פסקי דין על ח"כ יוסף י' פריצקי | פסקי דין על שינוי - התנועה החילונית | פסקי דין על ואח' | פסקי דין על הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ירושלים | פסקי דין על שר הפנים נתן שרנסקי ואח' |

5848/99 בג"צ     12/07/2000




בג"צ 5848/99 ח"כ יוסף י' פריצקי,שינוי - התנועה החילונית, ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ירושלים, שר הפנים נתן שרנסקי ואח'






ב
בית המשפט העליוןבשבתו כבית משפט גבוה לצדק


בג"ץ 5848/99
בג"ץ 489/00
בג"ץ 505/00

בפני
: כבוד השופטת ד' דורנר
כבוד השופטת ד' ביניש
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה



העותים בבג"ץ 5848/99: 1. ח"כ יוסף י' פריצקי
2. שינוי - התנועה החילונית

נ ג ד

המשיבה 1 בבג"ץ 5448/99
המשיבה 5 בבג"ץ 505/00: הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ירושלים

המשיב 2 בבג"ץ 5848/99
המשיב 1 בבג"ץ 505/00,
בג"ץ 489/00 ובג"ץ 685/00: שר הפנים, נתן שרנסקי

המשיב 3 בבג"ץ 5848/99
העותר בבג"ץ 489/00: שלמה דרעי
, עו"ד

המשיב 4 בבג"ץ 5848/99
העותר 1 בבג"ץ 505/00: ניסים אבולוף
, עו"ד

המשיב 5 בבג"ץ 5848/99
העותר 2 בבג"ץ 505/00: הרב שלמה זלמן זוננפלד

המשיב 6 בבג"ץ 5848/99
העותר בבג"ץ 685/00: חיים פלק

המשיבה 4 בבג"ץ 505/00
המשיבה 3 בבג"ץ 489/00: עיריית ירושלים



עתירה למתן צו ביניים וצו על-תנאי



תאריך הישיבה: י"ד באדר ב תש"ס (21.3.2000)

בשם העותרים בבג"ץ 5848/99: עו"ד יוסף ארנון, עו"ד תמר קלהורה

בשם המשיבים 1, 2
בבג"ץ 5848/99: עו"ד אסנת מנדל

בשם המשיב 3 בבג"ץ 5848/99: עו"ד צבי אגמון

בשם המשיבים 4, 5
בבג"ץ 5848/99: עו"ד גלעד בלוי

בשם המשיבה 4 בבג"ץ 505/00: עו"ד אסא אליאב

פסק-דין

השופטת ד' דורנר
:

העובדות, ההליך והטענות

1. בוועדה המחוזית לתיכנון ולבנייה (להלן גם: הוועדה המחוזית, או הוועדה), המוקמת בכל מחוז מכוח סעיף 7 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה1965- (להלן: החוק), מכהנים הממונה על המחוז, המשמש כיושב-ראש הוועדה; נציגי השרים לאיכות הסביבה, הביטחון, הבריאות, החקלאות, המשפטים, התחבורה והתיירות; נציג מינהל מקרקעי ישראל; מתכנן המחוז; אדריכל או מהנדס שאינו עובד-ציבור, הבקי בענייני תכנון ובניה, הממונה על-ידי שר הפנים על-פי המלצת הארגון המקצועי; וחמישה נציגי הרשויות המקומיות, הממונים על-ידי שר הפנים, על-פי המלצת הרשויות המקומיות. תקופת כהונתה של ועדה מחוזית היא חמש שנים (סעיף 9 לחוק). להוציא האדריכל או המהנדס, שלגביו יש בחוק הסדר מיוחד, חברי הוועדה המחוזית הינם עובדי-ציבור. כנציגי הרשות המקומית מכהנים על-פי הפרקטיקה המקובלת חברי הרשות או עובדיה.

יצאה הוועדה המחוזית של ירושלים, שבה מכהנים מזה שנים רבות כנציגי הרשות המקומית אנשים שמחוץ לשירות הציבורי. כך, העותר בבג"ץ 489/00, עורך-הדין שלמה דרעי
, חבר בוועדה מזה עשר שנים. אחד העותרים בבג"ץ 505/00, עורך-הדין ניסים אבולוף
, חבר בוועדה מזה שש שנים, ואילו העותר האחר, הרב שלמה זלמן זוננפלד, מכהן בה מזה 35 שנים.

2. במרץ 1990 פנתה החברה להגנת הטבע ליועץ המשפטי לממשלה בטענה, כי חברותם בוועדה של העותרים בבג"ץ 489/00 ובבג"ץ 505/00 (להלן יחד: העותרים) אינה כדין. שכן, לעותרים עניין בפרוייקטים שבהם דנה הוועדה. על-פי הטענה, עורכי-הדין אבולוף ודרעי, המתמחים בדיני מקרקעין, מייצגים גופים המעוניינים באישור תוכניות על-ידי הוועדה, ואילו הרב זוננפלד הינו בעלים של מקרקעין נרחבים, המצויים באיזורים שהתיכנון משפיע על שוויים.

היועץ המשפטי לממשלה, שעוד קודם לכן נדרש לסוגיה של הרכב הוועדות המחוזיות לנוכח תופעות של ניגוד עניינים ואי-סדרים בפעולות תיכנון, החל לבדוק את תלונת החברה להגנת הטבע, וביקש ממנכ"ל משרד הפנים לעכב את מינוים של מומלצי רשויות מקומיות שאינם עובדי-ציבור לוועדות המחוזיות עד לתום בדיקתו. כן הינחה היועץ המשפטי את שרי הממשלה להימנע ככל הניתן ממינויים ערב הבחירות למשרות המתפנות. על-אף ההנחיה הכללית והבקשה המפורשת, מונו העותרים בתאריך 13.5.99 על-ידי שר הפנים אותה עת, אליהו סויסה, לוועדה המחוזית, על-יסוד המלצתה של עיריית ירושלים.

בתוך כך הוגשה עתירה על-ידי חבר-הכנסת יוסף פריצקי (להלן: פריצקי), שבגידרה נדרש שר הפנים להעביר מתפקידיהם את העותרים ונציג נוסף של עיריית ירושלים, בשל ניגוד-עניינים.

3. ביולי 1999 פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיה, שיסודה בפרשנות סעיף 7(א)(12) לחוק, שבה קבע, כי כשירים לשמש נציגי רשות מקומית בוועדה מחוזית עובדי-ציבור בלבד, כלומר, בהקשר זה, חברים נבחרים במועצת הרשות או עובדי הרשות. וכך נכתב, בין השאר, בהנחיה:

יש להבין ולפרש את הוראת סעיף 7(א)(12) כמגבילה את הרשויות המקומיות ואת שר הפנים במינוי נציגי הרשויות המקומיות בועדה המחוזית ככלל מקרב נושאי משרה נבחרים או עובדים של הרשויות המקומיות שבאותו מחוז. עמדה זו תואמת את לשון החוק, ומתחייבת מתכליתו, ומגשימה באופן הראוי הן את התכלית הספציפית של חוק התכנון והבניה, ואת ערכי היסוד של שיטתנו המשפטית. סעיף 7 לחוק התכנון והבניה עושה שימוש במונח "נציג", הן בסעיף 7(א)(12), הקובע כי מומלצי הרשויות המקומיות יהיו "נציגי הרשויות המקומיות"...
המונח "נציג" בחקיקה מצביע, ככלל, לא רק על זהות הגורם הממליץ, אלא על זיקה ארגונית לגוף אותו הנציג מייצג. הביטוי "נציג" כוונתו, ככלל, לאדם הנמנה על הגוף המיוצג, בין שהוא חבר או עובד באותו גוף, ובין שהוא ממלא בו תפקיד מכוח בחירה...
בהוראת סעיף 7 לחוק התכנון והבניה, או בהרכבה של הועדה המחוזית, אין כל אינדיקציה, לשונית או עניינית, כדי לבסס חריגה מהפרשנות המתוארת. נציגי הרשויות המקומיות בועדה המחוזית המתמנים לפי סעיף 7(א)(12), אינם "נציגי ציבור"...
על רקע [ניגוד העניינים הפוטנציאלי] ברור כי זו הפרשנות הנכונה והראויה של החוק, וגם אם החוק אינו אוסר במפורש על הרשויות המקומיות להמליץ על אדם פרטי כנציגן, הרי מנקודת המבט של שיקול הדעת המינהלי המופעל על-יד שר הפנים, יהא זה ככלל שיקול דעת בלתי ראוי ובלתי סביר לאשר המלצה למינוי נציג חיצוני.


בשימוע שנערך לעותרים בעקבות הנחיה זו הם הכחישו כי פעלו בניגוד-עניינים. עורכי-הדין אבולוף ודרעי אף הציעו להימנע מלטפל בפרויקטים מסוימים, שהוזכרו בעתירה ובתלונת החברה להגנת הטבע, כדי למנוע אף "שמץ של ניגוד עניינים פוטנציאלי".

טיעונים אלה לא שיכנעו את היועץ המשפטי לממשלה, במיוחד בהתחשב בכך שהמינויים חודשו על-אף בקשתו למנכ"ל משרד הפנים, וימים ספורים לפני הבחירות. בתאריך 2.1.2000 ביטל שר הפנים את מינוייהם של העותרים, ומכאן העתירות שלפנינו.

איחדנו את הדיון בעתירתו של פריצקי ובעתירות העותרים, ובהסכמת הצדדים החלטנו לדון בהן כאילו הוצא צו על-תנאי בכל אחת משלוש העתירות.

4. פריצקי תמך בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה, ואילו העותרים טענו, כי לפרשנותו של היועץ המשפטי לממשלה אין עיגון בלשון החוק, והיא אינה מתיישבת עם תכליתו, שהיא, לטענתם, כהונת חברים בוועדה ששיקוליהם עצמאיים ונעדרי זיקה לגוף שהם נציגיו; כי התמצאות העותרים בעסקי מקרקעין אינה מגרעת אלא יתרון, שבגינו אף הומלצו על-ידי הרשות המקומית; וכי כאנשים חיצוניים, להבדילם מעובדי הרשות המקומית וחברי מועצתה, כשירים הם להשתתף בפיקוח על החלטות הוועדה המקומית, המהווה עיקר עבודתה של הוועדה המחוזית בירושלים. לחלופין, טענו העותרים, כי ביטול מינוים מהווה הדחה שאינה ראויה. שכן, הם נמנעו מלהשתתף בדיון ובהצבעה בפרויקטים שהיו מעורבים בהם באופן אישי, והם נכונים להימנע מלטפל בכל פרויקט, שבו עשוי לעורר אף חשש רחוק ביותר לניגוד-עניינים פוטנציאלי.

בתשובתה לעתירה תמכה המדינה יתדותיה בנימוקים של הנחיית היועץ המשפטי לממשלה. היא הטעימה, כי תכלית החוק, שהקים גופי תיכנון המשפיעים על ערך המקרקעין, הייתה מתן ביטוי להיבטים השונים של התיכנון, תוך שלילת האפשרות לניגוד-עניינים. המדינה הצביעה על כך, שמינוי העותרים נעשה בניגוד לבקשת היועץ המשפטי לממשלה, וטענה, כי משנמצא שהמינוי הוא בטל על-פי הפירוש הראוי של החוק, ביטולו על-ידי היועץ המשפטי לממשלה היה פעולה פורמלית גרידא, ואין להתערב בו.

ועדה מחוזית לתיכנון ולבנייה

5. לוועדה מחוזית לתיכנון ולבנייה השפעה ניכרת על איכות-החיים של התושבים ברשויות המקומיות שבתחום סמכותה. להחלטות הוועדה אף השפעה ישירה, לעיתים בהיקפים אדירים, על ערך המקרקעין במחוז. הוועדה מוסמכת לאשר, לשנות ולהתלות תוכניות-מיתאר שבסמכותה ובסמכות הוועדה המקומית (סעיף 62 לחוק). בסמכותה להורות לוועדה המקומית להכין תוכנית-מיתאר, לכלול בה פרטים מסויימים, ולבצע תוכנית שאושרה (סעיף 64 לחוק). הוועדה מחליטה בהתנגדויות לתוכניות שהופקדו (סעיף 105 לחוק), ובעררים על ההחלטות בהתנגדויות (סעיף 11 לחוק). הוועדה מוסמכת לדחות מתן היתר לבנייה ולשימוש במקרקעין שבתחומי תוכנית-מיתאר שהופקדה, או לקבוע תנאים למתן היתר כאמור (סעיף 98 לחוק).

בחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 43), תשנ"ה1995- (להלן: תיקון 43), אף הורחבה סמכותה של הוועדה המחוזית, ונקבע, כי ככלל תוכנית-מיתאר מקומית תידון ותאושר על-ידי ועדה מחוזית בלבד (סעיף 62 לחוק).

לאור שינוי הסמכויות, הרכב הוועדה המחוזית שונה בתיקון 43, והוכנסו תיקונים בסעיף 7 לחוק. בעניין זה נכתבו בדברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבנייה (ייעול וקיצור הליכים) (תיקון מס' 40), תשנ"ה1994- (ה"ח 16), שדן בתיקון סעיף 7, הדברים הבאים:

לאור העקרון המוצע בדבר דיון ואישור תכניות בועדה אחת בלבד - מוצע לשנות את הרכב הועדה המחוזית כך שהיא תכלול 9 נציגי ממשלה, חבר שאינו עובד המדינה או עובד רשות מקומית שבאותו מחוז, הבקי בעניני תכנון ובניה, ושמינהו שר הפנים, וחמישה נציגי השלטון המקומי. הרכב חדש זה יביא איזון ראוי בין השיקולים המחוזיים לשיקולים המקומיים.


בחוק המתוקן אף הוגדרו מומלצי הרשויות המקומיות כ"נציגי הרשויות המקומיות" (סעיף 7(א)(12) לחוק).

6. מכלול התחיקה מלמד, כי תכלית מבנה הוועדה, שנקבע בסעיף 7 לחוק, היא כפולה. ראשית, להקים גוף שלטוני ביצועי, שבכוחו יהיה לשקול את צרכי התכנון על-פי מגוון היבטיהם, כפי שהם נתפסים על-יד הרשויות המופקדות עליהם. שנית, להבטיח כי הגוף יהיה משוחרר מלחצים של בעלי-עניין, ויפעל בלא חשש של ניגוד-עניינים.

על רקע זה מעוררות העתירות שלפנינו שלוש שאלות. ראשית, האם חברי הוועדה המחוזית זכאים לעצמאות בהפעלת שיקול-דעתם, או שמא עמדתם בוועדה נדרשת לשקף את מדיניותו של הגוף, שאותו הם מייצגים; שנית, האם לנציגי הרשות המקומית מעמד שונה ממעמדם של נציגי הגופים האחרים החברים בוועדה; ושלישית, האם מי שאינו עובד-ציבור כשיר לייצג בוועדה רשות ציבורית.

אדון בשאלות אלה על-פי סדרן.

העצמאות של חברי הוועדה המחוזית

7. עצמאות רשות מוסמכת הפועלת מכוח חוק נקבעה בפסיקה כבר בראשית ימיה של המדינה, בבג"ץ 70/50 מיכלין נ' שר הבריאות, פ"ד ד 319. על הילכת מיכלין נמתחה ביקורת. ראו בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4) 1, דברי השופט מישאל חשין בע' 158-157; יצחק זמיר, הסמכות המינהלית (תשנ"ו), 611; ברוך ברכה, משפט מינהלי (כרך שני, תשנ"ו), 100-94. הלכת העצמאות של רשות מוסמכת אובחנה וצומצמה במרוצת השנים. בין השאר, נקבע, שרשות מוסמכת רשאית להתחשב בדעת הרשויות הממונות ולאמצה. ראו בג"ץ 213/52 שטיין נ' שר הפנים, פ"ד ו 867. על-כל-פנים, הילכת מיכלין, מעיקרה אינה חלה על היחסים בין הרשות המוסמכת לבין הנציג שלה. ראו זמיר, שם, בע' 612. שכן, הנציג, בעיקרו של דבר אינו "רשות מוסמכת" נפרדת, אלא אורגן של רשות מוסמכת שהיא, במקרה זה, הרשות המקומית. מדיניות הרשות המקומית בעניינים של תיכנון ובנייה אינה נקבעת על-ידי נציגיה בוועדות התיכנון, אלא על-ידי אורגנים אחרים שלה - ראש המועצה והמועצה.

נציגי הרשויות המקומיות בוועדה המחוזית אינם אמורים איפוא להפעיל את שיקול-דעתם במנותק מהגוף שאותו הם אמורים לייצג. עמדתם חייבת לשקף את מדיניות הגוף שהם נציגיו, הנקבעת על-ידי האורגנים הנבחרים של הגוף. כך מתבקש מתכלית מבנה הוועדה המחוזית, שנועדה לשקף את ההיבטים התכנוניים המוסדיים של השלטון המרכזי, על משרדיו השונים, ושל הרשויות המקומיות, על-פי המדיניות המקובלת על גופים אלה.

המעמד של נציגי הרשות המקומית

8. בשונה מן השרים, הממנים ישירות את נציגיהם בוועדה המחוזית, הרשויות המקומיות אך ממליצות על הנציגים, הממונים על-ידי שר הפנים. הבדל זה נובע ממעמדה של הוועדה המחוזית, שהיא בעיקרה גוף של השלטון המרכזי. עם זאת, סבר המחוקק, כי ראוי לתת ביטוי בוועדה גם לשיקולים מקומיים. בכך שהנציגים של הרשויות המקומיות מתמנים לוועדה על-ידי שר הפנים אין איפוא כדי לנתקם מן הרשויות שאותן הם מייצגים, ולהעניק להם עצמאות שאינה נתונה לנציגי השלטון המרכזי בוועדה. שכן, תכלית מינוים הוא ייצוג הרשות המקומית, כשם שתכלית מינוי נציג שר היא ייצוגו של השר. עולה מן המקובץ, כי עמדת העותרים, שלפיה הם כשירים להשתתף בהחלטות שנציגים שהם חברי מועצת הרשות המקומית או עובדיה היו פסולים מלהשתתף בהן, אינה יכולה להתקבל. ואכן, נציגים של רשות מקומית, בתור שכאלה, נפסלו במפורש בחוק מלהשתתף בוועדות משנה, השומעות התנגדויות ועררים על תוכניות הרשות המקומית שהם נציגיה (סעיפים 11(ב) ו11-א(ב) לחוק).

הכשירות לכהן כנציגים

9. הביטוי "נציג" הוא ניטראלי, ואין הוא מונע מינוי לתפקיד של אדם שאינו עובד-ציבור, בין אם הוא מייצג שר, ובין אם הוא מייצג רשות מקומית. אך מובן, כי גם למכהנים כשרים, שהם אנשים פוליטיים, עשויים להיות מועמדים חיצוניים לכהן כנציגים. ברם, פירוש המאפשר מינוי לוועדה מחוזית לתיכנון ולבנייה של נציגים של רשויות ציבוריות שאינם עובדי-ציבור אינו סביר.

ראשית, לעובדים של הרשות המיוצגת הכרות בלתי-אמצעית של מדיניותה, שאותה מוטל עליהם לייצג בוועדה, ושל השיקולים שביסוד המדיניות.

שנית, סביר כי עובדי-ציבור - יותר מנציגים שאינם כאלה - יקבלו על עצמם ללא ערעור את קווי המדיניות וההנחיות של האורגנים המוסמכים של הרשות המקומית, שלהם הם כפופים, ויעשו להגשמתם.

שלישית, רק לגבי עובדי-ציבור קיימות סמכויות פיקוח, היכולות להבטיח, שאכן הם יפעלו בהתאם למדיניות שתיקבע על-ידי האורגנים המוסמכים.

ורביעית, כהונה בתפקיד ציבורי של אנשים שאינם עובדי-ציבור, הקרובים לתחום התפקיד עקב פעילותם הפרטית, כרוכה במצבים אינהרנטיים של ניגוד-עניינים.

על אחדים מנימוקים אלה עמד השופט מאיר שמגר:

אין זה מתקבל על הדעת, כי סמכויות סטטוטוריות יוענקו לאדם פרטי, שאיננו משרת במערכת שכוננה על-פי דין או שאינו חלק ממערכת שלטונית מוגדרת, ואשר מעמדו, חובותיו וזכויותיו מתמצים אך ורק בכך שנמסרו ידיו סמכויות ביצוע, כפי שהן עולות, למשל, מחוק העזר...
פירוש של חוק העזר, אשר לפיו רשאי ראש העיר להעניק סמכויות, המופנות כלפי הציבור כולו, לאנשים שאינם עובדי הציבור, מבלי שיש לרשות שליטה ופיקוח על מעשיהם, הוא בגדר הוצאת דברו של חוק העזר מסבירותו. יתרה מזאת, אין ראש העיר יכול לגייס מעין משטרת מתנדבים בעלת סמכויות סטטוטוריות, המוענקות על-ידיו, כי בכך היה עוקף את הדינים, הקובעים כפיפותו של העובד לרשות, להבדיל מראש הרשות...
מתן סמכויות סטטוטוריות למתנדבים לסוגיהם יכול גם שייצור ניגוד אינטרסים, מאחר שהמפקח המתנדב עוסק גם בעיסוקיו הפרטיים, שהם למעשה העיקריים. נתאר לעצמנו, למשל, בעל חנות מכולת, המשמש גם כמפקח מתנדב על חנויות מכולת אחרות. מן הנמנע שלא תיווצר, בנסיבות כגון אלה, לפחות מראית עין של ניגוד אינטרסים, היינו, כי יתעורר חשש בלבו של האזרח, שמתנדב, אשר הוא גם בעל עיסוקים פרטיים, יושפע ביודעין או שלא ביודעין מאינטרסים, שאינם בגדר התפקיד אשר למענו הוענקה לו ההסמכה הסטטוטורית על-ידי הרשות המקומית.
[בג"ץ 39/82 הנפלינג נ' ראש עיריית אשדוד, פ"ד לו(2) 537, בע' 541, 542]


10. החשש האמור לניגוד-עניינים מודגם היטב בעניינם של העותרים במקרה שלפנינו. כאמור, שניים מן העותרים הם עורכי-דין, המתמחים במקרקעין, והשלישי הינו בעלים של מקרקעין נרחבים בירושלים, שהחלטות הוועדה רלוואנטיות לגביהם. על-פי הנטען בעתירותיהם, העותרים אף הומלצו לשמש חברים בוועדה בשל בקיאותם בענייני מקרקעין.

ברם, בקיאות הנובעת מעיסוק פרטי במקרקעין ומשמשת אותו מלמדת ככלל על ניגוד-עניינים. ניגוד-עניינים זה לא יישלל על-ידי הימנעות העותרים מהשתתפות בדיוני הוועדה ובהחלטותיה, בקשר לפרוייקטים ספציפיים שבהם יש להם עניין.

שכן, להחלטות רבות של ועדה מחוזית השלכות רחבות של מדיניות, הרלוואנטית לתיכנון המחוז בכללותו ולא רק לפרויקטים מסוימים אלה ואחרים. זאת ועוד: להחלטה בקשר לפרויקט מסוים עשויה להיות השלכה, ישירה או עקיפה, על החלטות בפרויקטים אחרים. כך, למשל, החלטה בעניין הקמת מרכז מסחרי או עורק תחבורה מסוימים עשויה להשפיע על החלטה בעניין הקמת מרכז מסחרי או עורק תחבורה חלופיים. בנוסף לכך, חברות בוועדה של נציגים שעיסוקם במקרקעין (כמייצגים או כבעלים) עשויה להעלות חשש בלבם של האזרחים, או אף תקווה בלבם של לקוחותיו הפוטנציאלים של עורך-דין החבר בוועדה, כי החלטת הוועדה בפרוייקט ספציפי מושפעת, אם לא במישרין אזי בעקיפין, מעצם חברות הנציג בוועדה, גם אם נמנע מלהשתתף בדיונים הנוגעים ישירות לפרויקט הנידון.

חשש זה הינו סביר, והוא אף מתחזק לנוכח האפשרות כי ההמלצה למינוי בוועדה ניתנה ככיבוד לבעלי עניין במקרקעין, בשל זיקתם הפוליטית. יש לזכור, כי פסילה מפאת ניגוד-עניינים אינה מותנית בוודאות לשקילתם של שיקולים זרים, אלא די בקיום חשש סביר לכך שהחלטות יושפעו מאינטרסים פרטיים. ראו בג"ץ 3132/92 מושלב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז הצפון, פ"ד מז(3) 741, בע' 747 וההפניות שם.

מסקנתי היא, איפוא, כי שר הפנים לא היה מוסמך למנות את העותרים כחברים בוועדה המחוזית לתיכנון ולבנייה של מחוז ירושלים.

טענת ההסתמכות

11. יש גם לדחות את טענת העותרים, לפיה גם אם מינוים היה פסול, הרי שהיה על שר הפנים להתחשב בעברם כחברי הוועדה המחוזית, חברות שבוססה על נוהג בן שנים רבות.

אכן, בטלותה של החלטה בלתי-חוקית הינה יחסית. במקרים ראויים, שבהם מתעוררים אינטרסים נוספים, מן הראוי להתחשב באינטרסים אלה. בפרשה אחרת כתבתי בעניין זה את הדברים הבאים:

ראש וראשון לאינטרסים שבהם יתחשב בית המשפט בהפעילו את שיקול-דעתו לעניין קביעתן של תוצאות ההפרה והסעדים שבגינה, הוא האינטרס שבהשלטת החוק; ומשקלו של אינטרס זה יעלה ככל שהפרת החוק הייתה מהותית וחמורה יותר. רק במקרים מיוחדים לא יפסוק בית המשפט על ביטולה לאלתר של פעולה מינהלית שנפגמה בפגם מהותי. עם זאת, האינטרס בדבר שלטון החוק אינו היחיד שיש להתחשב בו, ומידת המהותיות והחומרה של הפרת הדין אינה מוכרעת בהכרח על יסוד הסיווג הפורמאלי של ההפרה כאי-חוקיות או כהפרת דין מסוג אחר.
[בג"ץ 4235,2918/93 עיריית קרית גת נ' מדינת ישראל, פ"ד מז(5) 832, בע' 848]


בענייננו, לעותרים לא הייתה יכולה להיות ציפיה לגיטימית לחידוש מינוים מדי חמש שנים, עד אין קץ. המינוי האחרון, שהוא היחיד הרלוואנטי, נעשה על-ידי השר סויסה ערב הבחירות, בעיצומה של בדיקת הטענות שהועלו כנגד מינוי העותרים, וחרף הנחייתו של היועץ המשפטי לממשלה להימנע ממינוים לעת הזאת.

אם נוסיף על כך את ניגוד-העניינים, הנובע מעצם העיסוק של שניים מהעותרים, ומהבעלות במקרקעין נרחבים של השלישי, הרי מובן הוא, כי האינטרס שבהשלטת החוק גובר על הסתמכותם של העותרים על ההחלטה הפסולה.

אשר-על-כן, אני מציעה לדחות את עתירות העותרים. בכך אף התייתרה עתירתו של פריצקי, ככל שהיא נוגעת לעותרים, ויש למחוק אותה. כן אני מציעה, כי בנסיבות העניין לא נעשה צו להוצאות.

ש ו פ ט ת

השופטת א' פרוקצ'יה

:

1. עיינתי בחוות דעתה של חברתי, השופטת ד. דורנר, ולצערי, יקשה עלי להצטרף למסקנותיה, ואבקש להאיר נקודת מבט אחרת לניתוח הדברים.

(א) הגדרת השאלה
סעיף 7(א)(12) לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה1965- (להלן - חוק התכנון והבנייה) קובע:

"(א) לכל מחוז תהיה ועדה מחוזית לתכנון ובנייה (להלן - ועדה מחוזית) וזה הרכבה:
...
(12) חמישה חברים שימנה שר הפנים על פי המלצות של הרשויות המקומיות שבאותו מחוז (להלן - נציגי הרשויות המקומיות);"


השאלה העומדת להכרעתנו היא זו: האם סעיף 7(א)(12) לחוק התכנון והבנייה מציב תנאי כשירות להתמנות לועדה המחוזית המייחד את המינוי לחבר או עובד רשות מקומית בלבד ושולל בכך מינוי אדם חיצוני לתפקיד, או שמא הוא משאיר בידי הרשות המקומית חופש פעולה להמליץ בפני
שר הפנים על מועמד מתאים לתפקיד, בין אם יש לו זיקה תיפקודית לרשות המקומית ובין אם לאו;

המדינה בתשובתה לעתירה אינה חולקת על נקודת המוצא לפיה הבסיס לביטול מינויים של העותרים הושתת על ההיבט העקרוני הנעוץ בפרשנות הוראת חוק זו ולא על כל נימוק אחר. רוצה לומר: ביטול מנויים של העותרים נעשה אך ורק על רקע הגישה לפרשנות סעיף 7(א)(12) לחוק מכוחה נמצא כי הם אינם עונים לתנאי הכשירות שנקבעו בו מאחר שאין הם חברים או עובדים של הרשות המקומית. (השווה מכתב היועץ המשפטי לממשלה ליועצת המשפטית למשרד הפנים מיום 29.12.99; מכתב מנכ"ל משרד הפנים לעותרים מיום 30.12.99 ותשובת המדינה מיום 6.2.00 לעתירת פריצקי בסעיף 3 שבה).

יוצא איפוא, כי בהקשר שלפנינו לא עומדת לדיון השאלה האם מינויים של מי מהעותרים עשוי להיות פגום מטעם כלשהו מלבד מהיבט תנאי הכשירות הנדרשים ובתוך כך, לא עולה השאלה האם מינוי זה או אחר לוקה בשל ניגוד עניינים או בשל פגם אחר - למשל, כי המינוי נעשה מספר ימים לפני הבחירות. שאלות אלה, אף שעלו בכתבי הטענות, לא שמשו מוקד לדיון, בין היתר, מאחר שהוברר כי ההליכים המוקדמים לבירורם ולליבונם מחוץ לכתלי בית המשפט לא מוצו.

גם אנו לא נעסוק בהן כאן, בהיותן מחוץ למסגרת השאלות שבמחלוקת כפי שהוגדרו לצורך הליך זה.

(ב) פרשנות הוראת החוק
עומדת, איפוא, בפני
נו, שאלת פרשנותו של סעיף 7(א)(12) לחוק, לצורך בחינת כשירות מינויים של העותרים על רקעו. בחינת טיבה של הוראת חוק זו מחייבת התחקות אחר הכוונה העומדת ביסודה. בתהליך הפרשני ניזקק לבחינת הרובד המילולי כמו גם לבחינת התכלית הרחבה העומדת ברקע מעשה החקיקה ואלה עם אלה בשילובם יאפשרו עמידה על כוונת מעשה המחוקק.
אכן,

"פרשנות החקיקה מבוססת על לשון החוק ועל תכליתו. כל אחד משני המרכיבים הללו חיוני הוא לתהליך הפרשני...
שני המרכיבים גם יחד הם בעלי חשיבות ואין לקיים פרשנות בלא אחד מהם. תכלית החוק ולשונו הם כלים שלובים ... מילות החוק ומטרתן הם כלים שלובים. על המטרה ניתן ללמוד מהמילים ואת המילים יש לפרש לפי המטרה".
(ברק, פרשנות במשפט, כרך שני, עמ' 279).



1. הפירוש המילולי
משקל רב ניתן בחוות דעת היועץ המשפטי לשימוש המילולי במונח "נציגי הרשויות המקומיות" ושימוש זה הוסבר כמכוון לכך שהמדובר בהכרח באדם שיש לו זיקה תיפקודית לרשות המקומית בין כחבר ובין כעובד שלה, ולהוציא אדם חיצוני לרשות.
בחינת השימוש הלשוני שנעשה בהוראת חוק זו מצביעה בעיני על קושי להסיק מההיבט הטרמינולוגי על כוונת צמצום והגבלת כשירות המינוי למי שיש לו, בהכרח, זיקה ישירה לרשות המקומית.
אלה הטעמים:

(א) המונח "נציג" בהקשר שלפנינו הוא מושג המשולל הגדרה טכנית ברורה, ותוכנו מתיישב עם פרשנויות שונות ותכנים מגוונים בהקשרים שונים.

בסעיף 7(א)(12) לחוק מכוון המושג "נציג" לענין אחד בלבד והוא - לאפיין את חמשת החברים שהתמנו על ידי שר הפנים לועדה המחוזית ממומלצי הרשויות המקומיות שבאותו מחוז. השימוש במושג "נציג" בהקשר זה אינו מגלה מהו אופי הזיקה הנדרשת של ה"מומלץ" לרשות המקומית הממליצה ושאלה זו נותרת במידה רבה פתוחה. בהקשר למינוי חברי הועדה המחוזית, משתמש החוק במושג "נציג" גם כאשר הוא מדבר בנציגי שרים המתמנים לועדה (סעיף 7(א)(2) עד (9) ואין הוא מפרש כי מדובר בעובד המשרד שהשר מופקד עליו. לעומת זאת בדברו בהרכב ועדה מקומית לתכנון ובניה ברשות מקומית אחת קובע סעיף 18(ב) לחוק כי נציגי משרדים מסויימים יוזמנו לועדה כבעלי דעה מייעצת ובאותה נשימה הוא קובע כי בעל דעה מייעצת יהא גם "נציג" שימנה שר הפנים והוא אדריכל או מהנדס אשר ימונה על פי המלצת הארגון המייצג את מירב בעלי הכישורים הנדרשים ובלבד שאין הוא עובד מדינה או עובד רשות מקומית.

הנה כי כן, אלה הן רק מקצת הדוגמאות לשימוש הנרחב הנעשה בחוק במושג ה"נציג", הפושט ולובש צורה בהתאם לענין, בלא שניתן להסיק מהשימוש הלשוני גרידא דבר לגבי הזיקה הפורמלית הנדרשת של הנציג כלפי הגורם הממליץ או הממנה.

(ב) במידה שהחוק גילה דעתו ביחס למשמעות המושג "נציג" בהקשר למומלצי הרשות המקומית בועדה, הרי נראה שהוא ייחס לו משמעות רחבה שאינה מחייבת קיום זיקה ישירה של המומלץ לרשות המקומית.

כך נקבע בסעיף 11 לחוק העוסק בועדות משנה להתנגדויות:

"(א) ועדה מחוזית תבחר מבין חבריה, ועדת מישנה אחת לפחות בת חמישה חברים לשמיעת התנגדויות... וזה הרכבה:
...
(4) חבר מבין נציגי הרשויות המקומיות;
...
(ב) דנה ועדת המשנה להתנגדויות בהתנגדות הנוגעת לרשות מקומית או לועדה מקומית מסוימת, ונציג הרשויות המקומיות בועדת המשנה הוא חבר או עובד הרשות המקומית או הועדה המקומית שבתוכנית הנוגעת לה דנים, או שהוא הומלץ לפי סעיף 7(ב) על ידי רשות מקומית כאמור, ימנה היושב ראש לדיון האמור חבר אחר מבין נציגי הרשויות המקומיות."



הוראה זו משמיעה כי החוק הניח שעל מומלצי הרשות המקומית המתמנים על פי סעיף 7(א)(12) עשויים להימנות הן עובד הרשות או נבחר בה והן מי שהומלץ על ידי הרשות אשר אינו עובד בה או נבחר שלה.

הוראה זהה לכך ניתן למצוא בסעיף 11א(ב) לחוק הדנה בועדת מישנה לעררים שגם בה מצויה התייחסות מפורשת לחבר רשות, עובד רשות, או מומלץ על ידי הרשות שמן הסתם אינו חבר או נבחר שלה.

העולה מהוראות אלה הוא כי החוק הניח שעל נציגי הרשות המקומית בועדה עשויים להימנות חברים משלושה סוגים: עובדי הרשות המקומית, נבחרים בה, ומומלצים חיצוניים שאינם קשורים בזיקה תיפקודית כלשהי לרשות המקומית.

(ג) בהקשר להיבט הלשוני, לא למותר להתיחס בקצרה להסטוריה החקיקתית של ההוראה שלפנינו, שכן גם ממנה ניתן להסיק על כוונת צמצום בפירוש ההוראה.

סעיף 7 לחוק במקורו לפני שתוקן דיבר "בחמישה חברים שימנה שר הפנים על פי המלצות הרשויות המקומיות שבאותו מחוז" (סח' תשכ"ה עמ' 302, בעמ' 309). הנוסח המקורי לא נקט בביטוי "נציג" בדברו על חברי הועדה מבין מומלצי הרשות המקומית. בתשנ"ה הוגשה הצעת חוק התכנון והבנייה (ייעול וקיצור הליכים) (תיקון מס' 40), התשנ"ה1994-, אשר בה הוצע לתקן את סעיף 7 בדרך של שינוי הרכב הועדה המחוזית. מטרת תיקון הסעיף כלשון ההצעה היא לשנות את הרכב הועדה כך שתכלול 9 נציגי ממשלה, חבר שאינו עובד מדינה או עובד הרשות המקומית הבקי בענייני תכנון ובנייה, ונציגי השלטון המקומי. וכלשון ההצעה:
"הרכב חדש זה יביא איזון ראוי בין השיקולים המחוזיים לשיקולים המקומיים."
(הצעת חוק 2307 תשנ"ה עמ' 16).


הצעת החוק מדברת לראשונה על "נציגי הרשויות המקומיות" אולם לא נאמר אף ברמז בהסבר להצעת החוק כי מינוח זה נושא עמו מטען פרשני מיוחד המציב תנאי כשירות מוקדמים למומלץ, וכי תנאים אלה מחייבים כי המומלץ יהיה חבר או עובד הרשות המקומית. ההצעה מדברת על מינוי נציגי רשויות מקומיות מבין מומלצי הרשות המקומית, ואין כל רמז בה להגבלת המינוי למי שיש לו, בהכרח, זיקה פורמלית לרשות המקומית.

גם מהדיונים העולים בכנסת בהקשר להצעת החוק הנדונה לא עולה אף ברמז כוונה לייחס את המשמעות האמורה למינוח "נציגי הרשות המקומית" שננקט בתיקון לסעיף 7. הנושא לא עלה כלל לדיון, ולא שימש מוקד להתייחסות כלשהי בתיקון החוק האמור. (ראה דברי כנסת השלוש-עשרה, מושב רביעי, עמ' 322, ועמ' 11628).

התיקון לחוק במתכונתו הסופית מדבר על חמישה חברים שימונו על פי המלצות הרשות המקומית כאשר המושג "נציגי הרשויות המקומיות" מופיע על דרך ההגדרה לצורך טכני של איזכור מאוחר יותר בדבר החקיקה.

לתיקון החוק בדבר הרכב הועדה המחוזית חשיבות מיוחדת לענייננו בהקשר הבא:
אין חולק כי הפרקטיקה של מינוי חברי ועדה מחוזית מבין מומלצי רשות מקומית שאינם בעלי זיקה פורמלית אליה היתה ידועה ומוכרת מזה שנים רבות ובמיוחד בירושלים. כך למשל, העותר שלמה זוננפלד, שאינו עובד או נבחר עירית ירושלים, משמש חבר הועדה המחוזית בעיר מזה 35 שנים. גם העותרים האחרים נתמנו כחברי ועדה בלא שיש להם זיקה פורמלית לרשות המקומית וכיהנו בתפקיד זה במשך שנים בלא ערעור. סביר היה להניח, איפוא, כי אילו ביקש המחוקק במסגרת התיקון לסעיף 7 לחוק להגביל את מומלצי הרשות המקומית לעובדים ונבחרים של הרשות בלבד, היה טורח להגדיר זאת במפורש כדי להביא באורח ישיר ומפורש לשינוי הפרקטיקה הקימת והידועה מזה שנים קודם לכן אשר במסגרתה מונו לתפקיד אנשים חיצוניים לרשות. בנסיבות אלה יש מקום לסברה כי החוק לא היה מסתפק בשימוש במונח "נציג הרשות המקומית" הנתון לפרשנויות שונות ומגוונות, אלא היה מגלה דעתו בבהירות ומייחד במפורש את התפקיד לעובד או חבר הרשות המקומית בלבד. בנסיבות האמורות ההיזקקות להגדרה הלאקונית משהו "נציגי הרשויות המקומיות" אינה משקפת כוונה ברורה לצמצם את תחום הכשירים למינוי, ובודאי לא היה די בה, כשהיא לעצמה, כדי להצביע על שינוי מדיניות חקיקתית בנושא זה.

(ד) מסקנה זו מתחזקת נוכח העובדה כי משיטת החקיקה של חוק התכנון והבנייה עולה כי כאשר היתה כוונה לשלול כשירות גורם מסוים לצורך מינוי למוסד התכנון נאמר הדבר ברחל בתך הקטנה, ולא הושאר לפרשנויות. כך למשל, בסעיף 19 לחוק הדן בועדת תכנון במספר רשויות מקומיות, נקבע בס"ק(א)(2) כי על ועדה כזו יימנו שבעה חברים שימנה שר הפנים מתוך רשימת מומלצים על ידי הרשויות המרחביות ובלבד שלא יתמנה עובד הרשויות הללו ושלפחות שניים מהממונים לא יהיו חברי מועצות של הרשויות המרחביות.

בדומה לכך, סעיף 12א הדן בועדת ערר קובע, בין היתר, כי שר הפנים ימנה לועדה שני נציגי ציבור על פי המלצת הרשויות המקומיות במחוז, ובלבד שלא יתמנה נציג ציבור שהוא חבר מועצה ברשות המקומית או עובד בה.

נראה, אם כך, כי הטכניקה החקיקתית המקובלת נוקטת בדרך של אמירה מפורשת מקום שהיא מבקשת לשלול מינויו של גורם מסוים לועדה מסיבה כזו או אחרת. הדבר עשוי ללמד על כך שבענייננו, משלא הוגדרו במפורש תנאי כשירות למינוי לא היתה כוונה להגביל את זכות המינוי לבעלי זיקה פורמלית לרשות המקומית בלבד, אלא היתה נכונות להרחיב את הכשירות למינוי גם לגורמים מתאימים שאינם נימנים עליה.

(ה) ניתן להוסיף ולומר, וזאת מעבר לתחומי חוק התכנון והבנייה: מצויים דברי חקיקה לא מעטים בהם פירש המחוקק את כוונתו כי "נציג" המתמנה לגוף בעל סמכות סטטוטורית יהיה בעל זיקה תיפקודית פורמלית מוגדרת לגורם שאת עניינו הוא אמור לייצג. כך, למשל, בחוק ביטוח בריאות ממלכתי תשנ"ד1994- הוסדרה הקמת מועצת בריאות ונקבע הרכבה. על חבריה נימנים, בין היתר, שישה חברים שימנה שר הבריאות מקרב עובדי משרד הבריאות, שני חברים מקרב עובדי משרד העבודה והרווחה, שני חברים מקרב עובדי המוסד לביטוח לאומי שימנה שר העבודה, חבר אחד שימנה שר האוצר מקרב עובדי משרד האוצר, וכן הלאה. מתכונת זו מדגישה את המתודה החקיקתית המפרשת בצורה שאינה משתמעת לשתי פנים את הזיקה הנדרשת של האדם המתמנה לגוף שאותו הוא אמור לייצג ומתודה זו מעלה ביתר שאת את השאלה מדוע היא לא ננקטה במקרה שלפנינו, אם אמנם היתה כונה לייחד את החברות בועדה מטעם הרשות המקומית לחברים עובדים בלבד.

מהאמור לעיל ניתן, איפוא, להסיק כי קשה לייחס למושג "נציג הרשות המקומית" כשהוא עומד לעצמו משמעות הבאה ליצור תנאי כשירות המייחדים את התפקיד רק לעובד או חבר הרשות המקומית. חיזוק לכך ניתן למצוא בהסטוריה החקיקתית העשויה להצביע על כך כי חרף תיקון החוק ושינוי הרכב הועדה במסגרתו לא ננקט צעד חקיקתי ברור ומפורש שמטרתו לשנות פרקטיקה קיימת מזה שנים רבות אשר במסגרתה הופעלה מדיניות מינוי על בסיס רחב. היה מקום לצפות כי ייעשה כך אילו אמנם היתה כוונה להביא לתוצאה כזו.

2. הפירוש התכליתי
הפירוש התכליתי נועד להעניק לדבר החקיקה את המשמעות המגשימה בצורה הטובה ביותר את המטרות והערכים שדבר החקיקה נועד להשיג.

"תכלית החקיקה הן המטרות, הערכים, המדיניות, הפונקציות החברתיות והאינטרסים אשר דבר החקיקה נועד להגשים. תכלית החקיקה הוא מושג נורמטיבי" (בג"צ 693/91 אפרת נ' הממונה על המירשם, פד"י מז(1) 749).



האם תכלית דבר החקיקה בענייננו אכן מצביעה בבירור על הצורך לפרש את הסדר המינוי הנדון של מומלצי הרשות המקומית כמוגבל רק לבעלי זיקה לרשות המקומית כעובדים או כנבחרים וכשולל מינוי נציגי ציבור שאינם בעלי זיקה כזו?
נראה לי כי התשובה המתבקשת לשאלה זו הינה בשלילה, ואלה טעמי:

(א) אין חולק כי הרכב הועדה המחוזית כפי שגובש בתיקון לחוק בתשנ"ה נועד להביא איזון ראוי בין השיקולים המחוזיים לשיקולים המקומיים הנדונים בועדה המחוזית. מכאן ההוראה בדבר שילובם של נציגי שרים מתחומי פעולה שונים המייצגים את המדיניות הממשלתית בתחומי ביצוע שונים לצד חברים מבין מומלצי הרשויות המקומיות, האמורים לייצג את האינטרס הציבורי הרחב של הרשות המקומית. לצידם, מכהן חבר אחד שהוא אדריכל בעל בקיאות בתחום המקצועי ואשר אין לו זיקה למדינה או לרשות המקומית, וכן חברים הממונה על המחוז, נציג המינהל ומתכנן המחוז.

המטרה העומדת ביסוד הרכב זה נועדה ליצור מערכת שבמסגרתה ימצאו ביטוי כל ההיבטים והרבדים הרלבנטיים לתכנון העיר, ומיגוון השיקולים הציבוריים והמקצועיים יבוא לידי ביטוי ויאוזן כראוי.

בצד הגורם הממשלתי, ניתן ייצוג בעל משקל נכבד להיבט המקומי במינוי חמישה חברים מבין מומלצי הרשויות המקומיות. עם זאת, מן הבחינה העניינית קשה לראות מדוע ייצוג ההיבט המקומי בועדה חייב שייעשה דוקא באמצעות חברי ועדה שהם בהכרח בעלי זיקה פורמלית לרשות המקומית - בין כעובדים ובין כנבחרים. היכולת להרחיב את מאגר המועמדים למינוי בועדה מעבר לבעלי זיקה כזו עשויה לתת בידי הגורם הממנה אפשרות לגוון את תשתית המינויים לבעלי ידע וכישורים ייחודיים בתחומים רלבנטיים שונים לחיי הרשות המקומית ואלה עשויים להביא עימם לא רק כשירות מקצועית מיוחדת אלא גם הרחבת המבט, יצירתיות ופתיחות שערכם ויתרונם רב לפעילות מוסד התכנון.

תכנון עיר הוא מעצם טיבו נושא מורכב שהשלכותיו רבות ומגוונות, ויש לו משקל מכריע בקביעת איכות החיים של הפרט והציבור. הוא כורך עמו ומשפיע כמעט על כל היבט בחיי אדם - על איכות המגורים, הכלכלה, הבריאות, חינוך ותרבות, איכות הסביבה, טבע ונוף, תיירות, בטיחות ובטחון, ועוד כהנה וכהנה. ניתן בועדה ייצוג למדיניות הממשלתית בנושאים אלה באמצעות נציגי השרים, אולם חשוב לא פחות לבחון אותם גם מן ההיבט המקומי. בחינה זו עשויה לבוא על ביטוייה באמצעות נציגי הרשויות המקומיות הקשורים לרשות כעובדים או כנבחרים, אולם אין בכך כדי לשלול שילובם של גורמים מתאימים נוספים מבין אנשי ציבור ברשות המקומית שאינם נמנים על ממסד הרשות. אלה עשויים להביא עמם מטען ערכי חשוב בתחומי חיים שונים, ולהשפיע באורח חיובי על אורחות החיים של החברה מבעד לדפוסים הנוצקים באמצעות התכנון המרחבי.

אין צריך לומר כי מינוי נציגי הרשות המקומית שאינם נימנים על שורותיה ראוי שייעשה בקפידה מיוחדת, וזאת מהבחינות הבאות:
ראשית
, יש להבטיח כי המועמד למינוי אינו נגוע בכל פסול לכהן בתפקיד, ובכלל זה - כי אין הוא נגוע בניגוד עניינים או בפגם אחר שיש בו כדי לשלול את התאמתו.
שנית
, ראוי כי המועמד יהיה בעל כשירות מקצועית וערכית מיוחדת באופן שיהא בו כדי לתרום לפעולתה של הועדה בהיבט חשוב לחיי הציבור ברשות המקומית;
שלישית
- ראוי כי הנציג החיצוני יהיה אדם המעורב ומעורה בנושאי תכנון ובינוי בעיר ובקי במדיניות הרשות בתחום זה, וככזה מתאים לייצג את עניינה של הרשות בועדה.

מנגנון המינוי הקיים הבנוי מהמלצת מועמדים על ידי הרשות המקומית ושיקול דעת הנתון לשר הפנים כגורם הממנה על רקע אמות המידה שנקבעו בחוק ובהלכה הפסוקה ביחס לכללי אי התלות ופסלות מחמת ניגוד ענינים המחייבים אדם הנושא במשרה ציבורית, עשוי ליישם כראוי מערכת מינויים הכוללת בתוכה גם חברים חיצוניים לרשות המקומית.

מבחינה זו, אינני רואה בתכלית החקיקה כפי שזו משתקפת בהסדר החקיקתי הנוגע להרכב הועדה המחוזית יסוד שיש בו כדי לשלול על פניו את האפשרות לתת פרשנות רחבה למושג "נציגי רשויות מקומיות" כמוצע בהקשר שלפנינו.

ב) אין ספק כי ייצוג רשות מקומית בועדה מחייב היכרות מעמיקה עם האינטרסים התכנוניים של הרשות המקומית כמו גם היכרות של המאפיינים המיוחדים של החיים במקום, אולם חבר הועדה המחוזית מטעם הרשות המקומית אינו בבחינת "שופר" של מדיניות הרשות וזאת משתי הבחינות הבאות:

(1) על פי ההסדר שהחוק עצמו קבע הועדה המחוזית עשויה לחלוש על פני מספר רב של רשויות מקומיות. עם זאת, היא כוללת בכל מקרה רק חמישה חברים שהם נציגי הרשויות המקומיות בועדה ולא מעבר לכך. עשוי להיות, איפוא, כי במחוז שבו הועדה המחוזית פועלת במסגרת של רשויות מקומיות רבות, תימצאנה רשויות מקומיות שעניינן הספציפי לא ייוצג כלל על ידי נציג מטעמן. יוצא, איפוא, כי לא נדרשת זיקה מיידית וישירה בין נציג הרשות המקומית בועדה לבין המימסד של הרשות המקומית הספציפית שאין כל נציג מטעמה בועדה. בכל זאת, ההנחה היא כי חמשת נציגי הרשויות המקומיות בועדה ייצגו נאמנה את עניינן של כלל הרשויות המקומיות במחוז. באותה מידה, עשוי חבר חיצוני שאינו קשור לרשות מקומית בזיקה פורמלית כלשהי לייצג נאמנה את עניינה, אם ובמידה שהיא עונה על דרישות ההתאמה לתפקיד מכל הבחינות.

(2) הלכה נטועה במקומנו היא כי רשות התכנון - והועדה המחוזית בכללה - הינה רשות סטטוטורית עצמאית הפועלת על פי קווי הסמכות ושיקול הדעת שהוקנו לה בחוק. ככזו, היא אינה עושה דברה של הרשות המקומית גם אם שיקוליה ומדיניותה של הרשות המקומית הם גורם בעל חשיבות גדולה בדיוניה והחלטותיה. (השווה זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב' עמ' 620; ע"א 217/96, 225 עיני נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה, פד"י מז(2) 111, 132, 133); בג"צ 678/88, 803 כפר ורדים נ' שר האוצר, פד"י מג(2) 501, 507).
כבר נפסק כי הועדה המחוזית היא גוף סטטוטורי בעל תכונות מעורבות: יש בין תפקידיה בעלי אופי מינהלי ויש בין תפקידיה בעלי אופי נורמטיבי, שיפוטי ומעין-שיפוטי. לפחות בתחום תפקידיה השיפוטיים ומעין-שיפוטיים של הועדה, על חבר המכהן בה להפעיל שיקול דעת עצמאי במילוי תפקידו והוא אינו פועל כעושה דברה של הרשות שמטעמה התמנה.

וכך נפסק:

"תם שלב ההפקדה והחל שלב ההתנגדויות... לובשת הועדה את האדרת "השיפוטית" שלה: שוב יש להבין דברים אלה עם חומטין: תהיה זו תמימות לצפות שחברי הועדה - שאינם אנשי משפט יהפכו לפתע את עורם וישתחררו מכל דעה קדומה שנתגבשה במוחם בשלבים המיקדמיים הקודמים; אך עליהם לפעול בהגינות ולהיות מוכנים להטות אוזן לטיעונים ואולי לראיות שלא יכלו להיות ערים או לתת להם את המשקל המתאים בשלב האישור העקרוני. אכן, במקרה דנן קבע המחוקק סייגים להבטחת ההגינות: הדיון חיב להיות פומבי, אין מידע סודי, הראיות והטענות צריך שיהיו גלויות ומובאות לידיעת כל הנוגעים בדבר. ההגינות צריכה להיות מהותית ודיונית; צריך שבפועל תדון הועדה ותיתן החלטתה בהתחשב בכל השיקולים הרלבנטיים שהובאו לפניה וצריך שלאזרח יהיה יסוד להאמין שכך נהגה הועדה. החלטתה ודרכי פעולתה של הועדה צריכות לא רק להיות הוגנות אלא גם להיראות הוגנות."

(בג"צ 701/81 מלאך נ' יו"ר הועדה המחוזית ירושלים, פד"י לו(1) 1, 13 (דברי השופט (כתוארו אז) ש. לוין).


ראה גם ע"א 324/82 עירית בני ברק נ' רוטברד, פד"י מה(4) 102, 115, 125, 127).

פועל יוצא מכך הוא כי חבר ועדה באשר הוא מחוייב בהפעלת שיקול דעת חפשי משוחרר ממחוייבויות לתכתיבים ולמדיניות הנכפית עליו, ולו על ידי מי שמטעמו הוא נתמנה. קשה ליישב עקרון של עצמאות פעולה של מוסד תכנון עם מציאות שבה פועל חבר ועדה באמצעות מדיניות מוכתבת של גוף אשר מטעמו נתמנה לועדה. בעצמאות פעולתו ושיקולו של חבר ועדה יש כדי להקהות במידה רבה את עוקצה של הטענה לפיה על חבר הועדה מטעם הרשות המקומית להימנות על עובדי או נבחרי הרשות כדי להבטיח ייצוגה של מדיניות הרשות בועדה תחת פיקוח מתמיד של הרשות המקומית כי אכן חובה זו מיושמת כהלכתה.
פסק הדין בענין בג"צ 39/82 הנפלינג נ' ראש עירית אשדוד (פד"י לו(2) 537 541) אינו עומד בסתירה לגישה זו. הוא עוסק בסיטואציה אחרת בה הפקידה רשות מקומית בידי אדם חיצוני לרשות תפקידי ביצוע המיועדים מעצם טיבם להתבצע על ידי עובדי עיריה הכפופים למערכות הפיקוח, הבקרה והמשמעת של הרשות המקומית. אין הלכה זו חלה על חברות במוסד תכנון שהוא גוף סטטוטורי בעל סמכות עצמאית, שחבריו נדרשים בהפעלת שיקול דעת עצמאי.

בצד עצמאותו של חבר ועדה, ניתן להגן על קיומה של הזיקה העניינית שלו לקידום טובתה הכוללת של הרשות המקומית באמצעות שימוש ראוי בכח המינוי והפיטורין ההולכים בד בבד והנתונים לשר הפנים בהמלצת הרשות המקומית. אלה נתונים הן לגבי עובד ונבחר של הרשות המקומית והן לגבי נציג הרשות שהוא חיצוני לה, ומעמידים בכך מנגנון הקושר את נציג הרשות המקומית בועדה באשר הוא לקידום טובתה של הרשות בלא לכבול אותו לתכתיביה.

(3) איני מוצאת כי בפרשנות רחבה למושג "נציג הרשות המקומית" בענייננו יש כדי לפגוע בהרמוניה הנדרשת של פעולות רשויות התכנון. אולי ההפך מכך הוא הנכון: הועדה המקומית בנויה כולה ממועצת הרשות המקומית וגורמים אחרים שהם בעלי דעה מייעצת (סעיף 18 לחוק). עשויה להיות חשיבות לכך שועדה מחוזית המעמידה במבחן הביקורת תכניות שהועדה המקומית יזמה תהיה בעלת הרכב אישי שלא יהיה מזוהה ברובו עם גורמים הבאים ממימסד הרשות המקומית. על החשיבות שבניתוק גורמי הועדה המחוזית מאלה של הועדה המקומית - שהם חברי הרשות המקומית - עמדה חברתי השופטת דורנר בענין ע"א 2902/97 אחים עופר נ' גליקמן (תקדין עליון 99(1) עמ' 1469):

"...על כן יצר המחוקק את המבנה האמור שלפיו מעמדה של הועדה המקומית ביחס להליכי האישור של תכניות מיתאר מקומיות הוא של יוזמת או ממליצה בעוד שסמכות שמיעת ההתנגדויות ואישור התכניות נתונה לועדה המחוזית. ועדה זו מורכבת בעיקר מנציגי השלטון המרכזי. ראייתה את צרכי התכנון הינה רחבה וכוללת ורמת הקירבה המצומצמת יחסית שלה לשטח נושא התכניות ולגורמים המעורבים בה אמורה להבטיח הליך קבלת החלטות נקי ומשוחרר מלחצים. בכך נוצר איזון ראוי אשר תכליתו הבטחת שילוב אופטימלי ככל הניתן של השיקולים והגורמים השונים המעורבים בהליך אישורן של תכניות מיתאר מקומיות."



גישה דומה לגבי תפקידה המיוחד של הועדה המחוזית והחשיבות שבניתוקה מאינטרסים מקומיים הובעה שנים קודם לכן בבג"צ 235/76 בניני קדמת לוד נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה (פד"י לא(1) 579, 585):

"...כלום לא מתחייב מכך שכל הקלה או חריגה מתכנית כזאת לא תורשה אלא על ידי ועדה מחוזית?
זו יש לה יעוץ מקצועי מעולה, אינה מעורבת באינטרסים מקומיים ובמחלוקות מקומיות אישיות או מפלגתיות, היא פחות חשופה ללחצים ומסוגלת לעמוד יותר בפני
הם, ובכוחה לדון לגופו של ענין הבא לפניה ביתר רוחב דעת וללא פניות או משוא פנים."


ראייה זו של תפקיד הועדה המחוזית מתיישבת עם פרשנות רחבה למושג "נציג רשות מקומית" בועדה המשתרעת גם על פני חברים שאין להם בהכרח זיקה תיפקודית לרשות המקומית, והעשויים לתרום בכך לצמצום החפיפה הפרסונלית בין חברי הועדה המקומית לחברי הועדה המחוזית.


מענינים בהקשר זה דבריו של ראש העיר ירושלים מר א. אולמרט כפי שבאו לידי ביטוי במכתבו לשר הפנים מיום 16.9.99, וכך הוא אומר, בין יתר הדברים:

"לטעמי, דוקא מינויים של חברי מועצת העיריה או עובדי עיריה עלול לגרום להם, במיוחד לחברי מועצה, להימצא במצב של ניגוד ענינים. נציגים מקרב הציבור יכולים למלא את תפקידם על הצד האופטימלי.
בהקשר זה צריך לציין כי הועדה המחוזית בירושלים, בשונה אולי ממקומות אחרים, עוסקת ברוב המכריע של דיוניה, בענינים שנדונו קודם לכן בועדה המקומית ועוסקים בעיר ירושלים עצמה. הואיל והועדה המחוזית היא גם מעין ערכאת ערעור על דיוני הועדה המקומית, יצא שיש סכנה כי נציגי העיריה ישבו בועדה המחוזית הדנה בענינים שכבר נדונו על ידם בועדה המקומית. במחוזות אחרים (תל אביב למשל) יוצאים חברי מועצת עירית ת"א מהדיונים העוסקים בענינים של תל-אביב. נוהג כזה בירושלים יגרום למצב בו למעשה אין העיר ירושלים מיוצגת בדיונים של הועדה המחוזית העוסקת בתכנית בנייה בעיר. זה מצב בלתי נסבל. גם חברות של פקידי עירית ירושלים בועדה המחוזית לתכנון ובנייה מעוררת שאלות וספקות: מה מידת אי התלות שתהיה להם בדיוני הועדה המחוזית בהיותם פקידים הכפופים להנחיות הנהלת העיר?"



ראייה זו משלבת היבט מושגי ומעשי ומצביעה על קושי בגישת הפרשנות המצמצמת שהוצעה.

(4) ולבסוף - קשה לי להסכים להנחת-המוצא כי ראוי לפרש את המושג "נציג הרשות המקומית" בענייננו באופן צר כדי למנוע בכך כניסת חברים בעלי ניגודי ענינים לייצוג הרשות המקומית בועדה. שהרי, שאלת היותו של חבר ועדה נתון לניגוד ענינים אינה מושפעת כל עיקר מהיותו חיצוני לרשות המקומית להבדיל מחבר או נבחר שלה. אלה כאלה עשויים להיות נגועים בפסול זה או משוחררים ממנו ויש לבחון כל מינוי באשר הוא לגופו.
אין צריך לומר כי הימצאות חבר ועדה מטעם הרשות המקומית במצב של ניגוד ענינים משפיעה על כשירותו לכהן בלא קשר לשאלת זיקתו הפונקציונלית לרשות המקומית, ובלא קשר להגדרת המושג "נציג רשות מקומית" בסעיף 7(א)(12) לחוק. סעיפים 47 ו47- א לחוק קובעים הסדר ביחד לחבר מוסד תכנון שיש לו ניגוד ענינים בענין העומד לדיון במוסד ואף נקבעו סנקציות פליליות לענין זה. כן מוכרת ההלכה הפסוקה בענין ההשפעה שיש למצב של ניגוד ענינים על מעמדו של חבר ועדה: (בג"צ 4360/94 טאטור נ' שר המשטרה פד"י נ(2) 560, 565; בג"צ 595/89 שמעון נ' ממונה על מחוז הדרום פד"י מד(1) 409; בג"צ 1100/95 קאסוטו נ' ראש עירית ירושלים פד"י מט(3) 691).

ברור הוא כי אמות המידה של אי תלות חייבות להישמר ביחס לכל מינוי חבר ועדה - בין אם מדובר בעובד רשות, בין אם בנבחר ובין אם באדם חיצוני, אולם מנגד, אין להניח כנקודת מוצא פרשנית כי דבק פסול טבעי ומובנה במינוי נציג רשות מקומית שאינו משורותיה על שום חשש אינהרנטי בדבר היותו נגוע בניגוד ענינים. כל מינוי צריך להיבדק בקפידה, מקרה מקרה לגופו, בהתאם לאמות המידה שגובשו בחוק ובהלכה הפסוקה ואין בהיבט זה כדי להשפיע בכיוון להצרה או הרחבה של פירוש המושג "נציג רשות מקומית" בענייננו.

לאור כל האמור, נראה לי כי הצרת הפרשנות של סעיף 7(א)(12) לחוק בדרך המוצעת, המגבילה את כשירות נציג הרשות המקומית לעובד או נבחר, אינה מתחייבת מלשון החוק, מתכליתו ומהקשר הדברים הכולל. יישומה של פרשנות רחבה של הוראה זו בדרך של שילוב נציגי רשות מקומית מסקטורים מקצועיים חיצוניים בועדה העשויים להביא עמם ידע, ערכים וראייה רחבה של צורכי הציבור במקום, עשויה להביא תועלת לפעילות מוסד התכנון ובלבד שישמרו בקפידה אמות המידה של אי תלות והעדר ניגוד עניינים לגבי כל מינוי ומינוי.

2. אעיר בטרם סיום:
בענייננו עומדת למבחן שאלת פרשנות הוראת החוק הנוגעת לכשירות נציגי הרשות המקומית בועדה המחוזית. לא עומדת לבחינה ככזו המדיניות העשויה להנקט על ידי הגורם הממנה בהקשר לשאלה אם רצוי לייחד את נציגי הרשות רק מקרב אנשי הרשות המקומית או להרחיב את קשת המינויים גם לאנשים חיצוניים בעלי התאמה לתפקיד.

הנחייתו של היועץ המשפטי לממשלה, ככל שהיא גורסת הגדרה מצמצמת של תנאי הכשירות של נציג הרשות המקומית בועדה המחוזית, עדיין משאירה פתח למינוי אדם חיצוני שאינו נמנה על שורות הרשות במקרים נדירים ובנסיבות חריגות בהן לא ניתן למצוא אדם מתאים מתוך המערכת, וכאשר מאידך, המועמד החיצוני הוא ללא רבב ובעל כישורים, נסיון והתאמה יוצאי דופן ונטול כל ניגוד ענינים או פוטנציאל לניגוד כזה.

השארת פתח כזה - ולו צר - מעידה על כך שגם לגישתה של המדינה אין מדובר לפנינו בהסדר משפטי נוקשה הקובע תנאי כשירות פורמליים שאין מהם סטייה.

ואם כך, נמצא שאת גישת המדינה יש להבין יותר כקביעת מדיניות ראויה לגבי קווי שיקול הדעת בהליך המינוי מאשר כפרשנות פורמלית של תנאי הכשירות למינוי על פי החוק. אנו לא נתבקשנו להעמיד במבחן הביקורת את מהותה של המדיניות הזו אלא לבחון האם החוק בפרשנותו הנכונה, מגדיר תנאי כשירות לנציג הרשות המקומית בועדה. מכל מקום, מדיניות זו, ככל שהיא מבקשת לצמצם את שיקול הדעת של הגורם הממנה למינוי חבר או עובד הרשות, מן הדין שתחול בכל מקרה רק מכאן ולהבא על מינויים שיבואו, ולא בפעולה למפרע על אלה שנעשו בעבר, וכל זאת באם לא דבק במינויי העבר פסול אחר שאינו עומד במוקד הדיון כאן.

3. על יסוד הדברים האמורים, לו נשמעה דעתי היינו נוקטות בעמדה כי מינויים של העותרים כחברי הועדה המחוזית אינו יכול להתבטל רק מן הטעם כי יוחס להם פגם של כשירות באשר אין הם חברים או נבחרים של הרשות המקומית.

אין בדברים אלה כדי לנקוט עמדה כלשהי באשר לטענות אחרות המושמעות כנגד המינויים הללו, ובכלל זה פגמים הנוגעים לניגוד ענינים.

ש ו פ ט ת

השופטת ד' ביניש
:

1. הייתה לי ההזדמנות לעיין בחוות הדעת של שתי חברותיי לפני כתיבת חוות-דעתי בשאלה הנתונה להכרעתנו, האם נציגי הרשויות המקומיות בועדה המחוזית לתכנון ובניה המתמנים לפי סעיף 7(א)(12) לחוק התכנון והבניה תשכ"ה1965- (להלן: החוק) יתמנו מקרב עובדי הרשות המקומית או נבחריה או שמא בידי הרשות המקומית להמליץ בפני
שר הפנים על אדם מהציבור לכהונה בוועדה המחוזית. ייאמר תחילה, כי במחלוקת זו מצטרפת אני לחברתי השופטת דורנר ולחוות-דעתה המאשרת את חוות-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה; מקובל עלי כי על-פי פירושו הסביר והראוי של החוק, ככלל מוגבלת הרשות המקומית וכך אף שר הפנים במינוי נציגי רשויות מקומיות לועדה המחוזית מקרב נושאי משרה נבחרים או עובדים ברשות המקומית, אף אם אין בחוק הוראה מפורשת האוסרת על הרשות להמליץ על מינויו של אדם פרטי לתפקיד זה.

מסקנה זו תואמת את לשון החוק, ומגשימה באופן הולם את תכליתו. היא משלימה באופן הרמוני את מבנה מוסדות התכנון כפי שקבע המחוקק. חשובה לא פחות מכך העובדה שפרשנות זו של החוק קובעת הנחייה ראוייה להפעלת שיקול הדעת של שר הפנים בהתאם לכללי מנהל תקין; כללים שיש להביאם בחשבון בפרשנות הוראה מן הסוג האמור, הנוגעת להפעלת שיקול דעת מנהלי בידי הרשות בביצוע תפקידה על-פי דין.

אעמוד בקצרה על הטעמים שהביאוני למסקנה זו.
2. חוק התכנון והבניה אשר קבע את הרכבם של מוסדות התכנון - התייחס באופן מפורט להרכב האישי של מוסדות אלה, והשתית אותם על בסיס ייצוגי, כדי שההרכב ייתן ביטוי לכל הגורמים הרלוונטיים במוסדות השלטוניים, שיש להם עניין מקצועי בנושאי התכנון והבניה.

בסעיף 7(א) לחוק - כפי שתוקן בשנת תשנ"ה - נקבע כי בועדה המחוזית יהיו חברים מלבד הממונה על המחוז ומתכנן המחוז, נציגי השרים המופקדים על עניינים שיש להם השפעה וקשר לנושאי התכנון והבניה, נציג מנהל מקרקעי ישראל, נציגי הרשויות המקומיות ונציג ארגוני המהנדסים והאדריכלים.

ניכר בהרכב זה של הועדה שנקבע בפירוט מדוקדק בחוק, כי הוא נועד לקבוע איזון ראוי בין השיקולים הכלל ארציים, שהם מעניינו של השלטון המרכזי, לבין השיקולים המקומיים, שהם מעניינו של השלטון המקומי. נציגי השרים מייצגים אינטרסים שמבחינה מקצועית מצויים באחריות השר שאותו הם מייצגים, ואילו נציגי הרשויות המקומיות מייצגים את האינטרסים של הרשויות המוניציפליות במחוז ושל תושביהן. האינטרס המקצועי הבלתי תלוי בגורמי השלטון מיוצג על-ידי איש הבקי בתכנון ובנייה, שמתמנה לועדה עקב הכשרתו המקצועית כאדריכל או מהנדס.

לעניין ייצוג הרשויות המקומיות, נקבע בסעיף 7(א)(12) לחוק בזו הלשון:

"חמישה חברים שימנה שר הפנים על פי המלצות של הרשויות המקומיות באותו מחוז (להלן - נציגי הרשויות המקומיות)".


החוק משתמש במונח "נציג" ביחס לכל חברי הועדה המחוזית להוציא מתכנן המחוז והחבר שהוא אדריכל או מהנדס, שמתמנה על-פי המלצת ארגון המייצג את מירב בעלי הכישורים התכנוניים. בכל הנוגע לנציגי הרשויות המקומיות הוסף המינוח של "נציגי הרשויות" בתיקון 43 לחוק, משנת התשנ"ה1995-; עד לאותו תיקון הוגדרו אלה כ"מומלצי הרשויות", והביטוי "נציג" לא צויין בהוראה המתייחסת אליהם.

העיקרון של איזון בין ייצוג גורמי השלטון המרכזי והשלטון המקומי, מאפיין אף את מוסדות התכנון האחרים. הרכב כזה של מוסדות התכנון עולה בקנה אחד עם תכלית החוק ועם התייחסותו של המחוקק לנושא התכנון ולגורמים המעורבים בנושא זה. כך על-פי הוראת סעיף 2 לחוק נקבע, כי המועצה הארצית לתכנון ובנייה מורכבת - בין היתר - משרי הממשלה או נציגיהם, וכן מנציגים של מוסדות נוספים שעשוי להיות להם עניין מקצועי בתכנון ואף השפעה עליו. הרשויות המקומיות מיוצגות במועצה הארצית לתכנון על-ידי ראשי העיריות הגדולות עצמם, וכן על-ידי ראשי שתי עיריות אחרות, ראשי שלוש מועצות מקומיות וראשי שתי מועצות אזוריות. כלומר, ייצוג האינטרס המוניציפלי הוא בידי נושאי התפקידים הבכירים ברשויות אלה. (סעיף 2(ב)(7) לחוק).

ככל שההיררכיה של המוסד התכנוני נמוכה יותר ובעלת זיקה מקומית מובהקת יותר, כך יש משקל כבד יותר לגורמי השלטון המקומי. בהתאם לכך, מורכבת הועדה המקומית מחברי הרשות המקומית, ולנציגי השרים יש כלפי הועדה מעמד של דעה מייעצת בלבד.

ניתן, איפוא, לקבוע כי הרכב בעל זיקה לרשות המקומית מצד אחד ולשלטון המרכזי - ככל שהוא רלוונטי לנושאי התכנון - מצד אחר, הינו מאפיין מובהק של מוסדות התכנון.

מקבלת אני את דברי חברתי, השופטת פרוקצ'יה, כי המושג "נציג" אינו מוגדר בהגדרה מילולית ברורה וממצה, ואף אני סבורה, כי על-פי לשון הסעיף ניתן, לכאורה, למנות כ"נציג" אדם חיצוני למערכת שאותה הוא נתמנה לייצג. אינני מייחסת חשיבות מכרעת לכך שהביטוי נציג הוסף לסעיף 7(א)(12) בעת תיקון החוק; אולם, לדעתי, התיקון בנוסח הסעיף מדגיש את המובן מאליו, והוא כי מומלצי הרשות הם נציגיה. משאמרנו כך, טרם נקטנו עמדה לגוף השאלה מי הוא הנציג שעליו רשאית להמליץ הרשות המקומית. לצורך גיבוש עמדה בשאלה זו, עלינו לעמוד על תכלית החקיקה ועל הגשמתה של אותה תכלית באופן העולה בקנה אחד עם עקרונות היסוד של המשפט המנהלי שאנו אמונים עליהם.

3. כדי לעמוד על התכלית של הוראת סעיף 7(א) לחוק, יש לתת את הדעת לרקע לחקיקתו של תיקון 43 לחוק שבו תוקן סעיף זה. כבר עמדה על כך חברתי, השופטת דורנר, בהביאה את דברי ההסבר שקדמו לתיקון החוק כפי שפורסמו בהצעת חוק התכנון והבניה (ייעול וקיצור הליכים) (תיקון מס' 40) תשנ"ה1994-, (ה"ח 2307 עמ' 16); מדברי ההסבר עולה כי נוכח ההצעה לקיים דיון ואישור תכניות בועדה אחת בלבד, במקום בשתי ועדות: מקומית ומחוזית, הוצע גם לשנות את הרכב הועדה המחוזית. שם נאמר כי:


"הרכב חדש זה יביא איזון ראוי בין השיקולים המחוזיים לשיקולים המקומיים".


וכך אמר שר המשפטים ד' ליבאי בהציגו את החוק בכנסת לקריאה ראשונה:

"...
ב. הדיון בכל תוכנית בשני מוסדות, בוועדה המקומית ובוועדה המחוזית, גורם להארכת משך הזמן של ההליך התכנוני באופן משמעותי. ניתן לקצר זמן זה, תוך שמירה על עקרונות החוק, באמצעות בדיקה מקצועית, דיון ממצה ושמירה על זכויות הפרט והציבור.

ג. מפעולות הוועדות לבנייה למגורים ולתעשייה - הול"ל - התברר, כי בכפוף לבדיקות מקצועיות מוקדמות ניתן לשתף יותר את הרשויות המקומיות בתכנון המתארי והמפורט כאחד. הוכח כי ניתן לקיים הליך תכנון בוועדה אחת, על-ידי צירוף של נציגים משתי ועדות, המקומית והמחוזית.

לאור כל זאת מוצע לכלול תיקונים מספר בחוק:

...

ד. שינוי בהרכב הוועדות, בכך שנציגי הרשויות המקומיות הנוגעות לתוכנית הנדונה יצורפו כחברים בוועדה המחוזית, וגורמים מקצועיים יצורפו לוועדות המקומיות."



הלכה למעשה, המגמה האמורה של שינוי הרכב הועדה לא הביאה לשינוי משמעותי בהרכב הועדה. גם בהצעה לשינוי הרכב הועדה המחוזית, כפי שהובאה בהצעת החוק, וגם בתיקון החוק כפי שנתקבל לבסוף בכנסת - לא בא לידי ביטוי שוני מהפכני בהרכב הועדה לעניין זה. אך מתיקון החוק עולה שנוכח השינוי בתפקידי הועדות - המקומית והמחוזית - העיקרון שנקבע כבר בחוק מלכתחילה ולפיו מוסדות התכנון מורכבים מנציגי השלטון המרכזי והשלטון המקומי - הינו בעל חשיבות רבה יותר כיום מבעבר. מתן סמכות ייחודית לועדה המחוזית לדון בתכנית מתאר מקומית, מדגיש את חשיבות הייצוג הראוי של השלטון המקומי בועדה זו ואת הצורך במתן ביטוי הולם למדיניות התכנון ברמה המקומית שהם בראש ובראשונה מעניינה של הרשות המקומית.

המסקנה המתבקשת היא, איפוא, כי על-פי מבנה החוק, בהתחשב בתפקידי מוסדות התכנון ובמגמת החקיקה שהונהגה בתיקון 43 לחוק, יש לתת לרשויות המקומיות ייצוג הולם בועדה המחוזית. על רקע האמור, השאלה היא מי מוסמך לשמש כנציג, ומי יכול לייצג באופן הטוב ביותר את המדיניות של הרשות המקומית ואת האינטרסים שהרשות מופקדת עליהם.

4. כשלעצמי, אין לי ספק כי בדרך כלל כאשר מדובר במוסדות שהרכבם על-פי חוק מבוסס על ייצוג, הפירוש המבטיח באופן מרבי את קיום הנציגות הוא פירוש לפיו מתחייבת זיקה ארגונית או מוסדית בין הנציג לבין הגוף שאותו הוא מייצג. כאשר מדובר בנציגים של גוף ציבורי או רשות שלטונית, הפירוש המקובל והסביר הוא שאותו נציג הוא חבר הגוף הציבורי שאותו הוא מייצג או שהוא עובד באותו גוף. הזיקה בין הגוף לבין הנציג נותנת לנציג את הכלים והאמצעים לבטא את עמדת הגוף שבשמו נתמנה ושאותו הוא אמור לייצג, מחייבת אותו בנאמנות לשולחו ונותנת לגוף המרשה אפשרות מירבית להנחות את נציגו ולפקח על פעילותו.

בחוקים רבים העניק המחוקק סמכויות לגופים המורכבים מנציגים של רשויות שלטון, של ארגונים ושל מוסדות שונים. אף כי כולם מבוססים על עקרון של נציגות, המחוקק לא הקפיד לציין בכל אחד מעשרות חוקים אלה את השתייכותו הארגונית או המוסדית של הנציג והנוסח לעניין זה אינו אחיד. כך, לדוגמא, המחוקק מציין בחוקים מסויימים במפורש את הדרישה שנציגו של שר יהיה עובד משרדו (ראו לדוגמא: חוק הרשות למלחמה בסמים, התשמ"ח1988-, בסעיף 6(ב)(2); חוק משק החשמל, התשנ"ו1996-, בסעיף 22(ג)(2); חוק הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, התשנ"ז1997-, בסעיפים 8(6)-(7). כן ראו חוק אזורים חופשיים לייצור בישראל, התשנ"ד1994-, שמסעיף 8(א)(4) שבו עולה כי נציג ממשלה הוא מעובדי משרדי הממשלה). בחוקים רבים אחרים שותק המחוקק בעניין זה ואינו מפרש את דרישת הזיקה למשרד או לגוף השולח (כך לדוגמא: חוק הרשות לפיתוח הנגב, התשנ"ב1991-, בסעיף 9(א); חוק העובדים הסוציאליים, התשנ"ו1996-, בסעיף 51(2)-(11); חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד1994-, בסעיף 49(7)-(18), חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח1998-, בסעיף 2(א)(1)-(7)). אולם, בין אם הניסוח הוא מפורש ובין אם לאו, הכלל הנוהג במנהל הציבורי הוא כי על נציג של שר או גורם ממשלתי להיות עובד מדינה, ונציג של גוף אחר יהיה בדרך כלל חבר הגוף שאותו הוא מייצג. המסקנה המתבקשת היא, כי אין לייחס חשיבות להבחנות של ניסוח; על דרך ההכללה ניתן לומר, כי הנציג הוא בא-כוחו של הגוף, המוסד והרשות שמטעמם נתמנה, והוא אינו מתמנה על בסיס אישי. כמובן, שראוי הוא שכל נציג יהיה בעל כישורים אישיים מתאימים; אך כיוון שעיקר תפקידו הוא בייצוג הגורם שמטעמו נתמנה, הייצוג מעצם טיבו מבוסס על מינוי מוסדי. לפיכך, חשוב שנציג של גוף ציבורי, ובמיוחד של מוסד שלטוני כרשות ממשלתית או רשות מקומית יהיה אדם שנתמנה לתפקידו הייצוגי מקרב אותו גוף או מוסד והוא בעל זיקה הדוקה אליו; כך יוכל לייצג את עמדות שולחיו וכך יהיה נתון לפיקוח מוסדי וציבורי במילוי שליחותו כמייצג אותו גוף. כך גם יובטח, בדרך כלל, שהאינטרס שלו והאינטרס של הגוף שבשמו נתמנה, יהיו זהים. לעניין זה יפים הדברים שהובאו מפי השופט שמגר בבג"ץ 35/82 הנפלינג נ' עירית אשדוד, פ"ד לו(2) 537 בעמ' 541.

5. בשולי הדברים ונוכח הדעות השונות שהביעו חברותיי אוסיף מספר מילים בשאלת עצמאות חברי הועדה המחוזית והרלוונטיות של שאלה זו לעניין שבפני
נו. אף אני סבורה, כי הצמצום של ההלכה שנקבעה בבג"ץ 70/50 מיכלין נ' שר הבריאות, פ"ד ד' 319 - היא הלכת העצמאות של הרשות המוסמכת - הוא צמצום ראוי ומוצדק כשלעצמו; כן ראויה ההכרה בכפיפותה של הרשות המוסמכת למדיניות הדרג השלטוני שבשמו היא פועלת; אולם, לדעתי, אין בגישה זו כדי להשפיע על ההתייחסות לשאלת עצמאותו של גוף קולגיאלי המורכב מנציגים, אשר מעצם טיבו נזקק לעצמאות. על אחת כמה וכמה, שאין לדבר על פגיעה בעצמאות ותלות בגורם הממנה כשמדובר בגוף שיש לו סמכויות מעין-שיפוטיות. עם זאת, הנני סבורה כי הפעלת שיקול דעת עצמאי בנסיבות מתאימות אינה מחייבת ניתוק הזיקה הארגונית בין הנציג לבין הרשות הממנה אותו.

מוסד תכנון שיש לו תפקיד סטטוטורי ייחודי רשאי ואף חייב להפעיל שיקול דעת מוסדי עצמאי, בעת שהוא ממלא פונקציות מסויימות. הדבר אף מתחייב למעשה בכל גוף קולגיאלי המורכב מנציגים המייצגים אינטרסים שונים, כיוון שגוף כזה חייב להגיע להחלטה מאוזנת בראייה הממזגת את מכלול האינטרסים המיוצגים בו. מכל מקום, ודאי שכך הדבר בתפקידיה המעין-שיפוטיים של הועדה המחוזית, ועמדה על הדברים השופטת פרוקצ'יה, שאף ציינה בצדק כי בהכרעות מעין-שיפוטיות על חבר הועדה לפעול כשהוא משוחרר מלחצים ומתכתיבים הנכפים עליו בידי שולחיו. אלא, שלדעתי, ניתן ליישב בין עקרון הנציגות החל בדרך כלל על נציג רשות מקומית או שלטונית אחרת בועדה המחוזית, לבין עצמאות הועדה בהחלטות מעין-שיפוטיות. הנציגות מחייבת את חבר המוסד התכנוני לתת ביטוי הולם למדיניות הרשות שאותה הוא מייצג, וכן לשיקולים הלגיטימיים של הרשות המקומית הנבחרת. ביטוי נאות לאינטרס הרשות שאותה הוא מייצג אינו סותר את האפשרות לקבל החלטות ענייניות המביאות בחשבון אינטרסים כלליים במקרה המתאים והדרוש. המחוקק אף נתן דעתו לניגוד העניינים המוסדי ולסתירה העלולה להיווצר בנסיבות מסוימות בין ייצוג האינטרס המוסדי של הרשות המקומית, ובין האינטרס של הועדה המחוזית. לשם כך קבע, כי כאשר נוצר מצב של ניגוד עניינים בין התפקיד בועדה המחוזית לבין התפקיד כנציג הרשות המקומית בשמיעת התנגדויות או בדיון בערר, לא ישותף הנציג הרלוונטי בהכרעה (סעיפים 11(ב) ו11א(ב) לחוק).

אשר על כן, הנני בדעה כי העובדה שהועדה המחוזית מורכבת מנציגי הרשויות המונחים בעבודתם על-ידי שולחיהם אינה נוגדת את האפשרות שיקבלו הכרעות עצמאיות בחלק מהעניינים שבהם דנה הועדה המחוזית. עצמאות מסוג זה, כשלעצמה, אינה מחייבת ניתוקם מזיקה ארגונית או מוסדית לרשות אותה הם מייצגים.

6. זאת ועוד; נוכח המבנה של הועדה המחוזית ויתר מוסדות התכנון, אין לערב בין תפקידו של נציג בלתי תלוי המתמנה על-פי כישוריו המקצועיים או כנציג ציבור ללא זיקה למוסד שלטוני - מרכזי או מקומי - לבין נציגי הרשויות. החוק מבחין היטב בין שלושה סוגים של חברי מוסדות תכנון - נציגי השלטון המרכזי והמקומי שיש להם זיקה מוסדית לרשויות, גורמים מקצועיים בלתי תלויים ו"נציגי ציבור". כך נקבע בסעיף 12א(4) כי בועדת הערר יכהנו שני "נציגי ציבור" המומלצים על-ידי הרשות המקומית, שאינם חברים במועצת הרשות המקומית או במוסדותיה. כך גם נקבע בחוק כי שר הפנים ימנה לועדה המחוזית אדריכל או מהנדס הבקי בענייני תכנון ובניה שאינו עובד מדינה או עובד הרשות המקומית (סעיף 7(א)(13)(א)(ב)).

נראה, כי דוגמאות אלה מדגישות את ההבחנה בין "נציגי ציבור" לבין נציגי "הרשות המקומית", ובין שני אלה לבין ממלאי תפקידים מקצועיים. על-פניו נראה, כי הבחנה זו מבוססת על העיקרון לפיו נציגי הרשות המקומית, כמו נציגי כל מוסד שלטוני אחר - להבדיל מ"נציגי ציבור" וגורמים מקצועיים - הם בדרך כלל מקרב אותו מוסד.

7. עוד מסכימה אני עם קביעתה של חברתי השופטת דורנר, כי מינוי אדם חיצוני לרשות המקומית טומן בחובו חשש טבוע לניגוד עניינים.

ניתן, אמנם, לתאר מצבים בהם יימצא אדם חיצוני שאין לו זיקה מוסדית לרשות והוא בקי בתחום התכנון והמקרקעין אך אין לו עניין אישי בנושאים בהם עוסקת הועדה המחוזית. אולם אין ספק שבדרך כלל מומחה בתחומים אלה שאינו בעל עניין אקדמי בלבד בנושא, יהיה אדם שלפתחו רובץ חשש מובנה של ניגוד עניינים. עורך דין העוסק בתחום המקרקעין כמו גם אדריכל או אדם העוסק בנדל"ן, המקיים עסקים פרטיים באותו מחוז, עיסוקו עשוי להיות מושפע מהחלטות הועדה המחוזית כמעט בכל דבר ועניין. מניעת השתתפותו של אותו איש מקצוע בדיונים הקשורים במישרין לפעילות משרדו או עיסוקו - אין בה כדי להסיר את החשש הטבוע לקיומו של ניגוד עניינים.

יצויין, כי בחוק בו אנו דנים קיימות הוראות מפורשות המתייחסות למצב של ניגוד עניינים. הוראות אלה מתייחסות הן לניגוד עניינים אישי והן לניגוד עניינים מוסדי. אשר לניגוד האישי נקבע בחוק איסור השתתפות בדיון ובהצבעה במוסדות התכנון ביחס לכל מי שיש לו חלק או טובת הנאה במישרין או בעקיפין בכל עניין העומד לדיון במוסד תכנוני (סעיף 47 לחוק). באשר לניגוד העניינים המוסדי התייחס המחוקק למצבים המיוחדים שבהם עלול להתעורר ניגוד עניינים מסוג זה. לעניין זה נקבע כי חבר מוסד תכנון לא ישתתף בדיון או בהצבעה בקשר להתנגדות או לערר ביחס לתכנית שהוא היה קשור בה כחבר הרשות המקומית או כחבר אחד הגופים התכנוניים הפועלים מטעמה (סעיף 47א). (כן ראו סעיפים 11, 11א לחוק).

הנה כי כן, המחוקק פתר את הקושי הנוגע לניגוד עניינים אישי או לניגוד עניינים מוסדי המתעורר בעניין קונקרטי. אולם כידוע, הרחיבה פסיקתנו את הכלל בדבר ניגוד העניינים, וקבעה בהלכה שיצאה מלפני בית משפט זה את התוצאות המתחייבות ממנו. על-פי הלכה זו, השאלה אם תוצאת ניגוד העניינים היא פסלות להשתתף בדיון בעניין מסויים או פסלות לכהונה - תלויה בעוצמת ניגוד העניינים. כבר נקבע באותה פסיקה, כי בדרך כלל במצב של ניגוד עניינים אישי בין העיסוק המקצועי לבין כהונה בתפקיד ציבורי, אין להסתפק בהימנעות מהצבעה בעניין מסויים ונוצרת פסלות לכהונה. הכל תלוי, כמובן, במידת האינטנסיביות של הקשר בין התפקיד הציבורי לבין העיסוק הפרטי. בכל הנוגע למוסדות התכנון, הקשר בין התפקיד לבין האינטרס המקצועי האישי של מי שעיסוקו קשור במישרין או בעקיפין לתכנון, למקרקעין או לייעוץ משפטי ביחס לנושאים אלה, הוא בדרך כלל, מעצם טיבו, קשר אינטנסיבי, שכן מכלול הנושאים הנידונים בועדה תכנונית נוגעים לעיסוקו המקצועי של אותו חבר מוסד תכנוני. ככלל, היקף התחומים שבאחריות הועדה המחוזית הוא רחב ובעל השלכות רבות על התחום המקצועי בכללו (ראו למשל בג"ץ 1100/95 קסוטו נ' ראש עירית ירושלים, פ"ד מט(3) 691).

צודקת חברתי, השופטת פרוקצ'יה, בקביעתה, כי בכל מקרה של מינוי חבר ועדה מחוזית, יש לבחון בנפרד את שאלת ניגוד העניינים; בין אם מדובר בעובד רשות או בנבחר, ובין אם באדם חיצוני. אולם, אין ספק שבמינוי נציג שיש לו זיקה מוסדית או ארגונית לרשות, מופחת באופן משמעותי החשש לקיומו של ניגוד עניינים אישי וקיים סיכוי רב שהנציג יהיה בעל אינטרס זהה לאינטרס של שולחו.

8. לבסוף, אבקש להעיר לסוגייה אחרונה שמעלה חברתי, השופטת פרוקצ'יה, כקושי והוא אי-ההתאמה שיוצרת, לדעתה, חוות-דעת היועץ המשפטי לממשלה, בכך שמערבת היא בין פרשנות החוק לבין מדיניות רצויה.

כשלעצמי, איני רואה קושי בפרשנות חוק הקובע הנחיה כללית שאיננה הסדר נוקשה ללא סטייה. כך ביחס לפרשנות חוק בדרך כלל, וכך בודאי בהוראת חוק שעניינה בתחום המנהלי שנועדה להעניק שיקול דעת לרשויות. החוק שאנו דנים בו מסדיר תחום מנהלי מובהק, והוא קובע כללים המחייבים את הרשות באשר להפעלת שיקול דעתה. יש בחוק הוראות שהן נוקשות ומחייבות ללא כל סטייה ואשר הפרתן עלולה להוות עבירה פלילית. כך למשל, הוראת החוק הנוגעת להפרת הכלל בדבר איסור ניגוד עניינים (סעיפים 47, 47א ו48- לחוק), אך יש הוראות בהן מותיר המחוקק מתחם פרשני לאופן הפעלת שיקול הדעת. בהעדר איסורים מפורשים ונוקשים, הוראות הנוגעות למינויים הן מעצם טיבן הוראות העשויות להותיר מתחם - בין אם צר ובין אם רחב יותר - להפעלת שיקול הדעת; פרשנות הוראות חוק בהתאם לתכליתו, תוך השענות על כללים שהם מיסודות השיטה, היא פרשנות לגיטימית שאינה הופכת בכך ל"מדיניות" שמחוץ להוראת החוק. אמנם, החוק בסעיף 7(א) אינו קובע מסמרות בעניין הכשירות, להבדיל מסעיפים אחרים הקובעים תנאי כשירות ברורים ומפורטים. (כך לדוגמא: סעיף 107א). עם זאת, בהפעלת שיקול הדעת גם בהעדר תנאי כשירות נוקשים יש לתת משמעות ראויה ופרשנות קוהרנטית למונחים ולביטויים שהחוק משתמש בהם. כמו כן, בחוק שעניינו בתחום המנהלי, יש ליצוק לפרשנות עצמה, ככל שהדבר עולה בקנה אחד עם לשון החוק, את כללי המנהל התקין המקובלים.

העובדה שהמחוקק לא הטיל איסור נוקשה על הגורם הממליץ או הממנה נציג מטעמו לחרוג מן הפירוש המקובל בעת יישום החוק, אינה גורעת מאופייה המחייב של המסקנה הפרשנית. כך גם ביחס לאפשרות המצומצמת למנות כנציג - במקרים חריגים ויוצאי דופן בלבד - אדם שאין לו זיקה מוסדית או ארגונית לגוף שאותו עליו לייצג. אפשרות זו היא חריגה ונדירה, ומחייבת נסיבות מיוחדות אשר מצדיקות הפעלת שיקול דעת באופן החורג מן המקובל. נסיבות כאלה מתקיימות רק כאשר אין הרשות יכולה למנות כנציגהּ אדם שיש לו זיקה ארגונית או מוסדית לאותה רשות, או אז כאשר מתנגשות שתי החובות, החובה למנות הקבועה אף היא בחוק גוברת על החובה למנות נציג שיש לו זיקה לגוף הממליץ או הממנה.

אשר על כן, מהטעמים שפרטתי, סבורה אני כי לביטוי "נציג" יש משמעות רגילה ומקובלת המחייבת זיקה מוסדית וארגונית לגוף המייצג, וכי על הגורם הממנה לפעול בהתאם לכך.


מן הכלל אל הפרט

כאשר מדובר בעירית ירושלים שהיא אחת מבין שלוש הערים הגדולות והמרכזיות בישראל, ואולי החשובה והבעייתית ביותר מבחינה תכנונית, אין זה מתקבל על הדעת כי אין ביכולתה של העירייה למנות נציג מקרב נבחריה או עובדיה ואין זה סביר כי נציגיה בועדה המחוזית יהיו אנשים חיצוניים שאין להם כל זיקה לעירייה ולמוסדותיה. ככל שהתברר בפני
נו, הפרקטיקה של מינוי נציגים חיצוניים לועדה המחוזית, כמעט שאינה קיימת באף אחת מהועדות המחוזיות, אלא היא מיוחדת לירושלים, בה הונהגה שיטת מינויים חריגה שאינה מתיישבת עם הוראות החוק כפשוטן ועם כללי המנהל התקין.

אשר על כן, בנסיבות העניין היה על העירייה לקיים את מצוות המחוקק ולהמליץ על נציגים מקרבה לועדה המחוזית. שר הפנים, מצידו, לא היה רשאי למנות את העותרים כחברים בועדה המחוזית לתכנון ובנייה, כנציגיה של העירייה.

אף אני, כחברתי השופטת דורנר, סבורה, כי אין ממש בטענת העותרים לפיה יש להם אינטרס או ציפייה הראויים להגנה להמשיך ולכהן כחברי הועדה המחוזית, כיוון שכיהנו בה שנים רבות. כשרות כהונתם לא עמדה בעבר למבחן משפטי על-ידי גורם מוסמך. מדובר בתפקיד ציבורי המתחדש עם מינוי ועדה מחוזית חדשה מדי חמש שנים. שאלת כשרות חברותם של העותרים בועדה התעוררה ערב מינויים לקדנציה הנוכחית. על-פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה שהופצה לאחר קבלת החוק להתפזרות הכנסת ה14- וערב התחלת תקופת הבחירות היה על שר הפנים, כמו על יתר חברי הממשלה, להימנע ממינוי אנשים בעלי זיקה אישית או פוליטית לשר משרי הממשלה; ביחס לעותרים בבג"ץ 505/00 ובבג"ץ 489/00 היה על-פני הדברים חשש למינוי פוליטי מסוג זה. שר הפנים לא שעה להנחיית היועץ המשפטי לממשלה והזדרז למנותם ערב הבחירות ממש - ארבעה ימים לפני הבחירות. יתרה מזו, באותה תקופה הייתה בפני
היועץ המשפטי לממשלה תלונה של החברה להגנת הטבע ביחס למינוי אנשים חיצוניים למערכת השלטונית, לועדות התכנון. התלונה הדגישה את חומרת הבעיה בועדה המחוזית של ירושלים, והיועץ המשפטי נדרש לשאלות העקרוניות הנוגעות לפעילות גופי התכנון והרכבם. התלונה הועברה אף לשר הפנים, אלא שהשר לא המתין לבדיקת התלונה והזדרז למנות את העותרים בטרם התקבלה חוות-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה בעניין זה. בנסיבות אלה, אין לראות את החלטת שר הפנים כביטול מינוי במהלך כהונה ללא הפעלת שיקול דעת השר הממנה - כנטען על-ידי העותרים - אלא, עניין לנו "במחטף" שהנהיג מלכתחילה מינוי פסול; בנסיבות שנוצרו ניתן לקבוע כי השאלה שעמדה לביקורתנו לא היתה הפסקת הכהונה, אלא מינויים מחדש של העותרים. העותרים לא הראו כל נימוק משכנע מדוע היה מקום לחרוג בעניינם מהוראת החוק ומכללי המינוי הרגילים המחייבים את רשויות השלטון.

למעלה מהנדרש אוסיף עוד, כי גם אם יש לראות בעתירתם עתירה כנגד ביטול מינוי, להבדיל מחידושו, הרי ההליכים שננקטו כדי לאפשר להם להשמיע טענותיהם בפני
היועצת המשפטית של משרד הפנים וכן האפשרות שניתנה להם להעלות את טענותיהם בכתב בטרם הביטול הנטען היו הליכי שימוע כנדרש, ולא נפל בהם פסול.

אשר על כן, דין העתירות להדחות.

ש ו פ ט ת

הוחלט ברוב-דעות, כאמור בפסק-דינה של השופטת דורנר.

ניתן היום, ט' בתמוז תש"ס (12.7.2000).


ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת

99058480.
l14






בג"צ בית המשפט העליון 5848/99 ח"כ יוסף י' פריצקי,שינוי - התנועה החילונית, ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ירושלים, שר הפנים נתן שרנסקי ואח' (פורסם ב-ֽ 12/07/2000)