פסקי דין על אבישי כהן | פסקי דין על ועדה מקומית לתכנון ולבניה טבריה | פסקי דין על הארזים שיווק יעודי | פסקי דין על תנור גז תעשיות |

311/08 ערר     21/04/2009




ערר 311/08 אבישי כהן נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה טבריה, הארזים שיווק יעודי בע"מ, תנור גז תעשיות בע"מ








ערר מס': 311/08
סימוכין ועדה מקומית: 20080101
מקום הבניה: רחוב הפנס, טבריה

אבישי כהן

העורר

- נגד -

1. ועדה מקומית לתכנון ולבניה טבריה

2. הארזים שיווק יעודי בע"מ

3. תנור גז תעשיות בע"מ

המשיבות

החלטה

רקע

1. המשיבה מס' 2 (להלן: "המשיבה") הינה בעלת זכויות במגרש הידוע כמגרש 23 בחלקה 64 (לשעבר 32) בגוש 15249 (להלן: "המגרש"), אשר נוצר בתכנית ג/3674 כמגרש המיועד למסחר. בתכנית מאוחרת יותר, ג/7605 (להלן: "התכנית"), אשר פורסמה לתוקף בשנת 1998, נקבע המגרש כמגרש ביעוד תעשיה א'. המדובר במגרש פינתי, אשר נמצא בסמוך לכביש אזורי (כביש אשר נקבע ככזה בתכנית המתאר הארצית לדרכים - תמ"א 3), ולכביש גישה לאזור התעשיה (רחוב ויצמן). בין הכבישים לבין המגרש חוצץ שצ"פ (מגרש 24), ברוחב של 10 מ'. כך נראה המגרש בתשריט התכנית (הכיתוב הוסף לצורך הנוחות - ו.ע. צ.):


ניתן לראות כי התכנית קובעת כי שצ"פ החוצץ בין הכבישים הללו למגרשי התעשיה, לכל אורך הכבישים, באופן היוצר חיץ ברור בין אזור התעשיה לבין הדרכים.

2. המשיבה הגישה בקשה להקמת תחנת תדלוק על המגרש, כאשר בנוסף לתחנת תדלוק, מייעדת המשיבה שטח של 126 מ"ר למסחר ("חנות נוחות"), ובנוסף שטח של 264 מ"ר ל"תעשיה קלה". הבקשה כוללת גם את מגרש 24 (השצ"פ), עליו מוקמו חניות ודרכים פנימיות של התחנה המוצעת. המשיבה מס' 1 (להלן: "הוועדה המקומית") החליטה ביום 13.7.2008 לאשר את הקמת התחנה ושטחי המסחר והתעשיה, בכפוף למספר תנאים סטנדרטיים, וזאת מבלי שהתבקש פרסום הקלה או שימוש חורג בקרקע.

3. רק לאחר שאושרה הבקשה להיתר, נודע לעורר (לטענתו) כי קיימת בכלל בקשה בעניין. הוא הגיש התנגדות לבקשה, וצרף אליה עותק מחוות דעת של יועץ תחבורה, הקובע כי אין להתיר את הבקשה, הכוללת כניסה לתחנה מרחוב ויצמן, בשל סטיה מהוראות תכנית המתאר הארצית לתחנות תדלוק תחנות זעירות ושינוי הוראות - תמ"א 18 שינוי מס' 4 (להלן: "התמ"א").

4. ביום 21.9.2008, (למעלה מחודשיים לאחר אישור הבקשה), פנתה הוועדה המקומית למשרד התחבורה, וביקשה את התייחסותו לתחנת התדלוק הנ"ל. אלא שהוועדה המקומית לא המתינה למסקנותיו של משרד התחבורה, קיבלה את יתרת האגרות מהמשיבה כבר ביום 18.9.2008, והוציאה לה את היתר הבנייה, ביום 12.10.2008, פחות משלושה שבועות לאחר הפניה הראשונית למשרד התחבורה!

5. לאחר הוצאת ההיתר, נתקבלה אצל הוועדה המקומית עמדת מהנדסת מחוז צפון של משרד התחבורה, אינג' עירית שפרבר. במכתבה קובעת אינג' שפרבר, כי אין לאפשר את הקמת התחנה עם התחברות מרחוב ויצמן, אלא מרחוב הפנס בלבד. כן מציינת אינג' שפרבר כי יש לבחון עם מתכנני תכנית האב, האם המקום בו מוצעת התחנה אינו מיועד למרכז תחבורה.

6. בסמוך לאחר קבלת המכתב הנ"ל, התברר לעורר כי כבר יצא היתר בנייה למשיבה. לפיכך, ביום 8.12.2008, הוא הגיש ערר על החלטת הוועדה המקומית מיום 13.7.2008, בו הוא טוען כי לא היה מקום להתיר את הבנייה, שכן המדובר בחריגה מהוראות התמ"א. בנוסף טען העורר טענות נוספות, לרבות טענה כי הבקשה סותרת את התכליות והשימושים המותרים על פי דין, כי לא קוימו הוראות נוספות של התמ"א, לרבות הגשת אישור הידרולוגי, כי לא הוצגה חתימת מינהל מקרקעי ישראל (טענה זו לא פורטה, ולא ברור למה הכוונה בה), כי לא שולם היטל השבחה, ועוד.

7. המשיבה טענה כי יש לדחות את הערר על הסף, הן מאחר והוא נגוע בשיהוי, הן מאחר והוא הוגש לאחר שהוצא היתר, והן מאחר ולעורר אין כל זכות עמידה. לאחר שהוגשה הבקשה לסילוק הערר על הסף, התקבלה ביום 28.1.2009 הודעת הוועדה המקומית לפיה לאור עמדת משרד התחבורה, תקיים הוועדה המקומית דיון בבקשה להתליית ההיתר, ועל כן ביקשה היא את דחיית הדיון בערר. יו"ר ועדת הערר קבע ביום 1.2.2009 כי יש להתלות את ההיתר. בכפוף להתליית ההיתר, נדחה הדיון בערר. בנוסף, הוועדה המקומית התבקשה להודיע תוך 30 יום האם קיים פתרון חלופי לכניסה לתחנה, ומהו אותו פתרון.

8. ביום 12.2.2009 הודיעה הוועדה המקומית כי היא קיבלה לידה את הבקשה המתוקנת, ובה קיים פתרון חלופי, המאפשר גישה לתחנה מרחוב הפנס. הוועדה המקומית ביקשה כי יו"ר ועדת הערר יאפשר לה להוציא היתר. באותו היום ניתנה החלטת יו"ר ועדת הערר, בה נקבע כי יש לקבל את תגובת העורר תוך 30 יום, וכי על הוועדה המקומית להעביר לוועדת הערר את עותק הבקשה המתוקנת שהוגשה אליה. לא נקבע, בשלב זה, כי ניתן להוציא היתר לפי הבקשה המתוקנת.

9. ביום 11.3.2009 נשלחה לוועדת הערר הבקשה המתוקנת. לאחר שהתקבלה עמדת העורר, נקבע כי אין להוציא היתר בנייה חדש למשיבה, שכן המדובר בבקשה שונה מזו שהוגשה במקור, והיה צורך בהחלטה חדשה בעניין. הואיל וקיים ערר תלוי ועומד, הרי שלא ניתן, בשלב זה, להוציא היתר בנייה.

10. ביום 29.3.2009 הוגשה תגובת המשיבה. בתגובתה טוענת היא כי הוועדה המקומית אישרה את הבקשה המתוקנת ביום 25.1.2009, ואף הוציאה היתר מתוקן לאחר מכן, אלא שמאחר וקיים ערר התלוי ועומד, המשיבה אינה מבצעת פעולות בנייה כלשהן במקום. המשיבה ציינה כי היא עומדת על טענותיה כי דין הערר להידחות על הסף, וכי אין בהגשת התגובה בכדי למעט מטענותיה אלו. כן טענה המשיבה כי אין שום מניעה לאשר את הכניסה לתחנה גם בנוסח המקורי של הבקשה, אולם לנוכח עמדת משרד התחבורה, היא שינתה את הכניסה, וכיום אין כל טענה שיכולה לעמוד בעניין זה. המשיבה טענה כי אין שום מניעה מלהתיר את תחנת התדלוק באזור התעשיה, וכי העובדה שחלק מהמגרש בשצ"פ אינה מלמדת כי לא ניתן להקים בתוכו תחנת דלק. היא אף סבורה כי אין בעובדה שיש בבקשה ניצול של זכויות נוספות מעבר לאלו הקבועות בתמ"א, משום פגיעה בהוראותיה, שכן התמ"א הוסיפה זכויות, ולא שללה אותן. יתר טענות העורר תוארו על ידי המשיבה כקנטרניות ומשוללות יסוד עובדתי.

האם לעורר זכות עמידה

11. טענתה הראשונה של המשיבה היא כי לעורר אין כל זכות עמידה בפני
ועדת הערר - הן לנוכח האיחור שחל בהגשת הערר, הן לנוכח העובדה כי הבקשה אינה כוללת הקלה, והן לנוכח העובדה כי הוא אינו אחד מאלו היכולים להגיש התנגדות לבקשה.

12. המשיבה מבססת את טענותיה, בין היתר, על האמור בעת"מ (חי') 391/08 תיאטרון הצפון מרכז אומנויות הבמה (בית העם) נ' ועדת הערר לתכנון ולבניה מחוז חיפה ואח', פורסם במאגר נבו, בו קבע בית המשפט הנכבד כי כאשר מוגשת בקשה להיתר, ולא פורסמה הקלה, לא קמה זכות ערר, אפילו היה צורך בפרסום הקלה.

13. אנו ערים להלכה שנפסקה בפרשת תיאטרון הצפון הנ"ל.

פסק דין
זה מצטרף לחוסר הבהירות הכללי השורר לגבי סמכותה של ועדת הערר לדון בהחלטות על דחיית התנגדות מבלי שבוצע פרסום מכוח סעיף 149 לחוק. מספר ההלכות שנקבעו בעניין זה, דומה למספר השופטים שדנו באותם עניינים. חלק מבתי המשפט מצאו כי לוועדת הערר סמכות רחבה, המשתרעת גם על התנגדויות שאינן נובעות מחריגות מתכנית (ר' לדוגמה האמור בעת"מ (י-ם) 900/05 נס הרים מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה מטה יהודה ואח', פורסם במאגר נבו, עת"מ (ת"א) 1081/03 אפרים פרל ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה בני ברק ואח', פורסם במאגר נבו, עת"מ (ב"ש) 280/01 דוידיאן אבנר נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה ואח', פורסם במאגר נבו, עת"מ (ת"א) 1287/04 דריה בלדינגר נ' ועדת הערר לתכנון ולבניה מחוז ת"א ואח', פורסם במאגר נבו, ועוד), בעוד חלקם מצאו כי ראוי לדבוק בגישה פורמאליסטית לחלוטין, לפיה רק אם בוצע פרסום לפי סעיף 149 לחוק, נוצרת זכות ערר, וזאת גם אם קיימת חריגה מהוראות התכנית (ר' לדוגמה עת"מ (ב"ש) 404/06 חן שחר נ' וועדת המשנה של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה אשקלון, פורסם במאגר נבו, וכן האמור בפרשת תיאטרון הצפון).

14. בין שתי גישות הקיצון הללו, ישנם גם פסקי דין המוצאים פתרונות ביניים. פתרון הביניים בו אנו דוגלים, מבוסס על פסק דינו של כב' השופט ד"ר דן ביין, בעת"מ (חי') 136/00 צומת האלופים בע"מ נ' ועדת הערר המחוזית-חיפה ואח', דינים-מחוזי לב(7) 137. בית המשפט הנכבד מצא כי דרך הפרשנות הראויה היא זו המקיימת את תכלית החקיקה - לאפשר זכות ערר למי שעלול להיפגע מבנייה, אשר אינה תואמת את התכנון הקיים:

"נראה לי שסמכותה של ועדת הערר נסמכת על סעיף 12ב(א)(2) לחוק התו"ב. סעיף זה מקנה בין היתר זכות ערר על כל החלטה ש"ענינה" הקלה או היתר לשימוש חורג.

"הענין", אין משמעותו שהיתה התייחסות מפורשת לנושא. גם התעלמות משאלה של סטיה מתכנית באופן המהוה הקלה, "ענינו" הקלה, שאם לא כן תיווצר תוצאה אבסורדית שכאשר לא התייחסה הועדה המקומית לנושא ההקלה, אם מפני שסברה כי אין סטיה בבקשת ההיתר מהתכנית ובין מפני שפשוט שכחה להתייחס אליו, הרי "ענין" ההקלה כלה מן העולם.
...
אני סבור, שפרשנות נאותה לא תביא למצב שבו בשל טעות הועדה המקומית בבדיקת התאמת היתר לתוכנית לא ינקטו הליכים של פרסום לפי סעיף 149, ולכן הנפגעים הפוטנציאליים לא יהיו מודעים לאפשרותם להתנגד וממילא תישלל מהם זכות הערר (והשוה גם גישתו של כב' השופט ד"ר ע. מודריק בע"מ 2167/96; ע"מ 2028/296 גזי ואח' נ. הועדה המקומית לתכנון ובניה ראשל"צ ואח').

האפשרות הקיימת למתנגדים לפנות לבית המשפט אמנם קיימת, אך אינני סבור שיש להזקיקם להליך כזה שהוא יקר ומלבד זאת ביהמ"ש מוגבל במידה ניכרת ביכולתו לבדוק את התאמת ההיתר המבוקש לתכנית, בהשוואה לועדת ערר שהיא גוף תכנוני.
...
אינני חולק שזכות הערר ניתנת רק בנושאים שבסעיף 149 דן בהם, דהיינו הקלה, שימוש חורג וחלוקה בסטיה מתכנית. כל מה שאני אומר הוא שסעיף 149(3) המדבר על החלטת הועדה בהתנגדות של בעל קרקע או בנין או מחזיק בהם כשהוא מאוזכר בסעיף 152(א)(1), אינו יכול להתפרש פרשנות מילולית טכנית שאינה מתקבלת על הדעת, לפיה אם עמדה הועדה על המשמר וגילתה סטיה מתכנית ובהמשך מילאה חובתה ועשתה פירסום ובעקבות פרסום זה באה התנגדות ונדחתה, הרי רק אז תינתן לנפגע זכות ערר, ואילו אם הועדה טעתה או אולי הוטעתה לחשוב שאין סטיה כזו, או שהיא אמנם היתה ערה לצורך בהקלה אך על אף זאת נמנעה מפרסום, או אז, "יענש" הנפגע בכך שהוא יאלץ לפתוח בהליך בבית המשפט שהוא יקר, מסורבל, ממושך ופחות יעיל מאשר ההליך בפני
ועדת ערר. אגב, יוער שהפרשנות עליה עומדת העותרת יכולה במקרים רבים לפעול לרעת מבקש ההיתר, שכן אם פנה המתנגד לביהמ"ש בבקשה לצו ביניים יחד עם העתירה כנגד מתן ההיתר, הרי בשל מורכבותו של ההליך יש וצו הביניים ישאר בעינו תקופה ארוכה בעיקר אם גם תמוצה זכות הערעור לביהמ"ש העליון"
15. פרשנות זו של בית המשפט הנכבד, מתיישבת, לדעתנו, עם המגמה עליה הצביע בית המשפט העליון ברע"א 2425/99 עיריית רעננה נ' י.ח. יזום והשקעות בע"מ ואח', פ"ד נד(4) 481, 489-491, שם הודגשה חשיבות מיצוי ההליכים בפני
הגופים המינהליים - מקצועיים, בטרם נדרש האזרח להגיע לבתי המשפט (באותו המקרה המדובר היה בוועדות ערר אחרות, ועל כן המקרה אינו חל ישירות על ועדות הערר לתכנון ולבניה, אלא ניתן ללמוד על המגמות בעניין, על דרך ההיקש). כך מתייחס בית המשפט העליון, לעניין זה:

"בחינת מסגרת הסמכויות של גופי הערר בענייננו עשויה להיות מושפעת מראייה כללית יותר של מקומם ושל תפקידם של גופי ערר במערך התפקוד הכולל של רשויות המדינה. הבנת מקומם של גופים אלה עשויה להשליך באורח ישיר על פרשנות היקף הסמכויות שניתנו להם בחוק המיוחד שהקימם. סקירה היסטורית המחזירה אותנו למעלה מ-30 שנים אחורה מצביעה על החשיבות הרבה שיוחסה לתפקידן של ועדות ערר כבר באותה תקופה ועל הנטייה להגדיר את סמכויות הביקורת הנתונות להן באורח רחב תוך הדגשת החשיבות הציבורית המיוחדת שבהיזקקות לאמצעי זה ליישוב מחלוקות בין האזרח לרשות השלטונית. עדות לגישה זו ניתן למצוא בבג"ץ 300/66 ורדי נ' יו"ר ועדת עררים לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים [1]. במקרה זה נדונה שאלת פרשנות מרחב סמכותה של ועדת ערר הפועלת בתחום הפיקוח על מצרכים ושירותים, וכך נאמר על-ידי השופט ברנזון באותו עניין...
...
עם השנים, גברה ההכרה בצורך להרחיב את פעילותם של גופי הערר השונים על רקע הגורמים העיקריים האלה:

(1) ריבוי המחלוקות בין האזרח לרשות נוכח העומס והמורכבות של תפקידי המינהל הציבורי במדינה מודרנית;
(2) הצורך במומחיות מיוחדת בבירור מחלוקות ספציפיות המחייבות לא אחת ידע מקצועי מיוחד. בגופי הערר ניתן לשלב מומחים לדבר;
(3) בהיזקקות לגופי הערר יש כדי להגביר את יעילות הדיונים ואת מהירותם וכדי לפשט הליכים לאזרח ולהוזילם (ראה הצעת חוק בתי דין מינהליים, תשנ"א-1991; וכן דין וחשבון הועדה לעניני רשויות מעין-שיפוטיות [20] (ועדת לנדוי) משנת 1975).

וכך הוכרו הצורך והיתרון ביצירת גופים מיוחדים בעלי כשירות מיוחדת אשר יעמידו במבחן הביקורת את מעשי המינהל תוך התייחסות למלוא רוחב היריעה ותוך העמדת גופים אלה עצמם לביקורת שיפוטית של בג"ץ או לביקורת ערעורית בבתי-משפט רגילים, לפי העניין. על רקע גורמים אלה הוחק חוק בתי דין מינהליים, תשנ"ב-1992 אשר ביקש להניח תשתית חקיקתית כוללת לגופי ערר שונים הפועלים במדינה.

(ג) התכליות הבסיסיות העומדות ברקע הקמתם של גופי הערר השונים מבטאות מגמה כוללת לייחד את הדיון הראשוני במחלוקות בין האזרח לרשות במסגרתם, ולהוציא מחלוקות אלה בשלבן הראשון מתחום השיפוט של בתי-המשפט הרגילים."

16. לאור דברים אלו, מתחזקת עמדתו של כב' השופט ד"ר ביין בפרשת צומת האלופים, כי ראוי להקנות זכות ערר מהותית, ולא פורמאלית - מקום בו היה צורך בביצוע פרסום, וזה לא בוצע בשל רשלנות הוועדה המקומית, זכות הערר אינה נפגמת. כמובן שבמקרה שכזה, זכות זו אינה עומדת לעד, ויש לבחון האם נוצר שיהוי בהגשת הערר. אולם במצב בו הערר מוגש בזריזות ראויה, לאחר שהתברר לעורר כי ניתנה החלטה פגומה שכזו, לא יהיה מקום לפגוע במתנגד, רק בשל העובדה כי הוועדה המקומית לא עשתה את מלאכתה נאמנה, ולא ביצעה את הפרסום הנדרש לבקשה.

17. אשר על כן, על מנת שניתן יהיה לדעת האם עומדת לעורר זכות ערר, יש צורך בבדיקת הבקשה, ובחינת השאלה האם זו חורגת מהתכנון החל. היה והתשובה לכך חיובית, הרי שאז לא ניתן היה להתיר את הבקשה, אלא במסגרת הליכי פרסום לפי סעיף 149 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"), ואז תעמוד לעורר זכות ערר. היה והתשובה לכך שלילית היא, אין לעורר זכות ערר, ודין עררו דחייה על הסף.

18. במאמר מוסגר יצויין כי בפרשת רעננה הנ"ל, ציין בית המשפט העליון מפורשות, כי השאלה האם לוועדת הערר הסמכות לדון בעניין מסויים, אכן ראוי שתיבחן, בראש ובראשונה, בוועדת הערר (שם, בעמ' 494-495):

"לא אחת נדרשים רשות מינהלית או גוף ערר להחליט אם יש בידם סמכות לדון ולהכריע בסוגיה מסוימת. יש שנטען על-ידי בעל-דין כי מקרה מסוים אינו נתפס בגדר סמכות גוף הערר מאחר שאין מתקיימים תנאי מוקדם כזה או אחר המקימים את הסמכות העניינית. בעניין זה מקובלת הגישה שלפיה גם אם לא נאמר כך במפורש בחוק, הרי טענה מסוג זה בדבר היעדר סמכותו של גוף הערר לדון בעניין איננה מוציאה מלכתחילה אותו עניין מגדר סמכותו, אלא הוא מוסמך לברר את שאלת הסמכות לגופה, וחייב לעשות זאת ולהחליט, הוא עצמו, אם נתונה בידיו הסמכות לדון באותו מקרה אם לאו. כדברי י' זמיר, בספרו הסמכות המינהלית (כרך ב) [18], בעמ' 693-694:
19. שתי הנקודות הנוספות שהועלו על ידי המשיבה, אינן יכולות להתקבל. ככל שהנושא נוגע לאיחור בהגשת הערר, הרי שכאשר התברר כי הבקשה לא הוגשה כיאות, וההחלטה התקבלה בטרם הוגשה חוות דעת של משרד התחבורה, הרי שיש לראות בהחלטה המחייבת רק ככזו אשר התקבלה לאחר מכן - ביום 29.1.2009 (נרחיב בנקודה זו בהמשך). מאחר והערר כבר הוגש באותו המועד, לא ניתן לראות בערר ככזה אשר הוגש באיחור. גם הטענה כאילו אין לעורר זכות עמידה אינה יכולה להתקבל, לנוכח העובדה כי הוא נמצא בסמוך למקרקעין, ויכול להיפגע כתוצאה מאישורה של הבקשה. הפגיעה יכולה בהחלט להיות פגיעה כלכלית, אם יימצא כי המשיבה מקבלת זכויות בנייה אשר אינן מגיעות לה בדין. כך קבע בית המשפט העליון בעע"ם 8193/02 מקס ראובן נ' פז חברת נפט בע"מ ואח', פ"ד נח(2) 153, 164:

"באשר לפז, זו מפעילה כאמור תחנת תדלוק במרחק של כקילומטר אחד בלבד מהתחנה שהמערער מבקש להקים. לטענתה, הקמתה של תחנת תדלוק נוספת באותו אזור תמיט עליה נזקים כלכליים ישירים, ומטעם זה מתקיימת בה דרישתו של סעיף 100, שלפיה זכות ההתנגדות ניתנת ל"רואה את עצמו נפגע" מהתכנית. ואכן, נכון לראות אינטרס זה כראוי להגנה, הואיל וגם אם המקרקעין שבחזקת "המתנגד" אינם גובלים במקרקעין של יוזם התכנית, זכותו של בעל עסק לצפות שהרשות המינהלית לא תיטיב עם מתחרהו או תקל עליו בניגוד לחוק."

ודברים יפים לעניין זה נקבעו גם על ידי כב' השופטת בייניש, בעמ' 171 לפסק הדין הנ"ל:

"המערער טען כנגד האינטרס העסקי או הכלכלי שיש למשיבה 1 בפרשה שלפנינו, אלא שאינטרס זה אין בו כדי לפגוע בזכות העמידה של המשיבה 1, וכל עוד טוענת היא נגד פעילות בלתי חוקית, או כנגד מעשה שלא כדין המקנה יתרון למתחרה עסקי שלה, אין לחסום בפני
ה את הגישה לבית-המשפט (בג"ץ 287/91 הנ"ל [7], בעמ' 862-861).

אין







ערר ועדת ערר לתכנון ובניה 311/08 אבישי כהן נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה טבריה, הארזים שיווק יעודי בע"מ, תנור גז תעשיות בע"מ (פורסם ב-ֽ 21/04/2009)