פסקי דין על משה שמעון | פסקי דין על יוסף ונונו

589/86 בג"צ     04/06/1987




בג"צ 589/86 משה שמעון נ' יוסף ונונו




(פ"ד מא (2) 617)

בבית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק

בג"צ מס' 589/86
השופטים: כבוד השופט ג' בך
,
כבוד השופטת ש' נתניהו
,
כבוד השופט א' חלימה
העותר: משה שמעון

ע"י ב"כ עו"ד א' הברמן

נגד
המשיב: יוסף ונונו
, ראש המועצה המקומית קרית מלאכי
ע"י ב"כ עו"ד ע' בוברוב
התנגדות לצו-על-תנאי .
פסק - דין
השופט ג' בך
: 1. העותר נבחר לחבר המועצה המקומית בקרית מלאכי.

ביום 27.7.86 שיגר מר יוסף ונונו
, ראש המועצה המקומית קרית מלאכי (להלן – המשיב), מכתב אל העותר, אשר זו לשונו:

"הנידון: פסילתך לכהונת חבר מועצה של קרית מלאכי

ברצוני להודיע לך כי הנך פסול מלכהן כחבר המועצה המקומית בקרית-מלאכי וזאת בהתאם לסעיף 101 (4) בצו המועצות המקומיות (א) תשומת לבך מופנית גם לחוק הרשויות המקומיות הגבלת הזכות להבחר תשכ"ד-1964.

הפסול נובע מהיותך עובד המדינה במשכורת בתפקיד של סמנכ"ל שרות התעסוקה אחראי על אמרכלות וכח אדם של השרות.

עבודתך קשורה בענין המנהל המחוזי והשלטון המקומי וכן עלולה להיות סתירה או אי התאמה בין תפקידך הנ"ל ובין תפקידך כחבר המועצה.

אשר על כן הנני להודיעך בדבר התפנות מקומך במועצה והבא אחריך ברשימה יכנס לכהן כחבר המועצה".

המכתב הגיע אל העותר ביום 4.8.86. ביום 14.8.86 פנה העותר, באמצעות עו"ד, אל המשיב, בהתאם להוראות סעיף 105(ג) (2) לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א-1950 (להלן- צו המועצות המקומיות), וביקש לבטל את ההודעה הנ"ל תוך 7 ימים, אולם המשיב לא נעתר לבקשתו זו.

מכאן העתירה שהוגשה לבית משפט זה, אשר בעקבותיה הוצא צו-על-תנאי, בו נדרש המשיב להראות טעם, מדוע לא תבוטל הודעתו מיום 27.7.86 בדבר התפנות מקומו של העותר במועצה המקומית קרית מלאכי.

2. על מנת להקל על המעקב אחר טיעוני באי-כוח הצדדים, רצוי לצטט כאן את הוראות החיקוקים הרלוונאנטיים, שעליהם ביסס המשיב את החלטתו.

במכתבו הנ"ל הסתמך המשיב, קודם כול, על סעיף 101 (4) לצו המועצות המקומיות, אשר קובע לאמור:

"101. ואלה פסולים לכהן כחברי מועצה נבחרת:
. . . . . .
(4) עובד המדינה במשכורת, שעבודתו קשורה בענייני המינהל המחוזי או השלטון המקומי, או שעבודתו עלולה להביא לידי סתירה או אי התאמה בין תפקידו בשירות המדינה ובין תפקידיו כחבר המועצה".

כמו כן הזכיר המשיב במכתבו את חוק הרשויות המקומיות (הגבלת הזכות להיבחר), תשכ"ד-1964 (להלן – חוק הגבלת הזכות להיבחר), וזהו נוסח סעיף 3 והחלק הרלוואנטי מסעיף 4 לאותו חוק:

"3. (א) חבר מועצה של רשות מקומית שהיה לעובד מעובדי המדינה המפורטים בתוספת יחדל לכהן כחבר המוצעה.

(ב) סעיף זה בא להוסיף על כל הוראה אחרת בדבר פסול לכהן כחבר מועצה כאמור ולא לגרוע ממנה.
4. לענין חוק זה דין הגופים המפורטים להלן כדין משרד ממשרדי הממשלה, ודין כל עובד בהם כדין עובד המדינה ודין משרה בהם כדין משרה בשירות המדינה; ואלה הגופים:

............

(2) שירות התעסוקה".

בתוספת לחוק, המוזכרת בסעיף 3 לעיל, מופיע, בין היתר, סעיף 3, לאמור:

"נושאי משרה שיש עמה סמכות בתחום הרשות המקומית הנוגעת בדבר לקבל לעבודה או להפנות לעבודה, בין שהסמכות מוגבלת לתחום אותה רשות מקומית בלבד ובין שאינה מוגבלת כאמור".

3. נסקור תחילה בצורה תמציתית את טענותיו העיקריות של העותר:

א. סעיף 101 (4) לצו המועצות המקומיות אינו יכול לחול על מקרהו של העותר, שכן מדובר בו על פסילותו לכהן כחבר במועצה נבחרת של "עובד המדינה במשכורת", ואילו העותר איננו "עובד מדינה" כלל. שירות התעסוקה הוא תאגיד על פי סעיף 4 לחוק שירות התעסוקה, תשי"ט-1959. אמנם נקבע בסעיף 18 לאותו חוק, כי תנאי עבודתם של עובדי שירות התעסוקה יהיו כתנאי העבודה של עובדי המדינה, אך היא הנותנת, כי אין לראות בעובדי השירות משום "עובדי מדינה", שזהו מונח משפטי-טכני בעל תוכן מוגדר וקבוע.

ב. תפקידו של העותר כסגן המנהל הכללי (אמרכלות) בשירות התעסוקה נוגע רק לעניינים הפנימיים של שירות התעסוקה. בתפקיד זה, ואף כחבר בהנהלת שירות התעסוקה, אין לו קשר או נגיעה לענייני המינהל המחוזי או השלטון המקומי, בין אם בדרך כלל ובין לעניין קרית מלאכי, בין אם בפועל ובין אם בכוח. אשר על כן, אינן יכולות להיווצר סתירה או אי התאמה בין תפקידיו של העותר בשירות התעסוקה לבין תפקידיו במועצה המקומית.

גם מהיבט זה אין איפוא נפקות לסעיף 101 (4) לצו האמור.

ג. די באמור לעיל כדי להביא לביטול החלטת הפסילה, שכן עולה מנוסח מכתבו של המשיב מיום 27.7.86 , שהוא ביסס למעשה את פסילתו של העותר על הוראות סעיף 101(4) לצו המועצות המקומיות בלבד, אם כי הזכיר במכתבו גם את חוק הגבלת הזכות להיבחר.

ד. אולם אפילו בהנחה, שהמשיב הביא בחשבון גם את ,חוק הגבלת הזכות להיבחר', הרי גם הוראותיו של חוק זה אין בהן כדי להצדיק את פסילתו של העותר כחבר המועצה, שכן "העותר אינו נושא משרה שיש עמה סמכות לקבל לעבודה או להפנות לעבודה בתחומה של המועצה המקומית בקרית מלאכי ואף לא בתחום רשות מקומית אחרת, וממילא שהוראות החוק האמור אינן חלות עליו".

ה. כמו כן טוען העותר, כי החלטת המשיב לא ניתנה בתום-לב אלא נתקבלה מטעמים פוליטיים ותוך הפלייתו של העותר לרעה לעומת חברי מועצה אחרים.

4. המשיב חולק על כל הטיעונים הנ"ל.

א. לטענתו יש לתת פירוש נרחב לדיבור "עובד המדינה במשכורת" כפי שהוא מופיע בסעיף 101(4) לצו המועצות המקומיות. מטרת המחוקק בסעיף זה הינה לאסור כהונה כחבר מועצה של אדם העובד בגוף המהווה חלק מרשויות המדינה, ושירות התעסוקה בכלל זה, ופירוש המונחים הנכללים בחוק חייב לתת ביטוי למטרה זו.

ב. בפרטו את תפקידיו השונים והמגוונים של העותר בשירות התעסוקה וכחבר המועצה המקומית, משתדל בא-כוח המשיב להראות, כי אכן קיים חשש ממשי לניגוד אינטרסים בין שני התפקידים.

ג. מכל מקום, בוודאי נוצר מצב בו עלול להיות ניגוד אינטרסים כאמור.

ד. בין היתר, ביכולתו של העותר להשפיע על העסקת אנשים באזור קרית מלאכי, במישרין או בעקיפין.

ה. נטען, כי החלטתו של המשיב הינה סבירה ונתקבלה בתום-לב, ועל-כן לא יתערב בית משפט זה בהחלטתו.

ו. בא-כוח המשיב מכחיש את כל הטענות בדבר המטרות הפוליטיות, שהניעו כביכול את המשיב במתן החלטתו, ובדבר הפלייתו כביכול לרעה של העותר.

ז. המשיב טוען מצדו, שהעותר לא בא לבית משפט זה בניקיון כפיים, שכן לא היה כן בפרזנטאציה של העובדות (על כך עוד ידובר להלן).

5. אקדים ואציין, בלי שרואה אני צורך לפרט את כל חומר הראיות בנדון, שלדעתי לא עלה בידי העותר להוכיח את טענתו, שהמשיב הונע בהחלטתו משיקולים זרים, או שהעותר הופלה לרעה. ההנחה, שראש המועצה השתמש בסמכויותיו כשורה ועל סמך נימוקים ענייניים, לא הופרכה; ואשר לחברי מועצה אחרים אשר לא נפסלו, הרי מסתבר, כי התפקידים הממלכתיים שאותם הם ממלאים אין להם כל זיקה לקרית מלאכי, ואין כל דמיון בין תפקידים אלה לבין מהות תפקידו של העותר בשירות התעסוקה וחשיבותו.

טענה זו דינה איפוא להידחות.

6. כמו כן אינה מקובלת עלי הטענה, שהמשיב ביסס את החלטתו אך ורק על הוראות סעיף 101(4) לצו המועצות המקומיות, וכי מנוע הוא מלהיזקק כעת גם להוראות חוק הגבלת הזכות להיבחר.

אין לפרש את מכתבו של המשיב מיום 27.7.86 בצורה פורמאלית-נוקשה, כמו שמפרשים חיקוק, ועולה מן המכתב באופן ברור, שהמשיב הסתמך על שני החיקוקים גם יחד והפנה את תשומת לבו של העותר אליהם.

7. פירוש המונח "עובד מדינה" בסעיף 101(4) לצו המועצות המקומיות, והשאלה אם ניתן להחילו על עובד שירות התעסוקה, נראים בעיניי מורכבים ופרובלמאנטיים, ועל כן אבחן תחילה את סוגיית הפעלתו של חוק הגבלת הזכות להיבחר על המקרה שלפנינו. ואם אכן נגיע למסקנה, כי רשאי היה המשיב לפסול את העותר מכהונתו כחבר המועצה על סמך החוק הזה, אשר לכל הדעות הוחל במפורש על שירות התעסוקה, אזי ייתר הדבר את הצורך להכריע בעניין פרשנותו של סעיף 101(4) הנ"ל.

8. ואכן, סבורני, כי התשובה על שאלה אחרונה זו חייבת להיות בחיוב.

כדי לפסול את העותר מכהונתו על פי החוק האמור, לא מספיק היה, כמובן, בעצם מינויו של הלה לתפקיד בשירות התעסוקה, אלא שהמשיב חייב היה גם להשתכנע, שהעותר נכנס למסגרת אחד התפקידים המנויים בתוספת לחוק, ובאופן ספציפי – שהמדובר בנושא משרה "שיש עמה סמכות בתחום הרשות המקומית הנוגעת בדבר לקבל לעבודה או להפנות לעבודה, בין שהסמכות מוגבלת לתחום אותה רשות מקומית בלבד ובין שאינה מוגבלת כאמור" (סעיף 3 לתוספת).

בין הטענות, שעליהן הסתמך בא-כוח המשיב בהקשר זה והקשורות בתפקידו של העותר במסגרת שירות התעסוקה, מצאתי ממש בעיקר באלה:

א. העותר אחראי על מנגנון שירות התעסוקה, ועקב כך גם על עובדי לשכת התעסוקה בקרית מלאכי.

ב. בתור חבר במינהלת שירות התעסוקה יש לעותר פיקוח לגבי כל נושא בשירות התעסוקה, הן בתחום המינהלי והן בתחום הביצועי, לרבות מינוי עובדים.

ג. יש להניח במידה רבה של ודאות, כי בתוקף סמכויותיו הנ"ל יש לעותר היכולת להפנות עובדים למקומות עבודה באמצעות עובדי השירות שעליהם הוא ממונה. אוסיף, כי די בכך, כי סמכות זאת קיימת למעשה, אף בעקיפין, בתוקף מעמדו הרם בשירות התעסוקה. סמכות זו, הקיימת "דה-פקטו", די בה, לדעתי, כדי להביא ליישומו של סעיף 3 הנ"ל בתוספת לחוק הגבלת הזכות להיבחר, כאשר מביאים אנו בחשבון את רוחו ואת מטרותיו של חוק זה.

ד. אשר לנקודה אחרונה זו, הפנה המשיב את תשומת הלב למקרה ספציפי שאירע, כאשר העותר עשה מאמץ להשיג עבודה עבור אדם בשם דוד בן מוחה באמצעות מינהלת לשכת העבודה בקרית מלאכי.

בהתייחסו לטענה זו, השיב העותר בתצהיר נוסף, שהעזרה לאותו בן מוחה הושטה על ידיו מספר חודשים לפני שמונה לתפקיד של סמנכ"ל בשירות התעסוקה.

תשובה זו, כשלעצמה נכונה היא, לקוחה בכל זאת במחדל מתמיה ומצער, שכן האמת היא, שבאותו זמן היה העותר כבר מועסק בשירות התעסוקה בתור יועץ, ועובדה זו הועלמה על ידיו בתצהירו. יש להניח, שאם יכול היה העותר לסייע בידי אותו בן מוחה בלשכת העבודה בקרית מלאכי בהיותו יועץ בשירות התעסוקה- קל וחומר יהיה המצב כך, כאשר מכהן הוא בתפקיד הרם יותר כסמנכ"ל (אמרכלות) בשירות התעסוקה.

בצדק מביע בא-כוח המשיב תרעומת על תשובתו החמקנית של העותר בנקודה זו, אולם לאור מסקנתי בעניין עתירה זו לגופה, אין אני רואה צורך להתייחס לטענה, שדי בחוסר הכנות בנקודה האמורה כדי להביא לדחיית העתירה.

9. המכנה המשותף בין כל החיקוקים, הדנים בפסילת אדם כחבר במועצת עיריית או במועצה מקומית בשל היותו מכהן בתפקיד ציבורי אחר, הינו בכך שקיימת סכנה של ניגוד אינטרסים בין שני תפקידיו של אותו אדם.

זהו הראציונאל העיקרי, בין שהמדובר בסעיף 120(6) לפקודת העיריות [נוסח חדש], הפוסל אדם מלכהן כחבר מועצת עירייה אם הוא עובד בשכר ברשות מקומית אחרת וקיימת סכנה של סתירה ואי-התאמה בין שני התפקידים (ראה ד"נ 6/86 שולמן נ' עיריית הרצליה, פ"ד מ (2) 481 ), ובין שעסקינן בסעיף 101(4) לצו המועצות המקומיות או בחוק הגבלת הזכות להיבחר, המהווים נושא העתירה דנן.

אמנם לא מדובר בסעיף הרלוואנטי הנ"ל בחוק הגבלת הזכות להיבחר במפורש על מניעת ניגוד אינטרסים, אך נראה כי זהו בכל זאת הרעיון המנחה, שעליו מושתתת ההוראה האמורה. זאת, והמגמה למנוע את האפשרות, שהאדם הנוגע בדבר יוכל להפיק תועלת מתפקידו האחר במסגרת המאבקים הפוליטיים והאחרים בתחום המועצה המקומית.
ההקפדה על עקרונות אלה עלולה לפעמים להיות קשורה בתשלום מחיר מבחינת יעילות השירות וחוסר האפשרות לקלוט אנשים יעילים ומוכשרים. כך קבע הנשיא שמגר בד"נ 6/86 הנ"ל, בעמ' 485-486:

"אכן, ייתכן וכדברי העתירה תמנע הפעלתו של סעיף 120(6) הנ"ל במקרה דנן את גיוסו של כוח מנוסה למועצת רשות מקומית, אך זה המחיר שיש לשלם כדי לקבוע סייג ולקיים את ההפרדה החיונית בין אינטרסים נוגדים...".

10. נראה לי, כי בצדק מצביע בא-כוח המשיב על כל, שניגוד אינטרסים כזה יכול להתעורר בין שני תפקידיו של העותר, שכן מדיניות שירות התעסוקה, שעיקר מטרתו היא לספק מקסימום של מקומות עבודה, עלולה לעמוד בסתירה למדיניותה של מועצת קרית מלאכי במסגרת חישובי תקציבה ותכנוניו.

11. כמו כן, אין לשלול כלל את האפשרות, שהעותר עשוי להפיק תועלת מבחינת השפעתו ומשקלו הסגולי בתחום המאבקים הפוליטיים והאחרים במסגרת המועצה המקומית קרית מלאכי עקב משרתו הרמה בשירות התעסוקה ועקב הידיעה, כי יש לאל ידו להשפיע על מדיניות התעסוקה ועל העסקת אנשים ספציפיים בתחום קרית מלאכי.

12. לזאת יש להוסיף, כי אין אנו חייבים להשתכנע







בג"צ בית המשפט העליון 589/86 משה שמעון נ' יוסף ונונו, [ פ"ד: מא 2 617 ] (פורסם ב-ֽ 04/06/1987)