פסקי דין על נחום חת | פסקי דין על מועצת עירית חיפה; אבא חושי | פסקי דין על ראש עירית חיפה; יוסף נוסבוים | פסקי דין על סגן ראש עירית חיפה; יעקב כץ | פסקי דין על סגן ראש עירית חיפה; יוסף ארדשטיין | פסקי דין על חבר מועצת עירית חיפה |

36/51 בג"צ     30/11/1951




בג"צ 36/51 נחום חת נ' מועצת עירית חיפה; אבא חושי, ראש עירית חיפה; יוסף נוסבוים, סגן ראש עירית חיפה; יעקב כץ, סגן ראש עירית חיפה; יוסף ארדשטיין, חבר מועצת עירית חיפה




(פ"ד ה(2) 1553)

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"צ מס' 36/51

השופטים: כבוד הנשיא זמורה

כבוד השופט אגרנט

כבוד השופט ויתקון
המבקש: נחום חת
ע"י ב"כ עו"ד א. אמדור


נגד

המשיבים: 1. מועצת עירית חיפה
2. אבא חושי
, ראש עירית חיפה
3. יוסף נוסבוים
, סגן ראש עירית חיפה
4. יעקב כץ
, סגן ראש עירית חיפה
5. יוסף ארדשטיין
, חבר מועצת עירית חיפה


ע"י ב"כ עו"ד א. וינשל
תשובה לצו-על-תנאי, המכוון אל המשיבים והדורש מהם ליתן טעם מדוע לא יימנעו: -
1. מלזמן ו/או מלנהל ו/או מלקיים ישיבות ו/או מלקבל החלטות ו/או מלבצע החלטות:
(א) של מוסד הקרוי הנהלת עירית חיפה והמורכב מהאדונים הבאים: מר אבא חושי
ראש עירית חיפה, מר יוסף נוסבוים
סגן ראש עירית חיפה, מר יעקב כץ
סגן ראש עירית חיפה ומר יוסף ארדשטיין
, חבר מועצת עירית חיפה
;
(ב) של ועדות שנתמנו או יתמנו על ידי מועצת עירית חיפה, בהתאם לסעיף 60 של פקודת העיריות 1934, כשהן כוללות בין חבריהן אנשים שאינם חברי מועצת עירית חיפה, ו/או בהשתתפותם של אנשים כאלה שאינם חברי מועצת עירית חיפה.
2. מלמנות ועדות שתכלולנה בין חבריהן אנשים שאינם חברי מועצת עירית חיפה ו/או לא למנות אנשים שאינם חברי מועצת עירית חיפה לועדות-עיריה כל שהן לפי סעיף 60 של פקודת העיריות משנת 1934.

--------------------------

יום שמיעת הבקשה בהרכב השופטים דונקלבלום, חשין, אגרנט
- 1.3.51;
יום מתן צו-על-תנאי - 6.3.51; תשובה לצו-על-תנאי - 16.4.51; יום מתן הצו - 30.11.51.

--------------------------

צו

השופט ויתקון
: הענין שלפנינו נוגע לשתי החלטות של עירית חיפה: האחת, שנתקבלה בישיבת מועצת העיריה מיום 22.1.51, "לבחור הנהלה שתהיה מורכבת מראש העיריה, סגנו, סגן שני וחבר רביעי שייבחר" - והרי באותה ישיבה, נבחר החבר הרביעי, הוא מר יוסף ארדשטיין
- והשניה, שנתקבלה בישיבה מיום 29.1.51, לשתף בועדות שונות, שיתמנו (ולמעשה, גם נתמנו) על ידי המועצה, גם נציגי ציבור מלבד חברי המועצה ומומחים. המבקש, שהוא אחד מחברי המועצה, אשר הצביעו נגד ההחלטות האלה, טוען כי הן בלתי חוקיות ובניגוד להוראות פקודת העיריות, 1934, (להלן "הפקודה"), ולפי בקשתו ניתן הצו-על-תנאי; ואילו המשיב מס' 2, הוא ראש עירית חיפה, טוען, כי שתי ההחלטות בדין יסודן, והוא מתנגד למתן צו החלטי.

2. נחלקו דעות של בעלי-הדין בדבר גוף ההחלטות, היקפן ומשמעותן, ולשם בירור הענין הובאו בפני
נו הפרוטוקולים של כמה מישיבות המועצה וההנהלה, והמשיב מס' 2 נחקר חקירת שתי וערב. לגבי ענין ההנהלה טען המשיב מס' 2, כי אין הדבר חורג ממסגרת הפקודה; הרי אין ההנהלה אלא ועדה במובן הסעיף 60 לפקודה, ודיוניה, כפי שהם משתקפים בפרוטוקולים, מקצתם בדברים המסורים בלאו הכי לסמכות ראש העיריה, בלא צורך להביאם לפני המועצה, כגון שאלות המנגנון ומשכורתם של עובדי העיריה; מקצתם בביצוע החלטות שכבר נתקבלו על ידי המועצה, ומקצתם בדברים שההנהלה עוסקת בהם לשם הכנה גרידא, על מנת להביאם לפני המועצה לשם החלטה ואישור. גם לגבי הועדות המורכבות מחברים ולא-חברים חלק המשיב מס' 2 על הפירוש שניתן לדבר על ידי המבקש. בעוד שזה טען כי אלו הן ועדות לפי הסעיף 60 לפקודה, המאפשר מינוי ועדות מתוך חוג החברים בלבד, אמר המשיב, לא כי אלו ועדות שאין להן זכות הכרעה והן נתמנו לשם יעוץ בלבד, ואין לראות בהן ועדות לפי הסעיף 60 כלל וכלל.

3. נדון, ראשית, בענין ההנהלה. לדעתי, אין טעם לייחד את הדיבור על כל ענין וענין שההנהלה דנה בו בישיבותיה, ולעמוד על טבעו וטיבו של כל ענין לחוד, שמא מרוב העצים לא נראה את היער. צריך ללמוד את מהות ההנהלה מכלל דיוניה ועסקיה. יתכן שכל אחד מן הענינים לחוד אין בו כדי לשוות להנהלה זו אופי מיוחד, אלא צריך לראות את הדבר בכללותו. סימני היכר מצטרפים ומצטברים ודמותה של ההנהלה ניכרת מכלל הענין. באספקלריה זו, מה אנו רואים? רואים אנו מוסד, שנמסר לו, כפי שהשם מעיד, סמכות הנהלתית. ההנהלה שונה מהמועצה עצמה, ראשית, בזה שמספר חבריה מצומצם לגבי מספר חברי המועצה, ושנית, בזה שבהרכבה אינו משתקף ההרכב המפלגתי של המועצה כולה. תפקידי ההנהלה לא הוגדרו לפי סוג הענינים המסורים לסמכותה, ויש להניח כי סמכותה כוללת את כל הענינים שהמועצה מוסמכת לדון בהם, אם כי נשארת עדיין השאלה מה הוא אופי דיוניה, האם נמסרה לה סמכות לדון ולהחליט סופית, או האם נמסרה לה רק המסכות לדון ולהביא הצעות לפני המועצה לאישורה ולהחלטתה הסופית. אפשר, אולי, לדמות את ההנהלה למעין "ועד פועל". כיון שריבוי הענינים ולחץ הזמן דורשים טיפול יותר זריז ויעיל משהמועצה עצמה יכולה להקדיש לענינים, הוקם המוסד החדש הזה, לא תחת המועצה, אלא בצדה. השאלה היא: מוסד זה, האם אפשר למצוא לו מקום במבנה הקונסטיטוציוני של העיריה, הקבוע בפקודת העיריות?

4. כדי לענות על שאלה זו, עלינו לשוות לנגדנו את הוראות הפקודה וכללי הפירושים בהם נדרשות הוראות אלו. הפקודה (כפי שתוקנה על ידי חוק לתיקון פקודת העיריות, תש"י - 1950), קובעת את מבנה העיריה ואת ארגונה בדרך זו: ראשית כל, נאמר שם (בסעיף 7) ש"עיריה תפעל באמצעות מועצה. למועצה יהיו כל הסמכויות שהחוק נותן לעיריה". שנית, המועצה תבחר ראש עיריה וסגן ראש עיריה לפחות אחד (סעיף 50). ראש העיריה או, בהיעדרו, סגן ראש העיריה, ממונה על ביצוען של החלטות המועצה, וזאת בהתאם לתקציבי ההוצאות המאושרות במקום שההחלטה מצריכה הוצאת כספים עירוניים (סעיף 59). ואחרון אחרון החשוב בין סעיפי הפקודה בענין הנדון הוא הסעיף 60: -

"60. (1) בהתחשב עם הוראות הסעיפים הקטנים דלקמן תוכל מועצה למנות
מזמן לזמן מבין חבריה ועדות מיוחדות או ועדות כלליות בעלות אותו מספר של חברי מועצה אשר המועצה תמצא לנכון לקבעו, לצורך כל מטרה העשויה לדעת המועצה להתגשם ביתר הצלחה על ידי ועדה.
בתנאי שמינוי החברים לאותן הועדות יהא טעון אישור מטעם המושל.

(2) המועצה תוכל למנות מזמן לזמן מבין חבריה, ועדה או ועדות מורכבות מאותו מספר חברי מועצה, ככל אשר תמצא המועצה לנכון לקבוע, לצורך ההנהלה או הפיקוח על הענינים דלקמן כולם או מקצתם:

(א) רחובות וכבישים.
(ב) הספקת מים.
(ג) ביוב ותיעול.
(ד) בנין עיר.
(ה) הצעות המתקבלות על ידי המועצה.

בתנאי שמינוי החברים לאותן הועדות יהא טעון אישור מטעם המושל.
ובתנאי שהמושל יוכל למנות מזמן לזמן פקיד מפקידי ממשלת פלשתינה (א"י), אשר ישמש כחבר-יועץ לכל ועדה המתמנית עפ"י הוראות סעיף קטן זה.

(3) המועצה תמנה את אחד החברים של כל ועדה כיו"ר הועדה, וכשתהיינה הדעות שקולות במו"מ של איזו ועדה, תהיה ליו"ר דעה שניה או מכרעת.

(4) המועצה תוכל מזמן לזמן לפטר איזו ועדה או לשנותה או להפסיק את פעולתה או להרכיבה מחדש וכן תוכל למלא כל משרה שנתפנתה בה;

(5) ההחלטות והמו"מ של ועדות שנתמנו עפ"י הוראות הסעיף הזה יוגשו למועצה לאישור."

5. עד כאן הוראות הפקודה. הן בחינת "מגילת יסוד", והכלל הוא כי יש לפרשן פירוש דווקני ומצומצם. עיריה, הרי זו גוף משפטי שנוצר על ידי החוק ושאין לו קיום אלא על פי החוק, היקף סמכויותיו מוגדר לפי החוק, וכל דבר החורג מד' אמותיו של החוק בטל ומבוטל הוא (ultra vires). זוהי ההלכה, ותוצאות חשובות נובעות ממנה. מבחינים במשפט האנגלי בין איגודים שנוצרו על ידי חוק מסויים (statutory corporation) ובין אלה שלא נוצרו על ידי חוק מסויים. עם הראשונים נמנות (בין השאר) עיריות ורשויות מקומיות, וגם חברות בע"מ, בין האחרונים יש איגודים וחברות שנוסדו לפי charter, מעשה הענקה מטעם המלך. פסקו בתי המשפט, כי יש לפרש charter פירוש מצמצם (הלסבורי-היילשם, כרך 8, עמ' 24 ס' 37). לגבי איגודים, שנוסדו על ידי חוק, הרי החוק בא במקום ה-charter, והוא מכריז על סמכויות האיגוד ומגדיר את חובותיו (שם עמ' 27 ס' 40). האיגוד רשאי להתקין לו תקנות, הנקראות חוקי-עזר, ובלבד שלא יהיו בניגוד לחוק. (שם עמ' 45 ס' 79). הכלל, שאסור לאיגוד לחרוג מסמכויותיו, חל ביתר תוקף על איגודים יצירי-חוק. "איגודים סטטוטוריים" (שם, עמ' 67 ס' 121), "אין להם אלא אותן הזכויות, ואין ביכולתם לעשות אלא אותן הפעולות, אשר הורשו במישרין או בעקיפין על ידי החוקים שיצרו אותם; איגודים לא-סטטוטוריים, בדרך כלל, רשאים לעשות כל דבר שבכוחו של אדם פרטי רגיל לעשותו, אלא אם יש הגבלה ישירה או בלתי ישירה מטעם החוק". ולגבי איגודים יצירי-החוק נאמר (שם, עמ' 72 ס' 125) : - "איגוד שנוצר על ידי חוק, סמכויותיו מוגבלות ומוגדרות על ידי החוק היוצר אותו, ואין היקפן אלא כפי שנקבע בו במפורש, או כפי הדרוש לביצוע המטרות, שלשמן נוסד האיגוד, או כפי מה שמסתבר כדבר הקשור לאותם הענינים, או מה שנובע מהענינים, עליהם סמך המחוקק את ידיו. כל מה שלא מותר בפירוש או מכללא, הרי זה אסור". האסמכתא להלכה זו ידועה לכל העוסק בחוק החברות: ashbury railway carriage & iron co. v. riche: (1875) l.r. 7 h.l. 653; 44 l.j.ex 185; 33 l.t. 450; 24 w.r. 794; h.l.; sub nom. riche v. ashbury railway carriage co. (1874), l.r. 9 exch 22, ex. ch. ואסמכתא זו חלה גם על איגודים שאינם חברות לפי חוק החברות, ובזה "בוטלה הדעה הקודמת שדבר 'החריגה מסמכות' תלוי לא בשאלה אם החוק מתיר, אלא בשאלה אם הוא אוסר בפירוש או מכללא את הפעולה הנדונה" (שם ע' 72 הערה x). כללו של דבר: בבואנו לשקול אם דבר מסויים חורג מסמכויות המועצה אם לא, המבחן אינו, אם פקודת העיריות אוסרת את הדבר, בפירוש או מכללא, אלא אם הדבר מותר לפיה. לשון אחרת, לא די בכך שהדבר אינו אסור; הוא צריך להיות מותר, כדי להיות כשר בעיני החוק. החוק אינו משאיר, כביכול, חלל ריק, שמותר למלאותו לפי הרצון.

6. "ההנהלה", שנוסדה על ידי החלטת המועצה מיום 22.1.51, אינה יכולה לעמוד במבחן העקרון של איסור חריגה מהסמכויות שהפקודה מקנה למועצה, אלא אם אפשר למצוא את מקומה בד' אמות של הסעיף 60. סעיף זה מאפשר מינוי ועדה תוך סייגים חשובים, הן בנוגע לתפקיד, שלשמו מתמנית הועדה, הן בנוגע להיקף סמכותה, והן בנוגע להרכבה. התפקיד כיצד? מותר למנות ועדה לתפקיד אשר מן הראוי לבצעו ולהסדירו באמצעות ועדה. התפקיד במקרה דנן אינו תפקיד ספציפי, כדוגמת התפקידים המפורטים בסעיף 60 פסקא 2, כגון כבישים, הספקת מים, ביוב וכו'. התפקיד הוא כללי, כלומר, "הנהלה" לגבי כל עניני העיריה. אולם נראה לי שאין לפסול בשל כך את בחירת הועדה הזאת. מותרת, לפי דעתי, ועדה שתפקידה לברר ולהכין ענינים על מנת להביאם בצורה מבוררת ומוכנה לפני המועצה. נוהגים להפעיל ועדה כזו ולכנותה "steering committee". הסייג בדבר היקף סמכותה של הועדה אמור בפסקא 5 לסעיף 60: כל החלטה של ועדה, שנתמנתה לפי סעיף זה, תובא לפני המועצה לשם אישור. בא-כוח המשיב מס' 2 הסכים בטענותיו לפנינו, כי החלטות ההנהלה טעונות אישור מטעם המועצה. גם אני סבור כי אפשר לראות את ההנהלה כועדה חוקית רק מתוך שמירה על הסייג הזה. לכן, דעתי היא, כי אין לפסול את ה"הנהלה", בתנאי שהחלטותיה ודיוניה אינם בעלי תוקף, כל עוד לא אושרו על ידי המועצה.

7. ומכאן לענין הועדות המורכבות גם מחברי המועצה וגם ממי שאינם חברים. כאן מונע הסייג בדבר הרכב הועדות שבסעיף 60 לראות בועדות אלו ועדות, שמינויין מותר לפי הסעיף 60, כי סעיף זה קובע בפירוש שהועדות תהיינה מורכבות אך ורק מתוך שורת חברי המועצה. אין כל הוראה אחרת בפקודה המרשה בפירוש או מכללא את מינוין של ועדות מעורבות כאלה. בא-כוח המשיב מס' 2 גם לא ניסה להצדיק את מינוי הועדות האלה על סמך הסעיף 60, אלא טען, כי אלו אינן אלא ועדות "מיעצות", וכלום אסור למועצה או לראש העיריה - כך הוא שואל - להיוועץ עם אישים או גופים שמחוץ לחוג הנבחרים? אין לי ספק שמותר להם להיוועץ ולפנות למומחים, אך מה שנעשה כאן שונה הוא תכלית שינוי מקבלת עצה ממומחים. כאן הנהיגה המועצה שיטה, להרחיב את מסגרת הועדות ולשתף בעבודתן אנשי ציבור שאינם חברי המועצה. השיטה כשהיא לעצמה, אולי, ראויה לשבח, אך בהיותה "שיטה", ולא רק פנייה אל מומחה ad hoc, היא עוברת את הקו שהותווה למועצה בפקודה. יהא אשר יהא ערכן או יעילותן של ועדות, שלא-חברים נמנים עם חבריהן, לאור העקרונות האמורים לעיל, מינוין הוא פסול, מכיון שהמועצה אינה מוסמכת, לא בפירוש ולא מכללא, למנות ועדות כאלה.

8. היוצא מכאן כי יש לבטל את הצו-על-תנאי לגבי ענין ההנהלה, אמנם בשים לב למה שנאמר בסעיף 6 של צו זה, כי החלטות ההנהלה טעונות אישור על ידי המועצה, וכי יש לעשות את הצו להחלטי לגבי ענין הועדות, שחלק מחבריהן אינם חברי המועצה. לאור התוצאה הזאת, אין צו להוצאות.

הנשיא: אני מסכים.

השופט אגרנט
: אני מסכים.

ניתן היום, א' בכסלו, תשי"ב (30.11.51).








בג"צ בית המשפט העליון 36/51 נחום חת נ' מועצת עירית חיפה; אבא חושי, ראש עירית חיפה; יוסף נוסבוים, סגן ראש עירית חיפה; יעקב כץ, סגן ראש עירית חיפה; יוסף ארדשטיין, חבר מועצת עירית חיפה, [ פ"ד: ה 2 1553 ] (פורסם ב-ֽ 30/11/1951)