פסקי דין על עו"ד יוסף חביליו | פסקי דין על ניר ברקת ואח' | פסקי דין על אורי לופוליאנסקי | פסקי דין על עיריית ירושלים |

2149/06 עב     25/08/2008




עב 2149/06 עו"ד יוסף חביליו, ניר ברקת ואח' נ' אורי לופוליאנסקי, עיריית ירושלים




1


בתי המשפט
בית הדין האזורי לעבודה בירושלים
עב 002149/06
עב 002139/06


בפני
:
דיתה פרוז'ינין
- סגנית נשיאה

25/08/2008



בעניין:
1. עו"ד יוסף חביליו

2. ניר ברקת ואח'


ע"י ב"כ עו"ד
1. א. שמר
, ס.פעיל
,
ל. גוטוירט
2. ע. וינברגר
המבקשים

נ ג ד


1. אורי לופוליאנסקי

2. עיריית ירושלים



ע"י ב"כ עו"ד
2-1. א. לורך
, ב. פייל
,
ע. חפץ

המשיבים




היועץ המשפטי לממשלה


ע"י ב"כ עו"ד
א. פודמסקי, ד. גולדברג


מרכז השלטון המקומי


ע"י ב"כ עו"ד
נ. בן אריה
מתייצבים בהליך




לשכת עורכי הדין


ע"י ב"כ עו"ד
ג. ארדינסט, ר. שפרינצק, י. סטיס

ידיד בית המשפט
פסק דין

1. ביום 12.6.06 פנה התובע לבית דין זה בבקשה למתן סעד זמני המונע את פיטוריו (להלן – הבקשה). בהחלטה מיום 20.9.06 נעתרנו לבקשתו.

פסק דין
זה ידון בבקשת התובע למתן סעד קבוע כאמור.

2. ואלה העובדות הרלבנטיות לענייננו, בעיקרן כפי שפורטו ב החלטה מיום 20.9.06:
א. ביום 5.11.00, פרסמה עיריית ירושלים
(להלן – העירייה) מכרז לאיתור מועמדים למשרת יועץ משפטי של העירייה. המבקש השתתף במכרז, ומועמדותו נדחתה על דעת חברי וועדת המכרזים ביום 6.12.00 (נספחים ו'-ז' לתגובת הנתבעים לבקשה). משלא נבחר מועמד גם במכרז נוסף שפרסמה העירייה, הוצע למבקש לקבל מינוי בפועל לתפקיד. המבקש הסכים להצעה, ומינויו אושר על ידי מועצת העיר (להלן - המועצה).
ב. ביום 24.7.01, נחתם בין המבקש לעירייה הסכם העסקה מ-15.8.01 ועד 14.8.02 (נספח ב' לתגובת הנתבעים לבקשה). ביום 1.8.02 הוארך תוקף ההסכם עד ליום 14.8.05 (נספח ג' לתגובת הנתבעים לבקשה). לא נחתם בין הצדדים הסכם נוסף.
ג. בשל בחירתו של ראש הממשלה אהוד אולמרט לכנסת, מונה הנתבע 1 לכהן כממלא מקום ראש העירייה בחודשים פברואר-יוני 2003. ביום 3.6.03 נערכו בחירות מוניציפאליות בירושלים והנתבע 1, מר לופוליאנסקי, נבחר לתפקיד ראש העירייה.
ד. בין התובע לבין ראש העירייה נתגלעו מחלוקות שונות כמפורט להלן.
ה. פרשת "עטרת חן" ו" עמותת שובו"
ראש העירייה ביקש לבחון אפשרות לסטות מנוהל הקצאת קרקעות ומבנים בפטור ממכרז ללא תמורה או בתמורה סמלית, שפורסם בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 7/2005 (נספח מב/35, להלן - נוהל ההקצאות) ולהקצות לשני מוסדות חינוך פרטיים מבנים עירוניים. בחוות דעתו מיום 6.9.04 קבע התובע כי לא ניתן לתת רשות להשתמש במבנים עירוניים למוסדות חינוך פרטיים, אלא על פי הוראות נוהל ההקצאות (נספח א' לתצהיר התובע בבקשה).
ביום 7.9.04, פנה ראש העירייה ליועץ המשפטי לממשלה וביקש לדעת מה עמדתו בנושא זה. ביום 8.9.04 השיב עו"ד אמנון דה-הרטוך, ראש תחום תמיכות, כי לא ניתן לאשר את הקצאת המבנים, אלא אם יתבצעו על פי הנוהל (נספח ב' לתצהיר התובע בבקשה). ראש העירייה החליט להקצות מבנה עירוני לבית ספר התיכון לבנות "עטרת חן", ומבנה נוסף ל"עמותת שובו" להפעלת בית ספר תיכון, בניגוד לאמור בחוות הדעת. בעקבות זאת, הגישו שני חברי מועצת העיר עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים, בבקשה להצהיר כי ההקצאות האמורות בטלות. בפסק הדין, שניתן על ידי כב' השופט דוד חשין ביום 21.12.04 , נקבע, כי הקצאת מבנה "רימונים" לתיכון "עטרת חן" והקצאת מבנה "אבן ספיר" ל"תיכון שובו", נעשו בניגוד לנוהל ההקצאות, ושלא כדין (נספח ג' לתצהיר התובע בבקשה).
ו. פרשת עמותת "הבית הפתוח"
במהלך שנת 2004 הגישה עמותת "הבית הפתוח", העוסקת בפעילות הקהילה ההומו-לסבית בירושלים (להלן - העמותה), בקשה לתמיכת העירייה באירועי יום הגאווה. תחילה המליצה ועדת התמיכות המקצועית לאשר לעמותה תמיכה בשיעור של 100,000 ₪. לאחר שמנכ"ל העירייה הביא בפני
ועדת התמיכות את הנחיית ראש העירייה, כי משיקולי תקציב לא ניתן לתת תמיכה במצעדים, החליטה הוועדה שלא לאשר תמיכה לעמותה, בניגוד להמלצתה הקודמת, ובלא כל נימוק.
ביום 12.9.04, קבע התובע בחוות דעתו כי נפלו פגמים בהחלטת ועדת התמיכות (נספח ד' לתצהיר התובע בבקשה). מועצת העיר אישרה, ביום 13.9.04, את המלצת ועדת התמיכות המקצועית לא להעניק תמיכה לעמותה, בניגוד לאמור בחוות הדעת.
ביום 23.2.06 , פנה התובע לראש העירייה, בעניין עתירה מנהלית שהגישה העמותה (עת"מ 219/06) נגד החלטות מועצת העיר, שלא ליתן לעמותה תמיכות בשנים 2003, 2004, 2005. באשר לשנים 2004 ו-2005 הודיע התובע כי הלשכה המשפטית תייצג את העירייה ואת העומד בראשה. אך באשר להחלטה משנת 2004, ציין התובע כי מאחר שההחלטה היתה בלתי ראויה ובלתי סבירה, לא תוכל הלשכה המשפטית לייצג את העירייה בעניין זה.
ביום 28.5.06 ניתן

פסק דין
בעתירה, ונקבע, כי נפלו פגמים בהחלטת ועדת התמיכות וכי "עמדת היועץ המשפטי לעירייה נכונה וראויה..." (נספח ה' לתצהיר התובע בבקשה).
ז. "מצעד הגאווה"
בעקבות סירובה של העירייה, לאשר את קיומו של "מצעד הגאווה", הגישה עמותת "הבית הפתוח" עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים (עת"מ 526/05). ביום 23.6.05 קבע התובע בחוות דעת כי לא ניתן למנוע את קיום מצעד הגאווה, וכי בנסיבות אלה, לא תוכל הלשכה המשפטית להגן על עמדת העירייה (נספח ו' לתצהיר התובע בבקשה).
בפסק הדין שניתן ביום 26.6.2005 , קבעה כב' השופטת מ. ארד, כי החלטת העירייה וראש העירייה שלא לאשר את קיום המצעד, חורגת ממתחם הסבירות ודינה להתבטל. בית המשפט חייב את העירייה ואת ראש העירייה בהוצאות בסך 60,000 ₪, בחלקים שווים (נספח ז' לתצהיר התובע).

ח. פרשת חריגות הבניה של בתי כנסת ומבני דת
במספר מקרים שבהם התגלו חריגות בנייה במבני דת בירושלים, הוצאו לגביהם צווי הריסה מנהליים. ראש העירייה נמנע מלחתום על צווי ההריסה המנהליים, והתובע פנה אליו בכתב וביקש להחזיר את התיקים, על מנת שניתן יהיה לנקוט בפעולות אחרות (נספחים ז'1-ז'3 לטיעון המשלים מטעם התובע בבקשה).
ראש העירייה לא השיב למכתבי התובע, וביום 13.11.05 נתן התובע חוות דעת בעניין עבירות בנייה ופלישה לשטחים ציבוריים, תוך התייחסות ספציפית לעבירות של בתי כנסת ומבני דת. בנוסף הודיע התובע לראש העירייה כי פנה ליועץ המשפטי לממשלה על מנת לקבל את התייחסותו (נספח ט' לטיעון המשלים מטעם התובע בבקשה).
ביום 12.1.06, קבעה עוה"ד שרית דנה, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה בחוות דעת כי:
”...ככל שלא עלה בידי הועדה המקומית להפעיל את סמכויותיה בשלב הבניה וככל שהשימוש במבנה כמבנה תפילה החל, יש להעדיף פניה לבית המשפט לצורך הוצאת צו הריסה שיפוטי על פני הוצאת צו הריסה מינהלי..."

במקרים שבהם הוקם מבנה התפילה על שטח ציבורי נאמר בחוות הדעת כי:
”על הוועדה המקומית לפעול...ביתר שאת לאכיפת החוק תוך שימוש במכלול הסמכויות המוקנות לוועדה המקומית על פי החוק, ובכלל זה הוצאת צו הריסה מינהלי...." (נספח י' לטיעון המשלים מטעם המבקש).

ט. בשלהי שנת 2004 פנה ראש העירייה למבקש והציע לו לסיים את העסקתו בהסכמה. המבקש סירב להצעה.
י. ביום 28.8.04, פנה היועץ המשפטי לממשלה לראש העירייה בעניין ניסיונות לפגיעה במעמדו (נספח ט' לתצהיר התובע בבקשה). במכתב, סוקר היועץ המשפטי לממשלה את תפקידו של יועץ משפטי ברשות מקומית ואת מעמדו, ומבקש מראש העירייה להגן על היועץ המשפטי מפני התנכלות מצד גורם כלשהו.
יא. בחודש מרץ 2006 פנה ראש העירייה אל הוועדה המייעצת לעניין סיום העסקת יועצים משפטיים (להלן - הוועדה), בבקשה לקבל את המלצתה לסיום העסקתו של התובע (נספח יא' לתצהיר התובע בבקשה).
נימוקי ראש העירייה לסיום העסקתו של המבקש, כפי שפורטו במכתב הם: תקופת ההעסקה הסתיימה, יחסי עבודה לקויים עם ראש העירייה ועם ראשי אגפים, חריגות של המבקש מנהלי עבודה מחייבים, וסירוב לייצג את העירייה בתביעות.
יב. על פי הוראות "נוהל להפסקת עבודתו של יועץ משפטי לרשות מקומית" (להלן - הנוהל), הורכבה הוועדה משלושה חברים: עו"ד יהודה זמרת, היועץ המשפטי של משרד הפנים; עו"ד אחז בן ארי, היועץ המשפטי של עיריית תל אביב, ועו"ד דן לפידור, נציג השלטון המקומי.
יג. ביום 20.4.06 השיב המבקש לטענות ראש העירייה וצירף נספחים רבים (נספח יב' לתצהיר התובע בבקשה).
יד. ביום 11.5.06, התקיים דיון בפני
הועדה בנוכחות המבקש וראש העירייה. במהלך הדיון פירט ראש העירייה את טענותיו לגבי יחסי העבודה הלקויים של המבקש, שלא הופיעו במכתב הפנייה לוועדה.
טו. ביום 17.5.06, ניתנה החלטת הועדה, ברוב דעות (נספח יח' לתצהיר התובע בבקשה). הוועדה קבעה:
”כי לא הוכח בפני
ה על ידי ראש העירייה, בסיס מהותי לטענות במישור ניהולו של היועץ המשפטי את הלשכה המשפטית שיש בהן להצביע על כשל מהותי הדורש העברתו מכהונתו"

עוד קבעה הועדה:
”כי לא הוכח בפני
ה כי היועץ המשפטי ובמיוחד על רקע המשאבים העומדים לרשותו, אינו ממלא את תפקידו כנדרש".

לעניין פיטורי יועץ משפטי לאחר תום תקופת החוזה קבעה הועדה כדלקמן:
”...יצויין כי ההליכים להעברת יועץ משפטי מתפקידו כפי שנקבעו בסעיף 171 לפקודת העיריות וכן תפקידה של ועדה מייעצת זו, חלים בין אם קיים חוזה ובין אם מסיבות אלו ואחרות, לא הוארך החוזה"

באשר לטענת ראש העירייה כי מערכת היחסים הלא תקינה בין המבקש לבכירים בעירייה הופכים את העבודה השוטפת לבלתי אפשרית, קבעה דעת הרוב כדלקמן:
”...על פי התרשמותה של דעת הרוב בוועדה, חילוקי הדעות בין ראש העירייה ובין היועץ המשפטי ומערך יחסי העבודה העכורים ביניהם נעוצים בתפיסה שונה בדבר תפקידיו של יועץ משפטי ברשות מקומית. בעניין זה סבורה הוועדה שאין מקום לראות ביועץ המשפטי כעורך דינה של העירייה בלבד ומוטל עליו מכוח הדין לעשות ככל הנדרש להבטיח את תקינות פעולתה של העירייה, גם אם הדבר כרוך במתן חוות דעת שאינן לרוחם של האורגנים השונים בעיריה"

טז. דעת המיעוט של עו"ד דן לפידור הינה כי:
”לוועדה התברר, בדיון עצמו, במלוא חריפות הדברים, כי קיים בין היועץ המשפטי לראש העיר קרע שאינו ניתן לגישור, המעיב קשות על יכולתם לעבוד בצוותא, מצב דברים שהוא בלתי נסבל...
אינני מסכים למסקנות חברי הוועדה, כי לא הועלה בפני
הוועדה כל פגם בדרך התנהלותו של היועץ המשפטי של העירייה.
אני סבור כי היועץ המשפטי של העירייה תרם לקרע שבינו ובין ראש העיר ולחוסר יכולתם לעבוד בצוותא" (נספח ח' לתגובת הנתבעים לבקשה).

יז. ביום 8.6.06 הוזמנו חברי מועצת העירייה לישיבת מועצה שתתקיים ביום 14.6.06, ובה ידונו נושאים שונים, ובהם "אי חידוש חוזה העסקת היועץ המשפטי מר יוסף חביליו וסיום עבודתו בעירייה". להזמנה צורפו המסמכים הבאים: פניית ראש העירייה לוועדה לעניין סיום העסקתו של התובע על נספחיה, תגובת התובע לפנייה זו על נספחיה והמלצות הוועדה מיום 17.5.06 (נספח יט' לתצהיר התובע בבקשה).
יח. התובע העביר לחברי המועצה, באמצעות מזכיר העירייה, מסמכים נוספים ובהם מכתבה של מבקרת העירייה, ומכתב מטעמו שהוחלף לבקשתו (נספח ט' לתצהיר ראש העירייה).
יט. ביום 12.6.06, הגיש התובע בקשה למתן צו מניעה זמני, המורה לעירייה ולמכהן בראשה להימנע מלהמשיך את ההליכים לפיטוריו, ולהורות למועצת העיר שלא לדון בכך בישיבה שנקבעה ליום 14.6.06.
כ. בדיון שהתקיים ביום 13.6.06, הסכימו הצדדים כי:
”1. ישיבת מועצת העיר המיועדת ליום 14.6.06 בשעה 19:00 תדון בכל הסעיפים שעל סדר יומה.
2. כל החלטת מועצה שתתקבל בעניינו של המבקש, שיש בה משום פגיעה במבקש, אם תתקבל כזו, לא תבוצע עד להחלטת בית הדין בבקשה דנן (בש"א 1854/06), ולא יחול כל שינוי במעמדו של המבקש עד אז..."

כא. ביום 14.6.06, דנה מועצת העיר בבקשת ראש העירייה לסיים את העסקתו של התובע. התובע פתח את הדיון וטען במשך דקות ארוכות. לאחר שסיים את דבריו, התקיים דיון בין חברי המועצה, ובסיומו נערכה הצבעה. המועצה הצביעה, ברוב של 23 חברים נגד 5 חברים, לאשר את אי חידוש חוזה העסקתו של התובע כיועץ המשפטי של עיריית ירושלים
. שני חברי אופוזיציה נוספים, שנבצר מהם להשתתף בדיון, הודיעו בכתב לראש העירייה, כי הם תומכים בעמדה זו (נספחים י'1-י'2 לתצהיר ראש העירייה בבקשה).
כב. ביום 18.6.06, הודיע היועץ המשפטי לממשלה, על התייצבותו בהליך זה מכוח סעיף 30(א) לחוק בית הדין לעבודה, תשכ"ט-1969, משום שכרוכים או עלולים להיפגע במהלכו זכות ציבורית או עניין ציבורי.
כג. ביום 21.6.06 הגישו המבקשים 2 בקשה נפרדת למתן צו מניעה זמני שאוחד עם בקשת התובע.
כד. ביום 9.8.06 נעתר בית הדין לבקשותיהם של מרכז השלטון המקומי ושל לשכת עורכי הדין להציג את עמדתם באשר לפיטורי המבקש.

3. בהחלטה שניתנה בבקשה למתן סעד זמני פורטו בהרחבה טיעוני הצדדים. לא נחזור על טיעוניהם אלה בשנית. ב

פסק דין
זה נפרט את טענותיהם הנוספות של הצדדים, כפי שהועלו בסיכומיהם בתיק העיקרי, על פי הנושאים שיידונו להלן.
בישיבת ההוכחות שהתקיימה בתיק העיקרי העידו התובע 1 עו"ד חביליו ומבקרת העירייה גב' שלומית רובין. מטעם התובעים 2 העיד מר ניר ברקת. מטעם הנתבעים נשמעו 3 עדים המכהנים במועצת העיר: מר הדרי, מר תורג'מן, ומר רוזנשטיין. ב"כ התובע ויתר על חקירה נגדית של העד יגאל עמדי.

4. תפקידו ומעמדו של יועץ משפטי ברשות מקומית
חוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), התשל"ו-1975 (להלן - החוק), קובע כי כל רשות מקומית חייבת לקבל ייעוץ משפטי, ולשם כך עליה למנות עורך דין שיהיה יועצה המשפטי (סעיפים 2-3 לחוק). בסעיף 5א לחוק הוגדרו תפקידיו של היועץ המשפטי לרשות כדלקמן:
”יועץ משפטי יעניק ייעוץ משפטי למועצת הרשות המקומית ולוועדותיה, לראש הרשות ולסגן ראש הרשות .... ולעובדי הרשות, בכל עניין הדרוש למילוי תפקידי הרשות לפי כל דין;
כן יחווה היועץ המשפטי את דעתו לפי פניית חבר מועצת הרשות, אם נוכח שהדבר דרוש למילוי תפקידי הרשות ואין במתן חוות הדעת כדי להעמידו במצב של חשש לניגוד עניינים"

סעיף 6 לחוק מטיל על הרשות המקומית חובה להזמין את היועץ המשפטי לישיבות המועצה, וקובע כי:
”תינתן לו הזדמנות לתת את חוות דעתו, בעל פה או בכתב, לפני קבלת כל החלטה".

בסעיף 6 (ב) לחוק נקבע עוד כי:
”מליאת המועצה רשאית לאמץ חוות דעת משפטית אחרת שהוצגה בפני
ה באותה ישיבה"

ליועץ המשפטי של רשות מקומית, סמכויות סטטוטוריות וסמכויות מינהליות בתחומים מרכזיים של פעילות הרשות המקומית (סעיף 238א(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965; סעיפים 1(2)(ב)(1) ו-5(א) לחוק מקרקעי ציבור (סילוק פולשים), תשמ"א-1981; סעיפים 169ב(ג), 169ב(ד), 170(ב1)(1) לפקודת העיריות [נוסח חדש). כמו כן, משמש היועץ המשפטי כ"תובע", על פי הסמכה של היועץ המשפטי לממשלה (סעיף 12(א)(1)(ב) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982). בהפעלת סמכויות התביעה. היועץ המשפטי אינו כפוף להוראות ראש הרשות או נבחרים אחרים או עובדים בכירים ברשות.
בבג"צ דורון קבע כב' הנשיא ברק (כתארו אז), כי על היועץ המשפטי של הרשות:
”...לגלות עצמאות מקצועית, שכן אין עליו, בעניין תוכן חוות-דעתו המשפטית, מרות אחרת זולת מרות החוק" (בג"צ 3180/94 נחמיה דורון נ' מאיר ניתן, ראש עיריית ראשון-לציון, פ"ד מח(4) 733).

משמע, שהמבקש הינו עובד ציבור המייצג, במסגרת תפקידו כיועץ המשפטי של עיריית ירושלים
, את החוק ואת האינטרס הציבורי. חובת הנאמנות של היועץ המשפטי הינה הן כלפי העירייה וראש העירייה, והן כלפי כלל הציבור שבתחומי הרשות. משרתו של יועץ משפטי ברשות מקומית אינה "משרת אמון". היועץ המשפטי אמור לעמוד על משמר שלטון החוק, לכוון את הרשות הציבורית, ולהזהיר מפני חריגה מהוראות החוק. יפים לענייננו דברי כב' השופטת וסרקרוג באשר למעמדו של יועץ משפטי של רשות מקומית:
”יועץ משפטי של רשות מקומית – על דרך ההשוואה ליועץ משפטי לממשלה – אינו בגדר נושא כלים של הרשות הרלבנטית, אלא כשמו וכתוארו, נדרש לתת לאותה רשות יעוץ משפטי, כך שנדרשת גם ביקורת משפטית על פעולותיה. אם יש מניעה משפטית לאופן פעולתה, יישמעו דברים אלה ברמה ובקול ברור וחד משמעי, הן כלפי המועצה כגוף והן כלפי חבריה, ללא קשר לשייכותם הפוליטית ו/או לעמדה בה הם נוקטים במחלוקת הספציפית" (עת"מ (חי)1401/03 לוי שמואל נ' ראש עירית חדרה ואח'
, דינים מחוזי, כרך לד(2), 841).

5. המסגרת הנורמטיבית לפיטורי יועץ משפטי לרשות מקומית
הליך העברת יועץ משפטי לרשות מקומית מתפקידו מוסדר בפקודת העיריות ובהוראות נוהל. סעיף 171(ב)(1) לפקודת העיריות קובע כי:
”לא יפוטר היועץ המשפטי לעיריה שהוא עובדה או הגזבר, אלא לפי המלצת ראש העירייה ובאישור המועצה ברוב של שני שלישים מחבריה, לאחר שניתנה הודעה כדין לכל חברי המועצה שדבר הפיטורים יידון באותה ישיבה"

בנוסף קובע סעיף 171(ג) כדלקמן:
”לא תתקבל במועצה החלטה לפיטוריו של מבקר העירייה, הגזבר או היועץ המשפטי לעירייה אלא לאחר שניתנה להם זכות לשאת לפני המועצה את דברם בעניין הפיטורים"

לצד הוראות החוק, בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה ועל דעת מרכז השלטון המקומי, גובש נוהל להפסקת עבודתו של יועץ משפטי לרשות מקומית (נספח י' לבקשה). הנוהל נועד להגן על היועץ המשפטי של הרשות המקומית, מפני הפסקת כהונה משיקולים לא ענייניים, ומפני פיטורים שרירותיים. הנוהל פורסם בחוזר מנכ"ל משרד הפנים, ונקבע בו כי:
”ראש רשות מקומית, אשר מבקש להביא לסיום עבודתו של היועץ המשפטי לרשות, שהוא עובד הרשות, יפנה לוועדה בבקשה לקבל את עמדתה בנושא, טרם הבאת הנושא לדיון במועצה...
הוועדה תמסור את המלצותיה המנומקות...לשר הפנים, ליועץ המשפטי לממשלה, ליו"ר מרכז השלטון המקומי, לראש הרשות המקומית וליועץ המשפטי שעניינו נדון...
הועלה נושא הפסקת העסקתו של היועץ המשפטי לדיון בפני
המועצה, יונחו המלצות הועדה על שולחנה של המועצה טרם הדיון" .

על פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, שפורסמו בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 1/2005, נוהל פיטורי יועץ משפטי והמגבלות הקבועות בחוק חלים גם כאשר מסתיימת תקופת העסקתו של יועץ משפטי על פי חוזה (סעיפים 4-5 לחוזר, נספח יג' לתצהיר התובע בבקשה).
6. ההליך שהתנהל בפני
מועצת העיר – ההיבט העובדתי
טיעוני הנתבעים בנושא זה נחלקים לטיעונים עובדתיים ומשפטיים. בהיבט העובדתי טוענים הנתבעים כי ההליך בפני
מועצת העיר היה תקין. חברי המועצה קיבלו את החלטת הוועדה המייעצת, היו מודעים היטב לאמור בה, במסגרת הדיון בוועדה התייחסו חברי מועצה שונים, ובהם סעד נתנאל וניר ברקת, להחלטת הוועדה המייעצת, כך שהדבר "הועלה על שולחן המועצה", וחברי המועצה לקחו בחשבון את האמור בה במסגרת שיקוליהם, כאשר הצביעו בעד פיטורי התובע. עדי הנתבעים אף הצהירו על כך בתצהיריהם. הנתבעים מוסיפים עוד כי בשל אופיים של הדיונים במועצת העיר, פטורה המועצה, על פי ההלכה הפסוקה, מהנמקת החלטותיה, ואולם כאמור חבריה היו מודעים להחלטת הוועדה המייעצת.
מנגד טוענים התובעים כי התצהירים שהוגשו כמו גם עדויות עדי הנתבעת הינם טכניים בעיקרם, ואין ללמוד מהם כי חברי המועצה אכן היו ערים להחלטת הוועדה המייעצת, והביאו אותם במסגרת שיקוליהם.

7. 7. לא שוכנענו כי חברי המועצה שקלו את השיקולים הנדרשים במסגרת החלטתם על פיטורי התובע, למרות האמור בתצהירי חברי המועצה שהעידו לפנינו. מקובלת עלינו במלואה טענת הנתבעים כי המועצה אינה יכולה ואף אינה אמורה להוציאה תחת ידיה החלטה סדורה ומנומקת דוגמת

פסק דין
, המפרטת את כל שיקוליה. אילו הובאו בפני
נו ראיות שמעידות על התמודדות כלשהי של חברי המועצה עם החלטת הוועדה, יתכן שהיינו מסתפקים בכך. ואולם לא זה המצב בענייננו. המצהירים וגם חברי המועצה האחרים לא התייחסו בישיבת המועצה להחלטת הוועדה, והעובדה שב"כ הנתבעים ציטטו רק את דברי שני חברי מועצה מן האופוזיציה, מדברת בעד עצמה. על כן, מסקנתנו בהחלטה בהליך הזמני, כי פיטורי המבקש נעשו על פי החלטת המועצה בלבד, ותוך התעלמות מהוראות הנוהל, שכן לא ניתן משקל כלשהו, במכלול השיקולים שנשקלו, להחלטת הוועדה, העומדת בניגוד להחלטת המועצה, בעינה עומדת גם לאחר שמיעת עדויות הנתבעים.

8. 8. ההליך בפני
המועצה – הפן המשפטי
מוסיפים הנתבעים וטוענים עוד כי ההליך בפני
המועצה היה תקין, שכן לא היה כל צורך להתייחס להחלטת הוועדה המייעצת מטעמים רבים ושונים אשר יפורטו להלן. ראשית, טוענים הנתבעים, הנוהל עצמו אינו קובע כלל חובת היוועצות בוועדה המייעצת, והוא מסתפק בכך שהחלטתה תונח על שולחן המועצה. על כן אין זה ראוי ליתן לו פרשנות מרחיבה. יתר על כן, אם המועצה רשאית לסטות מהחלטת הוועדה המייעצת רק בשל סיבות כבדות משקל, הנוהל נוטל, למעשה, מן המועצה את סמכויותיה להחליט, בהיותה גוף נבחר. שנית, הנוהל הינו בלתי חוקי מיסודו, שכן הוא מבקש לשנות הסדר הקבוע בחקיקה ראשית. סעיף 171(ב)(1) לפקודת העיריות קובע הסדר שלילי המחריג במפורש את תחולתו ביחס לאי חידוש העסקתו של יועץ משפטי לעירייה. משכך, הנוהל, שהינו הנחיה מנהלית של היועץ המשפטי לממשלה, מתיימר לשנות הסדר הקבוע בחקיקה ראשית, ולעקר לחלוטין מתוכן כל הוראה שנקבעה בהסכמים בין רשויות מקומיות ליועציהן המשפטיים, והמגבילה את משך כהונתו של יועץ משפטי. לכל אלה מוסיפים הנתבעים כי חברי הוועדה המייעצת היו נגועים בניגוד עניינים, וגם מטעם זה דין החלטתה להיפסל.

9. 9. מנגד טוענים התובעים כי חלק מטענות הנתבעים לא הועלו במסגרת כתבי הטענות, והם מנועים מלהעלותן עתה; כי הנוהל נערך בהסכמה בין היועץ המשפטי לממשלה, משרד הפנים והמרכז לשלטון מקומי; וכי הנתבעים מנועים מלהעלות טענות לאי חוקיות הנוהל משבחרו, הם עצמם, לנקוט בהליך זה.
היועץ המשפטי לממשלה מוסיף עוד כי גם אם אושרה המלצת ראש העיר על ידי המועצה ברוב הנדרש, יש לבחון האם נפלו בהמלצה פגמים המוכרים במשפט המנהלי, וכי היא אינה מתרפאת רק משום שאושרה על ידי המועצה. באשר לנוהל נטען כי סעיף 233 לפקודת העיריות מסמיך את שר הפנים והממונה על המחוז ליתן הוראות לעיריות ביחס להפעלת סמכויותיהן, וכי הנוהל התקבל על דעת מרכז השלטון המקומי.

10. יש לדחות את כל טענות הנתבעים בעניין חוקיות הנוהל ופרשנותו, ולו מן הטעם הפשוט שהנתבעים עצמם קיבלו על עצמם את מרות הנוהל ואת תקפותו, כאשר פעלו על פיו, ופנו לוועדה המייעצת. טענות בדבר חוקיות הנוהל וחלותו במקרה של סיום העסקה היה על הנתבעים להעלות עוד בטרם פנו לוועדה המייעצת, ולא לאחר שפנו אליה, וניתנה החלטה שאינה לרוחם. דברים אלה יפים פי כמה וכמה בעניין טענות הנתבעים לגבי ניגוד עניינים של חברי הוועדה. טענות אלה מוטב היה לולא נטענו, שהרי ברור שהתובע, במסגרת תפקידיו עמד בקשרי עבודה עם חברי איחוד היועצים המשפטיים ועם היועץ המשפטי של משרד הפנים. התובע העיד כי יחסיו עם שני האחרונים לא חרגו מיחסי עבודה. באשר לעו"ד דן לפידור, הרי חבר וועדה זה היה בדעת מיעוט התומכת בפיטורי התובע, משכך לא ברור על מה מלינים הנתבעים. הנתבעים לא מצאו לנכון להעלות טענות אלה לא לפני שהעניין הובא לפני הוועדה המייעצת, ואף לא לאחר מתן החלטה ביום 20.4.06. הטענות הועלו לראשונה רק לאחר שהתובע הגיש את בקשתו למתן סעד זמני. משכך, יש לדחות טענות אלה הן בשל המועד המאוחר שבו הועלו, והן משום שהנתבעים קיבלו על עצמן את מרות הוועדה גם במקרה שבו הסתיים הסכם ההעסקה של התובע.
לאור האמור לעיל אנו קובעים כי נפלו פגמים משמעותיים בהליך פיטוריו של התובע, ולפיכך יש לקבל את טענתו כי יש לבטל את פיטוריו. אף על פי כן, לאחר ששקלנו בכובד ראש את טענות הנתבעים בעניין משך כהונתו של התובע, הגענו למסקנה כי יש לקבל את טענות הנתבעים בחלקן, כפי שיפורט להלן.

11. תקופת כהונה
נפנה תחילה לעובדות: ביום 5.11.00, פרסמה עיריית ירושלים
מכרז לאיתור מועמדים למשרת יועץ משפטי של העירייה. המבקש השתתף במכרז, ומועמדותו נדחתה על דעת חברי וועדת המכרזים ביום 6.12.00 (נספחים ו'-ז' לתגובת הנתבעים לבקשה). משלא נבחר מועמד גם במכרז נוסף שפרסמה העירייה, הוצע לתובע לקבל מינוי בפועל לתפקיד. התובע הסכים להצעה, מינויו אושר על ידי מועצת העיר, וביום 24.7.01 נחתם בין התובע לעירייה הסכם העסקה מ-15.8.01 ועד 14.8.02 (נספח ב' לתגובת הנתבעים לבקשה לסעד זמני). ביום 1.8.02 הוארך תוקף ההסכם עד ליום 14.8.05 (נספח ג' לתגובת הנתבעים לבקשה לסעד זמני). סעיף 6.ב להסכם קובע כי:
"בתקופת החוזה תפרסם העירייה מכרז לתפקיד והעובד יהיה רשאי להגיש את מועמדותו למכרז שיפורסם והכל בהתאם לתקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים), תש"ם-1979" (ההדגשה הוספה ד.פ.).

טוענים הנתבעים כי הוראותיו של הסכם זה חלות על הצדדים. התובע לא הפך לעובד בחוזה לתקופה בלתי קצובה, ויש לאפשר לעירייה לפרסם מכרז, כפי שנקבע בהסכם. הנתבעים הרחיבו בסיכומיהם בטענה כי יש לקצוב תקופות כהונה של עובדי ציבור, והם מביאים דוגמאות לכך מתפקידים שונים.
מנגד טוען התובע כי על מנת שתופסק כהונתו, יש לפעול על פי הוראות החוק והנוהל, וכי גם אם ראוי לקצוב תקופות כהונה במשרות ציבוריות, הדבר לא נקבע לגבי יועצים משפטיים ברשויות מקומיות.

12. כאמור על פי ההסכם שנחתם בין הצדדים יפורסם מכרז למשרת יועץ משפטי לעירייה בתוך תקופת כהונתו של התובע. על יתרונותיו של מכרז אין צורך להכביר מילים. על חשיבותו הרבה של מכרז עמד בית הדין הארצי לעבודה לא אחת. כך נאמר בעניין זה:
"בשירות הציבורי ..... הנורמה הרצויה היא איוש משרות בדרך מכרזים; מכרז פנימי - להבטחת זכות העובדים להתקדם בעבודתם ועל ידי כך גם הבטחה למקום העבודה, כך שלא יווצר מצב של אנטי-סלקציה שיביא לעזיבת עובדים טובים והמשך עבודה של עובדים אחרים. מכרז פומבי - כדי להבטיח לציבור שהטובים ביותר יתקבלו לעבודה ולא 'הקרובים ביותר'" ( דב"ע מד/4-20 חלמיש חברה ממשלתית עירונית לשיקום הדיור בתל אביב יפו בע"מ נ. מועצת פועלי תל אביב יפו, פד"ע טו 320).

ועוד נפסק מפי כב' נשיא בית הדין הארצי לעבודה השופט סטיב אדלר כי:
"מוסד המכרז הוא אחד הסממנים הבולטים של עקרונות השוויון והדמוקרטיה במקום העבודה. מטרתו של המכרז היא לאפשר לכלל העובדים העונים על דרישותיו להתמודד בתנאים שווים, במסגרת הוגנת ומתוך שוויון הזדמנויות, על איוש המשרה הפנויה, זאת במגמה להבטיח שהמועמד המתאים ביותר ייבחר" (עס"ק 4/00 הסתדרות העובדים החדשה, האיגוד לקציני ים – צים חברת השייט הישראלית בע"מ, ניתן ביום 28.6.00, סעיף 20 לפסק הדין).

הקושי בענייננו נובע מן העובדה שמשרת היועץ המשפטי של עיריית ירושלים
אינה פנויה בשלב זה, שהרי התובע מכהן בה, ולטענתו הפך הסכם העסקתו להסכם לתקופה בלתי קצובה, אשר ניתן לסיימו רק על פי הוראות הנוהל. יתר על כן, בעדותו אמר התובע כי פרסום מכרז בתקופת כהונתו הינו בלתי חוקי. לדבריו:
"אי אפשר לעשות מכרז חדש כל עוד יש יועץ משפטי מכהן" (ע' 13 ש' 15-16, פרוטוקול מיום 5.7.07).

איננו תמימי דעים עם התובע בעניין זה. אף כי התובע עדיין מכהן במשרת יועץ משפטי לעיריית ירושלים
, סבורים אנו כי מן הראוי לאפשר לעירייה לפרסם מכרז למשרה זו מן הטעמים שיפורטו להלן. ראשית, יש לזכור כי התובע חתם על הסכם שבו נקבע במפורש כי ניתן לפרסם מכרז בתוך תקופת כהונתו. לא עלה בידי התובע לתת הסבר מניח את הדעת לשאלה מדוע הוא סבור כי האמור בהסכם, שנעשה בהסכמתו, אינו חל עליו. יש לזכור כי מדובר במי שאמור להיות בקי ורגיל בקריאת חוזים עד לאחרון הפרטים שבהם. כאשר נשאל על כך השיב התובע:
"אני חייב להגיד שאני לא זוכר בדיוק מה היתה המחשבה שלי לפני כמה שנים, אבל היה לי ברור שהדבר מוארך, ואני חוזר על תשובתי, אני לא זוכר כל סעיף וסעיף, אלא את העיקרון" (ע' 15 ש' 8-9, פרוטוקול מיום 5.7.07).


העובדה שהתובע אינו זוכר על מה חתם ומדוע אינה מפחיתה כהוא זה מתוקפו של ההסכם. גם בהמשך לא עלה בידי התובע להסביר מדוע הוא יכול להתנער מהוראות הסכם שעליו חתם (ע' 14 ש' 10-22, פרוטוקול מיום 5.7.07). מכל מקום, כידוע הסכמים יש לכבד, ולא הובא לפנינו טעם כלשהו מדוע לא יכובד האמור בהסכם בין הצדדים. יתר על כן, לנוכח העובדה שהתובע הסכים לכלול בהסכם סעיף, המתיר לעירייה לקיים מכרז בתוך תקופת כהונתו, ומאחר שהתובע עצמו לא נבחר במכרז לכהונת יועץ משפטי לעירייה, אין לתובע זכות קנויה להמשיך ולכהן במשרה כל עוד לא נעשה מכרז כדין.
באשר לטענה כי ההסכם עם התובע הפך להסכם לתקופה קצובה, גם בכך אין כדי לאיין את ההוראה בהסכם בין הצדדים. זאת, משום שמקובלת עלינו טענת הנתבעים כי הסכם לתקופה קצובה הופך להסכם לתקופה בלתי קצובה אם התכוונו לכך הצדדים, וכעולה מהתנהגותם. על הצד הטוען כי הסכם לתקופה קצובה הפך להסכם לתקופה בלתי קצובה להוכיח כי זו אכן היתה כוונת הצדדים, וכי התנהגותם מצביעה על כך. בענייננו גילה אחד הצדדים את דעתו באופן מפורש, ואף הביא זאת לידיעת הצד שכנגד, כי אינו מעוניין בהמשך יחסי העבודה בין הצדדים. כבר בשנת 2004 פנה ראש העירייה, מר לופוליאנסקי, אל התובע, והציע לו לסיים את העסקתו (ע' 95, פרוטוקול מיום 13.7.06). כמו כן עוד לפני תום תקופת ההסכם בין הצדדים נתגלו חילוקי דעות קשים בין התובע לבין ראש העירייה. משמע, שלא ניתן לומר כי התנהגות הנתבעים מעידה על כך שהתכוונו להמשיך את העסקת התובע גם מעבר לתקופת ההסכם. אמנם הנתבעים השתהו, ולא פעלו מיד עם בסמוך לסיומו של ההסכם, ואולם יש לזכור כי מדובר בתקופה בת 8 חודשים בלבד.
יתר על כן, גם אם תתקבל הטענה כי התובע הפך להיות עובד לתקופה בלתי קצובה, הרי גם במקרה זה ממשיכים לחול עליו כל תנאי ההסכם בין הצדדים במלואם, פרט לזה התוחם את תקופת ההעסקה. משכך, סעיף 6.ב. הנ"ל, המאפשר לעירייה לפרסם מכרז בתוך תקופת העסקתו של התובע, בעינו עומד.

14. לטענה כי פרסום מכרז למשרתו של התובע דינו כדין פיטורים, ועל כן יש להחיל בענייננו את הוראות הנוהל, ועל העירייה לשוב לפנות לוועדה המייעצת וכו', נשיב כי לא זה המצב בענייננו. הנתבעים רשאים לפרסם מכרז למשרתו של התובע לא משום שנפלו פגמים כלשהם בהתנהלותו, הן על פי ההסכם ביניהם, והן משום שקיים אינטרס ציבורי לעשות כן משני טעמים. ראשית, התובע עצמו לא נבחר לתפקיד במכרז, ומשנת 2002 לא פורסם מכרז למשרת יועץ משפטי לעיריית ירושלים
(ע' 13 ש' 5-6, פרוטוקול מיום 5.7.07), ומן הראוי שתפקיד יועץ משפטי לעירייה יאוייש באמצעות מכרז. איננו סבורים כי ביטול פיטורי התובע משמעם כי התובע ימשיך לכהן במשרה זו לתקופה בלתי מוגבלת. שנית, אין כל מניעה כי התובע עצמו יגש למכרז, כפי שאכן נקבע בהסכם, ואם ייבחר התובע הוא יוכל להמשיך ולכהן כיועץ משפטי לעירייה. משמע, שאין כל פסילה אישית של התובע מלכהן במשרה. נוסיף עוד כי מקובלת עלינו טענת הנתבעים כי על פי גישת התובע לא ניתן לקיים מכרז בתקופת כהונתו, שהרי בתקופה זו יש יועץ משפטי מכהן, ולא עם תום התקופה, שכן התובע הפך לעובד לתקופה בלתי קצובה (סעיף 186.ד לסיכומיהם). לא ברור כיצד מתיישבות טענות אלה עם האמור בהסכם בין הצדדים, מה גם שמשמעותן של טענות אלה הן כי נטלה מן הנתבעים האפשרות לקיים הליך חוקי ונכון, ולקיים מכרז למשרת יועץ משפטי של העירייה למרות האמור בהסכם, והאינטרס הציבורי שבקיום מכרז, לזמן בלתי מוגבל .
כמו כן לא ניתן להתעלם מן המצב שבו מצוייה העירייה, כאשר ראש העירייה והיועץ המשפטי לעירייה אינם מוצאים שפה משותפת זה עם זה, ואינם נפגשים, אף לא לפגישות עבודה, במשך תקופה ארוכה. יפים לענייננו דברי כב' השופט סובל בעת"מ (י-ם) 468/07 עמותת וזאת הברכה לתורה ולצדקה נ' עיריית ירושלים
:
"אוי לי מיוצרי ואוי לי מייצרי....שלא כמו במצב הדברים הרגיל והמתוקן, בו הרשות המינהלית מדברת בקול אחד ואילו בית המשפט נדרש להכריע בין עמדת האזרח שנפגע מהחלטתה, במקרה שלפנינו חלוקה אותה רשות מנהלית עצמה – עיריית ירושלים
– בתוכה פנימה באשר לטיפול בעניין נשוא העתירה. אורגנים שונים ברשות קיבלו החלטות סותרות. כל אחד דבר בהחלטתו ואינו מוכן לסגת ממנה. אפילו בפני
בית המשפט – במענה לעתירתה של עמותה שנקלעה שלא בטובתה לאותה מחלוקת פנימית – פוצלה ההופעה של האורגנים השונים בעירייה והם יוצגו באופן נפרד והציגו עמדות מנוגדות" (סעיף 1 לפסק הדין, ניתן ביום 31.10.07).


פסק דין
זה מעיד כי הנתק בין התובע לבין הנתבע אחד נמשך ואף מחריף, והמצב הבלתי נסבל השורר בעירייה, הפוגע באופן קשה ביותר בראש ובראשונה בתושבי ירושלים. משלא עלה בידי הצדדים עצמם למצוא פתרון למצב בלתי אפשרי זה, בין אם נגרם באשמת התובע או באשמת הנתבעים, האינטרס הציבורי מחייב מתן פתרון למצב שנוצר, במיוחד כאשר בהסכם המחייב את שני הצדדים, מצוי פתרון נכון וראוי לכך. נוסיף עוד כי קיום מכרז לא יפגע בשום דרך שהיא בשלטון החוק, שהרי חזקה על הנתבעים כי יקיימו מכרז כדת וכדין, והמועמד שייבחר יהיה מועמד ראוי, אשר יעמוד גם הוא על שלטון החוק על כל דקדוקיו.

סוף דבר – פיטורי התובע בטלים, משום שנעשו שלא כדין. עם זאת, רשאית העירייה לפרסם מכרז למשרת יועץ משפטי לעירייה.

מאחר שטענות שני הצדדים לא התקבלו במלואן – ישא כל צד בהוצאותיו.

ניתנה היום כד' באב תשס"ח ( 25 באוגוסט 2008) בהעדר הצדדים.
המזכירות תמציא העתקים לב"כ הצדדים.


נציג עובדים
מר גולדנברג

ד. פרוז'ינין - שופטת
אב"ד

נציג מעבידים
מר יערי















עב בית דין אזורי לעבודה 2149/06 עו"ד יוסף חביליו, ניר ברקת ואח' נ' אורי לופוליאנסקי, עיריית ירושלים (פורסם ב-ֽ 25/08/2008)