פסקי דין על טומי ריגלר | פסקי דין על חבר מועצת עיריית נתניה | פסקי דין על אברהם פורז | פסקי דין על שר הפנים | פסקי דין על יובל רכלבסקי | פסקי דין על הממונה על השכר במשרד |

9362/03 בג"צ     28/10/2008




בג"צ 9362/03 טומי ריגלר, חבר מועצת עיריית נתניה נ' אברהם פורז, שר הפנים, יובל רכלבסקי, הממונה על השכר במשרד





בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 9362/03

בפני
:
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
כבוד השופטת א' חיות
כבוד השופט י' אלון
העותר:
טומי ריגלר
, חבר מועצת עיריית נתניה



נ ג ד

המשיבים:
1. אברהם פורז
, שר הפנים
2. יובל רכלבסקי
, הממונה על השכר במשרד

האוצר

3. שוש ערער, יו"ר מועצת עיריית נתניה
ויו"ר איגוד ערים השרון הצפוני (תברואה)

4. איגוד ערים השרון הצפוני (תברואה)

5. מועצת עיריית נתניה

עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים

תאריך הישיבה:
י"ח באדר א' התשס"ח
(24.2.08)

בשם העותר:
עו"ד שועאע מנצור

בשם המשיבים 1-2:
עו"ד יובל רויטמן

בשם המשיבה 3:
עו"ד רענן הר זהב ועו"ד יחיאל שמיר
בשם המשיב 4:
עו"ד רבקה רוטשילד גולדצקי

בשם המשיבה 5:
עו"ד נילי ארז
פסק-דין

השופט י' אלון
:

הרקע העובדתי

1. הגב' שוש ערער, המשיבה 3 (להלן – המשיבה), נבחרה בנובמבר 1998 כחברה במועצת עירית נתניה ומונתה בסמוך לכך כנציגת העיריה במועצת איגוד ערים השרון הצפוני (תברואה) (להלן – האיגוד). בינואר 1999 נבחרה לכהן כיושבת ראש מועצת האיגוד וכיהנה בתפקידה זה משך חמש שנים עד לינואר 2004.

על פי סעיף 24 לצו איגוד ערים (הוראות אחידות), התשל"ז-1977 (להלן – הצו) – הנושא במשרת יו"ר מועצת איגוד ערים אינו זכאי למשכורת עבור תפקידו זה אלא אם הוחלט על כך במועצה וההחלטה התאשרה על-ידי שר הפנים
.

וזו לשון הסעיף:

"24. משכורת היושב ראש וסגניו

יושב ראש המועצה או סגנו, וחבר אחר הממלא תפקיד או המשתמש בסמכות של יושב ראש המועצה שהועברו אליו לפי סעיף 23, רשאי, באישור השר, לקבל מקופת האיגוד משכורת בשיעור שתקבע המועצה באישור השר."

סמכותו זו של שר הפנים
הואצלה למנכ"ל משרד הפנים, וביום 5.2.1996 פורסם חוזר המנכ"ל לעניין זה כדלהלן:

"לאחר פניות לאישור שכר ליו"ר איגודי ערים ע"י השר בהתאם לסעיף 24 לצו איגוד ערים (הוראות אחידות), תשל"ז-1977, או בהתאם לסעיף 19 ובהתאם לפסיקות בג"צ – נקבע קריטריון אחיד לאישור שכר ליו"ר איגודי ערים, והוא:
בכל איגוד ערים שמונה לו מנכ"ל או מפקד שירות לא יהא יו"ר האיגוד זכאי לשכר אלא יהיה זכאי להחזר הוצאות בלבד…" (להלן – החוזר הראשון).

שלוש שנים לאחר מכן, ביום 16.5.1999, פירסם מנכ"ל משרד הפנים חוזר נוסף ובו נקבע כי מכאן והלאה לא יאושר בכלל תשלום שכר ליושבי ראש איגודי ערים – וזאת כדלהלן:

"שכר יו"ר איגוד ערים

לאחרונה היו פניות לשר הפנים
לאשר שכר ליו"ר איגודי ערים, וזאת בהתאם לסעיף 24 לצו איגוד ערים (הוראות אחידות) תשל"ז-1977.
יו"ר האיגוד לא יהא זכאי לקבל שכר אך יהא זכאי לקבל החזר הוצאות בלבד…
…יו"ר איגוד ערים המכהן בשכר באחת הרשויות המרכיבות את איגוד הערים לא יהיה זכאי להחזר הוצאות כלשהן." (להלן – החוזר השני)

2. המשיבה נתמנתה כאמור בינואר 1999 על-ידי מועצת האיגוד לתפקיד יו"ר מועצת איגוד ערים השרון הצפוני (תברואה). בד בבד החליטה מועצת האיגוד כי המשיבה תקבל עבור תפקידה זה משכורת בשיעור מחצית שכרו של סגן ראש עיר בדרגה א'.

על פי הוראת סעיף 24 לצו טעונה היתה החלטה זו את אישור שר הפנים
. המשיבה, מועצת האיגוד וראש עירית נתניה פנו איפוא לשר הפנים
בבקשה לאשר את תשלום משכורתה של המשיבה כפי שזו נקבעה בהחלטה מועצת האיגוד.

ביום 31.8.1999 הודיעה היועצת המשפטית של משרד הפנים לפונים אליה כי:

"תשלום שכר ליו"ר איגוד ערים טעון אשור שר הפנים
. לפי הנחיות מנכ"ל משרד הפנים, לו האציל שר הפנים
את סמכותו, אין מאשרים שכר ליו"ר איוד ערים, והוא יהיה זכאי להחזר הוצאות בלבד עבור נסיעות, אש"ל וכדומה…
לפיכך לא נוכל, לצערנו לאשר תשלום שכר לגב' ערער יו"ר איגוד ערים השרון הצפוני (תברואה)."

המשיבה לא אמרה נואש והמשיכה בנסיונותיה לשכנע את שר הפנים
כי מן הראוי הוא שבעניינה יחרוג מההנחיות האמורות ויאשר את תשלום משכורתה. ביום 6.3.2000 השיב שר הפנים
לפניות אלה וכתב כי לאחר בחינת העניין ולאור היקף הפעילות המצומצם של איגוד הערים שבנדון אין מקום לאישור תשלום השכר למשיבה.

כדברים האלה שבה והודיעה היועצת המשפטית למשרד הפנים בתשובתה לפניותיה (הנוספות) של המשיבה – וזאת במכתבה מיום 17.12.00.
3. נוכח עמדתו זו של שר הפנים
עתרו המשיבה והאיגוד ביום 26.2.01 לבית המשפט הגבוה לצדק (בג"צ 1593/01) בעתירה נגד שר הפנים
.

בעתירתם טענו כי החוזר השני של המנכ"ל (ממאי 1999) נעשה בחריגה מסמכות תוך התפרקות השר מסמכותו שבדין לאשר משכורת ליו"ר איגוד ערים – כקבוע בסעיף 24 לצו וכמפורט בחוזר הראשון. עוד נטען על ידם כי לכל קודמיה של המשיבה בתפקיד יו"ר מועצת האיגוד אושר תשלום המשכורת על ידי השר, כי משכורתה על פי החלטת המועצה תוקצבה, כי תפקידה כיו"ר מועצת האיגוד דורש פעילות רבה וכי הימנעות השר מאישור תשלום המשכורת – מהווה החלטה בלתי סבירה "ואף כזו הנגועה באפליית המשיבה לרעה על פני יושבי ראש באיגודי ערים אחרים."

בתגובה לעתירה הנ"ל הודיעו המשיבים, באמצעות פרקליטות המדינה, כי נוכח הוראות הצו ושני חוזרי המנכ"ל, המשיבה לא זכאית לתשלום שכר בגין תפקידה כיו"ר איגוד הערים, כי זו עמדת השר ומדיניותו ביחס לכל יושבי ראש איגודי הערים – וכי אין יסוד לעתירה ודינה להידחות.

לאחר הגשת העתירה, ומתן תגובת המדינה, התנהלו מגעים לפשרה בין המשיבה, האיגוד וראש עירית נתניה לבין משרד הפנים. בסיומם של דברים הגיעו הצדדים לפשרה מוסכמת אותה סיכם מנכ"ל משרד הפנים במכתבו מיום 13.8.01 כדלהלן:

"…קראתי ושמעתי את חוות דעתם של כל הגורמים שטיפלו בנושא זה בעבר.
לאור כל זאת החלטתי לקבל את הצעת הפשרה… שלפיה ישולם [למשיבה] שכר בגין השנים 1999 ו-2000 בלבד, וביתר השנים בהם הגב' ש' ערער (המשיבה – י"א) תכהן כיו"ר האיגוד היא תמלא תפקיד זה ללא שכר בהיקף של 50% משרה.
…מוסכם בזה שהגב' ערער מסירה את עתירתה בעניין אי תשלום שכרה".
בעקבות הסדר מוסכם זה בין משרד הפנים לבין המשיבה והאיגוד שולמו למשיבה המשכורות לשנת 1999 (בסכום מצטבר של 116,173 ש"ח) ולשנת 2000 (בסכום מצטבר של 86,652 ש"ח). ביום 30.9.01 הודיע בא-כוח המשיבה (והאיגוד) לבית המשפט הגבוה לצדק על דבר הסכם הפשרה הנ"ל ולאור זאת ביקש למחוק את העתירה (בבג"ץ 1593/01). ביום 14.10.01 החליט רשם בית המשפט למחוק את העתירה.

נוסיף ונציין כי המשיבה התמידה בתפקידה כיו"ר איגוד הערים גם בשלוש השנים הבאות (2004-2001) – וזאת, על פי המוסכם בפשרה, ללא קבלת שכר.

העתירה וטענות הצדדים

4. העותר דנן כיהן גם הוא, בשנים הרלבנטיות, כחבר במועצת עירית נתניה – מטעם רשימה אחרת מזו של המשיבה. בעתירה שהוגשה ביום 20.12.2003, נטען על ידו כי תשלום המשכורת למשיבה (לשנים 1999-2000) עבור תפקידה כיו"ר איגוד הערים היה שלא כדין ובניגוד לצו ולחוזרי המנכ"ל.

לטענתו, הסכם הפשרה אליו הגיעו המשיבה ומשרד הפנים (באוגוסט 2001) נעשה שלא כדין וכתוצאה מלחצים פוליטיים שהפעילו המשיבה ומקורביה על בעלי הסמכות. על כן עותר הוא כי נצווה על שר הפנים
(המשיב 1) והממונה על השכר במשרד
האוצר (המשיב 2) כי "יורו למשיבה להשיב לקופת האיגוד" את תשלומי המשכורות ששולמו לה עבור השנים 1999-2000.

5. המשיבה טוענת כטענת סף כי העתירה לוקה בשיהוי, סובייקטיבי ואובייקטיבי, המצדיקים את מחיקתה על הסף. הסכם הפשרה, בו אישר מנכ"ל משרד הפנים את תשלום משכורתה, נערך באוגוסט 2001, ואילו העותר לא פנה בעתירתו זו אלא כחלוף למעלה משנתיים באוקטובר 2003.

לגופה של העתירה טוענת המשיבה כי סמכותו של שר הפנים
לאשר תשלום משכורת ליו"ר איגוד ערים קבועה בסעיף 24 לצו וכי החלטת המנכ"ל (לו הואצלה סמכות השר) נעשתה כדין ובסמכות. חוזרי המנכ"ל מהווים אמנם הנחייה מנהלית – אולם בנסיבות עניינה של המשיבה הסדר הפשרה בדבר חלקיות תשלום המשכורת (לשנתיים בלבד מתוך חמש שנות כהונתה) מהווה חריגה סבירה, מוצדקת ובסמכות מההנחיה המנהלית שבחוזרי המנכ"ל.

עוד טוענת המשיבה כי אישור המנכ"ל ניתן במסגרת הסכם פשרה ובגידרו ויתרה על הטענות בעתירתה שהיתה תלויה ועומדת (בג"ץ 1539/01) ובשלו ביקשה את מחיקת העתירה.

יתרה מזו, כחלק מהסכם הפשרה, היא המשיכה לכהן שלוש שנים נוספות (2001-2003) כיו"ר האיגוד מבלי לקבל משכורת – וזאת אך ורק נוכח הסכמת השר והמנכ"ל לאשר את תשלום שכרה עבור השנתיים הראשונות שכיהנה בתפקיד. כתוצאה מכך היא נמנעה כל אותן השנים מלעבוד לפרנסתה בתחום עיסוקה והכשרתה (הנהלת חשבונות). ובאחת, הסכם הפשרה ואישור תשלום המשכורת (החלקית) יצרו בה את הצפיות ואת ההסתמכות כי אישור המנכ"ל תקף ומחייב – ועל כן, ובמכלול הנסיבות, אין הצדקה להורות על השבת תשלומי המשכורת.

6. תגובתה של פרקליטות המדינה, המייצגת את המשיבים 1 ו-2 (להלן – המשיבים), מורכבת יותר.

מחד גיסא, טוענים המשיבים כי חוזרי המנכ"ל דינם כדין הנחיות מנהליות אשר הרשות אינה רשאית לפעול בניגוד להן – אלא מטעמים ראויים המצדיקים חריגה שכזו. על כן, ומשלא נמצאו בעניין דנן הצדקות לאותה החריגה, יש טעם לפגם בהסכם הפשרה ובאישור תשלום משכורתה של המשיבה לתקופת השנתיים הראשונות לכהונתה בתפקיד יו"ר מועצת איגוד הערים.

מאידך גיסא, הסכם הפשרה שאושר על-ידי המשיבים באוגוסט 2001 מהווה התחייבות של הרשות שיצרה במשיבה את הצפיות לעמידת המשיבים בהתחייבותם כלפיה ואת ההסתמכות שעל בסיסה כלכלה את המשך צעדיה.

הדברים אמורים במיוחד בויתורה על המשך בירור עתירתה שהיתה תלויה ועומדת בבית המשפט העליון ובהסכמתה להמשיך ולשרת שלוש שנים נוספות בתפקידה ללא קבלת שכר ותוך ויתור על עיסוקים אחרים, פרטיים, בהם יכולה היתה להישתכר למחייתה אלמלא אותה ההסתמכות.

המשיבים גם מסכימים כי בהתחשב בנסיבות לוקה העתירה לפחות בשיהוי אובייקטיבי. זאת מאחר והיא הוגשה על-ידי העותר כשנתיים ויותר לאחר עריכת הסכם הפשרה, לאחר שהמשיבה ויתרה על המשך בירור עתירתה, ולאחר שעבדה כבר יותר משנתיים ללא תמורה בתפקידה כיו"ר איגוד הערים.

באיזון הכולל, כך המשיבים, ובשים לב למכלול הנסיבות – "אין מקום היום להורות למשיבה להשיב את הכספים ששולמו לה".

דיון

7. שאלת המוצא להכרעה הנדרשת בעתירה זו הינה מהו תוקפה של החלטת הרשות המתבטאת בהסכם הפשרה עם המשיבה מאוגוסט 2001 – ובו אישר שר הפנים
תשלום משכורת של שנתיים למשיבה בגין תפקידה כיו"ר מועצת איגוד הערים.

מחד גיסא, אישור זה ניתן בהתאם לסמכות השר (שהואצלה למנכ"ל) הקבועה בסעיף 24 לצו. על פני הדברים המדובר לכאורה במעשה מנהלי שנעשה בסמכות.

מאידך גיסא, האישור ניתן בניגוד להנחיות המנהליות שנקבעו לעניין זה בחוזרי המנכ"ל – ובמיוחד לאלו שבחוזר המנכ"ל השני (מיום 16.5.1999).

על פי אותו החוזר "יושב ראש איגוד לא יהיה זכאי לקבל שכר, אך יהא זכאי לקבל החזר הוצאות בלבד…".

המדובר אם כן בפעולת רשות מנהלית, שנעשתה בסמכות, אך המנוגדת להנחיות המנהליות שנקבעו על ידי אותה הרשות לעניין הפעלת אותה הסמכות.

בפסיקה הרבה שנפסקה לעניין מעמד ההנחיות המנהלית, ולתוצאות העשויות לנבוע מהחריגה מהן, נפסק בין היתר כי:

"סטיה מהנחיה מנהלית אינה כשלעצמה בלתי חוקית, שכן בניגוד לחוקים או לתקנות, ההנחיות נועדו להדריך את שיקול דעתה של הרשות, ועליה לשקול כל מקרה שבא בפני
ה לגופו. לפיכך, הרשות רשאית לסטות מן ההנחיות המנהליות במקרה ספציפי בהסתמך על נסיבות המקרה, מבלי לשנות את ההנחיות. ואולם 'ההנחה היא שהרשות תפעל לפי ההנחיות, והנחה זאת יוצרת ציפייה מוצדקת שכך תפעל הרשות' (יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך ב 787 (1996); ראו גם בג"ץ 143/64 אדטו נ' עמידר בע"מ, פ"ד יח(3) 51, 57 (1964))…
בשל כך נקבע, כי הסטיה מההנחיות מעבירה לרשות את הנטל להצביע על הסיבות שבגינן מוצדקת אותה סטיה (בג"ץ 5277/96 חוד, חברה לתעשיות מוצרי מתכת בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נ(5) 854, 862 (1997) (להלן פרשת חוד); וכן זמיר בספרו הנ"ל בעמ' 787; איל דותן הנחיות מנהליות 138-142 (1996)). סטיה מההנחיות ללא צידוק סביר עשויה להוות עילה לביטול ההחלטה (פרשת חוד הנ"ל; בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853 (1993); ע"א 2512/93 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נא(3) 252, 261-262 (1997); בג"ץ 160/58 שניידר נ' מנהל רשות הפיתוח, פ"ד יג(2) 891, 895 (1959))." (עע"מ 9156/05 גרידינגר נ' ראפ (טרם פורסם, 10.6.08))

לא מצאנו כי בעניין החלטת הרשות דנן נתקיימו נסיבות מיוחדות, עובר לנתינתה, אשר היה בהן להצדיק את החריגה מההנחיות המנהליות שבחוזרי המנכ"ל. הנתונים בדבר היקף הפעילות המצומצם של איגוד הערים שבנדון מלמדים כי אין לראות באיגוד ערים זה ובתפקידה של המשיבה כיושבת ראש המועצה שלו – משום חריג לאופי פעילותם של איגודי הערים השונים – העומד ברקע לחוזרי המנכ"ל הראשון (מ-1996) והשני (מ-1999).

כמפורט לעיל, חריגת הרשות מהנחיה מנהלית אינה מובילה אמנם מניה וביה לפסלות ובטלות ההחלטה מעיקרא (כבמקרה של פעולה הנעשית בחוסר סמכות). אולם, המדובר בענייננו בפגם מנהלי חמור ואילו היינו בוחנים את סוגית תוקפה של ההלטה המנהלית דנן (עובר לנתינתה או בסמוך לה) לאורו של מבחן זה בלבד, סביר מאוד כי די היה בו להוות עילה להורות על ביטול ההחלטה.

8. ברם, ענייננו הוא בהחלטת הרשות מאוגוסט 2001 שניתנה בגדרו של הסכם פשרה שהושג בין המשיבים 1 ו-2 לבין המשיבה, בגדרו של הליך משפטי שהיה תלוי ועומד ביניהם.

כנגד אישור תשלום השכר לשנתיים הראשונות בתפקידה (1999-2000), משכה המשיבה את עתירתה שהיתה תלויה ועומדת בבית המשפט והסכימה כי לאחר אותן השנתיים בשכר (חלקי) תמשיך לכהן בתפקידה שלוש שנים נוספות ללא שכר.

בעת הגשת עתירה זו (אוקטובר 2003) כבר מילאה המשיבה את מלוא חלקה והתחייבויותיה על פי אותו הסכם פשרה, ובכך שינתה את מצבה – שינוי משמעותי – וזאת בהסתמך על אותו ההסכם ועל אותה החלטה של הרשות.

קשה להעריך היום, אם בכלל, מה היו סיכויי עתירתה בבית המשפט הגבוה לצדק אלמלא ביקשה את מחיקתה לאור הסכם הפשרה. לטובת המשיכה מוכנים אנו להניח כי מזוית הראיה שלה היה בכך ויתור של ממש על חלק מטענותיה שבאותה העתירה, לרבות אותו פרק מטענותיה שהתייחס לענין תוקפם של חוזרי המנכ"ל אל מול ההוראה המסמיכה שבסעיף 24 לצו.

משמעותית יותר לעניין זה היתה הסכמתה להמשיך ולכהן שלוש שנים נוספות, ללא שכר, בתפקיד יו"ר מועצת איגוד הערים, וזאת, כנטען על ידה, תוך ויתור על עיסוק פרטי בתחום הכשרתה (הנהלת חשבונות) ועל ההכנסה שיכולה היתה להשתכר בדרך זו.

על פני הדברים, הניחה המשיבה בנתונים אלה את התשתית הנדרשת להוכחת הציפיה שהיתה בה לקיום מעשה והתחייבות הרשות שבהסכם הפשרה ולהסתמכותה עליהם.

9. לצד הבחינה "המינהלית" של החלטת הרשות דנן ותוקפה, נדרשים אנו בעניין זה לבחינה של הדברים גם בראי המשפט הפרטי, וזאת בהיבטים החוזיים וההסכמיים של הסכם הפשרה שנערך בין המשיבה לבין המשיבים 1 ו-2.

הסכם הפשרה נערך בתום משא ומתן שניהלו ביניהם הצדדים לעתירת העותרת במגמה להגיע לפתרון מוסכם של המחלוקת.

אכן, "חלקם" של המשיבים באותו הסכם פשרה הינו בראש וראשונה בהפעלת הסמכות המנהלית של שר הפנים
, לאישור השכר, על פי סעיף 24 לצו. על כן, תוקפה של הסכמת השר נחלשת בראש וראשונה על ידי הדין המינהלי.

ברם – אותו אישור מנהלי שיכלל למעשה הסכם בין הצדדים במסגרתו התחייבה המשיבה למשוך את עתירתה ולעסוק שלוש שנים נוספות בתפקידה ללא שכר, ומכאן הזיקות הנוספות הנדרשות לענין מתחומי הדין הפרטי ודיני החוזים.

עתירתו של העותר דנן הוגשה לאחר שהמשיבה מילאה אחר התחייבויותיה שבהסכם הפשרה. בנסיבות אלה – ובהיבט ההסכמי של הדברים – לא מן הנמנע כי אילו היתה נתבעת המשיבה על ידי המשיבים 1 ו-2 בתביעה אזרחית להשבת שכרה, היתה תביעה שכזו נתקלת במחסום המניעות וההשתק כמשמעותם בדין החוזים.

גם אם נסיט מבטנו מהמישור החוזי אל המישור המעין חוזי ולדין ההשבה על פי חוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979, לא מן הנמנע יהיה להניח כי בנסיבות העניין דנן אפשר ויחולו הוראות הסיפא לסעיף 2 לחוק ולפיו:

"2. פטור מהשבה

בית המשפט רשאי לפטור את הזוכה מחובת ההשבה לפי סעיף 1, כולה או מקצתה, אם ראה שהזכיה לא היתה כרוכה בחסרון המזכה או שראה נסיבות אחרות העושות את ההשבה בלתי צודקת"

לעניין המבחנים לקביעת "השבה בלתי צודקת" נפסק ברע"א 5768/94 א.ש.י.ר. יבוא יצור והפצה נ' פורום אביזרים ומוצרי צריכה בע"מ, פ"ד נב(4) 289, 431 (1998):

"…אין חולק כי התפיסה הרעיונית הגלומה בעילה של עשיית עושר ולא במשפט מעוגנת בערכים של צדק, הגינות ויושר ואלה מחייבים כי הפיכת מבחן ההתעשרות להתעשרות 'שלא על פי זכות שבדין' יהיה גמיש. קשה, אם בכלל אפשרי הוא, לקבוע מבחן אחד וחד, שניתן למוד בו יסוד זה, ואילו נקבע מבחן כזה, היה הדבר פוגע בתכליתו של חוק עשיית עושר, המחייבת גמישות לשם הבטחת עשיית צדק בכל מקרה לגופו…
מה הם הקריטריונים הראויים? אומר על כך המלומד ד' פרידמן:
'השיקולים בהחלת העקרון הכללי כוללים את עצמת זכותו של התובע, את אופי הפגיעה באינטרס שלו, את התנהגות הצדדים ואת טיב הפעילות שמכוחה זכה הנתבע ברווח' (ד' פרידמן דיני עשיית עושר ולא במשפט כרך א' עמ' 46 (מהדורה שניה, תשנ"ח))."

מוכן אני להניח כי אילו היתה המדינה (המשיבים 1 ו-2) תובעת את המשיבה בתביעה אזרחית להשבת סכומי השכר – בעיתוי מקביל להגשת עתירה זו שבפני
נו – היתה תביעה שכזו נתקלת במחסום המניעות וההשתק בהיבטה החוזי ולא מן הנמנע להניח כי בנסיבות אלה היתה מתקיימת גם הוראת הפטור שבסיפא לסעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט.

10. הדברים שאמרנו לעיל – לעניין הליך היפותטי אזרחי – מקרינים גם הם על מיתחם הדין המינהלי שבגדרו הוגשה העתירה דנן ואשר על פי כלליו יוכרע בה הדין.

זאת בראש וראשונה מתוך סמיכות הדברים והתכליות שבין דוקטרינות ההשתק והמניעות "האזרחיות" לדוקטרינת "ההסתמכות" המנהלית. ועמד על הדברים הנשיא א' ברק בבג"ץ 9098/01 גניס נ' משרד הבינוי והשיכון, פ"ד נט(4) 241, 284 (2004):

"אינטרס ההסתמכות עובר במשפט הישראלי כחוט השני… כך היה הדין בעבר עת נהג עקרון המניעות, המבוסס על עקרון ההסתמכות. כך הדבר כיום, שעה שניתן לראות בהגשמת אינטרס ההסתמכות חלק מעקרון תום-הלב. מהמשפט הפרטי הועבר אינטרס ההסתמכות למשפט הציבורי…".

ובהמשך הדברים:

"ביסוד ההגנה על אינטרס ההסתמכות מונחים שיקולים מוסריים ותועלתניים כאחד. כמובן, כוחו של אינטרס ההסתמכות אינו מוחלט. אין הוא שיקול יחיד. יש לאזן בינו לבין אינטרסים אחרים, הפועלים לכיוונים אחרים, עם זאת לעולם יש להתחשב בו ולתת לו את משקלו היחסי הראוי".

בעניין המשיבה דנן משקלו הבולט של אינטרס ההסתמכות נעוץ בעיקר בחלוף הזמן הרב שמיום עריכת הסכם הפשרה (אוגוסט 2001) ועד ליום הגשת עתירה זו (אוקטובר 2003). במהלך שנתיים אלה, ומתוך הסתמכותה על הסכם הפשרה, השלימה ומילאה המשיבה אחר כל התחייבויותיה שבאותו ההסכם.

בנסיבות אלה, ובמיוחד בעיתוי שכזה, העתירה לצוות על המדינה לנקוט בהליכים להשבת שכרה של המשיבה מהשנים 1999-2000 נמצאת בעינינו בלתי מאוזנת. נוסיף ונציין כי לתוצאה זו של הדברים היינו מגיעים גם מחמת השיהוי האובייקטיבי שבהגשת העתירה – וזאת גם מבלי לבחון את השאלה האם העתירה דנן, בנסיבות שפורטו בתגובת העותר, לוקה גם בשיהוי סובייקטיבי.

11. סיכומם של דברים – אציע לחברותיי למותב כי נדחה את העתירה, ובנסיבות הענין ללא צו להוצאות.
ש ו פ ט
השופטת א' פרוקצ'יה
:

הסכם הפשרה, אשר במסגרתו אישר שר הפנים
תשלום משכורת למשיבה לתקופה של שנתיים ימים בעבור ביצוע תפקידה כיו"ר מועצת איגוד ערים, עמד בניגוד להנחיות המינהליות שהוצאו בחוזרי המנכ"ל, ולא נמצא צידוק סביר לסטייה זו מאמות המידה המקובלות בענין זה. עם זאת, הסתמכותה של המשיבה על הסכם הפשרה ושינוי מצבה עקב כך, מקשים ביותר על אפשרות השבת מצב הדברים לקדמותו. בנסיבות מיוחדות וחריגות אלה, אני מסכימה כי דין העתירה להידחות.
ש ו פ ט ת
השופטת א' חיות
:

אני מסכימה לפסק דינו של חברי השופט י' אלון
ולהערותיה של חברתי השופטת א' פרוקצ'יה
.
ש ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' אלון
.

ניתן היום, כ"ט בתשרי, התשס"ט (28.10.2008).
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 03093620_a21.doc/אמ
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il
??

??

??

??

1
12
1








בג"צ בית המשפט העליון 9362/03 טומי ריגלר, חבר מועצת עיריית נתניה נ' אברהם פורז, שר הפנים, יובל רכלבסקי, הממונה על השכר במשרד (פורסם ב-ֽ 28/10/2008)