פסקי דין על ד"ר מנחם הופנונג | פסקי דין על פרופ' דוד ריצ'י | פסקי דין על אורי אזניק ואח' | פסקי דין על יושב-ראש הכנסת | פסקי דין על פרופ' שבח וייס | פסקי דין על ו-13 אח' |

3434/96 בג"צ     11/07/1996




בג"צ 3434/96 ד"ר מנחם הופנונג, פרופ' דוד ריצ'י, אורי אזניק ואח' נ' יושב-ראש הכנסת, פרופ' שבח וייס, ו-13 אח'




(פ"ד נ (3) 50

(פ"ד נ (3) 57)

בבית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק


בג"צ מס' 3434/96


השופטים:
כבוד הנשיא א' ברק
,
כבוד השופט י' זמיר
,
כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן


העותרים:
1. ד"ר מנחם הופנונג
, עו"ד
2. פרופ' דוד ריצ'י
3. אורי אזניק
ע"י ב"כ עו"ד מ' הופנונג
4. התנועה למען איכות השלטון בישראל

ע"י ב"כ עו"ד י' קשת


נגד

המשיבים:
יושב-ראש הכנסת
, פרופ' שבח וייס
, ו-13 אח'

ע"י ב"כ עו"ד ע' פוגלמן
, מנהל מחלקת הבג"צים בפרקליטות

המדינה, עו"ד א' שחר
, עו"ד א' הברמן
, עו"ד ש' קספר
, עו"ד
ד' הולץ-לכנר

עתירה למתן צו-על-תנאי.

פסק-דין


השופט י' זמיר

:

1. סעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת קובע את עקרון השוויון בבחירות לכנסת. וכך הוא אומר:

"הכנסת תיבחר בבחירות כלליות, ארציות, ישירות, שוות, חשאיות ויחסיות, לפי חוק הבחירות לכנסת; אין לשנות סעיף זה, אלא ברוב של חברי הכנסת".

על יסוד סעיף זה החליט בית המשפט פעמים אחדות לפסול חוקים שפגעו בעקרון השוויון בבחירות לכנסת ולא נתקבלו ברוב של חברי הכנסת. עכשיו פונים העותרים אל בית המשפט כדי שיפסול, על יסוד סעיף זה, חוק שנתקבל בכנסת זה מקרוב: חוק מימון מפלגות (תיקון מס' 18), תשנ"ו – 1996 (להלן – תיקון מס' 18).
מה, אם כן, קובע חוק זה?

החוק


2. תיקון מס' 18 משנה את ההסדר שנקבע בחוק מימון מפלגות, תשל"ג-1973, בדבר מימון הבחירות לכנסת. השינוי מתייחס לשני עניינים. ראשית, המקדמות המשתלמות לסיעות מראש; שנית, הוצאות הבחירות המשתלמות לסיעות בדיעבד. וזה דבר השינוי:

א) סעיף 4(א) לחוק מימון מפלגות קובע כי סיעה בכנסת היוצאת, המתמודדת בבחירות לכנסת החדשה, "תשולם לה מיד מקדמה על חשבון המימון של הוצאות הבחירות שלה". המקדמה היא בשיעור 60% מיחידת מימון אחת "לכל חבר הכנסת שנמנה עם הסיעה ביום הגשת רשימת המועמדים". ומה הדין לגבי חברים שפרשו מן הסיעה לפני שהוגשה רשימת המועמדים? לפי הנוסח המקורי של החוק, הסיעה לא הייתה זכאית לקבל מימון בגין חברים אלה. בא תיקון מס' 18 והוסיף לסעיף 4(א) לחוק את המילים הבאות: "לענין זה לא יובאו בחשבון חברי הכנסת שפרשו מן הסיעה". משמע, הסיעה תקבל מקדמה בשיעור שנקבע בחוק כאילו לא פרש ממנה אף חבר-כנסת.

ב) שיטת המימון של הוצאות הבחירות לכנסת נקבעה בסעיף 3 לחוק מימון מפלגות. השיטה שונתה לאחרונה: תחילה על-ידי חוק מימון מפלגות (תיקון מס' 16), תשנ"ד-1994 (להלן – תיקון מס' 16); ועתה – על-ידי תיקון מס' 18. עד תיקון מס' 16 קבע חוק מימון מפלגות (בסעיף 3) כי סיעה תקבל מימון של הוצאות הבחירות לפי מספר המנדטים שבהם זכתה הסיעה בכנסת הנכנסת: יחידת מימון אחת לכל מנדט שזכתה בו. בא תיקון מס' 16 וקבע בסעיף 5 (בנוסח חדש של סעיף 3(ב) לחוק מימון מפלגות) שיטת מימון חדשה, כדלקמן:

"המימון של הוצאות הבחירות של סיעה יהיה לפי מספר יחידות מימון שנתקבל ממספר המנדטים שבהם זכתה הסיעה בכנסת היוצאת בתוספת מספר המנדטים שבהם זכתה הסיעה הנכנסת מחולק בשתיים, בתוספת סכום השווה ליחידת מימון אחת".

כדי להדגים את השינוי שהונהג על-ידי תיקון מס' 16, אפשר לבדוק את המימון המגיע לסיעה שהיו לה, דרך משל, 10 מנדטים בכנסת היוצאת, והיא זכתה רק ב-6 מנדטים בכנסת הנכנסת. לפי השיטה קודמת הייתה הסיעה זוכה ל-6 יחידות מימון. לפי השיטה החדשה זכאית הסיעה ל-8 יחידות מימון (כממוצע בין 6 לבין 10), בתוספת יחידת מימון אחת, ובסך הכול 9 יחידות מימון. וכך במצב הפוך: אם הסיעה הגדילה את הייצוג שלה בכנסת מ-6 מנדטים בכנסת היוצאת ל-10 מנדטים בכנסת הנכנסת, היא תזכה ל-9 יחידות מימון (שעה שלפי השיטה הקודמת הייתה זוכה ל-10 יחידות מימון).

זהו שינוי מהותי שיש בו, אולי, כדי להשפיע על שיעור ההוצאות של הסיעות המתמודדות לפני הבחירות. כדי לעקוף חשש בדבר השפעה אפשרית של שינוי זה על תוצאות הבחירות לכנסת הבאה, היא הכנסת הארבע-עשרה, נקבע בתיקון מס' 16 (סעיף 30(ב)(2)) כי שינוי זה (כלומר, סעיף 3(ב) לחוק מימון מפלגות בנוסח החדש) יחול רק לגבי הבחירות לכנסת החמש-עשרה ואילך.

אולם, מסתבר כי הפיתוי היה גדול מדיי, ואולי המצוקה הייתה גדולה מדיי, וסמוך למועד הבחירות לכנסת הארבע-עשרה החליטה הכנסת להקדים את המאוחר: תיקון מס' 18 קבע אפשרות להחיל את השינוי בשיטת המימון כבר לגבי הבחירות לכנסת הארבע-עשרה. וכך נקבע בתיקון מס' 18 (סעיף 5) לעניין מועד התחולה של השינוי:

"בסעיף 30(ב)(2) לחוק מימון מפלגות (תיקון מס' 16), התשנ"ד-1994, בסופו יבוא 'ואולם, רשאית סיעה להודיע ליושב ראש הכנסת לא יאוחר מיום י"ג בתמוז התשנ"ו (30 ביוני 1996) שהיא מבקשת להחיל עליה את הוראותיו גם לגבי הבחירות לכנסת הארבע-עשרה'".

משמע, לפי תיקון מס' 18, לכל סיעה המתמודדת בבחירות לכנסת הארבע-עשרה נתונה הבחירה אם לדבוק בשיטה הקודמת של מימון הבחירות או להעדיף את השיטה החדשה שנקבעה בתיקון מס' 16. אם התברר לסיעה לאחר הבחירות (שנערכו ביום 29.5.96) כי היא הגדילה את מספר המנדטים שלה (נאמר, מ-6 מנדטים ל-10 מנדטים), היא תקבל מימון לפי השיטה הקודמת (כלומר, 10 יחידות מימון). אולם אם התברר לסיעה כי מספר המנדטים שלה פחת (נאמר, מ-10 מנדטים ל-6 מנדטים), היא רשאית להודיע (עד יום 30.6.96) כי היא מבקשת להחיל עליה את שיטת המימון החדשה (ואז תזכה ל-9 יחידות מימון). ברור מכאן שתיקון מס' 18 מיטיב מבחינת המימון עם הסיעות המיוצגות בכנסת היוצאת.

טענות העותרים


3. שלושת העותרים מציגים עצמם כאזרחי המדינה שיש להם זכות להצביע בבחירות לכנסת. אליהם הצטרפה התנועה למען איכות השלטון בישראל. המשיבים הם יושב-ראש הכנסת
וחשב הכנסת (להלן – המשיבים) ועוד אחת-עשרה רשימות המיוצגות בכנסת היוצאת. אף אחת מרשימות אלה לא תמכה בטענות העותרים, ואף רשימה מן הרשימות החדשות שהתמודדו בבחירות לא ביקשה להצטרף כצד לעתירה.

4. העותרים טוענים כי הסדרי המימון שנקבעו בתיקון מס' 18 פוגעים בעקרון השוויון כפי שנקבע בסעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת. אם אמנם כך, צריך היה תיקון מס' 18 להתקבל, לפי סעיף 4 לחוק היסוד, ברוב של חברי הכנסת. אך לא כך היה. הצעת חוק מימון מפלגות (תיקון מס' 19), תשנ"ו-1996, התפרסמה ביום 1.5.96, עברה את כל הקריאות בכנסת בישיבה מיוחדת שהתקיימה באותו יום עצמו, ונעשתה חוק בו ביום. ומה היה הרוב שהצביע בעד הצעת החוק? בקריאה ראשונה הצביעו בעד ההצעה 6 חברים (ללא מתנגדים וללא נמנעים), ובקריאה השנייה ובקריאה השלישית הצביעו בעד ההצעה 5 חברים (ללא מתנגדים וללא נמנעים).

אכן, אין זו הדרך הרגילה, ואולי יהיה מי שיאמר כי גם אין זו הדרך הראויה, לחוקק חוקים. אך כבר היו דברים מעולם, בעניינים חשובים באמת, ואין בכך כדי לפגום בחוקיות. עם זאת, אם אמנם תיקון מס' 18 פוגע בעקרון השוויון, ברור שהוא לא נתקבל ברוב הנדרש לפי סעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת. לפיכך, טוענים העותרים, יש מקום להצהיר שהוא בטל ומבוטל.

מכאן שהשאלה לפני בית המשפט היא, אם אמנם, כטענת העותרים, תיקון מס' 18 פוגע בעקרון השוויון כמשמעותו בסעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת. העותרים טוענים כי כל אחד משני ההסדרים שנקבעו בתיקון מס' 18 פוגע בעקרון השוויון: ראשית, לעניין גובה המקדמות המשתלמות לפני הבחירות; שנית, לעניין שיטת המימון של הוצאות הבחירות.

5. מה הפסול בהוראה שבתיקון מס' 18 לעניין גובה המקדמות המשתלמות לסיעות לפני הבחירות? העותרים מציינים כי בפועל הוראה זאת חלה רק על ארבע סיעות בכנסת היוצאת, שמכל אחת מהן פרש חבר אחד, והן סיעות העבודה, הליכוד, ש"ס ומולדת. מכאן מסיקים העותרים לאמור: "החוק (כלומר, תיקון מס' 18 – י' ז') סותר את עקרון השוויון בכך שהוא מעניק מקדמות מימון בחירות מוגדלות, מעבר למספר הנציגים בכנסת, לחלק מהסיעות המיוצגות בכנסת, ושולל מימון זה מן הסיעות האחרות בכנסת ומן הרשימות החדשות המתמודדות לראשונה בבחירות".

יש הבדל בין ארבע הסיעות, הנהנות מתיקון מס' 18, לבין יתר הסיעות: בארבע סיעות אלה, ורק באלה, פרשו חברים מן הסיעה. הבדל זה, שהוא כשלעצמו פוגם בשוויון שבין הסיעות, לא נוצר על-ידי החוק. החוק רק מגיב עליו: הוא מבדיל, לעניין המקדמות, בין סיעות שמהן פרשו חברים לבין סיעות אחרות. אולם באיזה אופן הוא פוגע בעקרון השוויון, כמשמעותו בסעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת? העותרים סתמו ולא פירשו.

6. ומה הפגיעה בעקרון השוויון הנובעת מן השינוי בשיטת המימון של הוצאות הבחירות? שינוי זה נקבע כבר, זה יותר משנתיים, בתיקון מס' 16. האם הוא פגע בעקרון השוויון? בפועל לא התעוררה השאלה, כיוון שתיקון מס' 16 התקבל ברוב של חברי הכנסת. אולם, לגופו של עניין, לדעת העותרים אין הוא פוגע בעקרון השוויון. וכך נאמר בעתירה:

"ההגיון בהוראה זו משנת 1994 (כלומר, בתיקון מס' 16 – י' ז') היה למנוע תנודות חריפות במימון הסיעות עקב אובדן חד פעמי או הצלחה חד פעמית במערכת בחירות אחת. היות ודובר בתיקון שחל על ממוצע של שני מערכות בחירות עתידיות, לא היה בהוראותיו משום פגיעה ברורה באף מפלגה המיוצגת בכנסת היוצאת או במפלגה שתיוצג לראשונה בכנסת הנכנסת".

אם כך, מה הפגיעה הנובעת מתיקון מס' 18? העתירה משיבה לאמור:

"סיעה בכנסת הנכנסת שייצוגה היחסי לעומת הכנסת היוצאת ירד, יכולה לאחר שנודעו תוצאות הבחירות, לבקש להחיל עליה כלל המגדיל את המימון השוטף שלה (צריך להיות: המימון של הוצאות הבחירות שלה – י' ז') מעבר לייצוג בו זכתה בבחירות, בעוד שלפני סיעות חדשות אין ברירה דומה. זוהי פגיעה ברורה בשוויון שבין רשימות ותיקות לרשימות חדשות"
.

אמור מעתה, השינוי בשיטת המימון של הוצאות הבחירות אינו פוגע בשוויון בין הסיעות בכנסת היוצאת. כל סיעה בכנסת היוצאת עשויה ליהנות מן השינוי לפי תוצאות הבחירות. אכן, כפי שהתברר לאחר הבחירות, השינוי היטיב עם סיעות קטנות כגדולות, משמאל ומימין. אלא מאי? ברור, לדעת העותרים, כי השינוי פוגע בשוויון בין סיעות ותיקות לבין סיעות חדשות. אולם גם פגיעה זאת אינה ברורה כלל ועיקר. ראשית, מה הבדל לעניין זה בין תיקון מס' 16, שהעותרים אינם מוצאים בו פגם, לבין תיקון מס' 18? אמנם תיקון מס' 16 יחול רק מן בחירות לכנסת החמש-עשרה. אך הרי גם אז יעמוד בעינו אותו הבדל ממש בין סיעות ותיקות לבין סיעות חדשות. שנית, לגוף העניין, באיזה אופן השינוי בשיטת המימון פוגע בשוויון שבין סיעות ותיקות לבין סיעות חדשות? אף בשאלה זאת העותרים סתמו ולא פירשו.



כדי שניתן יהיה להשיב על השאלה, אם אמנם תיקון מס' 18 פוגע בשוויון, כמשמעותו בסעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת, יש להבהיר, קודם כול, את משמעות השוויון.


משמעות השוויון


7. השוויון, ככל שהוא עיקרון חשוב, כך הוא גם מושג מורכב. המשמעות שלו משתנה מהקשר להקשר. ראו
בג"צ 141/82
רובינשטיין ואח'
נ' יושב-ראש הכנסת
ואח'
, פ"ד לז (3) 141
(להלן – עניין
רובינשטיין
),
בעמ' 148
. עם זאת, בכל הקשר והקשר ברור כי שוויון אינו זהות. לא כל הבדל פוגע בשוויון. יש הבדלים מוצדקים שאינם פוגעים בשוויון, ויש אף הבדלים מחויבים, שבלעדיהם ייפגע השוויון. השאלה אם הבדל פוגע בשוויון במקרה מסוים, תלויה בהקשר, בנסיבות ובשיקולים המיוחדים לאותו מקרה.


משמעות השוויון בהקשר של בחירות לכנסת, כפי שנדרש על-ידי סעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת, נקבעה לראשונה על-ידי בית המשפט בבג"צ 98/69
ברגמן נ' שר האוצר ואח'
, פ"ד כג (1) 693
(להלן – עניין
ברגמן
). שם אמר
השופט לנדוי, בעמ' 698
, כי השוויון, בהקשר זה, "חייב להתבטא גם בשוויון הסיכויים של רשימות המועמדים השונות המתחרות בבחירות לכנסת". מילת המפתח, מאז ועד עתה, היא: שוויון הסיכויים.


עם זאת, מיהר
השופט לנדוי
להבהיר כי, גם במובן זה, אין שוויון מוחלט. אין ולא יכול להיות שוויון בסיכויים, למשל, בין מפלגה ותיקה, המיוצגת בכנסת היוצאת, לבין מפלגה חדשה שעדיין אינה מיוצגת בכנסת. חוסר השוויון בין המפלגות לא נוצר על-ידי החוק, והחוק אינו יכול, ולכן אף אינו מתיימר, לסלק לגמרי את חוסר השוויון. בהכרח, החוק משלים עם מידה מסוימת של חוסר שוויון בין המפלגות. למשל, הוא מעניק למפלגה גדולה סכום גדול יותר למימון הבחירות מאשר הוא מעניק למפלגה קטנה. בכך הוא מוסיף הבדל על גבי הבדל; על ההבדל במציאות הוא מוסיף הבדל בדין. אך האם בכך הוא יוצר גם חוסר שוויון? ייתכן שהוא יוצר חוסר שוויון במובן פורמאלי: מפלגה אחת מקבלת מאוצר המדינה סכום מסוים ואילו מפלגה אחרת מקבלת מאוצר המדינה סכום אחר. אבל לא זו המשמעות של חוסר שוויון לפי סעיף 4 לחוק יסוד: הכנסת. חוסר שוויון, במשמעות של סעיף זה, הוא חוסר שוויון מהותי (מטריאלי), להבדיל מחוסר שוויון פורמאלי. כדברי
הנשיא לנדוי
, השוויון שעליו מדובר בסעיף 4 לחוק היסוד, אינו יכול להיות אלא שוויון מהותי, תוך התחשבות ראויה בנתונים המבדילים בין רשימה חדשה לבין מפלגה גדולה, או אף בין רשימה חדשה לבין מפלגה קטנה מאלה הקיימות מכבר" (ראו
בג"צ 246/81,
260 אגודת דרך ארץ ואח'
נ' רשות השידור ואח'
, פ"ד לה (4) 1
(להלן – עניין
אגודת דרך ארץ), בעמ' 8
. ראו גם
השופט ברק, שם, בעמ' 11).

השאלה הקשה היא, מתי מופר עקרון השוויון במובן המהותי? תשובתו של
הנשיא לנדוי (שם, בעמ' 8
), היא ש"לשווא נתור אחרי נוסחה מדויקת, שתוכל להדריכנו בנושא זה". ו
השופט ברק
הוסיף באותה רוח ואמר
(שם, בעמ' 15
) כך: "בסופו של דבר, אין מנוס מפנייה לשכל הישר, לניסיון החיים ולחוש המומחיות של המשפטן". וכך אנו עומדים כיום.

הנה כי כן, הפסיקה בשאלת השוויון בהקשר של הבחירות לכנסת, לא הוסיפה הרבה למשמעות השוויון מאז עניין
ברגמן
ועד היום. שאלת המפתח היא, עדיין, אם נפגע השוויון בסיכויים שבין רשימות המועמדים. על שאלה זאת יש להשיב – אם לפי השכל הישר ואם לפי חוש המומחיות – על יסוד הנסיבות המיוחדות של כל עניין, תוך התייחסות לערכים שיש להם חשיבות בהקשר זה: מהות הדמוקרטיה, שעליה לתת הזדמנות נאותה לדעות ולאינטרסים שונים להגיע לכלל ייצוג והשפעה, באופן הוגן, ללא ניצול של עמדות כוח על-ידי גופים חזקים וללא קיפוח של קבוצות חלשות. בסופו של חשבון, השוויון בהקשר זה, כמו בהקשרים אחרים, מבטא את הצדק בהתחשב במציאות. ראו
בג"צ 7111/95,
8195 מרכז השלטון המקומי ואח'
נ' הכנסת – טרם פורסם, השופט חשין
, פיסקאות 4-6 לפסק הדין.

8. הדגמות לפגיעה בשוויון במובן המהותי ניתנו בפסקי-דין אחדים שבהם פסל בית המשפט חוקים שהסדירו עניינים שונים בקשר לבחירות לכנסת. בעניין
ברגמן
נפסל חוק שהעניק מימון לסיעות ותיקות ושלל לחלוטין מימון לסיעות חדשות. בעניין
אגודת דרך ארץ
פסל בית המשפט חוק שהגדיל באופן ניכר את הזמן שהוקצה לשידורי בחירות ברדיו ובטלוויזיה לרשימות שהיו מיוצגות בכנסת היוצאת, והפחית את זמן השידור שהוקצה לרשימות חדשות, באופן שמנע מהן הזדמנות הוגנת להציג עצמן בפני
הבוחר. ואילו בעניין
רובינשטיין
נפסל חוק אשר שינה למפרע את הכללים בדבר מימון הבחירות, באופן שהגדיל את המימון של מפלגות שחרגו מתקרת ההוצאות המותרת, ובכך פגע במפלגות שלא חרגו מתקרה זאת. ראו פסקי-דין נוספים שבהם נפסלו חוקים משום שהגדילו את מימון המפלגות למפרע:
בג"צ 142/89,
172 תנועת לאו"ר – לב אחד ורוח חדשה ואח'
נ' יושב-ראש הכנסת
ואח'
, פ"ד מד (3) 529; בג"צ 2060/91 ח"כ כהן ואח'
נ' יו"ר הכנסת ואח'
, פ"ד מו (4) 319.

בכל המקרים האלה נדונו חוקים שהקצו משאבים של המדינה באופן שחיזק רשימות מסוימות בהשוואה לרשימות אחרות, ובכך שיפר את הסיכויים של אותן רשימות להצליח בבחירות, בלי שהייתה לכך הצדקה עניינית. בית המשפט ראה בחוק, בכל אחד ממקרים אלה, פגיעה בשוויון המהותי, שהיה בה כדי להצדיק את פסילת החוק.

פסילת חוק

9. אכן, בית המשפט לא יהסס לפסול חוק הפוגע בשוויון המהותי בניגוד לסעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת. עקרונות יסוד של הדמוקרטיה והמעמד של סעיף 4 לחוק היסוד, כחוק על, מחייבים את בית המשפט לעמוד על משמר השוויון, שלא ייפגע על-ידי חוק רגיל. עם זאת, אין פירוש הדבר שכל פגיעה של חוק רגיל בשוויון המהותי, קלה כחמורה, תוביל בהכרח לפסילת החוק על-ידי בית המשפט. בית המשפט חייב כבוד לחוק כביטוי של רצון העם. עד שבית המשפט פוסל חוק, הוא חייב לשבת שבעה נקיים: לבדוק היטב את לשון החוק ואת תכלית החוק ולהקפיד מאוד עם עצמו, עד שיהיה משוכנע לחלוטין כי תקלה היא שאין לה תקנה. וכך אמרתי בהקשר אחר: "צריך להיות ברור לכל בר-דעת שבית המשפט אינו אמור לעשות שימוש בסמכותו לבטל חוק, אלא במקרה בולט של פגיעה מהותית בזכויות יסוד או בערכים בסיסיים". ראו
בג"צ 7111/95,
8195
, פיסקה 2.

זאת הייתה המדיניות של בית המשפט מלכתחילה בחזית הצרה של ביקורת שיפוטית לפי סעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת. כבר בעניין
ברגמן, בעמ' 699,
אמר
השופט לנדוי:

"...יש להעמיד את חוק הכנסת בחזקת כשרות, כפי שנתקבל. נטייתו הראשונית של בית-המשפט חייבת איפוא להיות לצד קיום החוק ולא לפסילתו...".

כך צריכה להיות המדיניות של בית המשפט גם כיום, כשחזית הביקורת השיפוטית התרחבה מאוד בעקבות חוק-יסוד: חופש העיסוק וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. "כבוד האדם אינו צריך לדחוק את כבוד החוק":
בג"צ 7111/95,
8195 הנ"ל, שם
.

10. לפיכך, נקודת המוצא בדרכו של בית המשפט לבדוק את חוקיות החוק היא חזקת החוקיות. והדבר ברור מאליו, שהרי חזקת החוקיות חלה על כל מעשה שלטוני. חזקה היא שכל החלטה מינהלית, כגון רישיון או צו, התקבלה כחוק. ראו, לדוגמה,
רע"פ 1088/86
מחמוד ואח'
נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הגליל המזרחי, פ"ד מד (2) 417
. קל וחומר שחזקה היא כי חקיקת משנה הותקנה כחוק. וכך אמר, כבר לפי שנים רבות,
השופט ברנזון:

"...ברור, כי מפאת כלליותו והיקפו של אקט תחיקתי, ינהג בית-המשפט לגביו במידה עוד יותר גדולה של ריסון עצמי מאשר לגבי אקט אכסיקוטיבי שכרגיל יש לו רק תחולה אינדיווידואלית, ונטייתו הידועה של בית-המשפט לתת תוקף, עד כמה שרק הדבר אפשרי, למעשי השלטונות מתוך יחס של אמון כלפיהם, למניעיהם ולמעשיהם, תהיה חזקה ותקיפה שבעתיים כאשר המדובר במעשה חקיקה שלהם"
(בג"ץ 98/54, 105 לזרוביץ ואח'
נ' המפקח על המזונות, ירושלים, פ"ד י 40, בעמ' 48
).

קל וחומר בן בנו של קל וחומר כי חקיקה ראשית ראויה לעמוד בחזקת כשרות. חזקה זאת, שתי פנים לה. ראשית, מי שטוען כי החוק אינו חוקי, עליו הנטל להוכיח זאת, לפחות לכאורה. כדברי
הנשיא לנדוי
בעניין
אגודת דרך ארץ, בעמ' 9:
"על המבקש לפסול חוק של הכנסת מוטל עול כבד של 'חובת ראיה', כי חזקה על הכנסת, שפעלה במסגרת של סעיף 4 של חוק היסוד". לעניין נטל ההוכחה בביקורת החוקיות של חוק, ראו גם
ע"א 6821/93,
רע"א 1908/94, 3363 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי ואח'
, פ"ד מט (4) 221, הנשיא לשעבר שמגר בעמ' 347-348, הנשיא ברק בעמ' 428-429, השופט ד' לוין בעמ' 458-461, השופט חשין בעמ' 570-571, השופט גולדברג בעמ' 574, 576-577,
ו
השופט בך בעמ' 584-587.

שנית, בית המשפט יוצא מהנחה כי החוק לא נועד לפגוע בעקרונות חוקתיים. כדברי
השופט ד' לוין
בבג"צ 726/94,
878 כלל חברה לביטוח בע"מ ואח'
נ' שר האוצר ואח'
, פ"ד מח (5) 441, בעמ' 474
, ש"ראוי להתייחס בכבוד הראוי לרשות המחוקקת ולהעמידה בחזקתה, כי שיקוליה וטעמיה, בבואה לקבוע הוראות הפוגעות בזכות יסוד בדבר חקיקה, היו ענייניים וכנים". לפיכך נוטה בית המשפט לפרש את החוק (וכך הוא עושה אף לגבי חקיקת משנה ואפילו לגבי חוזה) באופן שיהיה תואם את העקרונות החוקתיים, וכתוצאה ניתן יהיה לקיימו ולא לבטלו. באופן זה יכול בית המשפט לא פעם לבטל, או לפחות לצמצם, את הפגיעה האפשרית של חוק בעקרונות חוקתיים, כגון זכויות האדם או השוויון בבחירות.

11. לא זו בלבד. גם אם הפרשנות מובילה את בית המשפט למסקנה כי החוק פוגע בעיקרון חוקתי, המעוגן בחקיקה משוריינת, כמו עקרון השוויון בבחירות, אין זה מוביל בהכרח לפסילת החוק על-ידי בית המשפט. כדי שבית המשפט יפסוק חוק, צריך שהפגיעה לא תהיה זניחה או מזערית, אלא בולטת ומשמעותית. כך דרכו של בית המשפט בכל תחום ותחום. אין הוא נוטה לעסוק בזוטי דברים.
de minimis non curat lex
. בהתאם לכך אין הוא נוטה לעסוק בפגיעה מזערית בזכות. מכל מקום, ודאי שאין הוא נוטה לפסול חוק בשל פגיעה מזערית בזכות, ותהא זו אפילו זכות יסוד כמו זכות הקניין או חופש העיסוק.

שאלה היא כיצד נמדדת פגיעה ומתי תיחשב פגיעה מזערית. התשובה תלויה גם במהות הזכות שנפגעה, בתכלית הפגיעה ובנסיבות נוספות של כל מקרה, ובהתאם היא אף עשויה להשתנות ממקרה למקרה. בין היתר, ייתכן כי פגיעה בזכות, שלא תיחשב פגיעה מזערית כאשר בית המשפט מתבקש לפסול החלטה מינהלית, תיחשב גם תיחשב פגיעה מזערית כאשר בית המשפט מתבקש לפסול חוק.

בית המשפט נתן ביטוי לתפיסה זאת בהקשר שונים, ובכלל זה בהקשר של דרישת השוויון בבחירות לכנסת. בעניין
ברגמן, בעמ' 699,
ציין
השופט לנדוי
כי בשלילה מוחלטת של ההקצבה מרשימות מועמדים חדשות יש "הפרה ממשית" של שוויון הסיכויים בין הרשימות. בעניין
אגודת דרך ארץ, בעמ' 14,
אמר
השופט ברק
כי "עניין לנו כאן בסטייה מהותית וניכרת מעקרון השוויון, לא בסטייה של מה בכך". ובעניין
רובינשטיין, בעמ' 151,
קבע
השופט ש' לוין
כי גם פגיעה עקיפה בעקרון השוויון עשויה לפסול חוק, "ובלבד שמדובר בפגיעה משמעותית בעיקרון זה".

בדומה לכך גם לגבי פגיעה בזכויות המעוגנות בחוק-יסוד: חופש העיסוק ובחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. בע"א 6821/93,
רע"א 1908/94, 3363 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי ואח'
, פ"ד מט (4) 221
, אמר
הנשיא ברק, בעמ' 431,
לגבי פגיעה של חוק בזכות הקניין:

"...כאשר ההגבלה על הקניין היא שולית או קלת ערך – אם היא נכנסת למסגרת עניין של 'מה בכך'
(de minimis)
– אין לראותה כפגיעה, ואין צורך להיכנס לבחינה החוקתית של השלב השני...".

ו
השופט ד' לוין
אמר,
שם, בעמ' 459:

"אם לא תוכח בשלב הראשוני פגיעה ממשית בזכות יסוד המעוגנת בחקיקה חוקתית על-חוקית, או אם יתברר כי הפגיעה היא שולית, זניחה וחסרת משמעות, כי אז תם ונשלם הבירור, והעתירה לפסול את החוק הפוגע, כביכול, תידחה".

ראו גם
שם, הנשיא לשעבר שמגר בעמ' 328-332,
ו
השופט מצא, בעמ' 577-579
. ראו עוד
השופט ד' לוין
בבג"צ 726/94,
878 כלל חברה לביטוח בע"מ נ' שר האוצר ואח'
, פ"ד מח (5) 441, בעמ' 476.

בהקשר אחר אמרתי כך:

"...אפילו יאמר מי שיאמר כי יש בחוק זה (חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון מס' 15), תשנ"ה-1995 – י' ז') משום פגיעה בכבוד האדם, הרי זו פגיעה מזערית. בית המשפט אינו צריך לעסוק בזוטות. כדי לומר שחוק פוגע בכבוד האדם, או בזכות יסוד אחרת, צריך שהפגיעה תהיה מהותית. פגיעה של מה בכך אינה מספיקה כדי לבטל חוק. ראו א' ברק
,
פרשנות במשפט
, כרך ג,
פרשנות חוקתית
(נבו, תשנ"ד) 469"
(בג"צ 7111/95,
8195
,
פיסקה 3
).


12. לכאורה יש הבדל לעניין זה בין פגיעה בעקרון השוויון בבחירות לכנסת לבין פגיעה באחת מזכויות האדם המעוגנות בחוק היסוד. הכיצד? סעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת אוסר, לפי לשונו, כל פגיעה בשוויון, תהא תכליתה אשר תהא ותהא מידתה אשר תהא, אלא אם התקבלה ברוב של חברי הכנסת. לעומת זאת, חוק-יסוד: חופש העיסוק וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו מתירים, שניהם כאחד, פגיעה בזכויות המעוגנות בחוקי היסוד, אם התקיימו התנאים שנקבעו בפיסקת ההגבלה, כלומר, בסעיף 4 לחוק-יסוד: חופש העיסוק וסעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. וכך קובע סעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו:

"אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".


משמע, לפי פיסקת ההגבלה, גם כאשר פגיעה בזכות יסוד עוברת את המידה של פגיעה מזערית
(de minimis)
,
עדיין אפשר שהפגיעה תיחשב חוקית, אם היא הולמת את ערכי המדינה, נועדה לתכלית ראויה ואינה עוברת את המידה הנדרשת.


האם מבחינה זאת, דין אחד הוא לפגיעה בזכות יסוד ודין אחר הוא לפגיעה בעקרון השוויון בבחירות לכנסת? אני נוטה לחשוב שעל-אף ההבדל בלשון החוקים, לעניין זה, לא צריך להיות הבדל במשמעות החוקים. אכן, השוויון בבחירות הוא ערך מרכזי, והוא ראוי להגנה מרבית, כמו החשובים שבערכים החוקתיים, כגון זכויות היסוד של האדם, כמו חירות האדם וכבוד האדם. אך דומה כי השוויון אינו צריך הגנה מוחלטת, מעבר להגנת המוקנית לזכויות היסוד של האדם, שכן גם השוויון, כמו זכויות היסוד של האדם, אינו בגדר זכות מוחלטת.


אמנם ההלכה קבעה כי פגיעה בשוויון, כמשמעותו בסעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת, פוסלת חוק. אולם הלכה זו חלה רק על פגיעה בשוויון המהותי להבדיל מפגיעה בשוויון הפורמאלי. ההלכה אומרת כי השוויון המהותי הוא שוויון הסיכויים, אך היא לא השיבה מעבר לכך על השאלה מהו השוויון המהותי או מהי פגיעה בשוויון המהותי. שאלה זאת נותרה פתוחה. ייתכן אפוא, שיש מקום לומר כי פגיעה בשוויון המהותי, בהקשר של הבחירות לכנסת, היא פגיעה בשוויון הסיכויים שאינה עומדת במבחן המשולש: ערכי המדינה, תכלית ראויה ומידתיות. פרשנות כזאת תביא הרמוניה ראויה, שהפרשן שואף אליה, בקרב החוקים הקובעים את הערכים החוקתיים. על ההרמוניה הנדרשת בפרשנות החוקים ראו, לדוגמה,
בג"צ 693/91
אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים ואח'
, פ"ד מז (1) 749, בעמ' 766
. עם זאת, בנסיבות המקרה שלפנינו, אפשר להשאיר עניין זה בצריך עיון.


על רקע דברים אלה יש לחזור אל המקרה שלפנינו ולברר אם, כטענת העותרים, תיקון מס' 18 פוגע בעקרון השוויון כמשמעותו בסעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת.


סכום המקדמות


13. תיקון מס' 18 קובע, כזכור, כי לצורך חישוב המקדמות המשתלמות מאוצר המדינה לסיעה המתמודדת בבחירות, "לא יובאו בחשבון חברי הכנסת שפרשו מן הסיעה". נניח, לדוגמה, כי בסיעה מסוימת היו שישה חברי-כנסת בתחילת הכהונה של הכנסת, ובמהלך הכהונה פרש חבר אחד מן הסיעה. עד תיקון מס' 18 הייתה הסיעה מקבלת מקדמות, לקראת הבחירות לכנסת הבאה, לפי חישוב של חמישה חברים; בעקבות תיקון מס' 18 תקבל הסיעה מקדמות לפי חישוב של שישה חברים.


העותרים טוענים כי יש בתיקון זה משום סתירה לעקרון השוויון לפי סעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת. אכן, יש בכך משום סתירה לשוויון הפורמאלי, במובן זה שהתיקון חל, בפועל, רק על חלק מן הסיעות. אך הרי סעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת מדבר, לפי ההלכה, על שוויון מהותי ולא על שוויון פורמאלי. לכן השאלה היא, אם יש בתיקון זה משום סתירה לשוויון המהותי, כלומר, לשוויון הסיכויים בבחירות. העותרים לא הציעו כל תשובה לשאלה זאת: באיזה אופן ובאיזו מדיה ייפגע השוויון המהותי? תיק"ו. המסקנה היא, כי העותרים לא הרימו את הנטל המוטל עליהם לפי ההלכה להוכיח שהחוק, שאותו הם מבקשים לפסול, פוגע בשוויון.


14. מעבר לכך, המשיבים טוענים, לגוף העניין, כי ההסדר החדש שנקבע בנוגע למקדמות בתיקון מס' 18 אינו פוגע בעקרון השוויון כלל ועיקר. ראשית דבר, כל ההסדר שנקבע בחוק בנוגע למקדמות, גם קודם לתיקון מס' 18, רחוק מן השוויון הפורמאלי. לדוגמה, לפי חוק מימון מפלגות (סעיף 4(א1)) סיעה המונה בכנסת היוצאת פחות מ-5 חברים רשאית לקבל, בתנאים מסוימים, מקדמות לפי חישוב של 5 יחידות מימון. כלומר, לעניין סכום המקדמות אין הבדל בין סיעה בת 3 חברים לבין סיעה בת 4 חברים. לעומת זאת, יש הבדל בסכום המקדמות בין סיעה בת 5 חברים לבין סיעה בת 6 חברים. והנה דוגמה נוספת: לפי החוק (סעיף 4(א2)) רשימה חדשה יכולה גם היא לקבל, בתנאים מסוימים, מקדמות לפי חישוב של 5 יחידות מימון. האם הוראות אלה מקיימות שוויון, לעניין המקדמות, בין הרשימות הקטנות או בין רשימות חדשות לוותיקות? התשובה היא, ככל הנראה, שאף כי הוראות אלה אינן שומרות על השוויון הפורמאלי, הן מקיימות שוויון מהותי. השוויון המהותי מחייב לתת לרשימה קטנה המיוצגת בכנסת היוצאת, וכן גם לרשימה חדשה שאינה מיוצגת בכנסת היוצאת, מקדמות בשיעור מינימאלי, שייתן להן סיכוי סביר להציג עצמן לפני הציבור והזדמנות הוגנת להתמודד בבחירות. לכן קובע החוק הבדל בגובה המקדמות בין סיעה בת 5 חברים לבין סיעה בת 6 חברים, ואינו קובע הבדל בין סיעה בת 5 חברים לבין סיעה בת 4 חברים. הווי אומר, יש חשיבות לתכלית של ההבדל בין הסיעות לעניין המקדמות.


לפיכך עולה השאלה, מה התכלית של תיקון מס' 18 כשהוא קובע כי פרישה של חברים מסיעה לא תקטין את גובה המקדמות. התשובה היא, קודם כול, כי החוק אינו רואה בחיוב פרישה מסיעה, להבדיל מהתפלגות של סיעה. ראו
בג"צ 4031/94
ארגון "בצדק" ואח'
נ' ראש ממשלת ישראל ואח'
, פ"ד מח (5) 1, בעמ' 15-17
. מכל מקום, החוק אינו רוצה לפגוע בסיעה בשל פרישה. לכן קובע חוק הבחירות לכנסת ולראש הממשלה [נוסח משולב], תשכ"ט-1969 (בסעיף 25(ב3)(2)), כי סיעה שחבר פרש ממנה "רואים את מספר חבריה כאילו לא פרש ממנה". זאת ועוד. חוק מימון מפלגות קובע (בסעיף 13(ב)) לעניין מימון הוצאות שוטפות של סיעה (להבדיל מהוצאות הבחירות), כי במקרה של פרישה, "לא יהיו חברי הכנסת שפרשו מסיעה זכאים למימון הוצאות שוטפות, ומימון ההוצאות של הסיעה שממנה פרשו לא ישתנה". אם כן, מסתבר כי תיקון מס' 18, הקובע אותו עיקרון לגבי מימון הוצאות הבחירות, משתלב באופן הרמוני במדיניות החקיקה בנוגע לפרישה מסיעה.


עם זאת, עדיין אפשר לשאול אם אין בכך משום פגיעה בשוויון המהותי בבחירות, משום שסיעה שממנה פרש חבר מקבלת סכום גבוה יותר של מקדמה בגין כל חבר בסיעה. המשיבים מציעים את התשובה הבאה: הם מצביעים על כך שהבחירות לכנסת אינן אישיות אלא מפלגתיות. ומה בכך?

"קביעת המפתח לתשלום המקדמה מבוססת על הסיכוי של הסיעה לזכות במספר מנדטים דומה בבחירות הבאות. פרישה של חבר כנסת אחד או יותר, בשיטת בחירות שאלה איפיוניה, לא אמורה לשנות את הסיכוי לקבלת אותו מספר מנדטים בבחירות הבאות".


אפשר להציג תשובה זאת כך: תשלום המקדמות לפי מספר המנדטים שהסיעה זכתה בהם בבחירות לכנסת הנכנסת, תוך כדי התעלמות מפרישה של חבר הסיעה, אינה פוגעת בשוויון הסיכויים, אלא להפך, היא שומרת על שוויון הסיכויים. לשון אחר, מן הבחינה של שוויון בבחירות, העובדה שחבר פרש מסיעה, מסיבה אידיאולוגית או מסיבה אופורטוניסטית, אינה צריכה להחליש את הסיעה ולפגוע בסיכוייה להצליח בבחירות.


יש טעם בדברים. אולם, גם אם אין מקבלים את הדברים כתשובה ניצחת, די בהם, לכל הפחות, כדי לעורר ספק רב אם אמנם ההסדר החדש לעניין המקדמות, כפי שנקבע בתיקון מס' 18, פוגע בשוויון המהותי.


לסיכום, העותרים לא הרימו את הנטל להוכיח כי ההסדר החדש לעניין המקדמות פוגע בשוויון המהותי. מכל מקום, פגיעה כזאת, גם אם לא נשלול אותה לחלוטין, אינה יוצאת מגדר ספק. אך הספק, אפילו הוא קיים, אינו מספיק כדי לפסול חוק.


15. אפשר להסתפק בכך כדי לפסוק שאין יסוד לבית המשפט לפסול את תיקון מס' 18 ככל שהוא נוגע למקדמות. אך אפשר גם להוסיף ולומר, שאפילו נניח, לצורך הדיון, כי ההסדר שנקבע בתיקון מס' 18 בנוגע למקדמות אכן פוגע בעקרון השוויון, עדיין אין יסוד לומר כי הפגיעה הינה משמעותית. והרי רק פגיעה משמעותית יש בה כדי להצדיק פסילה של חוק. ראו
לעיל
פיסקה 11.


ההסדר החדש אינו עוסק אלא במקדמות ולא במימון. לאחר הבחירות נערכת התחשבנות, ואם מתברר כי סיעה קיבלה כמקדמות סכום גבוה יותר מן הסכום המגיע לה לפי תוצאות הבחירות, היא מחזירה את היתרה לפי ערכה הריאלי. משמע, ההטבה הכספית הניתנת לסיעה הנהנית מתוספת מקדמות בעבור חבר הסיעה שפרש, אינה אלא הטבה מוגבלת מבחינה כספית. היא שקולה לכל היותר כנגד הוצאות מימון של אותה תוספת, באותו מועד, לולא ניתנה כמקדמה מאוצר המדינה אלא נתקבלה כהלוואה ממקור אחר. אך יש גם לזכור שסעיף 4(ד) לחוק מימון מפלגות קובע כי "סיעה תהיה זכאית להחזר הוצאות מימון של הוצאות בחירות שנשאה בהן". אם כך, תוספת המקדמות בגין חבר סיעה שפרש היא, בעיקרו של דבר, עניין של נוחות בלבד.


האם יש יסוד לומר כי הטבה כזאת לסיעה זאת או אחרת פוגעת או עשויה לפגוע בתוצאות הבחירות, או בסיכויי הבחירות, באופן משמעותי? הנטל היה על העותרים להוכיח פגיעה משמעותית בשוויון הסיכויים. הם לא הרימו, ואפילו לא ניסו להרים, נטל זה. אין מנוס אלא לומר כי הם לא הניחו לפני בית המשפט עילה טובה לפסול את תיקון מס' 18 ככל שהוא נוגע למקדמות.


שיטת המימון


16. תיקון מס' 18 משנה גם את שיטת המימון של הוצאות הבחירות. כאמור, הוא מאפשר לסיעה לקבל מימון זה, לפי בחירתה, לא לפי מספר המנדטים שזכתה בהם בבחירות לכנסת החדשה, אלא לפי ממוצע של מספר המנדטים שזכתה בהם בכנסת היוצאת ובכנסת החדשה. לפי תיקון זה, הסיעות המיוצגות בכנסת היוצאת יכולות רק להרוויח: סיעה שהגדילה את מספר המנדטים שלה בבחירות, תקבל מימון לפי מספר המנדטים שזכתה בהם, כפי שהיה נהוג קודם לכן; אולם אם הסיעה הפסידה מנדטים, היא לא תקבל מימון לפי מספר המנדטים שזכתה בהם, אלא לפי ממוצע שבין מספר המנדטים בכנסת היוצאת לבין מספר המנדטים בכנסת החדשה. יש בתיקון זה משום הטבה כספית ניכרת לסיעות אחדות שאיבדו מכוחן בבחירות לכנסת החדשה.


בית המשפט פסל בעבר חוקים אשר – לאחר הבחירות – הגדילו למפרע את המימון שניתן לסיעות מסוימות בגין הוצאות של הסיעות לפני הבחירות. הפסילה הוסברה בחוסר שוויון שנבע מן התחולה למפרע. בעניין
רובינשטיין, בעמ' 153
, אמר
הנשיא י' כהן
, ש"לו היה התיקון מתקבל לפני הבחירות, הרי, לכל הדעות, לא הייתה בו כל פגיעה בשוויון, והוא היה כשר למהדרין". אך במקרה זה לא דבק בחוק הפסול של תחולה למפרע: תיקון מס' 18 התקבל בכנסת לפני הבחירות. האם דבק בתיקון זה פסול אחר?


האפשרות לממן את הוצאות הבחירות לפי הממוצע של מספר המנדטים שסיעה זכתה בהם בכנסת היוצאת ובכנסת החדשה, נקבעה לראשונה לא בתיקון מס' 18, אלא כבר בתיקון מס' 16. את טעם לתיקון זה הציגו העותרים לאמור: "ההגיון בהוראה זו משנת 1994 היה למנוע תנודות חריפות במימון הסיעות עקב אובדן חד פעמי או הצלחה חד פעמית במערכת הבחירות אחת". טעם זה יש לו פנים לכאן ולכאן. בתיקון מס' 16 החליטה הכנסת, ברוב מוחלט, כי זה טעם טוב. אפשר אפילו לטעון כי הוא תורם לשוויון המהותי. אפשר, מסתבר, גם לטעון כי אין הוא משרת את השוויון המהותי. אך ודאי שאין הוא טעם מופרך. הוא נמצא, ללא ספק, בתוך המיתחם של שיקול הדעת המוקנה לכנסת. מכל מקום, העותרים אינם טוענים כי שיטת המימון החדשה, שנקבעה בתיקון מס' 16, פוגעת בשוויון.


עם זאת, הם טוענים כי ההסדר שנקבע בתיקון מס' 18, להבדיל מן ההסדר שנקבע בתיקון מס' 16, פוגע בשוויון ולכן הוא פסול. ומדוע? תיקון מס' 18 מקדים את תחולת ההסדר: תיקון מס' 16 קבע כי הסדר זה יחול רק מן הבחירות לכנסת החמש-עשרה, ואילו תיקון מס' 18 קבע כי ההסדר יחול, אם סיעה תבקש זאת, כבר בבחירות לכנסת הארבע-עשרה. העותרים טוענים כי בכך הפך הסדר שוויוני להסדר בלתי שוויוני. וכל כך למה? יש בפיהם הסבר אחד ואחד בלבד: שההסדר החדש חל רק על סיעות ותיקות, המיוצגות בכנסת היוצאת, ואינו חל על רשימות חדשות. רשימה חדשה מקבלת מימון לפי מספר המנדטים שזכתה בהם בבחירות; לעומתה, סיעה ותיקה, אם הפסידה מנדטים בבחירות, תקבל מימון לפי מספר מנדטים גדול יותר, כלומר, לפי הממוצע שבין מספר המנדטים בכנסת היוצאת לבין מספר מנדטים גדול יותר, כלומר, לפי הממוצע שבין מספר המנדטים בכנסת היוצאת לבין מספר המנדטים בכנסת הנכנסת. יש בכך, ללא ספק, הבדל המיטיב עם הסיעות הוותיקות בלבד. האם יש בכך כדי לבסס טענה שתיקון מס' 18 פוגע בשוויון המהותי? לדעתי, לא. ראשית, גם לפי תיקון מס' 16, שקבע כי ההסדר יחול רק מן הבחירות לכנסת החמש-עשרה, ההסדר לא יכול היה לחול, לפי טבעו, אלא על סיעות ותיקות, שהיו מיוצגות בכנסת היוצאת, להבדיל מרשימות חדשות. שנית, לפי טבע הדברים אי-אפשר להימנע מהבדלים מסוימים בין סיעות המיוצגות בכנסת היוצאת לבין רשימות חדשות. לדוגמה, רשימה חדשה אינה זוכה למקדמות אלא בשיעור מרבי של 5 יחידות מימון, ואילו סיעה ותיקה יכולה לזכות במקדמות גבוהות פי כמה, לפי גודלה. כך גם לגבי עצם הרעיון הטמון בתיקון מס' 16 ובתיקון מס' 18, כלומר, חישוב המימון לפי ממוצע המנדטים בכנסת היוצאת ובכנסת הנכנסת, במטרה למתן תנודות חריפות במימון המפלגות עקב שינויים חדים בתוצאות הבחירות, כלפי מעלה או כלפי מטה. רעיון זה, לפי מהותו, אינו יכול לחול אלא על סיעות ותיקות, להבדיל מרשימות חדשות.
השופט לנדוי
הצביע על כך כבר בעניין
ברגמן, בעמ' 699:

"...ידועות לנו תופעות של חוסר שוויון בדיני הבחירות הכלליים, ובראש ובראשונה אחוז החסימה, וכן הדרישה של מתן ערבון על-ידי רשימת מועמדים חדשה ואי-שיתוף נציגיה של רשימה כזו בועדות הבחירות אלא כמשקיפים בלבד אחרי פרסום הרשימה. כל ההגבלות הללו גורעות בהכרח מן השוויון המוחלט".


ו
השופט ברק
אמר בעניין
אגודת דרך ארץ, בעמ' 11:

"נקודת המוצא העקרונית המקובלת עלי היא, כי בקביעת שוויון הסיכויים בין הרשימות השונות, גדולות כקטנות, ותיקות כצעירות, אין לנקוט אמת מידה, לפיה שוויון פירושו זהות... הסיבה לכך הנה, כי נקודת המוצא ההתחלתית של הרשימות השונות אינה אחידה".


משמע, אין די בכך, לצורך פסילת חוק, שהחוק יוצר הבדל בשיטת המימון בין סיעות ותיקות לבין רשימות חדשות. לצורך זה השאלה הקובעת היא, אם ההבדל שנוצר פוגע בשוויון המהותי, כלומר, בשוויון הסיכויים בבחירות. אני נוטה לתשובה שלילית. יהיה ודאי מי שייתן תשובה חיובית. אך היכן ההוכחה? אפשר לומר, לכל היותר, כי התשובה מסופקת, אפילו מבחינת השכל הישר. אולם תשובה מסופקת אינה בסיס לפסילת חוק. על העותרים היה להרים את נטל הוכחה, שהוא נטל של ממש כשמדובר בפסילת חוק, שהחוק יוצר פגיעה משמעותית בשוויון המהותי. זו ההלכה ולא רק מליצה. ראו
לעיל
פיסקה 10. אין זה ראוי לפסול חוק על יסוד אמירה סתמית או תשובה מסופקת. כיוון שהעותרים לא הביאו אפילו ראשית הוכחה לפגיעה משמעותית בשוויון המהותי, אף לא במישור ההיגיון, אין יסוד לבית המשפט לפסול את החוק.


17. זאת ועוד. תיקון מס' 18 הוא, מבחינה מסוימת, הוראת מעבר. האפשרות הניתנת לסיעה, לפי תיקון זה, לבחור בין שיטת המימון שחלה בבחירות לכנסת השלוש-עשרה לבין שיטת המימון שתחול (לפי תיקון מס' 16) בבחירות לכנסת החמש-עשרה, אפשרות זאת חלה רק בבחירות לכנסת הארבע-עשרה. אין לה אלא תחולה חד-פעמית. לכן, אף אם נקבל את הטענה שאפשרות הבחירה הניתנת לסיעה פוגעת בעקרון השוויון, וכאמור אין זו אלא טענה מסופקת, ברור כי עוצמת הפגיעה נחלשת משום שמדובר בהוראת מעבר. וכך אמר
השופט גולדברג
כאשר התבקש בית המשפט לפסול את חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון מס' 15), בטענה שהוא סותר את עקרון השוויון:

"...יש לזכור כי מדובר
בהוראת מעבר
בלבד, ולא בהנצחת אי-שוויון לתמיד. הבעיות המתעוררות בתקופת מעבר של חוק ניתנות לפתרון במספר דרכים, ובאיזונים שונים, ועל המחוקק לבחור באחת מן האופציות העומדות לפניו. לזמניותה של הנורמה יש נפקות לעניין התערבותו של בית המשפט בשיקולי המחוקק..."
(בג"צ 7111/95,
8195 מרכז השלטון המקומי ואח'
נ' הכנסת – טרם פורסם, פיסקה 11
).


ודוק. בית המשפט אינו נקרא לחוות דעה אם יפה עשה המחוקק במה שעשה ובדרך שעשה, כאשר חוקק את תיקון מס' 18, או אם ראוי היה להגדיל את סכום המימון של הוצאות הבחירות. השאלה העומדת להכרעה בבית המשפט היא רק זאת, אם יש יסוד לפסול את תיקון מס' 18 בשל פגיעה משמעותית בשוויון המהותי של הבחירות לכנסת. כיוון שלא הוכחה פגיעה כזאת, אין לבית המשפט יסוד לפסול את התיקון. לפיכך אני מציע לדחות את העתירה.



הנשיא א' ברק

:
מסכים אני לפסק-דינו של חברי,
השופט זמיר
. אף אני סבור, כי גם אם ההוראות בתיקון מס' 18 פוגעות בעקרון השוויון (המהותי), הפגיעה אינה מהותית. מקובל עליי, כי רק פגיעה מהותית בעקרון השוויון יוצרת ניגוד בין החוק הפוגע לבין סעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת. מכיוון שהפגיעה בענייננו הינה קלה – ולעניין שיטת המימון היא גם ארעית – לא נוצר הניגוד שיש בו כדי להביא להכרזה על בטלות החוק.


חברי,
השופט זמיר
, מעלה רעיון מעניין באשר להבנת עקרון השוויון בחוק-יסוד: הכנסת. על-פי גישתו, פגיעה בשוויון (המהותי) תתרחש רק אם החוק הפוגע אינו מקיים את דרישותיה של פיסקת ההגבלה. יש בהצעתו של חברי משום פיתוח פיסקת הגבלה שיפוטית, מקום שחוק היסוד אינו קובע הוראה מפורשת בעניין זה. דרך דומה נקט בית המשפט העליון של ארצות-הברית. ה-
bill of rights
האמריקני כולל מספר זכויות – כגון חופש הביטוי וחופש הדת – המוגדרות במונחים מוחלטים, ואין בהן כל פיסקת הגבלה. בית המשפט העליון לא היסס לפתח פיסקאות הגבלה שיפוטיות, ובכך הפך את הזכויות המוחלטות לזכויות יחסיות. רעיונו של חברי,
השופט זמיר
, הוא אפוא רעיון מעניין וחשוב. עם זאת, אין הוא רעיון פשוט. בדרך כלל פיסקת הגבלה אינה מגדירה את היקפה של הזכות הנפגעת, אלא את היקף ההגנה הניתנת לזכות החוקתית. פועלה של פיסקת ההגבלה הוא במתן תוקף חוקתי לפגיעה בזכות חוקתית. אכן, נראה לי כי עתה – לאור מבנה חוקי היסוד בדבר זכויות האדם – עלינו להיות רגישים יותר להבחנה שעמדנו עליה בעבר בין היקפה של הזכות לבין ההגנה עליה. כך, למשל, בתחום זכות לשוויון, ההבחנה היחידה אינה עוד בין שוויון או הבחנה (שהם חוקיים) לבין הפליה (שאינה חוקית). עתה עלינו להבחין בין זכות השוויון לבין האפשרות החוקתית לפגוע בזכות זו כאשר מתקיימות דרישותיה של פיסקת ההגבלה. במצב דברים זה הפעולה השלטונית היא מפלה – אין בה הבחנה ויש בה פגיעה בשוויון. עם זאת, הפליה זו ראויה היא, שכן היא תואמת את ערכי המדינה, היא לתכלית ראויה, והפגיעה בשוויון אינה מעבר לנדרש. אין לנו צורך להכריע בעניין זה – לא בגישת חברי, ולא בגישתי שלי – שכן גם לפי הגישה המקובלת עד כה, שלפיה תיקון מס' 18 פוגע בשוויון ואינו מקיים את תנאיה של פיסקת ההגבלה, הפגיעה בשוויון היא מזערית, ועל-כן אינה משפיעה על חוקיותו של תיקון מס' 18.



השופטת ט' שטרסברג-כהן

: אף אני בדעה כי הפגיעה בשוויון שנגרמת על-ידי התיקון היא מזערית ובלתי מהותית, וכי אין היא משפיעה על חוקיותו של תיקון מס' 18, ואין מקום להכריז על בטלותו.


לפיכך הוחלט כאמור בפסק-דינו של
השופט זמיר
.


ניתן היום, כ"ד בתמוז תשנ"ו (11.7.96).







בג"צ בית המשפט העליון 3434/96 ד"ר מנחם הופנונג, פרופ' דוד ריצ'י, אורי אזניק ואח' נ' יושב-ראש הכנסת, פרופ' שבח וייס, ו-13 אח', [ פ"ד: נ 3 57 ] (פורסם ב-ֽ 11/07/1996)