פסקי דין על סיעת ר"צ | פסקי דין על התנועה לזכויות האזרח ולשלום | פסקי דין על שולמית אלוני ואח' | פסקי דין על עובדיה עלי | פסקי דין על ח"כ ד' שילנקי | פסקי דין על יצחק שמיר | פסקי דין על ראש ממשלת ישראל ואח' |

1179/90 בג"צ     14/03/1990




בג"צ 1179/90 סיעת ר"צ, התנועה לזכויות האזרח ולשלום, שולמית אלוני ואח' נ' עובדיה עלי, ח"כ ד' שילנקי, יצחק שמיר, ראש ממשלת ישראל ואח'




(פ"ד מד (2) 31)

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"צ מס' 1179/90
בג"צ מס' 1180/90
בג"צ מס' 1181/90


השופטים: כבוד הנשיא מ' שמגר
,
כבוד השופט א' ברק
,
כבוד השופט א' גולדברג
העותרים: 1. סיעת ר"צ
, התנועה לזכויות האזרח ולשלום

2. שולמית אלוני, ח"כ בג"צ 1179/90
3. מפ"ם – מפלגת הפועלים המאוחדת
4. חיים אורון, ח"כ
5. יאיר צבן, ח"כ
6. חסין פארס, ח"כ בג"צ 1180/90
ע"י ב"כ עו"ד ג' ארדינסט
, עו"ד ר' בן-נתן
נ ג ד

המשיבים: 1. עובדיה עלי
, ח"כ, ממלא-מקום יו"ר הכנסת
2. ח"כ ד' שילנקי
, ח"כ, יו"ר הכנסת
3. יצחק שמיר
, ראש ממשלת ישראל
4. ממשלת ישראל בג"צ 1179/90, 1180
ע"י ב"כ עו"ד ד' בייניש
, פרקליטת המדינה,
עו"ד נ' ארד
, מנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה

1. סיעת המערך בכנסת השתים-עשרה
2. חיים רמון, ח"כ, יו"ר סיעת המערך
3. שבח וייס, ח"כ, סגן יו"ר הכנסת
ע"י ב"כ עו"ד ר' יאראק, עו"ד י' כץ

נ ג ד

1. יו"ר הכנסת
2. עובדיה עלי
, ח"כ, ממלא-מקום יו"ר הכנסת
3. דן חירון, ח"כ, סגן יו"ר הכנסת
4. ראש הממשלה
5. הממשלה
ע"י ב"כ עו"ד ד' בייניש
, פרקליטת המדינה,
עו"ד נ' ארד
, מנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה
6. סיעת הליכוד בכנסת השתים-עשרה בג"צ 1181/90
ע"י ב"כ עו"ד א' הרטמן, עו"ד ז' שרף
עתירה למתן צו-על-תנאי.
פ ס ק - ד י ן

הנשיא מ' שמגר
: 1. עתירות אלה עניינן הצבעת אי-אמון בממשלה, שמועדה נקבע על ידי ממלא מקום יושב-ראש הכנסת ליום ה' 15.3.90. הטענה המועלית בכל אחת מן העתירות היא, כי קביעת מועד ההצבעה למועד הנ"ל איננה חוקית, מאחר שהיא נוגדת את הוראותיו של תקנון הכנסת. העותרים בבג"צ 1179/90 הגישו את הצעת אי האמון עוד ביום 7.3.90 אחרי השעה 12:00; העותרים בבג"צ 1180/90 הגישו הצעתם ביום 11.3.90, ולאחר מכן, בנפרד, בעת הדיון בכנסת ביום 13.3.90 אחר הצהריים; והעותרים בבג"צ 1181/90 הגישו הצעתם ביום 13.3.90.

אליבא דכולי עלמא חל על העניין סעיף 36 לתקנון הכנסת, הקובע לאמור:

"הצעה להבעת אי-אמון

36. (א) כל סיעה רשאית להציע לסדר-היום סעיף של הבעת אי-אמון לממשלה; סעיף זה יידון בישיבה הרגילה הקרובה, שלא באותו יום שהוצע, וידחה דיון בכל סעיף אחר.

(ב) בסיום הדיון בכל סעיף העומד על סדר-היום רשאית סיעה להציע הבעת אי-אמון לממשלה; ההצבעה על ההצעה תהיה בישיבה הרגילה הקרובה, שלא באותו יום שהוצעה, ולפני כל הצבעה אחרת באותו סעיף של סדר-היום.

(ג) בהצעה לפי סעיף קטן (א) או לפי סעיף קטן (ב) יש לציין את עילת ההצעה.

(ד) על הדיון לפי סעיף זה לא יחולו הוראות הפרק החמישי, הצעות לסדר-היום של חברי הכנסת".

טענת העותרים היא, כי לאור האמור בסעיף 36 הנ"ל צריך היה הדיון בהצעה של העותרים בבג"צ 1179/90 ושל העותרים בבג"צ 1180/90 להיקבע ליום 13.3.90, אשר בו התקיימה "הישיבה הרגילה הקרובה" של הכנסת, או לכל המאוחר ביום 14.3.90; הדיון בהצעת אי האמון של העותרים בבג"צ 1181/90 צריך היה, לפי הטענה, להתקיים ביום 14.3.90.

2. גירסת המשיבים היא, כי ההוראה אשר בסעיף 36 הנ"ל הומרה למעשה על-ידי הסכמה, אשר אליה הגיעו הסיעות הגדולות שבכנסת בזמן כהונתה של הכנסת העשירית ואשר נוהגת ומקובלת מאז, לפיה הצעות אי-אמון מועלות לדיון אחרי 24 שעות אלא אחרי 48 שעות (דברי ח"כ י' שריד בישיבת הכנסת מיום 13.3.90 בעת הדיון בהצעת חוק איגרות מדינת ישראל (הנפק שער נייד) (תיקון מס' 2), תש"ן-1990, וסעיף 7 לתצהיר התשובה של מזכיר הכנסת, מר שמואל יעקובסון, אשר אליו גם הצטרף והצהיר מ"מ יו"ר מ"מ הכנסת, ח"כ עובדיה עלי
).
העותרים לא חלקו על כך, שהבית פעל למעשה על-פי ההסכמה האמורה מאז הכנסת העשירית, אולם טענתם היא כפולה: ראשית, הפעם הזאת נוצלה ההשהיה בקביעתו של מועד הדיון בהצבעת אי האמון כדי ליצור, לדבריהם, מירווח זמן מספיק על-מנת שראש הממשלה יוכל לבצע כוונתו ולפטר את מ"מ ראש הממשלה וכדי שהפיטורים ייכנסו לתוקפם לפני ההצבעה. בכך היה, לפי הטענה, משום ניצול לרעה של משך הזמן החולף בין הגשת ההצעה להצביע אי-אמון לבין מועד קיום ההצבעה, ואל לו לבית המשפט לתת ידו למהלכים, אשר לאורם מיתוספת על אי-כיבודה של המלה הכתובה של התקנון גם מניפולציה פוליטית. הטעם השני הוא, כי העותרים היו רשאים לבטל כל הסכמה שניתנה בשעתה על רקע טענתם, כי היא נוצלה לרעה על-ידי עריכת קנוניה בין יושב-ראש הכנסת לבין ראש הממשלה.

המשיבים הכחישו עריכתה של קנוניה כלשהי, והצביעו מצדם על כך, כי כל הגורמים הנוגעים בדבר היו מעיקרו ערים לכך, שהצעת אי האמון, שהוגשה עוד ביום 7.3.90, נקבעת לדיון ליום 15.3.90. ההחלטה על כך ניתנה על-ידי מ"מ יושב-ראש הכנסת, על דעת יושב-ראש הכנסת, ביום 8.3.90, כך שהיה סיפק בידי כל מי שרצה בכך לפנות לבית המשפט או לנקוט פעולה כלשהי במסגרת הכנסת. אולם איש לא עשה כן עד ליום 13.3.90, והא ראיה, שכולם סברו וקיבלו את המשך פועלה של ההסכמה, שהחלה בכנסת העשירית ואשר יישומה המעשי נמשך עד לעת הזאת. המשיבים מוסיפים וטוענים, כי העניין גם היה לפני ועדת הכנסת, בעת שנתבקשה אתמול לדון בצורת הדיון ומשכו, וגם שם לא העלה איש את הטענה כנגד קביעת התאריך.

3. המבנה החוקתי בכל הנוגע להוראות שלפיהן מתנהלים סדרי העבודה של הכנסת בנוי על רבדים בעלי תוקף משפטי, אשר כפופים זה לזה מבחינת סדר הקדימה שביניהם. בראש הסולם ניצבת החקיקה של הכנסת, היינו חוק-יסוד: הכנסת, או החקיקה הראשית הרגילה, ולאחריה חלות ההוראות בעניין סדרי העבודה של הכנסת, כפי שהן עולות מן האמור בסעיף 19 לחוק היסוד, אשר אלו הוראותיו:

"סדרי העבודה והתקנון

19. הכנסת תיקבע סדרי עבודתה: במידה שסדרי העבודה לא נקבעו בחוק תקבעם הכנסת בתקנון; כל עוד לא נקבעו סדרי העבודה כאמור, תנהג הכנסת לפי הנוהג והנוהל המקובלים בה".

מן האמור בסעיף 19 הנ"ל אנו למדים, כי הכנסת יכולה לנהוג לפי הנוהג והנוהל המקובלים בה רק באותם נושאים אשר לא מצאו ביטוי מפורט בתקנון הכנסת. סעיף 148 לתקנון, אשר כותרתו "סטייה מהתקנון והתקדימים", קובע, כי הכנסת לא תדון בשום עניין בצורת דיון החורגת מהוראות התקנון או מהתקדימים, אלא אם כן דנה והחליטה על כך ועדת הכנסת. משמע, בכל הנוגע לסטייה מצורת הדיון נקבעו תחומי הסטייה המותרים, מפורשות, בתוך התקנון, ונדרשת בכל הנוגע לצורת הדיון החלטה של ועדת הכנסת. אין החלטה כאמור במקרה שלפנינו. גם בעניין קביעת תקדימים בנושאים, שאין לגביהם הוראה בתקנון, נדרשת החלטה של ועדת הכנסת (סעיף 147 לתקנון).

הפועל היוצא מן האמור לעיל הוא, כי הסכמה בין הסיעות הגדולות – ואפילו בין כל הסיעות – איננה יכולה לבוא במקום הוראה מפורשת של התקנון. אם סברו חברי הכנסת, או הרוב שביניהם, כי יש טעמים לשינויו של האמור בסעיף 36 לתקנון בכל הנוגע למועד קיומה של הצבעת אי-אמון, מן הנכון היה שהדבר ימצא ביטויו בתקנון או בנקיטת אחת הדרכים שנקבעו בו. הסכמה גרידא היא נעדרת תוקף חוקי, גם אם היא הולכת ונמשכת זמן לא מועט, ועל-כן לא היה יסוד בדין להחלטת מ"מ יושב-ראש הכנסת.

המשיבים טענו בהקשר זה, כי אל לו לבית המשפט להושיט סעד למי שהיה שותף להנהגתו של נוהג כאמור לעיל ומבקש לאחר מכן להתנער ממנו תוך מהלך הפעלתו, היינו בשלב מאוחר יחסית לאחר שנהיה ער לתוצאות הפוליטיות האפשריות של הפעלת הנוהג. לאור התוצאה הסופית אשר אליה נגיע אין צורך שנתייחס לשאלה האמורה. אוסיף רק שמקובל עלינו, כי מבחינתו של בית המשפט, להבדיל מבעל דין שעלול להיות מנוע מלהעלות טענה פלונית, איננו נוטים לתת ידינו להמשך הפעלתם של נוהג או נוהל פסולים, אף אם השאלה מתעוררת בשלב מאוחר יחסית.

4. במקרה שלפנינו עלתה, כמוזכר לעיל, השאלה, אם בית המשפט צריך לשלב לשיקוליו גם את ההתייחסות לתוצאות האפשריות של קביעת מועד ההצבעה.

התשובה לשאלה זו עולה מן הכללים בדבר העקרונות המנחים אותנו בכל הנוגע להפעלת סמכותו של בית המשפט לגבי נושאים לניהול הפנימי של ענייני הכנסת (בג"צ 652/81 ח"כ שריד נ' יושב ראש הכנסת מנחם סבידור, פ"ד לו (2) 197, בעמ' 204; בג"צ 325/85 מיערי ואח'

נ' יו"ר הכנסת שלמה הלל ואח'

, פ"ד לט (3) 122, בעמ' 128; בג"צ 73/85 סיעת "כך" נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד לט (3) 141; בג"צ 620/85 מיעארי ואח'

נ' יו"ר הכנסת ואח'

, פ"ד מא (4) 169; בג"צ 482/88 רייסר ואח'

נ' יו"ר הכנסת ואח'

, פ"ד מב (3) 142).

ציינו בעבר לא אחת, כי סמכויותיו של בית המשפט בכל הנוגע לסדרי העבודה של הכנסת, היינו התחום הפנים-פרלמנטרי המינהלי, מצאו ביטוין בסעיף 15 לחוק-יסוד: השפיטה; אולם למעשה לא ימהר בית המשפט להפעיל ביקורתו השיפוטית, בהתאם לסמכויותיו, בכל הנוגע לאותם חלקים מסדרי עבודתה של הכנסת שאינם לובשים צורה של החלטות מעין-שיפוטיות. כאמור בבג"צ 652/81 הנ"ל, האיזון הראוי בין הצורך להבטיח את קיומו של החוק לבין הצורך לכבד את ייחודה של הכנסת בהחלטותיה בענייניה הפנימיים נוצר על יסוד הפעלתה של אמת מידה, הבוחנת את המהותיות ואת המשקל של הפגיעה הנוצרת במקרה קונקרטי.

לעניין זה נשלטת החלטתנו על-ידי העקרונות החוקתיים המנחים אותנו בדרך כלל, תוך נקיטת גישה זהירה הנמנעת מן ההתערבות בנושאים פנים-פרלמנטריים נעדרי אופי מעין-שיפוטי. בכך גם מובטח, שבית המשפט לא יהפוך עצמו לחלק מן ההתמודדות הפוליטית, אשר הכנסת היא זירתה המרכזית והטבעית.

לאור גישה זו נמנענו מהתערבות בעניין שנדון בבג"צ 652/81 הנ"ל, אשר גם בו נדונה שאלה של הצבעת אי-אמון. גישה דומה אומצה בבג"צ 482/88 הנ"ל, אשר בו שללנו את הפעולה שננקטה אך נמנענו מהתערבות. אגב, כבר בבג"צ 73/85 ובבג"צ 482/88 הנ"ל הערנו על כך, כי אם סבורה הכנסת, שעניין פלוני הנוגע לסדרי עבודתה טעון הסדר, מן הראוי כי גבולות הפעולה ודרכי הפעלת הסמכות יוגדרו ויפורטו בחקיקה הראשית או לפחות בתקנון. כפי שהוסבר לעיל, הוא הדין כאן; היינו: כל עוד לא נקבע הסדר תקף אחר, לא היה יסוד להמרתה של הוראה שבתקנון בהסכם בין הסיעות.

לאור אמות המידה האמורות, המנחות אותנו בכל הנוגע להתערבותו של בית-משפט זה בפעולות הפנים-פרלמנטריות של הכנסת, לא ראינו במקרה דנן מקום להתערבותנו, חרף הפגם שנפל בהפעלת סעיף 36 הנ"ל. על-כן החלטנו לדחות את העתירות.

ניתן היום, י"ז באדר תש"ן (14.3.90).








בג"צ בית המשפט העליון 1179/90 סיעת ר"צ, התנועה לזכויות האזרח ולשלום, שולמית אלוני ואח' נ' עובדיה עלי, ח"כ ד' שילנקי, יצחק שמיר, ראש ממשלת ישראל ואח', [ פ"ד: מד 2 31 ] (פורסם ב-ֽ 14/03/1990)