פסקי דין על אלחרר בנימין | פסקי דין על ראש עיריית בת - ים - יהושע שגיא

1178/03 עתמ     29/05/2003




עתמ 1178/03 אלחרר בנימין נ' ראש עיריית בת - ים - יהושע שגיא




1
בתי המשפט
עת"מ 1178/03
בבית המשפט המחוזי תל - אביב יפו
בשבתו כבית משפט לעניניים מנהליים
בפני
כב' השופט עוזי פוגלמן
אלחרר בנימין

ע"י ב"כ עוה"ד מ. אלול

בעניין:
העותר
נ ג ד

המשיבים
1. 1. ראש עיריית בת - ים - יהושע שגיא

ע"י ב"כ עוה"ד ח. כהן

2. 2. שר הפנים
3. 3. מנכ"ל משרד הפנים
שניהם ע"י ב"כ עוה"ד א. קידר
מפרקליטות מחוז ת"א (אזרחי)


פסק דין
1. 1. העותר מכהן כסגן ראש עירית בת ים. בשעתו האציל לו ראש העירייה, המשיב 1, סמכויות בנושאי רווחה. לימים החליט ראש העירייה לבטל את האצלת הסמכות. כנגד כך מכוונת העתירה. העותר מבקש לקבוע, בנוסף, כי "למשיב 1 אין סמכות לשלול את שכרו".
קודם שנזקק לטענות שבעתירה, נבקש לעמוד בתמצית על התשתית העובדתית הצריכה לענין.

העובדות

2. 2. העותר הינו, כהגדרתו, ראש תנועת ש"ס בבת ים. העותר נבחר למועצת עירית בת-ים בבחירות שנערכו בחודש נובמבר 1998, במסגרת סיעת החזית הדתית המאוחדת (שיתוף בין סיעת ש"ס לסיעת המפד"ל).

3. 3. בעקבות הבחירות, נחתם הסכם קואליציוני בין הסיעה האמורה לבין סיעת הליכוד, שהמשיב 1 עומד בראשה. הוסכם, בין היתר, על "שיתוף פעולה מלא בניהול העיר בת-ים". בהמשך הוסכם לאמור:
"א. תפקיד סגן ראש העיר בשכר יהיה בידי החזית הדתית המאוחדת במחצית הראשונה של הקדנציה.
ב. בתום מחצית הקדנציה יוחזר תפקיד הסגן בשכר לידי ראש העיר שיחליט בין שתי אפשרויות בלבד.
1. להשאיר את תפקיד הסגן בשכר בידי מחזיק התיק במחצית הראשונה של הקדנציה.
2. להעבירו לידי אורי בן עטיה בלבד" (ר' מכתבו של המשיב 1 מיום 21.12.98)."

ביום 22.12.98 התקיימה ישיבה חגיגית ראשונה מן המניין של מועצת העיריה. העותר נבחר לפי הצעת המשיב 1, בצד אחרים, לכהונת סגן ראש העיר. [ר' ס' 15 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה-1975 (להלן- החוק)].

ביום 31.1.99 הודיעו העותר וחבר מועצת העירייה, עו"ד אורי בן עטיה, על הסכם בדבר חילופי סגן ראש עירייה, לפי סעיף 129 לפקודת העיריות. לפי הסכם זה יחליף עו"ד אורי בן עטיה את העותר בתפקיד סגן ראש העירייה וזאת עד 28 חדשים מיום הבחירות למועצת העירייה. בשולי ההודעה, הוסף בכתב יד, כי היא נעשית בכפוף למכתבו של המשיב 1. הכוונה בהקשר זה הינה למכתב מיום 22.12.98, המשאיר את שיקול הדעת בדבר המשך הכהונה בידי האחרון. המשיב 1 התבקש להניח הודעה זו על שולחן המועצה.
בישיבת מועצת העירייה מיום 31.1.99, הפנה יו"ר מועצת העירייה את תשומת לב חברי המועצה, להודעה זו שהונחה על שולחן המועצה.
באותה ישיבה הודיע המשיב 1 לחברי מועצת העירייה על אצילת תפקידים וסמכויות. לעותר הואצלו הסמכויות בתחום הרווחה. הודעת ראש העיר אושרה על ידי המועצה (ר' ס' 17 לחוק).

4. 4. בחלוף כמחצית הקדנציה, הודיע המשיב 1 לעותר, במכתב מיום 3.5.01, כי עם תום מחצית הקדנציה מסתיימת כהונתו כסגן ראש העירייה. העותר התבקש להמציא בהקדם מכתב התפטרות מכהונתו זו, המיועד למועצת העירייה, לא יאוחר מיום 15.5.01.
במקביל פנו למשיב 1 עו"ד אורי בן עטייה, המחליף המיועד של העותר לפי הסכם הרוטציה, וחברי מועצה החברים בקואליציה העירונית, בדרישה לקיום הסכם הרוטציה.
על אף האמור בהסכם הרוטציה, לא נענה העותר לפניית המשיב 1 ולא הגיש את מכתב ההתפטרות.

משלא נענה העותר לפנייה לקיים את הסכם הרוטציה, כינס ראש העירייה ישיבה של מועצת העירייה על מנת להעבירו מתפקידו. ביום 18.6.01, נערכה ישיבת מועצת העירייה שלא מן המניין, כאשר על סדר היום עמדה הצעת המשיב 1 להעביר את העותר מכהונתו. לאחר דיון בהצעה, ולאחר שהסתבר למשיב 1 כי לא מתגבש הרוב הנדרש להעברה מכהונה, הסיר את ההצעה מסדר היום.

המשיב 1 מציין, כי גם לאחר ישיבה זו פנה אליו עו"ד בן עטייה בבקשה לקיום הסדר הרוטציה, ובעקבות פנייה זו קיים מספר שיחות עם העותר במטרה לשכנע אותו לקיים את ההסכם. משלא עלה הדבר בידו, החליט לחזור ולנסות להעבירו מתפקידו במסגרת ישיבת מועצת העיר.

ביום 24.12.02 התקיימה ישיבת ועדת הכספים, שהעותר מכהן בה כחבר, ושם נמנע העותר מהצבעה בעד אישור תקציב בלתי רגיל למתחם רמת יוסף (להלן - התב"ר).

ביום 26.12.02 זימן המשיב 1 ישיבה שלא מן המניין של מועצת העירייה, שנקבעה ליום 29.12.02, לדיון בהצעה להעביר את העותר מכהונתו, ולבחור את עו"ד אורי בן עטייה לכהונה זו, בהתאם להסכם הרוטציה. לקראת הישיבה הסתבר למשיב 1 כי אין רוב להעברת העותר מתפקידו, ועל כן החליט לא לקיים את הישיבה.

5. 5. ביום 4.3.03 דנה מועצת העירייה באישור התב"ר.

נעשה כאן אתנחתא ונעמוד בתמצית על מסכת העובדות הכרוכות בנושא התב"ר.
המשיב 1 מפרט בתצהירו כי בשנת 1996 החליטה מועצת עירית בת- ים להעמיד לרשות החברה הכלכלית העירונית לפיתוח בת- ים (להלן - החברה הכלכלית), מבנה קולנוע בשכונת רמת יוסף אשר היה בבעלות העירייה ולאפשר לה להתאים את המבנה להפעלה כהיכל תרבות. כדי לממן את השקעות החברה הכלכלית בפרוייקטים שונים, כולל התאמת האולם, אושר תב"ר בסך של 12 מליון ₪. כמו כן, אושרה העברת האתר להפעלה על ידי החברה הכלכלית כהיכל תרבות, לתקופה של 9 שנים ו-11 חודשים.
החברה הכלכלית החליטה לבצע את עבודות השיפוץ והבניה באמצעות חברת גני יפית בע"מ (להלן - הקבלן) שנבחרה במכרז שפורסם מטעם החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ (להלן "משכ"ל"). ביום 1.2.96 התקשרה החברה הכלכלית בהסכם עם משכ"ל. לפי ההסכם, משכ"ל אמורה הייתה לנהל ולתאם את הפרוייקט ולפקח על ביצוע העבודות על ידי הקבלן, לרבות בדיקת ואישור חשבונות הקבלן וניהול כספי של הפרוייקט.
במהלך ביצוע עבודות הפרוייקט, התגלו בעיות בתכנון ובביצוע, וכפועל יוצא נוצר פער בין הערכות התקציב שקדמו לתחילת הביצוע לבין הערכות מאוחרות יותר. בתום ביצוע העבודה הגיש הקבלן חשבון סופי על סך כחמישים ותשעה מליון ₪, אשר אושר על ידי המפקח ומנהל הפרוייקט. חשבון זה חרג מן התקציב שאושר לחברה הכלכלית על ידי העירייה ותשלומו עוכב. נוכח גידול היקף העבודה והחריגה מן האומדן, נבחנה אפשרות למימון עבודות הפיתוח שבוצעו בסביבת הפרוייקט על ידי העירייה. מבקר העירייה נתבקש לבחון, אלו עבודות ניתנות לסיווג כעבודות פיתוח עירוניות.
ביום 13.5.02 הגיש הקבלן תביעה כספית על סך של כ - 31 מיליון ₪ כנגד העירייה וכנגד החברה הכלכלית, בגין ביצוע עבודות שיפוץ ובניה של היכל התרבות ועבודות פיתוח בסביבתו.
לאחר מו"מ שנוהל בין גורמי העירייה לקבלן, התברר למנהלי המו"מ, עורכי הדין המטפלים בתיק, מבקר העירייה, גזבר העירייה והמנכ"ל, כי ניתן לסיים את המחלוקת בפשרה של 15 מליון ש"ח לעומת התביעה בת 31 מליון הש"ח. להערכתם הפשרה הינה סבירה, בהתחשב בכך שחשבונות הקבלן אושרו על ידי הגורמים המוסמכים. המשיב 1 מציין כי גם מבקר העירייה שראה בחומרה את דרך ניהול העבודה, תוך אבדן השליטה התקציבית, מצא כי הפשרה המוצעת הינה סבירה והגיונית. לדברי המשיב 1, מצא הוא לנכון להביא את הצעת הפשרה לאישור המועצה, בשל סבירותה, בהתחשב בסיכון הכרוך בניהולה בנסיבות שתוארו, נוכח המלצת אנשי המקצוע, ובהיותה ניתנת למימוש בגלל תנאי פריסת התשלומים.

העותר מצידו טוען, כי המשיב 1 פנה אליו, דקות ספורות לפני כינוס המועצה, בפני
ה אישית, על מנת שיצביע בעד התב"ר, או לפחות כי ימנע מהצבעה. העותר הצביע נגד אישור התב"ר, וברוב של 11 חברי מועצה שהתנגדו לאישור מול 10 חברים אחרים שתמכו באישור, לא אושר התב"ר.
6. 6. ביום 6.3.03 הודיע המשיב 1 לעותר בכתב, כי מאחר שהופר האמון שצריך להתקיים ביניהם בגין אי ביצוע הסכם הרוטציה, נוטל הוא את הסמכויות שהואצלו לאחרון לטיפול בנושא הרווחה.
עוד צויין במכתב, כי לפי הוראות משרד הפנים, עקב נטילת הסמכויות, פוקעת הזכות לתשלום שכר. לפיכך, לא ישולם לעותר שכר בגין תפקידו כסגן ראש עירייה.

בכך עניינה של עתירה זו.

7. 7. העותר טוען, כי הסיבה לנטילת סמכויותיו בנושא הרווחה לא נעוצה באי קיומו של ההסכם הקואליציוני. לדבריו, הסמכויות ניטלו ממנו אך ורק כדי להביא לאישור התב"ר באמצעות לחץ כלכלי עליו, ולכן מדובר בשיקולים זרים. עוד נטען כי האמון האישי בין ראש עירייה לסגנו הינו יחסי וחובתו של העותר כלפי הציבור גוברת על שיקול זה.
העותר סבר, כי לא ניתן היה לאשר את התב"ר בלא בדיקה על ידי גוף חיצוני מקצועי, שכן לא ניתן לנהוג בזילות בנושא כספי ציבור, ובשל חובתו כלפי הציבור לא תמך באישור התב"ר.
באשר לזכאותו לתשלום שכר, טוען העותר, כי לא ניתן לשלול את זכותו לקבלת שכר בגין כהונתו כסגן ראש העירייה, בלא שיינתן לכך אישור מועצת העירייה.

המשיב 1 מעלה טענת סף לפיה, מתן הסעד המבוקש יפגע במי שאמור היה למלא את תפקידו של העותר לפי הסכם הרוטציה, עו"ד אורי בן עטייה, ולכן חובה היה לצרפו כמשיב לעתירה.
לעצם העניין נטען, כי שיקול הדעת של ראש המועצה במאטריה בה עסקינן הוא רחב, ואובדן האמון של המשיב 1 בסגנו יכול לבסס את ההחלטה בדבר ביטול אצילת הסמכות. המשיב 1 טוען, כי אבדן האמון נובע הן מאי כיבוד הסכם הרוטציה, והן בשל העדר תמיכה בראש העיר ובפעולותיו, כאשר עניין התב"ר הוא רק "נדבך" אחד בשרשרת של מעשים.
עוד נטען, כי משבוטלה אצילת הסמכויות, נשללה, בהתאם לחוזר מנכ"ל משרד הפנים, זכותו של העותר לקבל שכר.

המשיבים 2- 3 מציינים כי אם יימצא כי בדין ניטלו סמכויות העותר (ואין הם נוקטים עמדה בענין זה), אין מקום להמשיך לשלם שכר לעותר, נוכח הוראות נוהל משרד הפנים, וההלכה הפסוקה שיצאה מלפני בית המשפט העליון.

דיון

ביטול אצילת הסמכויות

8. 8. סעיף 17 לחוק קובע לאמור:

"ראש רשות רשאי, באישור המועצה, לאצול מתפקידיו וסמכויותיו לסגן ראש רשות או לחבר ועדת הנהלה כמשמעה בפקודת העיריות או לעובד הרשות והכל דרך כלל או לענין מסויים או לסוג ענינים מסויים; מילוי התפקידים והשימוש בסמכויות כאמור לא יהיו כרוכים בתשלום שכר."

ראינו, כי ראש הרשות אצל סמכויותיו ותפקידיו בנושא הרווחה לעותר, באישור המועצה.
כפי שנפסק, ראש הרשות מוסמך לבטל את האצילה, אף ללא אישור המועצה - ר' בג"צ 170/81 סלמה נ' ראש המועצה המקומית טורעאן, פ"ד לו(2) 433. אף העותר אינו טוען אחרת.

בצד האמור, יש לזכור, כי מדובר בהחלטה מינהלית, אשר צריכה לעמוד באמות המידה המקובלות של המשפט המינהלי, ועליה להיות עניינית וסבירה.

שאלה אחרת היא, מהו מרחב שיקול הדעת המוקנה למשיב 1 במאטריה הנדונה. ככלל, התשובה לשאלה זו תלויה במאפיינים של הסמכות: מה הלשון והתכלית של החוק המסמיך; מי הרשות המוסמכת; מהו העניין המוסדר על ידי הסמכות; האם הסמכות מופעלת בעיקר על יסוד ממצאים עובדתיים, על יסוד שיקולים של מדיניות, ומאפיינים נוספים כיוצא באלה. בג"ץ 2533/97 התנועה למען איכות השלטון נ' ממשלת ישראל, פ"ד נא(3) 46 , 57-58.

בהתחשב במאפייני הסמכות נשוא העתירה נפסק - בהקשר הנדון - לאמור:

"למשיב [ראש הרשות] מוקנה שיקול דעת רחב מאד, הן בהחלטה לאצול סמכויות לסגנו והן בהחלטה לשלול את הסמכויות מסגנו. במסגרת שיקול הדעת נכלל גם האמון האישי. האמון האישי, שבהקשרים אחרים אפשר שלא יהיה שיקול ענייני, יכול להיות שיקול ענייני במערכת היחסים שבין ראש המועצה לבין סגנו. אם היחסים שבין ראש המועצה לבין סגנו שובשו, לאחר אצילת הסמכויות, הסגן הצטרף לאופוזיציה במועצה והחל להתבטא בפומבי נגד החלטות המועצה, וכתוצאה מכך איבד ראש המועצה את האמון בסגנו, הרי זה שיקול ענייני שיש בו כדי לבסס החלטה של ראש המועצה לבטל את אצילת הסמכויות לסגנו. ראו בג"ץ 2637/91 כהן נ' ראש המועצה המקומית נתיבות (לא פורסם)."
בג"ץ 3659/97 פרץ נ' יחיאל זוהר, פ"ד נא(3) 636 , 641 - 642, (להלן - ענין פרץ).

לשון אחר - אמון אישי הינו - כשלעצמו - שיקול ענייני בהחלטת ראש רשות לבטל אצילת סמכויות לסגנו.

9. 9. מן הכלל אל הפרט: בעניננו טוען המשיב 1, כי איבד את האמון בסגנו, הן בשל אי קיום הסכם הרוטציה (מכתב ראש העיר לעותר מיום 6.3.03 - נספח י' לתגובתו המשלימה); והן בשל כך - בלשונו - ש"מזה זמן רב אינך משתף פעולה אתי ואינך תומך בפעולותי והחלטותי כפי שמצופה ממך בתפקידך כסגני", כאשר נושא התב"ר, הוא רק נדבך אחד בשרשרת של מעשים.
המשיב 1 גורס, כי התנהגותו של העותר ודרך הצבעותיו נגרמו בגלל שני גורמים:
"האחד - מערכת יחסים שאינה תקינה בין סיעת העותר ש"ס לבין שותפתה סיעת המפד"ל, כאשר סיעת המפד"ל הצביעה עם סיעות הקואליציה וסיעת ש"ס מתחמקת מלתמוך בהנהלת העירייה.
הגורם האחר - להערכתי, הוא שהעותר מעריך, כי סיכוייו להיבחר לראש עיר של חבר מועצה אחר הנמנה עם סיעות האופוזיציה ושהיה יריבו בבחירות הקודמות משופרים ועל כן החליט העותר לשים יהבו על האופוזיציה"

כאן המקום לתחום את התשתית העובדתית הצריכה לבחינת הפעלת הסמכות הנדונה.
בטיעונו בפני
, טען ב"כ העותר כי נושא הסכם הרוטציה הינו רק אמתלה לביטול האצלת הסמכויות. לפי ההסכם הקואליציוני היה על ראש העירייה להחליט בחודש מאי 2001, אם משאיר הוא את תפקיד סגן ראש העירייה בידי העותר או מעבירו לאחר. ראש העירייה בחר להשאיר את התפקיד בידי העותר, שעבד עימו בשיתוף פעולה. הוכחה לכך ניתן לראות בכך שישיבת המועצה להעברת העותר מתפקידו, שנועדה ליום 18.6.01, הסתיימה בבקשת ראש העירייה להסיר את ההצעה מעל סדר היום.
דא עקא, שטיעון זה לא מתיישב עם התאור העובדתי המופיע בס' 4 לפרק ג' בעתירה, בו מובהר כי "הישיבה בוטלה כשנודע למשיב 1 שלא יהיה לו הרוב הנדרש להדחת העותר". נראה אפוא, כי גרסתו העובדתית של המשיב 1, בהקשר זה, לא נסתרה. בשתי ישיבות המועצה שכונסו להעברת העותר מתפקידו לא הסתמן רוב של חברי המועצה שיתמכו בהצעה, ולכן לא ניתן היה לקבלה ולקיים את הסכם הרוטציה. המשיב 1 אף מבהיר כי בשלבים קודמים לא היה מודע לאפשרות של ביטול האצילה, ורק לאחר עצה משפטית שנטל בסמוך למועד הפעלת הסמכות, ומשהסתבר כי דרך פעולה זו אפשרית ומסורה לסמכותו (בלא צורך באישור המועצה) החליט ראש העירייה לנקוט בהליך זה. גם אם ההחלטה נשוא העתירה הבשילה רק לאחר ההצבעה בנושא התב"ר, מלמדת השתלשלות הענינים שלעיל כי בכל השלבים הסתייג המשיב 1 נחרצות מאי קיום הסכם הרוטציה על ידי העותר.
מסקנת הביניים הראשונה הינה אפוא, כי אין יסוד לשלול את טענת המשיב 1 כי הפרת הסכם הרוטציה הינה אחד מהשיקולים העומדים בבסיס הפעלת הסמכות הנדונה (גם אם שיקול זה כשלעצמו, לא היה מביא את המשיב 1 להפעלת הסמכות, כפי שעולה מההשתלשלות העניינים שפורטה לעיל) .

אין מחלוקת כי נושא התב"ר עומד אף הוא בבסיס הפעלת הסמכות. עם זאת, המשיב 1 טוען בנוסף כי "העותר נמנע באורח קבוע מלתמוך בנושאים אשר היו לגבי בעלי חשיבות רבה", והצטרף לעמדת האופוזיציה בנושאים מסוימים, בניגוד לעמדת ראש העיר. לבד ממקרה אחד, לא הוצגה תשתית עובדתית קונקרטית לתמיכה בטיעון זה. המשיב 1 מסביר, בהתייחס לכך (ס' 50 לתצהירו המשלים), כי בפרוטוקולי ישיבות מועצת העיר לא מצוינים שמות חברי המועצה המצביעים בעד או נגד החלטה מסויימת. העותר טוען, לעומת זאת, כי עבד עם המשיב 1 בשיתוף פעולה מלא במשך כל תקופת הכהונה.
נוכח מחלוקת זו, תיבחן הפעלת הסמכות על רקע הנושאים לגביהם ישנו פירוט של תשתית קונקרטית: הפרת הסכם הרוטציה וההצבעה בנושא התב"ר.

10. 10. אשר להסכם הרוטציה - טיבם ותוקפם של הסכמים פוליטיים בכלל והסכמי רוטציה בפרט, נבחנו לאחרונה בעע"ם 5042/01 גדבאן זיד נ' פארס כמאל-חורפיש פ"ד נו(3) 865. כפי שנפסק (מפי כב' השופטת פרוקצ'יה), הכיר המחוקק במציאותם של הסכמי רוטציה ברשויות המקומיות ועם הכרה זו הוסדרו התנאים לזכאות לשכר ותנאי שירות של המכהנים מכח הסכמים אלה [סעיף 129 לפקודת העיריות (נוסח חדש) לו נזקק בהמשך].
מקום שתכליתו ותוכנו של ההסכם אינם סותרים את תקנת הציבור, והוא נועד להשיג מטרות חיוביות המקדמות את אינטרס הציבור, יש להכשירו ואף לעמוד על חשיבות כיבודו בידי הצדדים שהתקשרו בו כנגזר מחובת כיבוד הסכמים החלה גם בתחום הציבורי, והמהווה אחד המאפיינים של הגינות שלטונית.
נזכיר כי בעניננו מבהיר המשיב 1 כי התכלית העומדת בבסיס ההסכם הינה קידום הייצוג הנרחב לקבוצות שונות באוכלוסית העיר בת ים והשגת איזון ראוי יותר בין הגורמים השונים בהנהגת המועצה. העותר אינו מעלה כל טענה לקיומו של פגם בהסכם הרוטציה.
במציאות עובדתית ונורמטיבית זו, כאשר ראש העיר רואה עצמו מחוייב להסכם הרוטציה ופועל לקיומו, אין יסוד לפסול את קביעתו כי איבד את אמונו האישי בעותר עקב ההפרה הבוטה של הסכם הרוטציה.

לכך מצטרפת המחלוקת בנושא אישור התב"ר.
מהתשתית העובדתית שנסקרה לעיל, עולה כי בפני
נו מחלוקת באשר להצעת החלטה, שמובאת בפני
מועצת העירייה בענין תקציבי בעל משמעות לתפקודה של העירייה.
בהתייחס לכך, טוען העותר, כי חובת האמון שלו כלפי הציבור, שהביאה לידי הצבעתו בניגוד לעמדת ראש העירייה, גוברת על חובתו כלפי ראש העירייה. לצורך הדיון הנחתנו - מבלי שיהא צורך להכריע בכך - היא כי עמדת העותר הינה לגיטימית.
אכן, העותר בהצבעתו כחבר מועצה, רשאי לפעול לפי הכרתו ומצפונו. וכפי שראינו, תפקידו כחבר מועצה ואף כהונתו כסגן ראש העיר לא נפגעו כתוצאה מהצבעה זו.
בצד האמור, העותר אינו יכול להתעלם מהשלכות אפשריות של מחלוקת עם המשיב 1 על האמון שהאחרון רוחש לו. כתוצאה מעמדתו האמורה של העותר סבור ראש העירייה, כי זה מתייצב נגדו בעניין שמוגדר על ידי ראש העירייה כקרדינלי לעתיד העיר. להשקפתו של ראש העירייה, פעולתו זו של העותר, בנקודת הזמן הנוכחית, מונעת משיקולים פוליטיים שמביאים אותו לתמוך באופוזיציה. זאת ועוד - קיים רקע קודם לאבדן האמון כתוצאה מהפרת הסכם הרוטציה, כפי שהובהר לעיל. בנסיבות אלה, אין בידי להתערב בקביעת המשיב 1 כי איבד את האמון האישי בסגנו.
טענה נוספת, אותה העלה העותר לראשונה לאחר הדיון בעתירה (תשובת העותר לתגובה המשלימה מטעם המשיבים), הינה כי לא היתה כלל אפשרות חוקית לאשר את התב"ר. מכאן שהתנגדותו לאישור לא יכולה להוות עילה לביטול האצילה.
טענה זו נסמכת על הערת המשיבים 2 - 3 (עמדה משלימה מטעם המשיבים 2 - 3). משרד הפנים מציין כי טרם ניתן אישור מועצה לתב"ר, וממילא טרם הוגשה בקשה לאישור למשרד הפנים, ולפיכך מבחינתו סוגיה זו מקדימה את שעתה. בנפרד מכך מציין האחרון - במישור הכללי - כי אישור תב"ר לא ניתן בדיעבד, אלא מראש, ולכן ככל שהעבודות בגינן נדרש התב"ר כבר בוצעו, ספק כיצד ניתן יהיה לאשרו.
האמירה הכללית, מתייחסת למדיניות ראויה של משרד הפנים במאטריה זו. אין להסיק מכך כי נשללת באופן מוחלט סמכות שר הפנים לאשר תב"ר, בנסיבות מתאימות, גם לאחר ביצוע העבודות. שאלה זו לא עלתה לדיון בעתירה ולמותר הוא להכריע בה, שכן - כפי שכבר הודגש - השאלה אינה אם היה מקום לאישור התב"ר, או אם נפל דופי בהתנגדות העותר לתב"ר. השאלה הטעונה הכרעה הינה האם יש מקום להתערב בקביעת המשיב 1 כי איבד את האמון האישי בעותר בנסיבות שפורטו לעיל.

על פי התשתית הנורמטיבית עליה עמדנו, לא חרג המשיב 1 מן הסמכות שניתנה לו ולא הפעיל את שיקול דעתו באופן פסול המצמיח עילה להתערבותו של בית המשפט, בבטלו את האצלת הסמכות לעותר, לאחר שאיבד את האמון האישי בו. דין העתירה, בראשה זה, להדחות.

משהגענו למסקנה זו, נוכל להזקק לנושא השני שמעלה העותר, שלילת זכאותו לשכר עקב ביטול האצילה (אין צריך לומר כי הדיון בנושא זה היה מתייתר, אם היה נמצא כי ביטול האצילה אינו יכול לעמוד).

תשלום שכר לאחר ביטול האצילה

11. 11. סעיף 129 לפקודת העיריות קובע לאמור:

"(א) ראש העירייה וסגן ראש העירייה שנבחרו לפי חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש רשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975 (להלן - חוק הבחירה הישירה), רשאים לקבל שכר ותנאי שירות מקופת העירייה, בכפוף לאישור השר ובהתאם לתנאים ולשיעורים שקבע.
(ב) תנאים כאמור בסעיף קטן (א) יכול שיכללו הוראות בדבר מספר הסגנים הרשאים לקבל שכר ותנאי שירות, וכן בדבר אי-תשלום שכר ותנאי שירות מקופת העירייה לראש העירייה או לסגן ראש העירייה, שנבחר במהלך תקופת כהונתה של המועצה במקום מי שחדל לכהן......"

הווה אומר - בעוד שנקודת המוצא של סעיף 17 בחוק עליו עמדנו, הינה כי אצילת הסמכות אינה כרוכה בתשלום שכר, מאפשרת פקודת העיריות תשלום שכר לסגן ראש העירייה, בכפוף לסייגים שנקבעים על ידי שר הפנים.

שר הפנים האציל את סמכותו לפי סעיף זה למנכ"ל משרד הפנים. המנכ"ל קובע בחוזר, מעת לעת, את התנאים לתשלום שכר לסגן ראש הרשות המקומית.
במועד בו החל העותר בכהונתו כסגן ראש עיר, עמד בתקפו חוזר מנכ"ל מעודכן לשנת 1997. בחוזר מנכ"ל זה נקבע, בסעיף 2.4.3 ,כי "ישולם שכר לסגן ראש רשות מקומית רק אם הואצלו לו תפקידים וסמכויות עפ"י סעיף 17 לחוק האמור".
עוד נקבע, בסעיף 1.4 לחוזר, כי סגן ראש רשות מקומית זכאי לקבל שכר רק אם הוא נבחר על ידי מליאת המועצה של אותה הרשות לכהן בשכר וכך גם יירשם בפרוטוקול המועצה של הישיבה בה נבחר.

בענין פרץ נבחנה פרשנותו של סעיף 2.4.3, על רקע שאלה זהה לעניננו - האם סגן ראש רשות שהואצלו לו תפקידים וסמכויות והוא נבחר לכהן בשכר, מאבד את זכותו לשכר, מיד עם ביטול האצילה, אף ללא אישור המועצה.
לפי אופציה פרשנית אחת אישור השר לתשלום שכר לסגן, הינו, מלכתחילה, אישור מותנה; הוא קיים כל זמן שיש לסגן תפקידים וסמכויות מכוח אצילה. משבוטלה האצילה, ממילא מתבטל גם אישור השר לתשלום השכר. נקבע, כי קיים גם פירוש אפשרי אחר. בנסיבות אותו מקרה השאלה לא היתה טעונה הכרעה שכן כהונת הסגן החלה לפני שסעיף זה נכלל בחוזר המנכ"ל. על מנת לא לפגוע באינטרס ההסתמכות של סגני ראש רשות שנבחרו לפני הכללת ההוראה בחוזר, הודיע משרד הפנים כי היא לא תוחל עליהם. בית המשפט העיר, כי מן הראוי כי המנכ"ל יתן לעמדתו ביטוי מפורש בחוזר. בעקבות זאת הוספה הבהרה בעדכון חוזר המנכ"ל מחודש יולי 2001. בסיפא של סעיף 2.4.3 הוספה התיבה "הן לגבי המינוי והן לגבי תשלום השכר". כמו כן, הוסף סעיף 2.4.4 , שזו לשונו: "יצויין כי סגן שהואצלו לו סמכויות, ניתן לבטל אותן ע"י ראש הרשות המקומית, משניטלו הסמכויות מסגן ראש רשות מקומית פוקעת גם הזכות לתשלום שכר."
התיקון נעשה לאחר תחילת כהונתו של העותר כסגן ראש עירייה, אך זמן ניכר לפני נטילת הסמכויות.

12. 12. העותר מתעלם בעתירתו מהוראת סעיף 2.4.4, ומתייחס לסעיף 2.4.3. לטענתו, שלילת השכר יכולה להעשות רק באישור מועצת העיר, על מנת "לא להפוך את סגן ראש העיר לכלי שרת בידיו של ראש העיר", ובאופן שניתן יהיה לאזן את העוצמה שבידי ראש העיר, על ידי המועצה. לטעמו, פרשנות אחרת לא תעלה בקנה אחד עם סעיף 17 לחוק.
המשיב 1 טוען, כי משבוטלה האצילה, לא ניתן לשלם שכר. הוראת סעיף 2.4.3 עמדה בעינה בעת תחילת כהונתו של העותר (להבדיל מענין פרץ), וסעיף 2.4.4 אינו אלא הבהרה של הוראה שהיתה קיימת עוד קודם לכן. לפי כל אמת מידה הלכתית, כך הטענה, אין הצדקה לשלם שכר מקופת המועצה למי שאינו נושא מכוח האצילה בנטל של ניהול הרשות.

המשיבים 2 - 3 מציינים אף הם כי הוראת סעיף 2.4.4 רק מפרשת ומבהירה את הנוהל שהיה קיים ואינה יוצרת דין חדש. לטעמם אין מדובר בהחלה רטרואקטיבית של הוראות הנוהל אלא בהחלה אקטיבית שלו. לטענתם, אף לא נפגע אינטרס ההסתמכות של העותר שכן לפי הסכם הרוטציה היה עליו לסיים כהונתו במהלך שנת 2001.

13. 13. כאמור בענין פרץ הושארה בצריך עיון פרשנותה של הוראת סעיף 2.4.3, שכן מנכ"ל משרד הפנים הודיע, כי לא יחיל על העותר את ההוראה בשל כך שהתמנה לכהונה לפני הוספתה לנוהל. בעניננו, אין מחלוקת כי ההוראה היתה כלולה בנוהל במועד כניסת העותר לכהונתו, ומכאן שיש להיזקק לפרשנות ההוראה.
ניתן להניח כי לשונה של ההוראה "סובלת" את שתי החלופות הפרשניות שהוצגו בענין פרץ. המובן שייבחר הוא זה שיגשים באופן הראוי ביותר את התכלית שהטקסט נועד לקדם. [ השווה, בשינויים המחויבים, בג"ץ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749, 763; עע"ם 6802/02 מילאון בע"מ נ' עיריית אילת (טרם פורסם)].
התכלית המרכזית העומדת בבסיס ההוראה, באה לידי ביטוי בדברי השופט זמיר באותו ענין:
"אין הצדקה לשלם שכר מקופת המועצה לסגן ראש מועצה אלא אם הוא נושא, מכוח אצילת סמכויות, בנטל ממשי של ניהול הרשות".

פרץ, שם, 649א'.

מכאן נגזר, כי במקרה בו אצילת הסמכויות מתבטלת, והנטל הניהולי שנושא בו הסגן מכח אצילת הסמכויות מוסר מעל כתפיו, אישור השר לתשלום השכר אינו יכול לעמוד. שכן הוא מותנה בכך שאצילת הסמכויות עומדת בעינה. לשון אחר, משעה שניטלו מן הסגן התפקידים והסמכויות שהוטלו עליו מכח האצילה, מתבטל גם אישור השר לתשלום שכר.

אין לקבל את טענת העותר, שלשיטתה, התכלית המרכזית בבסיס ההוראה הינה בקרה של המועצה על הפעלת הסמכויות על ידי ראש העיר.
כפי שכבר הודגש, כאשר ראש הרשות מחליט לבטל את האצלת הסמכויות לסגנו, הדבר מסור לשיקול דעתו הבלעדי ולא נדרש - כתנאי לשכלול החלטת הביטול -אישור המועצה לכך. הלכה זו מושתתת על התפיסה הנורמטיבית, לפיה גם לאחר ההאצלה ממשיך ראש הרשות להיות האחראי על פי חוק למילוי תפקידו, וכאשר מבקש הוא לשוב ולשאת בעצמו בחובה ובנטל שמוטלים עליו מכוח החוק, אין מעמד למועצה בענין זה (בג"צ 170/81 הנ"ל, שם בעמ' 436).

במערך חלוקת סמכויות הקובע כי ראש הרשות הוא הגורם הבלעדי המוסמך לקבל החלטה בדבר ביטול אצילה, אין מקום לאמץ פרשנות לפיה "בדלת האחורית" תוכל המועצה להוות משקל נגד לגורם המוסמך, כפי שמציע העותר, באופן שתוכל לאפשר המשך תשלום השכר לסגן ראש הרשות גם לאחר שניטלו הסמכויות והתפקידים, בעקבות ביטול ההאצלה. לפי חלופה פרשנית זו, נקבל תוצאה בלתי סבירה שאינה משרתת את טובת הציבור. המועצה לא תוכל למנוע את ביטול ההאצלה מחד, ומאידך - על אף ביטול ההאצלה ישולם השכר ויבוזבזו - ללא תכלית - כספי הציבור.
אכן, כפי שטוען העותר, בענין פרץ נקבע כי יש להמשיך לשלם לעותר דשם את משכורתו, על אף ביטול האצילה, בשל חלוקת הסמכויות בין המועצה לבין ראש המועצה (שם בעמ' 650). דא עקא, שקביעה זו מבוססת על כך שעל פי הנוהל בתקופה הרלבנטית (לפני הוספת הוראת סעיף 2.4.3), הסמכות להחליט כי הסגן יחדל לקבל שכר, היתה מסורה למועצה. בנסיבות אלה נקבע, כי על אף שהמשך תשלום השכר לאחר שנשללו הסמכויות מביא לבזבוז כספי ציבור, יש לשמור על סמכויות הרשויות הנוגעות בדבר.
בעניננו, כאמור, הדברים שונים בתכלית נוכח תחולתה של הוראת סעיף 2.4.3, שפרשנותה הראויה מאפשרת מניעתה של התוצאה "המטרידה" בענין פרץ (כלשון בית המשפט שם) והגשמת תכלית ההוראה, כמפורט לעיל.
הפועל היוצא של הפרשנות האמורה, הינו כי כל שיש בהוראת סעיף 2.4.4 הוא הבהרה של הוראת סעיף 2.4.3, בהתאם להנחיית בית המשפט בענין פרץ, כפי שנטען על ידי המשיבים. אין מדובר אפוא בשינוי נורמטיבי של הוראת סעיף 2.4.3.

נוכח מסקנתי זו, אינני נדרש לשאלה מה היה הדין אילו הייתי מקבל את טענת העותר לפיה על פי פרשנותו של סעיף 2.4.3 לפני תיקונו והוספת סעיף 2.4.4, נדרשה החלטת מועצה כתנאי להפסקת תשלום השכר, ולא היה די לשם כך בביטול ההאצלה. אציין, רק כי במקרה כזה היתה הוספת סעיף 2.4.4 בגדר שינוי נורמטיבי שיש צורך לבחון את תחולתו בזמן.
אין מחלוקת כי גם אילו הייתה מתקבלת חלופה פרשנית זו, הוספת סעיף 2.4.4 אינה בעלת תחולה רטרואקטיבית. שכן בכל מקרה לא נועדה ההוראה להשפיע על מצב משפטי שהסתיים בעבר [עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(2) 758, 782 - 788]. השאלה שהיתה מתעוררת במקרה כזה הינה, האם תחולת ההוראה היא אקטיבית, או פרוספקטיבית [דנג"ץ 9411/00 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש עירית ראשון לציון (טרם פורסם)]. כמו כן, היה מקום לבחון האם אינטרס ההסתמכות, לו טוען העותר, מונע את החלת הנוהל בעניינו.
כאמור, נוכח מסקנתי הפרשנית אינני נדרש להכריע בשאלות אלה.

בנסיבות בהן החל העותר בכהונתו לאחר שהוראת סעיף 2.4.3 נכללה בנוהל, אני מוצא אפוא, כי בהתאם להוראה זו, העותר אינו זכאי לתשלום שכר ממועד ביטול ההאצלה, וכי לא נדרש אישור המועצה כתנאי להפסקת תשלום השכר.

14. 14. הלכה נוספת אליה הפנו הצדדים, שנפסקה לאחרונה בבג"צ 5605/00 עדנאן מטר נ' שר הפנים, פ"ד נו(6) 890 (להלן - ענין מטר), אינה יכולה לשנות את התמונה. דרך הילוכה של הלכה זו שונה מההלכה בענין פרץ.
אותו מקרה, נסב על דרישה לתשלום שכר לעותרים בגין כהונה כסגני ראש רשות (במהלך תקופה שהסתיימה עובר להגשת העתירה). נפסק, כי העותרים מילאו מגוון של תפקידים בשירות המועצה ובאישורה העקרוני, ולכן אין סיבה מוצדקת לשלול את זכאותם לתשלום שכר עבור תפקידים שכבר מולאו בפועל. זאת על אף שלא היתה החלטת מועצה המאשרת את אצילת הסמכויות לפי סעיף 17 לחוק.
נקבע (מפי כב' השופטת דורנר) כי את ההנחייה הגלומה בחוזר מנכ"ל משרד הפנים אין לפרש פרשנות לשונית דקדקנית, אלא יש לפרשה תוך מתן דגש על מהותה של המדיניות ועל מהותו של הרעיון הגלום בה. נקבע כי:

"תכליתה של ההנחיה היא, כי רק סגני ראש רשות שימלאו בפועל תפקידים וסמכויות ברשות המקומית, יהיו זכאים לתשלום שכר מקופת הרשות. שכן, ברי, כי "אין הצדקה לשלם שכר מקופת המועצה לסגן ראש מועצה אלא אם הוא נושא, מכוח אצילת סמכויות, בנטל ממשי של ניהול הרשות". ראו בג"ץ 3659/97 פרץ נ ' זהר, פ"ד נא(636 (3, בעמ' 649.

בחוות-דעת נפרדת ציין השופט טירקל לאמור:

"כאשר בהוצאת כספי ציבור עסקינן, יש לדקדק כחוט השערה ולהקפיד מאוד מאוד על קיום כל תג ותג בהוראות שעל פיהן מוציאים את הכספים. לפיכך, בדרך כלל, בהיעדר אישור מפורש של מליאת המועצה לאצילת הסמכויות לסגני ראש הרשות, כאמור בסעיף 17 לחוק הבחירה, אין אצילה. לפי השקפתי, אין אצילה במשתמע. כך נאמר, כי "אין הצדקה לשלם שכר מקופת המועצה לסגן ראש המועצה אלא אם הוא נושא, מכוח אצילת סמכויות, בנטל ממשי של ניהול הרשות" (הדגשה שלי - י' ט') (בג"ץ 3659/97 פרץ נ' זהר, פ"ד נא(636 (3, בעמ' 649; ראו גם: י' זמיר, הסמכות המינהלית (כרך ב', תשנ"ו), בעמ' 560-564)."

עם זאת, בנסיבות המיוחדות של אותו מקרה קבע גם השופט טירקל כי נראה לו - בדוחק - שיש מקום להקל עם העותרים. השופט ריבלין הסכים לשתי חוות הדעת האמורות.

בעקבות מתן פסק הדין, ביקשה המדינה לקיים דיון נוסף בהלכה שנקבעה בו, בשל כך שהיא - לטעמה- חדשה קשה וחשובה ואף עומדת בסתירה להלכת פרץ. בית המשפט העליון (השופט חשין), החליט ביום 16.2.03 על קיום דיון נוסף בעתירה לפני מותב של שבעה שופטים: דנג"ץ 10350/02 שר הפנים נ' עדנאן מטר, תק-על 2003(1) 1588, 1589.
כאמור, גם לפי הלכה זו, הנתונה לבחינה מחודשת, לא תשתנה התוצאה אליה הגענו. בענין מטר מונה העותר 1 כאחראי על פרוייקטים של הקמת תשתית למערכת הביוב וכן הנחתם והחלפתם של קוי מים, ליווה את ביצוע הפרוייקטים הללו, והיה אחראי על גבית היטל הביוב מהתושבים. העותר 2 סייע לראש המועצה בעניינים שונים, בתאום עמו.

הדרישה לתשלום שכר כוונה לתקופת כהונה והעסקה, שכבר נסתיימה במועד הדיון בעתירה. בנסיבות מיוחדות אלה מצא בית המשפט לזכות את העותרים בתשלום שכר, מן הטעמים שהוסברו לעיל.

בעניננו, העתירה הוגשה כאשר היא צופה פני עתיד. לא הונחה על ידי העותר תשתית עובדתית שתצביע על כך, כי לאחר נטילת סמכויותיו, יישא הוא בנטל ממשי של ניהול הרשות, כמובנו בהלכה האמורה. העותר אף לא הניח בפני
כל נתון המצביע על כך כי תפקידיו בועדות השונות של המועצה (כמפורט בס' 2 לעתירה) חורגים מאלה המוטלים על חברי מועצה או על סגני ראש רשות בתואר, שאינם מקבלים שכר.
גם הלכת מטר לא יכולה אפוא, בנסיבות האמורות, לבסס את דרישת העותר להוסיף ולשלם לו שכר בגין התקופה שלאחר ביטול האצילה.

מכאן שדין העתירה להדחות, גם בראשה זה.

15. 15. נוכח דחיית העתירה לגופה, למותר הוא להזקק לטענת המשיב 1 כי יש לדחות את העתירה על הסף בשל אי צירוף משיב לעתירה.
למותר הוא להדרש גם לטענת המשיב 1 כי בפרוטוקול הישיבה בה מונה העותר, לא צויין כי מדובר בכהונה בשכר (שממילא לא היה בה כדי להשליך על זכאותו של העותר לתשלום שכר, מן הטעמים שפורטו ע"י השופט זמיר בענין פרץ, שם, בעמ' 647).
16. 16. כללם של דברים: אני מחליט לדחות את העתירה, בשני ראשיה.
העותר ישלם למשיב 1 שכ"ט עו"ד בסך 7,500 ₪.
ניתן היום, כ"ז באייר התשס"ג, (29.05.03)

בנוכחות
עוזי פוגלמן
, שופט








עתמ בית משפט לעניינים מנהליים 1178/03 אלחרר בנימין נ' ראש עיריית בת - ים - יהושע שגיא (פורסם ב-ֽ 29/05/2003)