פסקי דין על אברהם קוריצקי | פסקי דין על חוה גלייזר | פסקי דין על מדינת ישראל – הממונה על הגמלאות במשרד האוצר | פסקי דין על קרן הגמלאות המרכזית של עובדי ההסתדרות (בניהול מיוחד) ואח' |

756/05 עע     20/05/2009




עע 756/05 אברהם קוריצקי, חוה גלייזר נ' מדינת ישראל – הממונה על הגמלאות במשרד האוצר, קרן הגמלאות המרכזית של עובדי ההסתדרות בע"מ (בניהול מיוחד) ואח'




1. אברהם קוריצקי
2. חוה גלייזר
המערער בעע 756/05
המשיב בעע 754/05

המערערת בעע611/06
המשיבה בעע496/06
-

1. מדינת ישראל – הממונה על הגמלאות במשרד
האוצר

2. קרן הגמלאות המרכזית של עובדי ההסתדרות
בע"מ (בניהול מיוחד)

3. "מבטחים" מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים
בע"מ (בניהול מיוחד)
4. הסתדרות העובדים הכללית החדשה
המשיבה בעע 756/05; 611/06; 496/06
והמערערת בעע 754/05

המערערת בעע496/06
והמשיבה בעע611/06
המשיבות בעע 754/05; 756/05
-

5. בנין תורה
6. ארגון סגל המחקר במערכת הביטחון, ברפא"ל ובמשרד ראש הממשלה
מגישים עמדה בהליך

בפני
: הנשיא סטיב אדלר
, השופט עמירם רבינוביץ
, השופט יגאל פליטמן

נציג עובדים מר רן חרמש, נציג מעבידים מר מיכאל הילב
בשם אברהם קוריצקי
וארגון סגל המחקר במערכת הביטחון, ברפאל
ובמשרד ראש הממשלה – עו"ד אשר סלע ועו"ד גליה קליימן ועו"ד יפעת תבור
בשם חוה גלייזר
– עו"ד אפרת שבתאי
בשם מדינת ישראל – עו"ד קובי אמסלם
בשם "מבטחים" - עו"ד יורם הרשקוביץ
בשם הסתדרות העובדים - עו"ד דורית טנא – פרציק ועו"ד איריס ורדי
בשם בנין תורה – עו"ד אלי בן-טובים
פסק דין

הנשיא סטיב אדלר
ערעור זה עניינו ברציפות זכויות פנסיה של עובד, אשר היה מועסק במקום עבודה בו הוא בוטח בקרן פנסיה צוברת הסתדרותית ותיקה ועבר להיות מועסק בשירות המדינה, במסגרתו היה זכאי לפנסיה תקציבית, מכוח חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970 (להלן: חוק הגמלאות).
במקרים שלפנינו, צברו העובדים זכויות בקרן פנסיה צוברת ותיקה, ולאחר מכן עברו לעבוד בשירות המדינה וצברו זכויות בפנסיה תקציבית לפי חוק הגמלאות. על העובדים הללו חל "הסכם להבטחת רציפות זכויות הפנסיה במעבר עובדים משרות המדינה לקרנות הפנסיה של ההסתדרות ומהקרנות לשרות המדינה" (הסכם שמספרו 273/73, להלן: הסכם הרציפות או הסכם הרציפות עם המדינה או הסכם הרציפות בין ההסתדרות לבין המדינה).
על מנת לקבוע את דרך חישוב גמלתם של העובדים, עלינו לפרש את הוראות הסכם הרציפות, וכן את התקנונים והחקיקה הנוגעים לזכויות גמלאים אשר עברו מקרן פנסיה צוברת לפנסיה תקציבית בשירות המדינה.

תמצית העובדות הצריכות לעניינינו

[2] המערער בערעור עע756/05 (להלן: מר קוריצקי) הועסק בתקופה שבין נובמבר 1968 עד נובמבר 1988 בתעשייה האווירית, שם נצברו לזכותו כספים בקרן הפנסיה מבטחים – מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים בע"מ (בניהול מיוחד) (להלן: "מבטחים"). "מבטחים" היא אחת מקרנות הפנסיה אשר היו בשליטת ההסתדרות הכללית, ואשר בשנת 2003, הועברו לשליטת המדינה, על מנת להבריאן, כפי שיפורט בהמשך דברינו (להלן: הקרנות הוותיקות או הקרנות ההסתדרותיות). לאחר סיום עבודתו בתעשייה האווירית, המשיך מר קוריצקי לצבור זכויות ב"מבטחים" מחודש דצמבר 1988 עד יולי 1989, כעובד המדרשה לחקלאות. לאחר מכן, מחודש אוגוסט 1989 עד דצמבר 1989 הפריש מר קוריצקי לעצמו כספים ל"מבטחים". מכאן, כי מר קוריצקי היה מבוטח בקרן "מבטחים" משנת 1968 עד דצמבר 1989. מסוף שנת 1989 ועד לפרישתו בינואר 2004 עבד מר קוריצקי במשרד הביטחון, שם צבר זכויות לגמלה על פי חוק הגמלאות. מהאמור עולה, כי תקופת עבודתו הכוללת של מר קוריצקי היתה 36 שנים, ומתוכם כ-31 שנה היה מבוטח ב"מבטחים".
עם פרישתו לגמלאות, החל מר קוריצקי לקבל גמלה בגובה 70% ממשכורתו הקובעת במדינה. כשלושה חודשים לאחר מכן, הופחתה הגמלה, כך שהיא חושבה על פי שיעור של 28.33% מהמשכורת הקובעת במדינה, בתוספת 42.17% לפי המשכורת הקובעת ב"מבטחים". על אף שהשיעורים הללו ביחד מגיעים ל- 70.5%, סכום הגמלה לה זכאי מר קוריצקי לפי החישוב החדש עומד על 11,487 ש"ח, לעומת 17,430 ש"ח כפי שקיבל על פי החישוב הקודם. זאת, משום שהמשכורת הקובעת ב"מבטחים" עמדה על סך של 10,511.69 ש"ח, לעומת משכורת קובעת של 24,951.99 ש"ח במדינה.
יצוין, כי ביום 19.8.2003 הגיש מר קוריצקי בקשה לשמירה על רציפות זכויותיו לגמלה, באמצעות טופס "אישור לשמירת רציפות זכויות לגימלה של עובדים העוברים משירות המדינה למעסיק הקשור עם קרן פנסיה הסתדרותית (וכן להיפך)" (להלן: אישור לשמירת רציפות זכויות). הבקשה אושרה, תוך שהטופס נחתם על ידי המדינה ו"מבטחים". ביום 31.1.2004 נשלחה למר קוריצקי הודעה מטעם המדינה, אשר כללה שיערוך נתוני פרישתו, ובו הובהר כי אחוזי הגמלה שלו יחושבו על פי 70% מהמשכורת הקובעת במדינה בסך 24,951.99 ש"ח.

[3] המערערת בערעור עע611/05 (להלן: הגב' גלייזר) עבדה ב"רשת עמל" בתקופה שבין אוגוסט 1973 ועד לאוגוסט 1993, שם צברה זכויות פנסיה בקג"מ. לאחר מכן, עברה הגב' גלייזר להיות מועסקת בשירות המדינה, שם צברה זכויות פנסיה על פי חוק הגמלאות, וזאת עד לפרישתה ביום 1.1.2004. מכאן, כי תקופת עבודתה הכוללת של הגב' גלייזר היתה 31 שנים.
בדומה למר קוריצקי, גם הגב' גלייזר הגישה טופס אישור לשמירת רציפות זכויות, עליו חתמה המדינה וקג"מ. ביום 22.2.2004 נשלח לגב' גלייזר העתק מהודעה מטעם קג"מ למדינה, בה הובהר כי גימלתה תחושב על פי שיעור של 39.32% מהמשכורת הקובעת ב"קג'מ" בסך 7,408.72 ש"ח. בנוסף, נשלחה אליה הודעה מטעם המדינה, בה הובהר כי על האמור תתווסף הקצבה במדינה לפי שיעור של 30.67% מהמשכורת הקובעת בה, בסך 14,974.85 ש"ח. עם פרישתה לגמלאות, החלה היא לקבל גמלה חודשית כפי האמור.
ההליכים בפני
בית הדין האזורי ובפני
נו

[4] מר קוריצקי הגיש תובענה לבית הדין האזורי בתל אביב-יפו 1 כנגד החלטת הממונה על הגמלאות במשרד האוצר
(להלן: הממונה על הגמלאות) להפחית את גמלתו.
הגב' גלייזר הגישה תובענה כנגד החלטת הממונה על הגמלאות בבית הדין האזורי בבאר שבע 2 לחשב את גימלתה רק בחלקה על פי משכורתה הקובעת במדינה.
בשני פסקי הדין מושא הערעורים שלפנינו, התקבלו ערעוריהם של הגמלאים, תוך שנקבע, כי "המשכורת הקובעת" לצורך חישוב גמלתם הינה משכורתם הקובעת כפי היותה במדינה.
הממונה על הגמלאות הגיש ערעור לבית דין זה (עע754/05) כנגד פסק דינו של בית הדין האזורי בתל אביב, אשר קבע כי הנטל לתשלום הגמלה למר קוריצקי מוטלת על המדינה, אשר רשאית לתבוע את הכספים שישולמו למר קוריצקי מ"מבטחים".
"קג'מ" הגישה ערעור (עע496/06), כנגד קביעתו של בית הדין האזורי בבאר שבע לפיה עליה לחשב את שיעור הגמלה לו זכאית הגב' גלייזר לפי משכורתה הקובעת במדינה.
מנגד, הגיש מר קוריצקי ערעור (עע756/05), כנגד דחיית תביעתו בעילות של הסתמכות ונוהג כפי שיפורט בהמשך, והגב' גלייזר הגישה ערעור (עע611/06) כנגד קביעתו של בית הדין האזורי, כי חבות תשלום הגמלה מוטלת על "קג'מ" בלבד, תוך שהמדינה משמשת רק כצינור להעברת התשלום אליה.

הצדדים שצורפו להליך בפני
נו

[5] בהליך בפני
בית הדין האזורי לא צורפה ההסתדרות או "מבטחים" כצד לתביעה אותה הגיש מר קוריצקי נגד המדינה. בעקבות פסק דינו של בית הדין האזורי הגישה "מבטחים" תביעה לבית הדין האזורי בתל אביב-יפו לביטול פסק הדין שניתן בעניינו של מר קוריצקי. זאת, מן הטעם שהיא לא צורפה להליך, חרף הפגיעה בה ובמבוטחיה.
עם הגשת הערעור שלפנינו החליט בית דין זה, כי על מנת להכריע ביעילות ובשלמות בשאלות העולות בערעורים בעניינו של מר קוריצקי, תצורף "מבטחים" כמשיבה להם. זאת, ותוך ויתור מצד "מבטחים" על תביעתה לביטול פסק הדין בבית הדין האזורי.
הסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן: ההסתדרות) הודיעה על התייצבותה להליך, וזאת מהיותה צד להסכם הרציפות הנדון בערעורים, ועל פי הוראת סעיף 30(ב) לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט-1969. לאחר קבלת עמדות הצדדים, ולאור היותה של ההסתדרות צד להסכם הרציפות, צורפה היא כמשיבה לשני הערעורים בעניינו של מר קוריצקי.
אף הגב' בנין תורה בקשה להצטרף כצד להליכים בעניינו של מר קוריצקי. זאת, נוכח הגשת תביעה שנסיבותיה דומות לנסיבות הגשת תביעתו של מר קוריצקי, ומכוח תקנה 91 לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), התשנ"ב-1991. בקשתה להצטרף כצד להליך נדחתה, אך ניתנה לה הרשות להגיש נייר עמדה בהליך. עמדתה כאמור הוגשה, ובא כוחה נכח בעת הדיון בבית דין זה ביום 8.6.2006.

הוראות חקיקה, הסכמים ותקנונים הנוגעים לסוגיה שלפנינו

לשם הבנת הסוגיה שלפנינו, ירוכזו להלן מרבית הוראות החקיקה, ההסכמים והתקנונים עליהם הסתמכו בעלי הדין, והצריכים להכרעתנו.

הסכם הרציפות

[6] הסכם הרציפות בין ההסתדרות לבין המדינה נחתם ביום 31.5.1973, ותוקן בהסכמה בשנת 1977, 1979 ולבסוף בשנת 1988. לאחר חתימת הסכם הרציפות, חתמה המדינה, באמצעות שר האוצר, על שורה ארוכה של הסכמי רציפות זכויות, עם גופים נוספים, לרבות מרכז השלטון המקומי, הסתדרות המורים, הסוכנות היהודית ועוד.
להלן סעיפי הסכם הרציפות, לאחר תיקונו בשנת 1979, הנוגעים לעניינינו:

1. הגדרות. בהסכם זה: ...
"המשכורת הקובעת" – כמשמעותה בחוק הגימלאות לגבי הגימלה המשתלמת על ידי המדינה, או המשכורת לפיה מחושבת הגימלה המשתלמת על ידי הקרן.
5. גימלה בהתאם להסכם זה תשולם על ידי המוסד האחרון בו מבוטח העובד העובר ערב פרישתו, בתנאי שכל מוסד קודם בו שירת העובד העובר ימלא אחר חובת השתתפותו בתשלום הגמלה למוסד המשלם את הגמלה, בהתאם להוראות הסכם זה וכל מוסד יהיה אחראי בנפרד בעבור הזכויות הקשורות בו בהתאם להוראות הנהוגות בו, אלא אם נאמר אחרת בהסכם זה.
10. חישוב גימלה בפרישת זיקנה מגוף - פרש עובד פרישת זקנה מגוף, יקבל את הגמלה המגיעה לו מן הקרן, והגמלה בעבור השירות במדינה תהיה לפי חוק הגמלאות. המשכורת הקובעת תהיה המשכורת הקובעת של העובד בעת פרישתו מהגוף ובלבד שהדרגה לפיה מחושבת משכורת זו לא תעלה על הדרגה הגבוהה ביותר הקיימת לפי הסכמי העבודה בשירות המדינה לגבי סולם הדירוג בו שוב [כך במקור, ס.א.] העובד ערב עזיבתו את שירות המדינה. פרש העובד מהגוף כשהוא משובץ בסולם דירוג שאינו קיים בשירות המדינה, לא תעלה הדרגה לפיה מחושבת המשכורת הקובעת על הדרגה הגבוהה ביותר בסולם הדירוג בו היה העובד משובץ בשירות המדינה ערב עזיבתו את שירות המדינה, או על הדרגה הגבוהה ביותר של סולם הדירוג המתואם לפי חוק הגמלאות לסולם הדירוג בו היה משובץ בשירות המדינה כאמור.
11. חישוב הגימלה בפרישת זיקנה מהמדינה - פרש עובד פרישת זקנה מהמדינה, יקבל את הגמלה המגיעה לו מהמדינה והגמלה בעבור השירות בגוף תהיה לפי תקנות הקרן. המשכורת הקובעת תהיה המשכורת הקובעת של העובד בעת פרישתו משירות המדינה, ובלבד שמשכורת זו לא תעלה על המשכורת הקובעת המרבית הנהוגה לגבי המבוטחים בקרן.

12. היתה המשכורת הקובעת של הזכאי, בעת הפרישה מן המוסד המשלם, נמוכה מן המשכורת הקובעת של הזכאי במוסד קודם ערב עזיבתו, תשולם לזכאי גימלה בעבור שירותו במוסד הקודם בהתאם למשכורת הקובעת במוסד הקודם ערב עזיבתו את המוסד הקודם.

במקרה דנן, סעיף 11 להסכם הרציפות הוא הסעיף הרלוונטי לעניין קביעת המשכורת הקובעת, שכן עניינינו בעובדים אשר פרשו משירות המדינה, ולא בעובדים אשר פרשו ממקום עבודה אשר ביטח את עובדיו בקרן פנסיה צוברת, עליהם מדבר סעיף 10. לעניין האחריות לתשלום הגמלה – ההוראה הרלוונטית הינה הוראת סעיף 5 המצוטט לעיל. בסעיפים אלו נעסיק בהרחבה בהמשך דברנו.

חוק הפיקוח

[7] בשנת 2003, במסגרת חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), תשס"ג-2003 (להלן: חוק התכנית הכלכלית) תוקן חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981 (להלן: חוק הפיקוח), והוסף לו פרק ז1 (סעיפים 78א – 78יט). להלן הסעיפים מחוק הפיקוח הדרושים להכרעתנו:
פרק ז'1: קרנות פנסיה ותיקות – מינוי מנהל מיוחד, תכניות הבראה וסיוע ממשלתי
...
סימן ד': תקנון אחיד ותכניות התייעלות

78א. מטרתו של פרק זה לטפל בגירעון האקטוארי של קרנות הפנסיה הוותיקות, כדי להביאן לאיזון אקטוארי באמצעות שינויים בזכויות ובחובות של העמיתים ומתן סיוע ממשלתי שיאפשר להן לשלם קצבאות לעמיתיהן, והכל בהתחשב ביכולתו של משק המדינה ותוך יצירת אחידות במערך הזכויות.

78ט. (א) המפקח יכין תקנון אחיד לכל הקרנות הוותיקות שמונה להם מנהל מיוחד, במטרה להביאן לאיזון אקטוארי ולכך שיוכלו לשלם קצבאות לעמיתיהן, בשים לב לסיוע הממשלתי שיינתן לפי הוראת סימן ה' וליצירת אחידות במערך הזכויות
(ב) התקנון האחיד יוכן על פי עקרונות והוראות אלה:
(1) לא תהיה הפליה בין עמיתים בקרן;
...
מיום 1.6.2003
תיקון מס' 10
ס"ח תשס"ג מס' 1892 מיום 1.6.2003 עמ' 482 (ה"ח 25)
הוספת סעיף 78ט

מיום 1.4.2004
תיקון מס' 11
ס"ח תשס"ד מס' 1919 מיום 18.1.2004 עמ' 56 (ה"ח 64)
הוספת פסקה 78ט(ב)(9)

מיום 4.4.2004
פסקה 78ט(ב)(3) מיום 1.10.2003
תיקון מס' 12
ס"ח תשס"ד מס' 1936 מיום 4.4.2004 עמ' 370 (ה"ח 95)
(ב) התקנון האחיד יוכן על פי עקרונות והוראות אלה:
(1) לא תהיה הפליה בין עמיתים בקרן;
(2) כללי חישוב זכויות העמיתים יהיו אחידים לכל הקרנות הוותיקות שמונה להן מנהל מיוחד, וייקבעו באופן ברור ובלתי תלוי בהפעלת שיקול דעת של הקרן או של כל גורם אחר;
(3) חישוב הקצבה למי שיתחיל לקבל קצבה ביום ה' בתשרי התשס"ד (1 באוקטובר 2003) (בפסקה זו – המועד הקובע) או אחריו, ייעשה כמפורט להלן, ובלבד שתקרת העליה הריאלית בשכר הקובע לקצבה החל בחודש מרס 1996 בחודש אוקטובר 2003 לפי כל שיטת חישוב, תהיה 2 אחוזים בשנה:
(א) לענין עמיתים בקרן ותיקה שפסקת משנה (ב) אינה חלה עליה – בהתבסס על שיטת ממוצע היחסים של השכר הנהוגה בקרן הגמלאות המרכזית של עובדי ההסתדרות בע"מ, בשינויים שיקבע המפקח בתקנון האחיד;
(ב) לענין עמיתים בקרן ותיקה שהמפקח קבע כי ערב המועד הקובע התבסס תקנונה על שיטת שלוש השנים האחרונות, תחושב הקצבה כסכומם של שני אלה:
(1) בעד התקופה שעד המועד הקובע – בהתבסס על שיטת ממוצע שלוש השנים האחרונות, כפי שיקבע המפקח;
(2) בעד התקופה שמן המועד הקובע ואילך – בהתבסס על שיטת ממוצע היחסים של השכר, כאמור בפסקת משנה (א);
(4) ייקבע מנגנון איזון אקטוארי, לרבות כללים לענין עתודה אקטוארית;
(5) נכסי הקרן ישמשו אך ורק לתשלום קצבאות לעמיתים לפי התקנון ולכיסוי הוצאות התפעול של הקרן, הכל בהתאם לכללים ולהנחיות שיקבע המפקח;
(6) הקרן תנכה דמי ניהול בשיעור של 2% מתוך תשלומיה לעמיתים, בין שהם קצבאות ובין שהם תשלומים חד-פעמיים:
(6) הקרן תנכה דמי ניהול בשיעורים כמפורט להלן, מתוך תשלומים שהיא משלמת על פי התקנון האחיד, בין שהם קצבאות ובין שהם תשלומים חד-פעמיים:
(1) בשנת 2004 – %?;
(2) בשנת 2005 – 1%;
(3) בשנת 2006 - %½1;
(4) משנת 2007 ואילך - %¾1;
(7) השכר המובטח בקרן, לגבי כל חודש, יחושב כתשלום שהועבר בפועל לקרן כשהוא מחולק בסך שיעורי התשלום שיש להעביר לקרן לפי הוראות סעיף 78יא;
(8) הועלה גיל הפרישה לפי כל דין, יועלה גיל הזכאות לקצבת זקנה בהתאמה; כל עוד לא הועלה גיל הפרישה לגיל 67 לגבר ולאישה, יכוסה ההפרש מחציתו על ידי שינוי זכויות של העמיתים ומחציתו על ידי הגדלת הסיוע הממשלתי מעבר לסכום הנקוב בפסקה (1) של סעיף 78יד(א), כאמור בפסקה (2) של אותו סעיף; לענין פסקה זו, "ההפרש" – ההפרש שבין התחייבויות הקרן כפי שיהיו אם יועלה גיל הפרישה לגיל 67 לגבר ולאישה לבין התחייבויות הקרן אם לא יועלה גיל הפרישה כאמור "ההפרש"- ההפרש שבין התחייבויות הקרן כפי שיהיו אם יועלה גיל הפרישה לגיל 67 לגבר ואישה לבין התחייבויות הקרן כשגיל הפרישה הוא גיל 67 לגבר שנולד בחודש מאי 1942 ואילך וגיל 64 לאישה שנולדה בחודש מאי 1953 ואילך;
(9) הקצבה למי שהחל לקבלה לפני הגיעו לגיל הפרישה, כמשמעותו בחוק גיל פרישה, התשס"ד-2004, תופחת בשיעור שייקבע בתקנון האחיד, לפי חישוב אקטוארי שיבטיח כי הקדמת הפרישה כאמור לא תיצור גירעון אקטוארי;

מיום 1.10.2003
תיקון מס' 14
ס"ח תשס"ה מס' 2008 מיום 29.6.2005 עמ' 527 (ה"ח 81)
הוספת פסקה 78ט(ב)(10)
78י. (א) החל ביום שיקבע המפקח יחליף התקנון האחיד את התקנון שנהג בכל אחת מהקרנות הוותיקות שמונה להן מנהל מיוחד.
(ב) הוראות התקנון האחיד יחולו על אף האמור בכל הסכם או הסדר אחר.
מיום 1.6.2003
תיקון מס' 10
ס"ח תשס"ג מס' 1892 מיום 1.6.2003 עמ' 482 (ה"ח 25)
הוספת סעיף 78יז
78יח. הוראות פרק זה יחולו על אף האמור בכל דין או הסכם, לרבות הסכם קיבוצי.
מיום 1.6.2003
תיקון מס' 10
ס"ח תשס"ג מס' 1892 מיום 1.6.2003 עמ' 482 (ה"ח 25)
הוספת סעיף 78יח
מיום 1.8.2005
תיקון מס' 15
ס"ח תשס"ה מס' 2018 מיום 1.8.2005 עמ' 732 (ה"ח 66)
הוספת סעיף 78יט

חוק הגמלאות

[8] חוק זה מסדיר את זכויות עובדי המדינה בפנסיה תקציבית. להלן הסעיפים הרלוונטיים לעניינינו:
86. (א) שר האוצר רשאי להתקשר עם מעביד בהסכם – כללי או מיוחד לאדם ששמו נקוב בהסכם – שלפיו תקופת עבודתו, כולה או מקצתה, של העובר משירות המדינה לעבודה אצל המעביד או להיפך, תבוא בחשבון לענין זכויות לגמלאות, כולן או מקצתן, מן המדינה לפי חוק זה או מן המעביד שלא לפי חוק זה, וכן מקצתן מזו ומקצתן מזה, הכל לפי תנאים שיראו לקבוע בהסכם, לרבות תשלום ותחולה למפרע.

87. (א) הסכם לפי סעיפים 85 או 86, דינו, לענין זכויותיו של האדם שההסכם חל עליו ושל שאיריו, כדין הסכם שאף הם צד בו, ודין גמלאות המגיעות לאדם לפי ההסכם מאוצר המדינה – כדין גמלאות לפי חוק זה.

מיום 3.8.1973
תיקון מס' 7
ס"ח תשל"ג מס' 712 מיום 3.8.1973 בעמ' 257 (ה"ח 943)
זכויות העובד על פי הסכם עם ארגון ציבורי
87. (א) הסכם לפי סעיף 86 סעיפים 85 או 86, דינו, לענין זכויותיו של האדם שההסכם חל עליו ושל שאיריו, כדין הסכם שאף הם צד בו, ודין גמלאות המגיעות לאדם לפי ההסכם מאוצר המדינה – כדין גמלאות לפי חוק זה.
(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א) – אדם שפרש משירות המדינה ועבר לעבוד בארגון ציבורי אדם שפרש משירות המדינה בתפקיד שחוק זה חל עליו ועבר לעבוד אצל מעביד אחר, או בשירות המדינה בתפקיד שחוק זה אינו חל עליו, ואותה פרישה מהווה עילה לתשלום גמלה לפי חוק זה על השירות שממנו פרש, יהא זכאי לגמלה זו בלבד; אולם –
(1) אם העובד הודיע לממונה בכתב, תוך התקופה שנקבעה בהסכם הכללי, כי הוא בוחר בזכויותיו לפי אותו הסכם, יהא זכאי רק לזכויות אלה;
(2) אם הביא נציב השירות את ההסכם לידיעת העובד בדרך שנקבעה בתקנות, יהיה העובד זכאי לזכויותיו לפי ההסכם בלבד, זולת אם הודיע לממונה, תוך הזמן ובדרך שנקבעו בתקנות, כי הוא בוחר בזכויותיו לפי חוק זה ולא לפי ההסכם.
88. לא יתקשר שר האוצר בהסכם מיוחד לפי סעיפים 85 או 86 אלא בהסכמת העובד שההסכם חל עליו, והוא יקבע בתקנות את התנאים שבהם מותר להתקשר בהסכמים כאמור, ובלבד שלא יתנה על הסכמת העובד.

מיום 3.8.1973
תיקון מס' 7
ס"ח תשל"ג מס' 712 מיום 3.8.1973 בעמ' 257 (ה"ח 943)
החלפת סעיף 88
הנוסח הקודם:
88. שר האוצר יקבע בתקנות את התנאים שבהם מותר להתקשר בהסכם מיוחד לפי סעיפים 85 (ב) או 86.
89. שר האוצר רשאי לאצול מסמכויותיו להתקשר בהסכם מיוחד לפי סעיפים 85 או 86, או בהסכם לפי סעיף 92.
מיום 3.8.1973
תיקון מס' 7
ס"ח תשל"ג מס' 712 מיום 3.8.1973 בעמ' 257 (ה"ח 943)
89. שר האוצר רשאי לאצול מסמכויותיו להתקשר בהסכם מיוחד לפי סעיפים 85 (ב) או 86 סעיפים 85 או 86, או בהסכם לפי סעיף 92.
90. הסכם כללי לפי סעיפים 85 או 86 טעון המלצת ועדת השירות ויפורסם ברשומות.

מיום 3.8.1973
תיקון מס' 7
ס"ח תשל"ג מס' 712 מיום 3.8.1973 בעמ' 257 (ה"ח 943)
90. הסכם כללי לפי סעיפים 85 (ב) או 86 סעיפים 85 או 86 טעון המלצת ועדת השירות ויפורסם ברשומות.
103. (א) כל כלל, תנאי או הוראה כללית אחרת הנקבעים לפי חוק זה על ידי נציב השירות או ועדת השירות ייקבעו אחרי משא ומתן עם נציגות עובדי המדינה ועם ארגון העובדים המייצג את המספר הגדול ביותר של העובדים במדינה.
(ב) נתגלעו חילוקי דעות בין ועדת השירות או נציב השירות ובין נציגות עובדי המדינה בענין שסעיף קטן (א) חל עליו, רשאית נציגות עובדי המדינה להביא את השאלה שבמחלוקת בפני
ועדת תיווך.
(ג) ועדת התיווך תהיה של שלושה חברים שיתמנו על ידי שר העבודה; חבר אחד יתמנה לפי המלצת ועדת השירות, חבר שני לפי המלצת נציגות עובדי המדינה והחבר השלישי ישמש כיושב ראש; עובד המדינה לא יתמנה כחבר ועדת התיווך.

104. כל כלל, תנאי או הוראה שנקבעים לפי חוק זה על ידי הממשלה או על ידי שר האוצר, בין בתקנות ובין בדרך אחרת, ייקבעו לפי המלצת ועדת השירות; ועל מתן המלצה לכלל, לתנאי או להוראה כללית אחרת יחולו חובת המשא ומתן וזכות התיווך כאמור בסעיף 103.
תקנון "מבטחים"

[9] תקנון "מבטחים" היה בתוקף עד ליום 1.10.2003, וכלל בתוכו תקנות להבטחת רציפות זכויות הפנסיה. בתוך כך, תקנה 56 קבעה כדלקמן:

56. חבר שהיה בקרן ו/או בקרן פנסיה יסוד של מבטחים ו/או בקרן פנסיה אחרת עמה יש למבטחים הסדר להבטחת רציפות זכויות פנסיה, יקבעו זכויותיו על פי תקנות רציפות זכויות. עותק תקנות רציפות זכויות מצורף כנספח ב' ומהווה חלק בלתי נפרד מהתקנות. הסכמים שנעשו ושיעשו בין מבטחים לבין מוסדות וגופים אחרים בדבר הסדר להבטחת רציפות זכויות, מהווים ויהוו חלק בלתי נפרד מהתקנות.

נספח ב' לתקנות "מבטחים" כלל את התקנות לרציפות זכויות הפנסיה לרבות הוראות לרציפות זכויות לפנסיית זקנה ובין היתר הוראות לעניין אופן חישוב השכר הקובע (המשכורת הקובעת) לפנסיית זקנה:

"9. א. הקרן המשלמת תחשב את השכר הקובע לחישוב הפנסיה של החבר לפנסית זיקנה על-פי תקנותיה.
ב. למרות האמור בס"ק (א) לעיל, אם השכר הקובע של החבר לפי תקנות הקרן המשתתפת גבוה מהשכר הקובע לפי תקנות הקרן המשלמת, יחושב השכר הקובע בגין תקופת החברות בקרן המשתתפת לפי השכר הקובע כמוגדר בתקנותיה של הקרן המשתתפת.
ג. למרות האמור בס"ק א לעיל אם השכר הקובע של החבר לפי תקנות הקרן המשלמת גבוה מהשכר הקובע של חבר בקרן המשתתפת לפי תקנותיה יחושב השכר הקובע בגין תקופת החברות בקרן המשתתפת כדלקמן:-
1. אם החבר צבר וותק פנסיוני מזכה בקרן המשתתפת של פחות מ-10 שנים יחושב השכר הקובע כמוגדר בתקנותיה של הקרן המשלמת אך לא יותר מהשכר המרבי הנהוג לגבי העובדים באותו מקצוע או דירוג אליו השתייך החבר בקרן המשתתפת.
במקרים בהם לא ידוע הדירוג או המקצוע אליו השתייך החבר יקבע השכר המרבי של החבר בקרן המשתתפת לפי השכר הקובע של החבר על פי תקנות הקרן המשתתפת כשהוא צמוד לשינויים בשכר הממוצע במשק.
2. אם החבר צבר וותק פנסיוני מזכה בקרן המשתתפת מעל 10 שנים ייקבע השכר הקובע בקרן המשתתפת על-פי השכר הקובע של החבר בקרן המשלמת, אך לא יותר מהשכר המרבי הנהוג בקרן המשתתפת."
תקנון קג"מ

[10] בתקנון קג"מ, אשר הוכתר בכותרת "הלכות הגמלאות", אשר היה בתוקף משנת 1981 ועד לשנת לכניסתו לתוקף של התקנון האחיד בחודש אוקטובר 2003 הוגדרה "המשכורת החודשית הכוללת" בסעיף 1, הוא סעיף ההגדרות, כדלקמן:

"– תשלום שהמוסד משלם לעובדו בגין חודש עבודה או חלקו ושעל-פיו משולמים לקרן בהתאם דמי-גמולים במועדם וכסדרם ואשר תורכב מהרכיבים הבאים:
א) שכר יסוד;
ב) תוספת משפחה;
ג) תוספת ותק בגין אותה דרגה;
ד) תוספת יוקר;
ה) רכיבים שנכללים במשכורת בהתאם להחלטת מוסדות ההסתדרות המוסכמים או רכיבים נוספים אחרים שהם תשלומים קבועים לעובד ואשר הוסכם לגביהם בכתב ומראש בין המוסד והקרן לכללם במשכורת ובכפיפות לתנאי ההסכם.
– הרכיבים א',ב',ג', בהגדרת משכורת לעיל יילקחו בחשבון על פי טבלת משכורת ארצית שתאושר על ידי האיגוד המקצועי, ובהעדר טבלה כזו, מותנה הדבר בהסכמת הקרן מראש עם המוסד".

החל משנת 1987 מחושב השכר הקובע בקג"מ לפי שיטת הממוצעים בלבד. ממועד זה השכר ממנו משלמים דמי גמולים על ידי העמית ומעסיקו נקבע על פי "המשכורת החודשית הכוללת", שנקבע בסעיף ההגדרות אשר צוטט לעיל, וחושבה על פי שיטת הממוצעים.
הבסיס לחישוב הגמלה של הגב' גליזר היה "ממוצע היחסים של השכר", המורכב מ"מספר חודשי החברות בכל שנה, יחסי השכר בכל שנות הביטוח", ומרכיב נוסף של החישוב היה "השכר הממוצע המחושב", שנקרא גם "אמדן השכר הממוצע".
התקנון האחיד 3

[11] ביום פרישתם של הגמלאים בעניינינו, היה בתוקף התקנון האחיד, באשר מר קוריצקי והגב' גלייזר פרשו אחרי 1.10.2003.
המחוקק בשנת 2003 התערב באופן ישיר בניהולן של קרנות הפנסיה, על מנת להביא להבראתן, ולאפשר להן לעמוד בהתחייבויותיהן לעמיתיהן, ובתוך כך תוקן חוק הפיקוח. מטרת התיקון הובהרה בסעיף 78א לחוק, כפי שצוטט לעיל, ומובא שוב להלן:

78א. מטרתו של פרק זה לטפל בגירעון האקטוארי של קרנות הפנסיה הוותיקות, כדי להביאן לאיזון אקטוארי באמצעות שינויים בזכויות ובחובות של העמיתים ומתן סיוע ממשלתי שיאפשר להן לשלם קצבאות לעמיתיהן, והכל בהתחשב ביכולתו של משק המדינה ותוך יצירת אחידות במערך הזכויות.

בדברי ההסבר לחוק הובא תיאור של הגירעון האקטוארי האדיר שהיה קיים בקרנות הפנסיה הותיקות בסוף שנת 2001, תוך הצגת תמונת מצב עגומה, לפיה הקרנות הותיקות לא תוכלנה לעמוד בהתחייבויותיהן לעמיתיהן בתוך זמן לא רב. גורמים במדינה השמיעו טענות לפיהן הגירעונות של קרנות הפנסיה נבעו, בין היתר, מניהול כושל והענקת הטבות מפליגות ולא שוויונות לקבוצות עובדים מסוימות. בין היתר, נאמר שם, כי: "מצב זה דורש טיפול מיידי. הטיפול במשבר יהיה אפקטיבי יותר ככל שיוקדם, בין השאר, משום שלמעלה ממחצית ההתחייבויות של קרנות הפנסיה הוותיקות הן לעמיתים שעדיין לא פרשו לפנסיה, וזכויותיהם הפנסיוניות טרם התגבשו".
אשר לביצוע הוראות החוק נאמר בדברי ההסבר לחוק הפיקוח כדלקמן:

"בשל ההיבט הציבורי המיוחד של ההסדר הנוגע לקרנות הפנסיה, מוצע כי התכנית לא תגובש בידי המנהל המיוחד, אלא שעקרונות התכנית ייקבעו בחוק ראשי, והיא תגובש באמצעות קביעת תקנון אחיד וברור לכלל הקרנות, בהתאם לעקרונות שנקבעו כאמור"

סעיף 78ט(א) לחוק הסמיך את המפקח על הביטוח להכין תקנון אחיד אשר ישמש כמסמך המשפטי שביסוד תכנית ההבראה לכל קרנות הפנסיה הוותיקות, כפי האמור בסעיף 78ט(א) לחוק הפיקוח, שצוטט לעיל, ומובא להלן שוב:

78ט. (א) המפקח יכין תקנון אחיד לכל הקרנות הוותיקות שמונה להם מנהל מיוחד, במטרה להביאן לאיזון אקטוארי ולכך שיוכלו לשלם קצבאות לעמיתיהן, בשים לב לסיוע הממשלתי שיינתן לפי הוראת סימן ה' וליצירת אחידות במערך הזכויות
(ב) התקנון האחיד יוכן על פי עקרונות והוראות אלה:
(1) לא תהיה הפליה בין עמיתים בקרן;
...

וכך בא לעולם התקנון האחיד. תקנון זה נועד להחליף את התקנונים אשר נהגו בקרנות הפנסיה הותיקות. התקנון האחיד פורסם בשנת 2003 ומועד כניסתו לתוקף נקבע ליום 1.10.2003. בפועל הוציא המפקח תקנון אחיד אחד, אולם כל קרן הסתדרותית החליפה את התקנון הקודם בתקנון האחיד, כאשר כל אחת פרסמה מסמך הנושא את הלוגו שלה, ובו מופיעות הוראות התקנון האחיד.
התקנון האחיד נוסח, ובהמשך תוקן, תוך הידברות בין נציגי הסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן: ההסתדרות) לנציגי הממשלה, וכן בעקבות ובמהלך הליכים משפטיים אשר ננקטו בפני
בית דין זה4.
בסיכום דברים מיום 5.1.2004, באו לידי ביטוי הסכמות שהושגו בין שר האוצר לבין יו"ר ההסתדרות, אשר כללו תיקון לחוק הפיקוח והתקנון האחיד, והביאו לידי מיצוי תביעות מלא של הצדדים, בכפוף לסייגים שפורטו במכתב מאותו יום מטעם מר שלמה שני, יו"ר האגף לאיגוד מקצועי בהסתדרות, אל הממונה על שוק ההון.
רציפות זכויות הפנסיה - פרק י"א לתקנון האחיד כולל את הוראות בדבר רציפות זכויות הפנסיה (להלן: הוראות רציפות הזכויות שבתקנון האחיד).
סעיף 50(ג) שבו עוסק בעמית שהיה מבוטח בשתי קרנות פנסיה הסתדרותיות ואילו סעיף 63א עוסק בעמית שהיה מבוטח בקרן פנסיה הסתדרותית וכן בפנסיה תקציבית.
מבוטח בשתי קרנות פנסיה - סעיף 50(ג) לתקנון האחיד קובע, כי:

"50. (ג) הוראות פרק זה יבואו במקום הוראות תקנות להבטחת רציפות זכויות פנסיה בין קרנות הפנסיה של ההסתדרות ובמקום הסכם בין קופת פנסיה לעובדי הדסה בע"מ ובין קרן הגימלאות המרכזית של עובדי ההסתדרות בע"מ, מבטחים מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים בע"מ וקרן מקפת מרכז פנסיה ותגמולים אגודה שיתופית בע"מ" .

מכוח סעיף 50(ג) לתקנון האחיד בוטלו הסכמי הרציפות שהיו קיימים עד ליום 1.10.2003, אשר עניינם ברציפות זכויות מבוטחים בשתי קרנות פנסיה הסתדרותיות, והוחלפו על ידי הוראות הרציפות שבפרק י"א לתקנון האחיד. סעיף 50(ג) שלעיל אינו עוסק במבוטח בקרן הסתדרותית אשר עבר לשירות המדינה כעובד אשר חוק הגמלאות חל עליו, או להיפך. במקרים אלו, קרי, מקרים בהם העובד היה מבוטח הן בקרן פנסיה הסתדרותית והן בפנסיה תקציבית, חל סעיף 63א לתקנון האחיד שזה לשונו:

63א. רציפות זכויות אחרת - הנהלת הקרן תתאים נוסח הסכמי רציפות הנוגעים לפנסיה תקציבית או לקרן פנסיה ותיקה אחרת, שנחתמו לפני המועד הקובע, בהתאם להוראות פרק זה, בשינויים המחוייבים, ובכפוף לאישור הממונה. [ההדגשה הוספה – ס.א.]

על מנת להחליף את הסכם הרציפות שחל על עמית אשר צבר זכויות הן בקרן פנסיה הסתדרותית והן בפנסיה תקציבית מכוח חוק הגמלאות, שלח הממונה על שוק ההון, הביטוח והחיסכון (להלן: הממונה על שוק ההון) ביום 4.11.2003, מכתב אל המנהלים המיוחדים של קרנות הפנסיה הותיקות, אשר מונו כחלק מתכנית ההבראה לקרנות הפנסיה הותיקות ומכוח חוק הפיקוח (להלן: המכתב מטעם הממונה על שוק ההון). במכתב זה, התבקשו המנהלים המיוחדים להתאים את נוסח הסכמי רציפות הזכויות עליהם חתומה הקרן, בהתאם להוראות חוק הפיקוח והוראות התקנון האחיד. באותו מכתב נאמר, בין היתר, כי "עד להסדרת הנושא, הקרן אינה רשאית להשתתף בתשלום קצבאות למבוטחים (אשר חודש הזכאות הראשון שלהם לקצבה הו מחודש אוקטובר ואילך וביקשו להחיל עליהם הסכם רציפות), בסכום העולה על הסכום שיחושב לפי הוראות התקנון האחיד".
יצוין, כי עד היום, לא הובא בפני
נו מידע על ביצוע ההתאמות הנדרשות בהסכמי הרציפות או קבלת אישור הממונה, כנדרש בסעיף 63א לתקנון האחיד.
לאחר קבלת המכתב מטעם הממונה על שוק ההון, חישבו מחדש מבטחים וקג"מ את הגמלה של מר קוריצקי והגב' גלייזר, על פי שיטת החישוב שנקבעה בתקנון האחיד.
חישוב הפנסיה החדש הקנה למר קוריצקי ולגב' גלייזר גמלאות נמוכות מאלה אשר חושבו על פי הסכם הרציפות עם המדינה. על כן, עתרו הגמלאים לבית הדין לעבודה, ופתחו בהליכים המשפטיים שבסופם ניתנו פסקי הדין מושא הערעור דנא.

דיון והכרעה

סדר הדיון יהיה כדלהלן:
[א] האחריות לתשלום הגמלה – בפרק זה נדון בשאלה על מי מוטלת האחריות לתשלום מלוא הגמלה. האם על הקרן המשלמת או המדינה כמשלמת, או על כל גוף (קרן או המדינה) בעבור חלקו בגמלה.
[ב] מעמדו של הסכם הרציפות – בפרק זה נדון בשאלת מעמדו של הסכם הרציפות בין המדינה לבין ההסתדרות לאחר כניסתו לתוקף של התקנון האחיד. מסקנתנו בפרק זה הינה, כי הוראותיו של הסכם הרציפות גוברות על הוראות הרציפות שבתקנון האחיד.
[ג] פירוש הוראת סעיף 11 להסכם הרציפות – נוכח מסקנתנו בדבר מעמדו של הסכם הרציפות בין המדינה לבין ההסתדרות, נדון בפרק זה בפרשנות סעיף 11 להסכם הרציפות, לרבות שאלת אופן חישוב "המשכורת הקובעת" לצורך חישוב הגמלה החודשית.

האחריות לתשלום הגמלה

תמצית טענות הצדדים

[12] לטענת הממונה על תשלום הגמלאות, מהוראת סעיף 5 להסכם הרציפות עולה, כי האחריות לתשלום הגמלה מוטלת על כל מוסד בו עבדו מר קוריצקי והגב' גלייזר (להלן: הגמלאים), ובהתאם להוראות הנהוגות בו. על כן, ככל שהגמלאים זכאים לגמלה בשיעור גבוה יותר מהגמלה אשר נקבעה להם ב"מבטחים" וב"קג'מ" (להלן: קרנות הפנסיה הותיקות), עליהם למצות את ההליכים בינם לבין קרנות אלו, כאשר אין למדינה מעמד בהליכים אלה, בהיותה אך הגורם המעביר את הכספים מהקרנות לגמלאים.
לטענתו, קבלת עמדת הגמלאים תוביל למצב בו זכויות עמיתים בקרנות הפנסיה, אשר עברו לעבוד בשירות המדינה תיגזרנה על פי הוראות חוק הגמלאות, ותשולמנה מהקרן מבלי שהופרשו עבורה כספים לאורך שנות העבודה בשירות המדינה. הדבר יוביל להעדפה של עמיתים אשר עברו מקרנות הפנסיה למדינה, והפסיקו להפריש כספים לקרן, על פני עמיתים אשר עברו מקרן פנסיה אחת לאחרת, ואשר המשיכו להפריש כספים כאמור. זאת, בניגוד לעקרון הערבות ההדדית, ועקרון השוויון.
עוד הזהירה המדינה כי אם נפרש את הסכמי הרציפות בהתאם לגישת הגמלאים, ישליך הדבר ויכביד מאד על תקציביהם של גופים ציבוריים אחרים הקשורים בהסכמי רציפות דומים, ובכללם רשויות מקומיות, אוניברסיטאות והמוסד לביטוח לאומי.

[13] מר קוריצקי טען לקיומו של נוהג, לפיו המדינה לקחה על עצמה משך שנים את האחריות לשלם לגמלאיה את כל הגמלה בהתאם למשכורת הקובעת במדינה, וזאת בלא קשר לכספים המתקבלים מקרן הפנסיה. על כן, קמה זכאותו לתשלום הגמלה מכוח הנוהג הקיים וההסתמכות עליו, בייחוד נוכח התימוכין הקיימים בהסכמים הקיבוציים ובחקיקה כפי פרשנותו אותם.
מר קוריצקי ציין, כי השאלה על מי מוטלת חובת התשלום עניינה במישור היחסים שבין המדינה לקרנות הפנסיה, ואין הוא צד לשאלה זו.
עוד טוען מר קוריצקי, כי הסכם הרציפות מהווה חלק בלתי נפרד מהתקנון של "מבטחים", ולביסוס עמדתו מביא הוא את סעיף 56 בפרק י"ג לתקנון "מבטחים" מחודש נובמבר 2002 הקובע כי "...הסכמים שנעשו ושיעשו בין מבטחים לבין מוסדות וגופים אחרים בדבר הסדר להבטחת רציפות זכויות, מהווים ויהוו חלק בלתי נפרד מהתקנות".

[14] ערעורה של הגב' גלייזר הופנה כנגד קביעת בית הדין האזורי, לפיה המדינה מהווה אך צינור לתשלומים המגיעים לגמלאים מקרן הפנסיה, והאחריות לתשלום עצמו מוטלת על הקרן בלבד. לטענתה, יש לפרש את סעיף 5 להסכם הרציפות, כמטיל חובה על המדינה לשלם את מלוא הגמלה, כאשר בפני
המדינה עומדת הזכות לתבוע את הכספים המגיעים מהקרן, במישור היחסים שבין השתיים, ובלא שהגמלאים יעמדו בתווך. לגישת הגב' גלייזר, עניינו של חוק הפיקוח והתקנון האחיד בגמלאים אשר פרשו עם זכאות לפנסיה צוברת, ולא אלה שפרשו לפנסיה תקציבית. למרות שחלק מהפנסיה התקציבית המשולמת על ידי המדינה ממומנת על ידי קרנות הפנסיה, אין בכך כדי להשפיע על מישור היחסים שבין העובד הפורש לבין המדינה, כי אם בין המדינה לבין קרן הפנסיה בלבד.
לתמיכה בטענותיה, מביאה הגב' גלייזר סעיפים מהוראות התקשי"ר הקובעות, בין היתר, כי המוסד ממנו פרש העובד הוא המוסד החייב בתשלום הגמלה, וכן, כי "המשכורת הקובעת לצורך קבלת הגמלה של עובד שעבר מגוף לשירות המדינה ופרש, תהיה משכורתו של העובד בעת פרישתו משירות המדינה" (סעיפים 85.913 ו-85.919 לתקשי"ר). לטענתה, מרגע חתימתה על הסכם רציפות הזכויות, אין היא זכאית עוד לפנסיה צוברת המחושבת לפי תקנון "קג'מ", כי אם לפנסיה תקציבית מהמדינה, על פי המשכורת הקובעת בה, ולפי כללי החישוב בה. הסכם הרציפות הוציא את אותם עובדים אשר עברו לשירות המדינה, והצטרפו להסדר זה, מתחולת תקנון הקרן עליהם. ההתחשבנות באשר למימון הגמלה המשולמת על ידי המדינה, צריך שיעשה בין שני הגורמים – המדינה ו"קג'מ" – בלא מעורבותו של העובד הפורש, הזכאי לקבלת גמלה אחת מהגוף ממנו פרש.

הכרעה

תכליתו של הסכם הרציפות

[15] תכליתן של תקנות הרציפות שבתקנוני הקרנות הינן להקל על מעבר עובדים בין מפעל בו מבוטחים העובדים בקרן פנסיה הסתדרותית ותיקה לבין מפעל אחר שבו מבוטחים עובדיו בקרן כזאת. כמו כן, הסכם הרציפות שנעשה עם המדינה וגופים ציבוריים אחרים נועד להקל על המעבר בין מקום עבודה בו מבוטחים העובדים בקרנות פנסיה ותיקות לבין עובדי המגזר הציבורי המבוטחים בפנסיה תקציבית. בכך יש להיטיב הן עם העובדים והן עם המעסיקים.
באמצעות הסכם הרציפות העובד אינו מפסיד זכויות פנסיה אשר צבר במקום עבודה אחד כאשר הוא עובד למקום עבודה אחר בו העובדים מבוטחים בקרן פנסיה אחרת. זאת, כאשר על קרנות הפנסיה בהם בוטח במקומות העבודה השונים חלים הסכמי רציפות.
מנקודת מבטם של המעסיקים, הסכם הרציפות מאפשר ניידות עובדים באופן חופשי יותר, דבר המהווה את אחד מהיסודות של משק חופשי מודרני.
מעבר לכך, ההסכם אף מקל על הפן הטכני שבתשלום הפנסיה לעובד. זאת, באמצעות הוראות בהסכם הרציפות, לפיהן הגמלה משולמת לעובד על ידי קרן אחת (להלן גם: "הקרן המשלמת"), כאשר הקרן האחרת (להלן גם: "הקרן המשתתפת") מעבירה את חלקה מבלי לערב את העובד בכך.
על כך נאמר ב

פסק דין
אוריאל:

"...תכליתו של הסכם הרציפות היא לשמור על זכויות החבר בעת המעבר מקרן אחת לשנייה ולא לגרוע מהן. אך כאמור אין תכלית הסדר הרציפות להיטיב את מצבו של המבוטח העובר מקרן אחת לשנייה". 5

על מטרת הסכם רציפות בין קרנות הפנסיה הוותיקות, אמר בית דין זה:

"...תכלית ההסדר לרציפות זכויות לפנסיה להגן על החברים בקרנות הפנסיה החתומות על ההסכם ולאפשר ניידות בין הקרנות. אם חבר בקרן פנסיה עובר מקרן פנסיה אחת לאחרת החתומה על ההסדר, המעבר בין הקרנות הינו מעבר עם גרירת הותק שצבר החבר בקרן הקודמת. החבר אינו מצטרף לקרן החדשה כחבר חדש...הסדר זה משקף את ההתפתחות הטבעית והרגילה של שכר עבודה לפיה אם עובד נשאר באותו מקום עבודה הוא בדרך כלל מתפתח, מתקדם, ושכרו עולה. אם הוא עובר לקרן אחרת הרי במעבר בין הקרנות וביחסים שבין הקרן המשלמת לקרן המשתתפת ההסדר מבקש למנוע פגיעה בשכרו של העובד, נמנעת פגיעה בשכרו הקובע של העובד לצורך חישוב זכויותיו הפנסיוניות...הסדר הרציפות נועד למנוע נגיסה ופגיעה בזכויות העמית עקב המעבר בין הקרנות. הסדר הרציפות לא נועד לקבוע שכר קובע שלא בוטח בביטוח פנסיוני...". 6

יוער, כי המקרים שהובאו לעיל מהפסיקה, הינם מקרים בהם דובר על עובד אשר עבר מקרן פנסיה צוברת אחת לאחרת, ולא על עובד שהיה מבוטח הן בקרן פנסיה הסתדרותית ותיקה והן בפנסיה תקציבית בשירות המדינה. עם זאת, תכלית הסכם הרציפות יפה אף למקרה בו המעבר מתבצע משירות המדינה, או אליו, כדוגמת המקרים בהליך דנא.

[16] הסכם הרציפות בין המדינה לבין ההסתדרות מבטיח לעובד, שעם פרישתו לגמלאות יקבל את זכויותיו הפנסיוניות אותן צבר בכל תקופת עבודתו, הן בגוף בו הועסק אשר ביטח אותו בקרן הסתדרותית והן בשירות המדינה בו הוא בוטח בפנסיה תקציבית. זאת, מבלי שיפסיד זכויות בעת מעבר בין שירות המדינה למקום עבודה אחר, או להיפך. תכלית זו באה לידי ביטוי במבוא להסכם הרציפות בין המדינה לבין ההסתדרות בו נאמר: "הואיל והצדדים הביעו את רצונם להתקשר בהסכם בדבר שמירת רציפות זכויות הגמלה של עובדים העובדים משירות המדינה למקום עבודה הקשור בקרן (להלן-גוף) או מגוף לשירות המדינה".
על מנת להקל על העובד, ובמידה מסוימת גם על המעסיקים נקבע בסעיף 5 להסכם הרציפות, כי על קרן הפנסיה בה בוטח העובד במוסד ממנו פרש (להלן: הקרן המשלמת) מוטלת חובה לשלם את מלוא גמלתו של העובד. בפרט, ככל שהעובד פרש משירות המדינה וזכאי לפנסיה תקציבית, לאחר שעבר מגוף המבטח אותו בקרן פנסיה הסתדרותית, על המדינה לשלם לו את מלוא הפנסיה לה הוא זכאי. נחזור על לשונו של הסעיף:
5. גימלה בהתאם להסכם זה תשולם על ידי המוסד האחרון בו מבוטח העובד העובר ערב פרישתו, בתנאי שכל מוסד קודם בו שירת העובד העובר ימלא אחר חובת השתתפותו בתשלום הגמלה למוסד המשלם את הגמלה, בהתאם להוראות הסכם זה וכל מוסד יהיה אחראי בנפרד בעבור הזכויות הקשורות בו בהתאם להוראות הנהוגות בו, אלא אם נאמר אחרת בהסכם זה.

הסכם הרציפות מחייב את הקרן בה היה מבוטח העובד בעבר (היינו: הקרן המשתתפת, או המדינה כמשתתפת), להעביר את חלקה בגמלה לגוף ממנו פרש העובד, היינו, הקרן המשלמת או המדינה כמשלמת. במקרה דנן, ההסכם מחייב את קרן הפנסיה להעביר למדינה את חלקה בפנסיה של הגמלאי.
עוד נקבע בהסכם הרציפות, כי "...וכל מוסד יהיה אחראי בנפרד בעבור הזכויות הקשורות בו בהתאם להוראות הנהוגות בו". תכלית הוראה זו הינה לשמור על המאזן האקטוארי של קרנות הפנסיה, ובייחוד של הקרן המשלמת. וזאת באמצעות העיקרון, כי העובד יקבל גמלה על פי ההפרשות שלו לקרנות הפנסיה. בלא התנאי האמור, עלול להיות מצב בו הקרן המשלמת תחויב בתשלום חלק מגמלה עבורו לא קיבלה כספים מהקרן המשתתפת, בה היה מבוטח העובד.
אולם, מדובר בהוראות המצויות במישור היחסים שבין קרנות הפנסיה או בין קרן פנסיה לבין המדינה, וביניהן בלבד. על הגמלאי לקבל את מלוא הפנסיה המגיעה לו מהקרן המשלמת, וממנה בלבד, וככל שהקרן המשתתפת לא מעבירה לקרן המשלמת את חלקה, על הדבר להיות נידון במישור היחסים שבין השתיים.
לטעמנו, אין להטיל על הגמלאי את האחריות בגין העברת הכספים האמורה. אין זה ראוי להטיל על עובד בודד את האחריות להבטיח כי הקרן המשתתפת תעביר את חלקה לקרן המשלמת. לרשות קרנות הפנסיה ולמדינה הצוותים המשפטיים והאמצעים הנדרשים לעשות כן, ואילו לעובד הבודד הפורש לפנסיה, לעיתים לא יהיו האמצעים הנדרשים לשם הבטחת זכויותיו.
נציין, כי עובד אשר לא הוציא כספים מהקרן המשתתפת בעת המעבר מהמקום בו בוטח בה, למקום בו בוטח בקרן המשלמת – הסתמך על הסכם הרציפות אשר יבטיח לו קבלת פנסיה בגין מלוא תקופת עבודתו אצל כל המעסיקים, וביטוחו בכל הקרנות אשר היו צד להסכמי רציפות. כך גם באשר לעובד אשר עבר להיות מועסק בשירות המדינה, והסתמך על הסכם הרציפות שבינה לבין הקרנות ההסתדרותיות, כמו גם על הוראות חוק הגמלאות המקנה זכויות ייחודיות, שאין לעובד העובר ממקום עבודה אחד לאחר בשוק הפרטי.
לאמור נוסיף, כי בכל הנוגע לפנסיה מעסיק נאור, פרטי וציבורי, וכן קרנות הפנסיה אמורים לפעול לטובתו של העמית, ולפעול לשם מימוש זכויותיו כעובד וכגמלאי. בפרט, עליהם להבטיח כי לאחר פרישתו של העובד, יזכה הוא לקבל את מלוא זכויותיו הפנסיוניות המוקנות לו מכוח תקנוני הקרנות, הסכמי הרציפות וחוק הגמלאות, בהתאם להוראות החלות על כל עובד ועובד. וכל זאת, בלי התדיינות משפטית אשר לעיתים עלולה להיות ארוכה ויקרה.
על כן, דין ערעורה של הגב' גלייזר להתקבל, ואנו מצהירים, כי האחריות לתשלום הגמלה כולה מוטלת על הקרן המשלמת, ובמקרה דנא – על המדינה, והיא זו אשר צריכה לדאוג להעברת חלקה של הקרן המשתתפת אליה.
למותר לציין, כי ככל שנדרש הליך משפטי לבירור זכויותיו של גמלאי מהקרן המשתתפת, לרבות שיעור הפנסיה, על הקרן המשלמת לשלם לגמלאי את הסכום שאינו שנוי במחלוקת. ככל שייפתח הליך משפטי נגד הקרן המשתתפת לשם בירור המחלוקת, אזי הקרן המשלמת תהיה אחראית לשלם לגמלאי כל סכום שייפסק על ידי הערכאה המוסמכת, והיא זו שתהיה אחראית לקבלת אותו סכום שנפסק מהקרן המשתתפת.
מעמדם של הסכם הרציפות והתקנון האחיד

טיעוני הצדדים

עמדת המדינה

[17] עמדת הממונה על שוק ההון הינה, כי את שיעור הגמלה יש לקבוע על פי הקבוע בתקנון האחיד, ועל פיו בלבד. קרי, שיעור הגמלה ייקבע על פי האמור בפרק י"א לתקנון האחיד שעניינו רציפות זכויות ואשר בו מפורטת הדרך לחישוב שיעור הגמלה. על פי פרשנות המדינה את הוראות התקנון האחיד – אין לחשב את הגמלה לה זכאים הגמלאים על פי משכורתם הקובעת במדינה, כי אם גם על פי המשכורת הקובעת כפי חישובה על פי תקנוני קרנות הפנסיה.
ועוד. חיוב קרן פנסיה ותיקה לשלם בעבור זכויות אשר לא הופרשו בגינן כספים, תפגע במאזן האקטוארי של הקרן, ותחייב שמימון זכויות אלה יבוא על חשבון העמיתים האחרים.
לטענת המדינה, הסכם הרציפות מהווה הסכם לבר תקנוני, אשר הוראות התקנון האחיד גוברות עליו. ככל מסמך העוסק בהגדרת זכויות עתידיות מקרן פנסיה, אף הסכם הרציפות הוא מסמך המשתנה בהתאם להשתנות העתים, ובפרט כפוף הוא לתקנון קרן הפנסיה, המהווה חלק בלתי נפרד ממנו. לביסוס טענתה, מביאה המדינה את האמור ברישא להסכם הרציפות, לפיו:

"והואיל – והקרנות נוהגות לשלם לעובדים המבוטחים בהן גמלאות ותשלומים בהתאם לתקנותיהן הרצ"ב ומהוות חלק בלתי נפרד ממנו, לרבות תוספות או שינויים שיחולו בהן מזמן לזמן".[ההדגשה של באי כוח המדינה, ס.א.]

הממונה על שוק ההון הדגיש בפני
נו, כי ככל שקיימת סתירה בין הסכם הרציפות לתקנון האחיד, גובר התקנון האחיד, וזאת הן מהוראות חוק הפיקוח, הן מתקנות מס הכנסה (כללים לאישור וניהול קופות גמל), התשכ"ד-1964 (להלן: תקנות קופות הגמל), והן מכוח ההלכה הפסוקה. בין היתר, מבסס הממונה על שוק ההון את טיעונו על הוראת סעיף 78י(ב) לחוק הפיקוח הקובע, כי "הוראות התקנון האחיד יחולו על אף האמור בכל הסכם או הסדר אחר"; על הוראות סעיף 78ט(ב)(5) לאותו חוק הקובע, כי "נכסי הקרן ישמשו אך ורק לתשלום קצבאות לעמיתים לפי התקנון..."; על תקנה 41כו לתקנות קופות הגמל הקובעת, בין היתר, כי "זכויות וחובות העמיתים בקופת גמל לקיצבה לא ייקבעו אלא בתקנונה...קופת גמל לקיצבה לא תקנה לעמיתיה זכויות מעבר לקבוע בתקנונה"; וכן על ההלכות שיצאו מלפני בית דין זה ומלפני בית המשפט העליון בפסקי דין אליאב ופיורסט 7.

עמדת קרנות הפנסיה הותיקות

[18] [א] "מבטחים" – תומכת בטענת המדינה לפיה התקנון האחיד גובר על הוראות הסכם הרציפות. לטענתה, אין היא רשאית לשלם עבור גמלאים אשר פרשו משירות המדינה, סכומים אשר בגינם לא הועברו אליה כספי תגמולים לאורך השנים.
בנוסף, טוענת "מבטחים", כי היא מחויבת לפעול על פי התקנון שבתוקף בעת פרישת הגמלאים – התקנון האחיד, ולשלם לגמלאים את גמלתם החודשית לפי הוראותיו. זאת, על מנת לשמור על איזון אקטוארי. בפרט, כאשר אדם עובר ממקום בו בוטח בקרן פנסיה הסתדרותית לשירות המדינה, וממנה הוא פורש לגמלאות – גמלתו מ"מבטחים" תיגזר על פי הכספים שהופרשו אליה, ולא יותר מכך.
"מבטחים" מדגישה, כי עמדת הגמלאים נוגדת את האמור בסעיף 78ט(ב)(1) לחוק הפיקוח הקובע, כי "לא תהיה אפליה בין עמיתים לקרן".
"מבטחים" הצטרפה לעמדת המדינה לפיה הסכם הרציפות הוא הסכם לבר תקנוני, אך הוסיפה וטענה, כטענה חלופית, כי אפשר לפרש את הסכם הרציפות באופן אשר יעלה בקנה אחד עם התקנון האחיד. זאת, על ידי פרשנות המונח "המשכורת הקובעת המרבית הנהוגה לגבי המבוטחים בקרן" – כפי המופיע בסיפא של סעיף 11 להסכם הרציפות – כמשכורת הכפופה לחישוב המשכורת בהתאם לאמור בתקנון הקרן. לטענתה, פירוש המשכורת הקובעת המרבית בסעיף 11 להסכם הרציפות, כמשכורת זו מיישבת בין הוראות הסכם הרציפות לבין הוראות התקנון האחיד.

[ב] "קג'מ" – במסגרת טענותיה, מוסיפה ומדגישה "קג'מ", כי הלשון "דין" בו נקט המחוקק בסעיף 78יח לחוק הפיקוח מלמד שלא רק הסכמים או תקנונים בטלים מרגע כניסתו של התקנון האחיד לתוקף, כי אם גם "דין" סותר כפי משמעו בחוק הפרשנות, התשמ"א-1981. לגישתה, סעיף 11 להסכם הרציפות בטל עם כניסתו לתוקף של התקנון האחיד, ועם ביטולו בטלה גם ההוראה בתקשי"ר – סעיף 85.919 הדומה לו בלשונה.

עמדת הגמלאים

[19] [א] טענות מר קוריצקי – (1) הוראות התקנון האחיד חייבו את התאמתם של הסכמי הרציפות הקיימים, וכי התאמה כאמור לא נעשתה, כפי העולה ממכתבו של הממונה על שוק ההון. לטענתו, המכתב אינו אלא מתן הוראה למנהלי הקרנות שלא לקיים את הסכם הרציפות, ואילו היה הסכם הרציפות הסכם "לבר תקנוני" כטענת המדינה, לא היה צורך במכתב אשר יורה על אי ביצועו; (2) פועל יוצא מעמדת קרנות הפנסיה והמדינה היא, שאין משמעות להסכם הרציפות, שכן זכויותיו הפנסיוניות של מר קוריצקי לא היו משתנות אילו בחר להקפיא את זכויותיו ב"מבטחים", תחת החלת הסכם הרציפות; (3) שילובם של סעיף 10 וסעיף 11 להסכם הרציפות, מתיישב עם עקרון ההדדיות שבקרנות הפנסיה, באשר לעיתים יפרוש עובד משירות המדינה ויזכה לגמלה גבוהה יותר מהקרן, ולעיתים יפרוש מגוף אחר, לאחר שירות במדינה ויזכה לגמלה נמוכה יותר מהקרן; (4) קבלת גישת המדינה משמעה חריגה מעקרון בסיסי בפנסיה אשר קובע כי היא נועדה לעזור לעובד לשמור על רמת חייו לה הורגל בהיותו עובד פעיל; (5) לעניין הפגיעה בעקרון השוויון, טוען מר קוריצקי כי המדובר במתן יחס שונה לשונים, באשר המדובר בקבוצת עובדים אשר עברו לעסוק במדינה מגוף אחר, אל מול עובדים אשר כל שנותיהם עבדו מחוץ למדינה.

[ב] טענות הגב' גלייזר – (1) "קג'מ" והמדינה עושות יד אחת לביטול הסכם הרציפות, שכן עמדתן, הלכה למעשה, הינה השוואה בין זכויותיה לפנסיה תקציבית מהמדינה ופנסיה צוברת מ"קג'מ", בלא הצטרפות להסכם הרציפות לבין זכויותיה כמי שביקשה להחיל עליה את הסכם הרציפות. וזאת, בניגוד להוראות חוק הפיקוח אשר קבע, כי יש לערוך התאמה של הסכמי הרציפות, ולא לבטלם; (2) אין לראות בקבלת עמדתה משום פגיעה בעקרון השוויון, ובעקרון ההדדיות. לטענתה, מקרים בהם נדרשת המדינה לשלם הפרש בין הסכומים אשר היא מקבלת בעבור עובדים שעברו לשורותיה ופרשו ממנה, מתקזזים אל מול אותם מקרים בהם עובדים הועסקו בשירותיה ועברו לקרן פנסיה צוברת. במקרים בהם עובד עובר משירות המדינה למקום עבודה מחוץ לה, המדינה תרוויח, שכן עבור אותו עובד היא תשלם פחות ממה שהיתה משלמת לו פרש הוא ממנה; (3) הסכם הרציפות משמעו שמירה על זכויותיו הפניסיוניות המושפעות מהוותק התעסוקתי והגידול בשכר, של עובד העובר ממקום עבודה אחד למשנהו, וכתוצאה מכך מקרן פנסיה ותיקה אחת, לאחרת, או להסדר של פנסיה תקציבית בשירות המדינה; (4) כל פניותיה בטרם פרשה לבירור זכויותיה הפניסיוניות לא נשאו פרי, ויש בכך כדי לפגוע בזכות הטיעון שלה. לטענתה, לו היתה מודעת למצבה, ייתכן שהיתה בוחרת שלא לפרוש במועד בו פרשה.
בערעורה, טוענת ההגב' גלייזר גם כנגד אי פסיקת ההוצאות בבית הדין האזורי.

[ג] עמדת ההסתדרות – (1) הסכם הרציפות החל על עמית שהיה מבוטח הן בקרן פנסיה של ההסתדרות והן בפנסיה תקציבית עודנו קיים ותקף, ולא ניתן לשנותו באופן חד צדדי על ידי קרנות הפנסיה או המפקח על שוק ההון; (2) במכתב אשר נשלח ביום 27.11.2005 אל הממונה על הגמלאות, לאחר מתן פסק הדין בעניינו של מר קוריצקי, כתב יו"ר ההסתדרות, מר עופר עיני, כי מבחינת ההסתדרות "כל הוראות ההסכם [הסכם הרציפות הנ"ל, ס.א.] תקפות ושרירות...ההסתדרות תראה באופן חמור ביותר כל ניסיון לבצע שינוי חד צדדי של ההסכם..."; (3) קדמו לחתימת הסכם הרציפות דיונים רבים, בדרגים בכירים, וחתימתו היווה אבן דרך חשובה בעיצוב זכויות הפנסיה של החברה, מתוך הכרה בחשיבות מתן האפשרות לעובדים לעבור ממקום עבודה אחד למשנהו, לרבות ממגזר פרטי לשירות המדינה ולהיפך. זאת, מבלי לפגוע בזכויות הפנסיוניות ותוך הבטחה שעם פרישתו, ישמור הגמלאי על רמת החיים כפי שהורגל לה בסמוך לפרישתו; (4) אין לממונה על שוק ההון הסמכות לשנות את הסכם הרציפות. סמכות זאת נתונה בחוק לשר האוצר, מבלי שזה יוכל להאצילה לאחר. בפרט, נקבע בחוק כי השר רשאי לשנות הוראות המקנות זכויות לגמלאי שירות המדינה, אך ורק לאחר משא ומתן עם ההסתדרות, בכפוף לאמור בחוק; (5) כאשר נחקק חוק התכנית הכלכלית במסגרתו תוקן חוק הפיקוח, לא תוקן חוק הגמלאות באופן שיקנה סמכות לממונה על שוק ההון. כל שהעניק החוק הוא סמכות לממונה להיות אמון על הכנת התקנון האחיד. על כן, הממונה על שוק ההון פעל שלא בסמכות עת הורה למנהלי הקרנות, במסגרת התקנון האחיד שגיבש, להתאים את נוסח הסכמי הרציפות. משכך, בטלה מעיקרה הוראת סעיף 63א לתקנון האחיד; (6) צוין עוד, כי ביום 7.2.1999 ניתנה החלטת ממשלה שמספרה 4845, לפיה כל שינוי בחוק הגמלאות ייעשה לאחר קבלת הסכמת ההסתדרות הכללית.

[ד] טענות הגב' בנין תורה – (1) בנייר העמדה שהגישה, הצטרפה הגב' בנין לעיקר טיעוניהם של מר קוריצקי והגב' גלייזר. על אלו, הוסיפה הגב' בנין, בין היתר, כי השינוי שחל בעמדת הממונה על הגמלאות, לאור התקנון האחיד, מהווה פגיעה רטרואקטיבית בזכויות כלכליות של הגמלאים, ומהווה פגיעה בזכות הקניין וכן בזכותם לקיום בכבוד, בניגוד לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. לטענתה, החלת עקרון השוויון במקרה זה, אין בו כדי להצדיק פגיעה בזכות הקניין ובכבוד של גמלאים אשר הסתמכו על הסכם הרציפות, ואשר הקנה להם זכויות כדין. אין בעקרון השוויון כדי לבסס שלילת זכויות שהוקנו לציבור מסוים כדין, כי אם חיוב רשות ליתן זכויות לציבור אשר נשללו ממנו; (2) הוראת סעיף 11 להסכם הרציפות נועד לעודד עובדים לעבור לעבוד בשירות המדינה, על ידי השוואת מצבם לזה של שאר עובדי המדינה, וכעת עמדת הממונה על הגמלאות יוצרת אפליה בין אלו שעברו לשירות המדינה לבין אחרים שעבדו בה ברציפות; (3) הוראות פרק יא לתקנון האחיד כלל אינו חל על גמלאים אלו, אשר הסדר הפנסיה שלהם מקורו בחוק הגמלאות. לטענתה, שינוי הסכם הרציפות יכול להיעשות אך על ידי תיקון מפורש ושינוי של חוק הגמלאות, ולא באמצעות סעיף כללי כדוגמת סעיף 78י(ב) לחוק הפיקוח. סעיפים 85,86,87 לחוק הגמלאות הם הסעיפים הרלוונטיים לקביעת זכאותם של הגמלאים, וכל עוד הם בתוקף, אין בנמצא מקור נורמטיבי לשינוי זכויותיהם הפנסיוניות של הגמלאים; (4) יש להבחין בין פסק הדין בעניין אליאב, 8 לבין המקרה שלפנינו, באשר שם דובר על עמיתים בקרנות פנסיה שהיו משך כל תקופת עבודתם בקרן זו, ושם עלתה שאלת סמכותה של הקרן לכבול עצמה כנגד שינויים עתידים בתקנונה. לעומת זאת, במקרה שלפנינו, לטענתה, לא עולה שאלת סמכותה של הקרן, הממונה על הגמלאות או הסתדרות העובדים להתקשר בהסכם הרציפות, ואף לא עולה שאלת שינוי תקנון הקרן. במקרה דנא, מדובר על עובדים שהסכם הרציפות חל עליהם, והתקנון האחיד לא חל עליהם משעברו לשירות המדינה.

הכרעה

מעמדו של סעיף 63א לתקנון האחיד

[20] על מנת להשיב על השאלה, האם חל על הגמלאים הסכם הרציפות, בהיותם עובדים אשר פרשו לגמלאות משירות המדינה על פי הוראות חוק הגמלאות, עלינו לפרש את סעיף 63א לתקנון האחיד, אשר לשונו יובא להלן שוב:

63א. רציפות זכויות אחרת - הנהלת הקרן תתאים נוסח הסכמי רציפות הנוגעים לפנסיה תקציבית או לקרן פנסיה ותיקה אחרת, שנחתמו לפני המועד הקובע, בהתאם להוראות פרק זה, בשינויים המחוייבים, ובכפוף לאישור הממונה. [ההדגשות הוספו– ס.א.]

מלשון הסעיף עולה, כי מתקין התקנון האחיד היה מודע לשוני שבין מעמדו של הסכם הרציפות הנוגע למעבר בין קרנות פנסיה הסתדרותיות ותיקות לבין עצמן, ובין מעבר בין קרן פנסיה הסתדרותית ותיקה לשירות המדינה או להיפך.
ויודגש, סעיף 50(ג) לתקנון האחיד מתייחס במפורש רק לקרנות פנסיה של ההסתדרות, ובלשון הסעיף: "... זכויות פנסיה בין קרנות הפנסיה של ההסתדרות..." ורק סעיף 63א לתקנון האחיד מתייחס ל: "הסכמי רציפות הנוגעים לפנסיה תקציבית...". במילים אחרות, התקנון האחיד דן בשני מקרים של רציפות זכויות: המקרה האחד, כאשר הרציפות היא בין שתי קרנות הסתדרותיות; ובמקרה השני, כאשר הרציפות היא בין קרן פנסיה הסתדרותית לבין המדינה המעניקה פנסיה תקציבית מכוח חוק הגמלאות.
הטעם להבחנה שנעשתה בין שני סוגי הרציפות הינו תחולתו של חוק הגמלאות על המקרה השני, והמגבלות המוטלות על יכולתה של המדינה לשנות את הזכויות המוקנות לעובדים מכוח החוק, או הסכמים שנחתמו בעניין גמלאות הפורשים משירות המדינה.
המפקח התקין את סעיף 63א בתקנון האחיד, ובהעדר ביצועו נשאר בתוקף הסכם הרציפות הקודם. לטעמי, כל עוד לא בוצעה התאמת הסכם הרציפות הקודם בהסכם רציפות מתוקן, ובהעדר אישור של הממונה כנדרש, לא ניתן לפגוע בזכויות העובדים שהוקנו להם בחוק הגמלאות. קראתי את חוות דעתו של חברי, השופט פליטמן, ואין בידי להסכים עמו. לטעמי, אין מקום להשלמת ביצוע הוראת סעיף 63א לתקנון אחיד על ידי בית הדין כפי שעשה חברי. לטעמי, עמדתו של חברי, מרוקנת מכל תוכן את הוראת סעיף 63א לתקנון האחיד. לפי לשונו, סעיף 63א לתקנון האחיד אינו מקנה "אופציה" למנהלי הקרנות ולממונה על שוק ההון, אלא מטיל עליהם חובה, שכן נאמר בו: "תתאים" ולא "רשאית להתאם".

סעיף 87(א) לחוק הגמלאות קובע כדלקמן:

87. (א) הסכם לפי סעיפים 85 או 86, דינו, לענין זכויותיו של האדם שההסכם חל עליו ושל שאיריו, כדין הסכם שאף הם צד בו, ודין גמלאות המגיעות לאדם לפי ההסכם מאוצר המדינה – כדין גמלאות לפי חוק זה.

מיום 3.8.1973
תיקון מס' 7
ס"ח תשל"ג מס' 712 מיום 3.8.1973 בעמ' 257 (ה"ח 943)
זכויות העובד על פי הסכם עם ארגון ציבורי
87. (א) הסכם לפי סעיף 86 סעיפים 85 או 86, דינו, לענין זכויותיו של האדם שההסכם חל עליו ושל שאיריו, כדין הסכם שאף הם צד בו, ודין גמלאות המגיעות לאדם לפי ההסכם מאוצר המדינה – כדין גמלאות לפי חוק זה.
(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א) – אדם שפרש משירות המדינה ועבר לעבוד בארגון ציבורי אדם שפרש משירות המדינה בתפקיד שחוק זה חל עליו ועבר לעבוד אצל מעביד אחר, או בשירות המדינה בתפקיד שחוק זה אינו חל עליו, ואותה פרישה מהווה עילה לתשלום גמלה לפי חוק זה על השירות שממנו פרש, יהא זכאי לגמלה זו בלבד; אולם –
(1) אם העובד הודיע לממונה בכתב, תוך התקופה שנקבעה בהסכם הכללי, כי הוא בוחר בזכויותיו לפי אותו הסכם, יהא זכאי רק לזכויות אלה;
(2) אם הביא נציב השירות את ההסכם לידיעת העובד בדרך שנקבעה בתקנות, יהיה העובד זכאי לזכויותיו לפי ההסכם בלבד, זולת אם הודיע לממונה, תוך הזמן ובדרך שנקבעו בתקנות, כי הוא בוחר בזכויותיו לפי חוק זה ולא לפי ההסכם.
מלשון החוק עולה, כי מעמדם של זכויות הגמלאים לפי הסכם הרציפות, הינם כמעמדם של זכויותיהם לפי חוק הגמלאות. על כן, על מנת לשנות מהזכויות הקבועות בהסכם הרציפות, על המדינה לפעול כפי הקבוע בחוק הגמלאות, ובפרט לקיים הליך של היוועצות ומשא ומתן עם ההסתדרות, כפי הקבוע בסעיפים 103 ו- 104 לחוק הגמלאות.
לאמור אוסיף כי לטעמי, עמדתו של חברי, השופט פליטמן, אינה נותנת את המשקל הראוי למעמדו של הסכם הרציפות, כהסכם קיבוצי שנחתם מכוח סמכות הנתונה למדינה בחקיקה ראשית. המדינה היא זו אשר חוקקה את חוק הפיקוח, והיה באפשרותה באותה העת לפעול על מנת להביא להתאמה בין הסכם הרציפות שנחתם עמה לבין הוראות הרציפות שבתקנון האחיד. זאת, תוך הידברות עם ההסתדרות בתום לב לשם השגת הסכמה בעניין זה. התוצאה אליה הגיע חברי, מהווה הכשר למדינה להפעיל את כוחה כמחוקקת, לשם השגת מטרות בהן היא חפצה כמעסיקה. לטעמי, יש בכך כדי לפגוע בהסתדרות כארגון המייצג את עובדי המדינה עליהם חל חוק הגמלאות, ומהווה התערבות יתר של בית הדין לעבודה ביחסים שבין צדדים להסכם קיבוצי.
לאור כל אמור לעיל יש לקבל את הערעור של הגמלאים.

הסמכות לשנות את הסכם הרציפות עם המדינה

[21] לטעמי, ישנו טעם נוסף המצדיק את קבלת ערעור הגמלאים, כפי שאבאר להלן. חוק הגמלאות הוא אשר קובע את זכויותיהם הפנסיוניות של גמלאי שירות המדינה המבוטחים בפנסיה תקציבית. פרק ו' לחוק עוסק ב"עובדים שעברו אל השירות או ממנו". מתקין התקנון האחיד אינו מוסמך לפגוע בזכויות שנקבעו בחוק הגמלאות או שנובעות מהחוק, היינו, זכויות שנקבעו בהסכם הרציפות.
הסכם הרציפות נרשם כהסכם קיבוצי, אשר נחתם בין המדינה לבין ההסתדרות הכללית וקרנות הפנסיה ביום 31.5.1973. בתחילת הסכם הרציפות נאמר, כי הוא נחתם מכוח הסמכות הנתונה לשר האוצר מכוח סעיף 86 לחוק הגמלאות, כפי שצוין במפורש בזו הלשון:

"... שנערך ונחתם... בין ממשלת ישראל בשם מדינת ישראל (להלן: המדינה) המיוצגת על ידי שר האוצר מתוקף סמכותו לפי סעיף 86 לחוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970...".

סעיף 86(א) לחוק מקנה לשר האוצר את הסמכות להתקשר בהסכם כאמור בלשון החוק:

86. (א) שר האוצר רשאי להתקשר עם מעביד בהסכם – כללי או מיוחד לאדם ששמו נקוב בהסכם – שלפיו תקופת עבודתו, כולה או מקצתה, של העובר משירות המדינה לעבודה אצל המעביד או להיפך, תבוא בחשבון לעניין זכויות לגמלאות, כולן או מקצתן, מן המדינה לפי חוק זה או מן המעביד שלא לפי חוק זה, וכן מקצתן מזו ומקצתן מזה, הכל לפי תנאים שיראו לקבוע בהסכם, לרבות תשלום ותחולה למפרע.

הסמכות הנתונה לשר האוצר בסעיף 86 לחוק, בנוגע להסכם הרציפות, אינה ניתנת להאצלה לגורם אחר, ובפרט, אינה נתונה להאצלה לממונה על שוק ההון או למפקח על הביטוח. זאת, נוכח האמור בסעיף 89 לחוק הגמלאות כמובא להלן:

89. שר האוצר רשאי לאצול מסמכויותיו להתקשר בהסכם מיוחד לפי סעיפים 85 או 86, או בהסכם לפי סעיף 92.
[ההדגשה הוספה, ס.א.]

לשון סעיף 89 לחוק מקנה לשר האוצר את האפשרות לאצול מסמכויותיו להתקשר בהסכם מיוחד לפי סעיף 86 לחוק, לאמר הסכם קיבוצי מיוחד כמשמעו בחוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז-1957.
מקובלת עלינו טענת ההסתדרות כי מכלל הן נשמע לאו, קרי, המחוקק לא העניק לשר האוצר את האפשרות לאצול מסמכויותיו בכל הנוגע להתקשרות בהסכם כללי, ובפרט להסכם הרציפות עם המדינה שהוא, כאמור, הסכם קיבוצי כללי. לגבי שינוי זכויות גמלאות של עובדי שירות המדינה עליהם חל חוק הגמלאות, יש לאיגוד המקצועי עניין רב וכוונת המחוקק היתה לחייב את שר האוצר לבוא בדברים עם ההסתדרות בטרם ישונו זכויות אלו.
ייתכן, שיש בזה להסביר את סמיכות הזמנים שבין חתימת הסכם הרציפות ביום 31.5.1973 לבין עיתוי חקיקת תיקון מס' 7 לחוק הגמלאות 9 שעבר בכנסת ביום 3.8.1973. בתיקון הוחלף סעיף 86 לחוק כדי להקנות לשר האוצר סמכות להתקשר עם "מעביד" ולא רק עם "ארגון ציבורי". וכך בסעיף 86(ב) לחוק נאמר במפורש, כי דין הסכם כזה עם קרן פנסיה או עם קרן תגמולים "כדין הסכם עם המעביד". 10

לטעמנו, יש בכך כדי לקבוע, כי סעיף 63א לתקנון האחיד הותקן בחוסר סמכות, בניגוד להוראות חוק הגמלאות, ובפרט אין לתת תוקף לפעולות שנעשו מכוחו בלא הידברות עם ההסתדרות הכללית.

[24] בטרם נחתום דברנו בפרק זה, נעיר, כי לאורך השנים, נהגו הצדדים להסכם הרציפות על יישומו ושינויו תוך הידברות ביניהם, כפי הנדרש בדין. שינוי הסכם הרציפות, באופן חד צדדי, על ידי הממונה על שוק ההון, ולא על ידי שר האוצר, ולא על פי הקבוע בחוק הגמלאות, מנוגד לא רק לחוק הגמלאות, אלא גם להתנהגות הצדדים במשך עשרות שנים, ולהלכה הפסוקה המטילה חובת תום לב על צדדים להסכם קיבוצי.
נדגיש, כי אנו רואים חשיבות בהתייעצות עם ההסתדרות בעתיד, בכל הנוגע לשינויים בתקנון האחיד, לרבות הוראות רציפות הזכויות שבו, אשר עניינן במעבר בין קרנות פנסיה הסתדרותיות הותיקות לבין עצמן. וזאת מעצם היותה של ההסתדרות הארגון היציג של העובדים חברי קרנות הפנסיה ומעצם מעמדה ארוכת השנים בקרנות הפנסיה, וכן בהיותה מייצגת עמיתים וגמלאים רבים בקרנות הפנסיה ההסתדרותיות הותיקות.

[25] לסיכום, מסקנתנו הינה, כי בנסיבות של המקרה דנן הוראות הסכם הרציפות גוברות על הוראות התקנון האחיד, וכי יש לחשב את זכויותיהם של מר קוריצקי והגב' גלייזר לפי הקבוע בהסכם הרציפות ולא על פי הוראות הרציפות הקבועות בפרק י"א לתקנון האחיד.

פרשנות הסכם הרציפות עם המדינה

[26] משקבענו כי הסכם הרציפות חל על הגמלאים, עלינו לפרש את הוראותיו על מנת להכריע בדבר אופן חישוב הפנסיה החודשית של הגמלאים.
בבואנו לפרש את הסכם הרציפות עלינו ליתן דעתנו לתכליתו, ובייחוד התכלית של מניעת פגיעה בעובד העובר ממקום עבודה אחד לאחר, תוך הסתמכות על הסכם הרציפות כמבטיח את זכויות הפנסיה שלו. עם זאת, יש לפרש את החקיקה וההסכמים הנוגעים להסכמי רציפות בהתאם לתכלית האמורה, קרי, להבטיח שלא יפגעו זכויותיו של עובד עם המעבר בין מעסיקים, אך אין לפרשם באופן שיתווספו זכויות שנקבעו בתכניות הפנסיה החלות על העובד11.
נוסף על כן, עלינו להתחשב בתכלית החקיקה, ובמטרת התקנתו של התקנון האחיד, אשר נועדו להביא לשינוי יסודי בתכניות הפנסיה על מנת לבטל נוהגים לבר תקנונים בניהול הקרנות, שהביאו לגרעון האקטוארי הגדול שלהן.

[27] הסעיף הנוגע לעניינו הינו סעיף 11 המגדיר את "המשכורת הקובעת" לצורך חישוב תשלום הפנסיה במקרה של עובד שעבר מגוף אשר עובדיו מבוטחים בקרן פנסיה צוברת, אל שירות המדינה המקנה לו פנסיה תקציבית מכוח חוק הגמלאות. נביא להלן שוב את סעיף 11 להסכם הרציפות כלשונו:

11. פרש עובד פרישת זקנה מהמדינה, יקבל את הגמלה המגיעה לו מהמדינה והגמלה בעבור השירות בגוף תהיה לפי תקנות הקרן. המשכורת הקובעת תהיה המשכורת הקובעת של העובד בעת פרישתו משירות המדינה, ובלבד שמשכורת זו לא תעלה על המשכורת הקובעת המרבית הנהוגה לגבי המבוטחים בקרן.

סעיף 11 מבחין בין התקופה בה הועסק העובד בשירות המדינה לבין התקופה בה הועסק במקום אחר. ישנן שתי משכורות שונות המצוינות בסעיף. האחת, קשורה לתקופה בה הועסק העמית בשירות המדינה, וזו "המשכורת הקובעת של העובד בעת פרישתו משירות המדינה". השנייה, קשורה לתקופה בה בוטח העמית בקרן פנסיה הסתדרותית, וזו "המשכורת הקובעת המרבית הנהוגה לגבי המבוטחים בקרן".
על כן, על מנת לפרש את המונח "המשכורת הקובעת", עלינו ליתן דעתנו לכך שמחד נאמר, כי "המשכורת הקובעת" תהיה המשכורת הקובעת בעת פרישת העובד משירות המדינה, ומאידך נקבע, כי היא "לא תעלה על המשכורת הקובעת המרבית הנהוגה לגבי המבוטחים בקרן". מכאן, כי ישנן שתי משכורות קובעות, לאו דווקא שונות, אליהן יש להתייחס בעת חישוב הפנסיה החודשית, כפי המבואר להלן:
[א] המשכורת הקובעת לגבי התקופה בה עבד העובד בשירות המדינה (היא הגוף המשלם) והיא מבוססת על שכרו האחרון שקיבל כעובד מדינה (להלן: המשכורת הקובעת במדינה). על יסוד משכורת קובעת זו, יש לחשב את "הגמלה המגיעה לו מהמדינה" בהתאם להוראות שבחוק הגמלאות.
[ב] המשכורת הקובעת השנייה, היא המשכורת הקובעת לגבי התקופה בה היה העובד מבוטח בקרן פנסיה צוברת (היא הקרן המשתתפת), היינו, "הגמלה בעבור השירות בגוף" והיא מחושבת על פי הוראות תקנון הקרן שבתוקף בעת פרישתו של העובד (להלן: המשכורת הקובעת בגוף האחר) . במקרה זה, ייתכן אחד משני המקרים שלהלן:
(1) ככל שהמשכורת הקובעת בגוף האחר גבוהה או שווה למשכורת הקובעת במדינה, יקבל העובד גמלה שכולה מחושבת על פי המשכורת הקובעת במדינה.
(2) אחרת, קרי, כאשר המשכורת הקובעת בגוף האחר נמוכה מהמשכורת הקובעת בשירות המדינה, תחושב הגמלה לפי שתי משכורות קובעות שונות, כל אחת בנוגע לתקופת העבודה הרלוונטית. חלק הגמלה בנוגע לתקופת העבודה במדינה, יחושב על בסיס המשכורת הקובעת במדינה לפי הוראות חוק הגמלאות, וחלק הגמלה בנוגע לתקופת העבודה בגוף האחר, יחושב על בסיס "המשכורת הקובעת המרבית הנהוגה לפי המבוטחים בקרן".

במקרים שלפנינו, חל האמור בסעיף (ב)(2) דלעיל, באשר משכורתם הקובעת במדינה של מר קוריצקי והגב' גלייזר גבוהה מהמשכורת הקובעת בגוף האחר, היא המשכורת הקובעת שעל בסיסה מחושב חלק הגמלה אותו על המדינה לקבל מהקרן המשתתפת, ובמקרים שלפנינו – מבטחים או קג"מ.
על כן, על מנת לקבוע מהי "המשכורת הקובעת בגוף האחר" עלינו לפרש את המונח "המשכורת הקובעת המרבית הנהוגה לפי המבוטחים בקרן" (להלן גם: המשכורת המרבית).
מהי "המשכורת הקובעת המרבית הנהוגה לגבי המבוטחים בקרן"?

[28] לכל מבוטח בקרן פנסיה ישנה "משכורת קובעת" הנגזרת משיטת חישוב המשכורת הנהוגה באותה קרן, על פי תקנונה. כך, למשל, משנת 1981 ועד לשנת 1986 חושבה המשכורת הקובעת ב"קג'מ" לפי הגבוהה מבין שתי שיטות חישוב – שיטת הממוצעים ושיטת שלוש שנים אחרונות. משנת 1987 חושבה המשכורת הקובעת לפי שיטת הממוצעים בלבד.
על פי ההלכה שנקבעה בבית דין זה בפרשת אליאב, ואשר התקבלה בעתירה שהוגשה לבית המשפט העליון12, זכויותיו של גמלאי מתגבשות ביום פרישתו, ומחושבות על פי תקנון הקרן ביום פרישתו. על כן, יש לקבוע את המשכורת הקובעת בקרן המשתתפת, על פי התקנון אשר היה בתוקף ביום הפרישה לגמלאות, ובמקרים שלפנינו, על פי הוראותיו של התקנון האחיד.
אולם, סעיף 11 להסכם הרציפות מעניק לגמלאי אשר פרש משירות המדינה, גמלה גבוהה יותר מזו שהיה זכאי לו היה פורש מהגוף אשר ביטח אותו באותה קרן. זאת, למדים אנו מהמילה "המרבית" שבסעיף 11. היינו, המשכורת הקובעת בגוף האחר גבוהה יותר מהמשכורת אשר בוטחה לאורך תקופת עבודתו בגוף האחר, ואשר עבורה הופרשו כספים לאורך השנים.
בהסכם הרציפות לא הוגדרה במפורש המונח "המשכורת המרבית". ישנם מספר פירושים אפשריים, ועל בית הדין מוטלת מלאכת הפרשנות.

[29] פירוש אחד, כפי שטענה מבטחים בפני
נו, היא כי יש המדובר במשכורת הקובעת לה היה זכאי העמית על פי הוראות התקנון כפי שהן ביום פרישתו. עמדה זו מתיישבת עם עמדת המדינה, וקרנות הפנסיה כי הסכם הרציפות הינו הסכם לבר תקנוני. זאת, באשר על פי פרשנות זו, המשכורת הקובעת המרבית הינה המשכורת המחושבת על פי הוראות הרציפות שבתקנון האחיד. לטענתם הסכם הרציפות קובע, שתקנון הקרן מהווה חלק מהמסגרת ההסכמית של הסדר הרציפות, שכן נאמר בו: "והואיל: ו







עע בית הדין הארצי לעבודה 756/05 אברהם קוריצקי, חוה גלייזר נ' מדינת ישראל – הממונה על הגמלאות במשרד האוצר, קרן הגמלאות המרכזית של עובדי ההסתדרות בע"מ (בניהול מיוחד) ואח' (פורסם ב-ֽ 20/05/2009)