו זו של היועץ המשפטי לממשלה, בשם נשיאות הכנסת ובפיו של מר יאראק, לא נתקבלה על דעת בית המשפט בפסיקותיו האחרונות שהזכרנו זה עתה. אך משפט הוא ולפסוק אני צריך, ולאחר שסוגיה זו באה עתה לראשונה לידי, אפסוק בה כפי מה שעיניי רואות ולבבי יבין.
נראה לי, כי כאשר על פני הדברים קיבלה רשות מרשויות בית המחוקקים החלטה שבסמכותה, בהליך אשר נתקיים על-פי הוראת החוק ושהוא לכאורה תקין, לא יתערב בית המשפט בשיקול דעתם של חברי בית הנבחרים, על-פי אותן עילות המקובלות עליו להתערב בשיקול דעתם של פקידי הרשות המבצעת לשלוחותיה. ריסון זה מקבל בית המשפט על עצמו מראש, ובכל מקרה של עתירה נגד הכנסת או נגד רשות מרשויותיה אין עליו אלא לבדוק, אם הייתה חריגה מסמכות או אם נתקיים ההליך במסגרת הסמכות הנתונה, ואזי לא יפשפש אחר המניעים, שעמדו מאחורי שיקול דעתם של חברי הכנסת, ולא יהרהר, שמא נפל במניעים אלה פסול של חוסר הגינות, תום לב וכיוצא בהם פגמים, המצויים בסוגיית הביקורת על החלטת הרשות המבצעת. ודאי, גם אם הייתה חריגה מסמכות, רשאי בית המשפט שלא להתערב במעשי בית הנבחרים, אם בעיניו מדובר בעניין קל ערך ושל מה בכך. אך אם לא הייתה חריגה מסמכות, לא יתערב בית המשפט במעשי רשות של בית הנבחרים, גם אם לדעת בית המשפט, ובעיניו, פגיעה קשה היא במירקם החיים הפרלמנטריים ובמבנה החוקתי של המשטר. הימנעות זו חיונית היא כדי לשמור על איזון הולם ועל יחסי כבוד הדדיים בין הרשות המחוקקת לבין הרשות השופטת, ומחויבת היא מבחינת היחס שבו בית המשפט חייב כלפי בית המחוקקים; ולא זו בלבד שריסון עצמי זה אין בו משום פגיעה, כביכול, בשלטון החוק, אלא ריסון עצמי זה הוא המבטיח שלטון זה, כפשוטו וכמשמעו.
8. כפי שעמדתי על כך בראשיתם של דברים, עולה דעתי זו, בעיקרה, בקנה אחד עם התנאים הנדרשים בדעת הרוב בבג"צ 306/81, כפי שנוסחו בפי הנשיא י' כהן, כדי להצדיק התערבות בית-משפט זה בהליכים הפנים פרלמנטריים של הכנסת. כאמור לעיל, נקבע בבג"צ 306/81 הנ"ל, כי בית המשפט יתערב בהחלטת ועדת הכנסת רק כאשר זו חרגה מסמכותה, אך ללא חריגה מסמכות, לא יתערב בית המשפט בשיקול דעתה של זו. וכן מקובלת עלי, עם כל הכבוד, דעת הרוב בבג"צ 306/81, שאין להתערב בשאלה שהיא "פוליטית" במהותה, אלא בשאלה שבידי בית-משפט זה מצויים הכלים המתאימים לדיון ולהתערבות בה. דוגמה קלסית להתערבות כזו היא החלטה של ועדת הכנסת, הפועלת בתפקיד שיפוטי או מעין שיפוטי, אך אין זו הדוגמה היחידה, וייתכן עניין מהותי אחר שלגביו הייתה חריגה מסמכות, והוא יעמוד לביקורת שיפוטית.
סייגים מצמצמים אלה להתערבות הרשות השופטת במעשי הרשות המחוקקת יסודם בכמה וכמה טעמים, הנזכרים לרוב בפסקי הדין האמורים לעיל ובכתביהם של משפטנים המאוזכרים בהם, ואמנה אחדים מהם: עליונותה של הכנסת - "העומדת, בהפעילה סמכותה כרשות המחוקקת, בקדקוד המשולש של רשויות השלטון העיקריות" (מדברי הנשיא לנדוי, בבג"צ 306/81, בעמ' 135; וכן ראה דברי הנשיא י' זוסמן, "בתי המשפט והרשות המחוקקת" משפטים ג (תשל"א) 213); העובדה שהכנסת נבחרה על-ידי העם, שהוא הריבון במדינה, והכנסת מגלמת אותו ומייצגת אותו, דורשת ומחייבת קיום יחס של כבוד מיוחד; והצורך החיוני לאפשר קיום תפקודה התקין והיעיל של הכנסת (ראה בג"צ 325/85, בעמ' 128). אלה ועוד; תפקידה החשוב והחיוני של הכנסת, בנוסף לפעילותה החקיקתית, הוא בפעילותה הפוליטית, בהבעת רצון האזרחים אשר בחרו בחברי הכנסת כדי לפעול למען דעותיהם ומצעיהם. ודאי הוא כי הכנסת וכל רשות מרשויותיה מצווים, תוך כדי ביצוע פעילות זו, שלא לחרוג מהסמכות שהוענקה להם על-ידי המחוקק, שהרי גם המחוקק מצווה על שמירת החוק שהוא חוקק (וראה והשווה עניין תנורו של עכנאי, בבא מציעא, נט, ב; בג"צ 152/82 אלון נ' ממשלת ישראל, פ"ד לו (4) 449 בעמ' 472; בג"צ 234/84 "חדשות" בע"מ ואח' נ' שר הביטחון ואח', פ"ד לח (2) 477 בעמ' 484; מ' זילברג, כך דרכו של תלמוד (פרסומי הפקולטה למשפטים של האוניברסיטה העברית, מהדורה 2, תשכ"ד) 68; מ' אלון
, המשפט העברי (י' ל' מאגנס, מהדורה 2, תשל"ח) 227-228), וכאשר תחרוג מסמכותה תוצדק ביקורת שיפוטית. אך משעה שיתברר לבית המשפט, כי הרשות המחוקקת הפעילה סמכות הנתונה בידה ופעלה במסגרתה, יימנע בית המשפט מלבדוק את הפעלת הסמכות מבחינת שיקולי הרשות המחוקקת ומניעי חבריה בהצבעתם ובהפעלת שיקול דעתם, אם סבירים הם, ואם חל בהם פגם של חוסר הגינות או של חוסר תום לב. בדיקה מעין זו קשה לתאר כיצד תבוצע; וכי יושב ראש הכנסת וחבריה יגישו תצהירים על מניעיהם ושיקוליהם, כמקובל בבדיקת מניעיהם של מקבלי החלטות ברשות המבצעת, ואולי אף ייחקרו עליהם? ואין צריך לומר, כי בדיקה מעין זו יש בה משום ערעור חמור ביחס הכבוד שאנו מצווים כלפי הרשות המחוקקת. בדיקה-דרישה מאין זו אף מופרכת, לדעתי, מיסודה. שהרי מידת הסבירות, ההגינות ותום הלב הראויים והנדרשים מאת הגופים פוליטיים המתנצחים זה עם זה, שונה היא במהותה ממידת הסבירות, ההגינות ותום הלב הראויים והנדרשים מרשות מינהלית ביחסיה עם האזרח. אמנם כן, גם חברי כנסת וחברי ועדותיה, שקיבלו החלטה בלתי סבירה או פגומה בחוסר הגינות או בחוסר תום לב - תוך כדי הפעלת סמכותם שהוענקה להם - עתידם ליתן את הדין. אך הדין יינתן לא לפני בית המשפט - שיימנע מהתערב בכגון דא - אלא לפני הבוחר, בבוא שעת הבחירות וחילופי המשמרות.
9. כאמור, ההנמקה למקור סמכותו של בית-משפט זה להפעלת ביקורת שיפוטית על הכנסת היא, כי בהעדר חוק, הקובע במפורש אחרת, דין הכנסת וועדותיה כדין כל רשות הממלאת תפקיד ציבורי "על פי דין" (סעיף 15(ד) לחוק-יסוד: השפיטה). בהקשר לכך נאמר על-ידי הנשיא לנדוי, שדעתו נוטה נגד קיומה של ביקורת שיפוטית על הליכי הרשות המחוקקת, לאמור (בג"צ 306/81 הנ"ל, בעמ' 135-136):
"ואם ייאמר, שאין בחוק-יסוד: הכנסת סעיף חסינות של הכנסת מפני ביקורת שיפוטית, הרי אין בו סעיף של חסינות גם לגבי פעולותיה כמחוקקת, ולמרות זאת, דעת הכול היא, לפי ההסדר החוקתי הקיים אצלנו לעת עתה, כי בנתון לבעיה המיוחדת של הוראות חוק משוריינות, אין בית-משפט זה נוטל לעצמו סמכות ביקורת על תוכן חקיקתה של הכנסת".
אכן, "לעת עתה" נשמרים אנו מכל ביקורת על תוכן חקיקתה של הכנסת (פרט לעניין חוק הסותר "הוראה משוריינת" ולא נתקבל ברוב הדרוש - שהוא, בהגיונו, בבחינת מעשה שנעשה בחוסר סמכות; ראה: בג"צ 98/69; בג"צ 246/81, 260; בג"צ 141/82. אך אם מתחקים אנו אחר שיקול דעתם של חברי הכנסת ואחר מניעיהם בכל הנוגע להליכים הפנים פרלמנטריים, האם אין לחשוש שלא ירחק היום ונבדוק מניעיהם ושיקוליהם של חברי הכנסת בעת השלבים השונים של הליכי החקיקה (להבדיל מתוכן החקיקה) והצבעתם על חוקי הכנסת?
10. כידוע, הפרלמנט האנגלי מבוצר הוא מאחורי חומותיו מכל התערבות שיפוטית שהיא. לכך יש רקע היסטורי מיוחד, ואין הוא יפה לנו, לא לכנסת ולא לדרך פעולתנו כבית משפט גבוה לצדק. אך גם בארצות אחרות, שבהן מצויה מידה מסוימת של ביקורת שיפוטית על מעשי הרשות המחוקקת, לא מצאתי אח ורע - אף בלא אחת מהן - למידה יתרה ומופלגת זו של ביקורת הרשות השיפוטית על הליכי בית המחוקקים, כפי שנקבעה בבג"צ 652/81, בבג"צ 73/85 ובבג"צ 742/84 הנ"ל. ההתערבות המאקסימאלית, במקום שמצויה ביקורת שיפוטית, היא לפי מבחן של חריגה מסמכות, ומשפעלה הרשות המחוקקת במסגרת סמכות הנתונה לה, שוב אין הרשות השופטת תוהה על טיב שיקול דעתה (ראה: ארצות-הברית - tenney v. brandhove 341 u.s. 367 (1951); powell v. mccormack 395 u.s. 486 (1969) ; קנדה - chamerlist v. collans (1962) 34 d.l.r 2d 414; אוסטרליה - the queen v. richards, ex parte fitzpatrick and browne (1955) 92 c.l.r. 157.; clayton and others v. heffron (1961) s.r. (n.s.w.) 768; armstrong v. budd and stevenson (1969) 1 n.s.w.r. 649; "current topics" 43 austl. l.j. (1969) 213, ולא כאן המקום להאריך בניתוחה של פסיקה זו, והמעיין יעיין שם). ארצות אלה, בעלות ותק רב ועשיר בהלכות פרלמנטריזם, נסיונן הביאן לכלל ריסון עצמי זה, ומקיימות הן בעצמן, בהעברת לשון: שפטת מרובה לא שפטת. ודרך זו מקובלת עלי ונראית בעיניי.
11. ואחרון אחרון קשה: אמת המידה של שיעור הפגיעה במירקם החיים הפרלמנטריים והמבנה החוקתי - שהוא גורם מרכזי בהעמקת התערבות הביקורת השיפוטית בהליכי בית המחוקקים - קשה מאוד להלום את הפעלתה. לית מאן דפליג, כי יחסי הרשות המחוקקת והרשות השופטת נמנים עם אחת הסוגיות הכבדות והחשובות ביותר בתחום המשפט הקונסטיטוציוני, והדעת נותנת והמציאות מחייבת, כי יחסים אלה יושתתו, לפחות במידה מסוימת, על אמת מידה אובייקטיבית, שתאפשר לרשות המחוקקת לכלכל את הליכותיה בלי להיות צפויה להתערבות בלתי צפויה ובלתי רצויה במירקם החיים הפרלמנטריים. דומה עלי, עם כל הכבוד, כי לפי מבחן "גודל הפגיעה" האמור, מועמדים יחסים אלה שבין שתי הרשויות על בסיס מעורפל, שהוא חסר בהירות ונעדר יציבות ויוצר חוסר ביטחון וחוסר ודאות באופן שימושו ובדרך הפעלתו. כאמור, קו התיחום בין פגיעה קלה לפגיעה משמעותית ביסודות המבנה של השיטה הפרלמנטרית ושל המשפט החוקתי ייקבע וייעשה על-פי "חוש המומחיות של המשפטן". עם כל הכבוד וההערכה ליכולת ולמאמץ המרובים של בית המשפט לשמור על מידה מירבית של אובייקטיביות ומומחיות בנושא הבא לפניו - כיצד ועל פי מה יונחה בית המשפט בהפעלת מבחן חוש המומחיות של המשפטן, מבחן שאינו כולל קביעה אובייקטיבית כלשהי? אמנם כן, אין מנוס מלהיזקק לחוש מומחיות זה בדין מדיני נזיקין וחיובים ואף בענייני משפט מינהלי. אך קשה שבעתיים ומאוד לא רצוי להיזקק למבחן זה - כשהוא לבדו הוא ואין עמו מבחן נוסף כלשהו - בשאלה מן השאלות הצפות ועולות בנושא שלפנינו, ושבהן השקפות פוליטיות, בעיות חברתיות ואסכולות משפטיות כרוכות ושלובות זו בזו. ודומה עלי, כי לא נפריז אם נאמר, כי המשקל המכריע ישנו דווקא למרכיב הפוליטי והחברתי שבהן, והחלק המשפטי, בעיקרו, נגזר ממרכיב זה ומופעל על פיו. אל נכון מדגיש ומציין השופט ברק:
"החלטותיה של הכנסת בכל הנוגע ליחסי הגומלין שבינה לבין הממשלה טוענים לרוב מטען פוליטי כבד, אשר מן הראוי הוא, כי הרשות השופטת תמשוך ידיה ממנו כדי למנוע עד כמה שניתן 'פוליטיזציה של השפיטה' (כלשונו של השופט א' ויתקון, פוליטיקה ומשפט (האוניברסיטה העברית בירושלים, תשכ"ה) 58)" (בג"צ 652/81 הנ"ל, בעמ' 203).
ועם כל הכבוד, חוששני כי "משיכת יד זו" כמעט שאינה אפשרית כאשר לעזרת השופט בא חוש המומחיות של המשפטן, וחוש זה בלבד, כפי שכך מציע השופט ברק בהמשכם של דבריו (שם, בעמ' 203-204).
ולא זו אף זו. עצם קביעת אמת המידה של "גודל הפגיעה", שנקבעת לפי "חוש המומחיות של המשפטן", אינה עולה יפה עם הכבוד והכיבוד שהרשות השופטת מצווה עליה, ומקבלת על עצמה, כלפי הרשות המחוקקת. בצדק אומר השופט לנדוי על מבחן חוש המומחיות של המשפטן, שהוא "גמיש לחלוטין והיציבות הרצויה של הדין היא ממנו והלאה... אין זה רצוי שהכרעות בעלות חשיבות קונסטיטוציונית תהיינה נתונות לשיקול דעת גמיש כזה" (בהרצאתו הנ"ל, כנסת חדה - דף חדש, בעמ' 13). מבחן זה, כזכור, הובא לפסיקתנו בסוגיה כגון זו שלפנינו על-ידי הנשיא זמורה המנוח בבג"צ 65/51, בעמ' 813. הנשיא זמורה השתמש בחוש זה כדי שלא להתערב בהליכי נשיא המדינה בעניין הרכבת הממשלה, ובמגמה זו בא השימוש במבחן זה גם בפסק-דינו של הנשיא י' כהן בבג"צ 306/81 הנ"ל. מה שאין כן בפסיקה שנתחדשה בשנים האחרונות, ושעליה עמדנו לעיל, ואשר בה חוש המומחיות של המשפטן משמש כאמת מידה להערכת גודל הפגיעה, מהותה ושיעורה, הערכה שבה תלוי ועל פיה נקבע גודל התערבות הרשות השופטת בהליכי הרשות המחוקקת.
12. חבריי, בפסיקתם האמורה, רואים בהתערבות הרשות השופטת בהליכי בית המחוקקים משום אמצעי למימוש שלטון החוק גם על מחוקקו - "שכן בלא דיין אין דין, ובמקום שבית המשפט אינו מתערב, נפגם עקרון שלטון החוק" (בג"צ 652/81 הנ"ל, בעמ' 202, וכן ראה בג"צ 742/84 הנ"ל, בעמ' 96, ועוד). אכן כך הוא, והדבר אינו צריך לפנים, כי שלטון החוק, והחלתו גם על מחוקקו, ערך עליון הוא, וכבר עמדנו על כך לעיל. אך עם כל הכבוד, לא נראה לי, כי ערך עליון זה יבוא לכלל הגשמה בסוגיה כה רגישה ונכבדה כיחסים שבין הרשות המחוקקת והרשות השופטת - על-ידי ביקורת שיפוטית המופעלת על-פי מבחן כללי וסתמי של חוש המומחיות של המשפטן, ללא כל הגדרה ברורה נוספת וללא כל הנחיה אובייקטיבית מחייבת. במקום אחר (ע"ב 2/84, 3, בעמ' 296) אמרנו, כי "יסוד היסודות שלה (של דמוקרטיה נאורה - מ' א') הוא שלטון החוק, ולא שלטון המחוקק (היינו המחוקק היחיד, האישי - מ' א'), שלטון המשפט ולא שלטון השופט". וכי אין אנו צריכים לחשוש, עם כל הכבוד וההערכה, שמסירת הכרעה בשאלה כה גורלית למבנה הדמוקרטי של יחסי שתי הרשויות - השופטת והמחוקקת - לחוש המומחיות של המשפטן, ללא הגדרה והנחיה נוספות, עלולה להטות את הכף - שלא במודע ושלא במתכוון - לשלטון השופט במקום לשלטון המשפט?
ולשיטה אחרונה. מן הראוי היה, לפי חשיבות העניין ורצינות הנושא, שהסדר יחסים אלה שבין שתי הרשויות יבוא על הסדרו בהוראות חקיקה מפורשות - ככל הנראה בחוק-יסוד: הכנסת - ומתוך דברי בית המחוקקים נדע את מטרת החקיקה ותכליתה. אך כל עוד לא אמר המחוקק את דברו, דומה עלי כי מכל הטעמים שמנו חבריי ושעמדתי עליהם בתחום יחסי הכבוד והכיבוד המחויבים והרצויים שבין הרשות השופטת והרשות המחוקקת, מן הראוי להעמיד במרכז היקף הביקורת השיפוטית של הרשות המחוקקת את מבחן החריגה מסמכות, כמפורט וכמבואר בדברינו לעיל. מבחן זה יש בו מידה מינימאלית של יציבות ושל אובייקטיביות, שמן הראוי שתנחה אותנו בסוגיה גדולה וסבוכה זו. כתבתי מה שכתבתי אף על פי שידעתי, כי דעתי דעת מיעוט היא, משום דברי ר' יהודה, שנאמרו בתוספתא (צוקרמנדל), עדויות, א,ד,: "ר' יהודה אומר: לא הוזכרו דברי יחיד בין המרובין, אלא שמא תיצרך להן שעה ויסמכו עליהן" (וראה עוד: משנה, עדויות, א, ה: "ולמה מזכירין" וכו').
אשר על כל אלה דין העתירה שלפנינו להידחות, מאחר שיו"ר הכנסת
וסגניו פעלו במסגרת סמכותם בהחליטם שלא להניח הצעותיו של העותר על שולחן הכנסת, כפי שכך הייתי פוסק, ומאותו טעם, גם בעתירה בבג"צ 742/84 הנ"ל, שמכוח כוחה באה לעולם העתירה שלפנינו.
הוחלט כאמור בפסק-דינו של הנשיא.
ניתן היום, כ"ט בחשוון תשמ"ז (1.12.86).
בג"צ בית המשפט העליון 669/85 הרב מאיר כהנא - חבר כנסת נ' שלמה הלל - יו"ר הכנסת, אליעזר שוסטק - סגן יו"ר הכנסת ואח', [ פ"ד: מ 4 393 ] (פורסם ב-ֽ 01/12/1986)