פסקי דין על ארגון "בצדק" | פסקי דין על דורון שמואלי | פסקי דין על ראש ממשלת ישראל - יצחק רבין | פסקי דין על ממשלת ישראל ואח' |
4031/94 בג"צ 13/10/1994
בג"צ 4031/94 ארגון "בצדק", דורון שמואלי נ' ראש ממשלת ישראל - יצחק רבין, ממשלת ישראל ואח'
(פ"ד מח(5) 1)
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"צ מס' 4031/94
השופטים: כבוד הנשיא מ' שמגר
,
כבוד השופט א' גולדברג
,
כבוד השופט ת' אור
,
כבוד השופט מ' חשין
,
כבוד השופט צ' א' טל
העותרים: 1. ארגון "בצדק"
2. דורון שמואלי
ע"י ב"כ עו"ד י' שנלר
, עו"ד א' לילינטל
נ ג ד
המשיבים: 1. ראש ממשלת ישראל, יצחק רבין
2. ממשלת ישראל
ע"י ב"כ עו"ד נ' ארד
, מנהלת הבג"צים בפרקליטות המדינה
3. ח"כ גונן שגב
4. ח"כ אלכס גולדפרב
ע"י ב"כ עו"ד ר' הר-זהב
5. ח"כ אסתר סלמוביץ
ע"י ב"כ עו"ד ד' רותם
6. סיעת "יעוד"
ע"י ב"כ עו"ד ר' הר-זהב
התנגדות לצו-על-תנאי מיום 17.7.94.
פ ס ק - ד י ן
הנשיא מ' שמגר
: 1. עתירה זו עניינה מינוים של המשיבים 3 ו-4, הראשון כשר והשני כסגן-שר. הטענה המרכזית המועלית בעתירה זו היא כי מינוי כאמור ינגוד הוראות מפורשות שהוספו לחוק-יסוד: הממשלה על-ידי חוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 12).
ביום 25.7.94, הפכנו את הצו להחלטי. עתה מובאים נימוקיי לפסק הדין.
2. אלו עיקריה של העתירה: המשיבים השלישי, הרביעי והחמישית נבחרו לכנסת השלוש-עשרה במסגרת רשימת "צומת". לפני חודשים מספר פרשו השלושה בצוותא מן הסיעה האמורה והקימו את סיעת "יעוד", שהוכרה על-ידי המוסדות המוסמכים של הכנסת, לצורך החיקוקים הרלוואנטיים, כ"התפלגות סיעה" (החלטת ועדת הכנסת מיום 7.2.94). אחרי כינון סיעת "יעוד", קיימו ראשיה משא ומתן עם סיעת העבודה וסוכם הסכם קואליציוני בדבר צירופה לקואליציה של סיעת "יעוד" ומינוי שניים מחבריה למשרות כאמור לעיל. ההסכם עומד להיות מובא לאישור במוסדות מפלגת העבודה.
העותרים טוענים, כי המינויים המתוכננים נוגדים הוראותיהם של סעיפים 5(ב1) ו-34(ב), לפי העניין, של חוק-יסוד: הממשלה. סעיפים אלה הוספו לחוק היסוד האמור על-פי חוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 12), שנתקבל בכנסת ביום כ"ח בשבט תשנ"א – 12.2.91 – והם קובעים כי –
"5. ...
(ב1) פרש חבר הכנסת מסיעתו ולא התפטר מכהונתו סמוך לפרישתו, לא יהיה שר בתקופת כהונתה של אותה כנסת ".
"34. (א) ...
(ב) מי שפרש מסיעתו לא יתמנה לסגן שר בתקופת כהונתה של אותה כנסת" (ההדגשות שלי – מ' ש').
3. נזכיר להלן את הרקע לחקיקה האמורה, ונביא את עיקריהן של הוראות החוק אשר עליהן נשענים הטיעונים, וטענותיהם החולקות של בעלי הדין בדבר פרשנותן הראויה של ההוראות הללו.
4. חוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 12) בא לעולם בעקבות אירועים בתחום הפוליטי שקרו בראשית שנת 1990, ואשר הבליטו תהליכים שליליים בכל הנוגע לנאמנותו של הנבחר לבוחריו. כך התעוררו מחלוקות בקשר לכנות המניעים שהיו מונחים ביסוד מעברם של אי אלו נבחרים ממסגרת פוליטית אחת לרעותה, היינו, ממפלגה או מאיגוד מפלגתי-פוליטי אחד למשנהו. הבטחת משרות של שר או סגן-שר, לפי העניין, הייתה בין התמורות העיקריות שהובטחו לאחדים מאלו שהמירו את שיוכם הפוליטי.
ביום 25.6.90 – ובעקבות המתואר לעיל – התפרסמה הצעת חוק מטעם ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, שכונתה הצעת חוק למניעת מעילה באמון (נבחרי ציבור), תש"ן-1990. הצעת החוק הייתה, כאמור, בגדר תגובה על האירועים הפוליטיים הנ"ל. היא לא לוותה בדברי הסבר מודפסים, כמקובל, אך ניתן היה ללמוד על מגמת פניה ועל הכוונה שהדריכה את מציעיה מן הדיונים בכנסת, שליוו את העברתה של ההצעה דרך שלבי החקיקה המקובלים.
5. (א) תוכן דיוני הכנסת נותן תמונת רקע על המגמות וההתלבטויות של חברי הבית. כפי שעוד יוזכר, יש לפרש את החוק על-פי נוסחו שנתקבל בכנסת, אולם עבודות ההכנה (travaux preparatoires) או הדיונים במוסד המחוקק שקדמו למעשה החקיקה, משמשים לא אחת חומר עזר להבנת יתר של התהליכים והמגמות שהניעו את גלגלי החקיקה (ע"א 486/85, ר"ע 587/86 מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, חיפה נ' החברה החבשית למסחר בע"מ ואח' פ"ד מא (2) 402, בעמ' 407; בג"צ 151/82 בר אילן ואח' נ' מנהל מס שבח מקרקעין, פ"ד לו (4) 654, בעמ' 659).
חקיקה אינה נעשית בחלל ריק (בג"צ 58/68 שליט בשמו ובשם ילדיו נ' שר הפנים ואח' , פ"ד כג (2) 477, בעמ' 513; א' ברק, פרשנות במשפט, כרך ב, פרשנות החקיקה (נבו, תשנ"ג) 351). היא צומחת ועולה מתוך המציאות המדינית החברתית או המשפטית או באה לשרת את צורכיהם. "הכרת המציאות אשר במסגרתה נעשית החקיקה, חשובה היא לפירושה של החקיקה" (ברק, שם; ראה גם בג"צ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי ואח' , בעמ' 143). ודוק, בפנותנו להיסטוריה החקיקתית, לרבות לדיונים בשלבי הכנת החוקים, איננו ניזונים מפרשנותו האישית של חבר-כנסת זה או אחר לביטוי פלוני המופיע בחוק; התבטאויותיו הפומביות של חבר הכנסת אינן באות במקום פעולת הפרשנות של בית המשפט, הנשענת על נוסח החוק ומטרתו. העיון בדבריו של חבר-כנסת יכול להאיר את התכלית הכללית של החקיקה, אך פחות מכך את המובן של החוק כפי שנתקבל עם תום הליכי החקיקה (ראה גם בג"צ 142/89, 172 תנועת לאו"ר – לב אחד ורוח חדשה ואח' נ' יושב-ראש הכנסת ואח', פ"ד מד (3) 529, בעמ' 544).
הפרשנות המוסמכת איננה טמונה בדבריהם של חברי הכנסת אלא בדברו של בית המשפט, ונשענת בראש ובראשונה על הנוסח של החוק כפי שנתקבל בכנסת עם תום הדיונים והליכי החקיקה (ד"נ 36/84 י' טייכנר ואח' נ' איר-פרנס נתיבי אוויר צרפתיים, פ"ד מא (1) 589, בעמ' 619).
על-כן אמרנו:
"ההכרעה הפרשנית הסופית והמכרעת לגבי חוק, כתוקפו בכל עת נתונה, היא בידי בית המשפט..." (בג"צ 306/81 פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת, פ"ד לה (4) 118, בעמ' 141, מול אותיות השוליים ד-ה).
(ב) כפי שעולה מן הדיונים בכנסת בשלב הקריאה הראשונה של הצעת החוק הנ"ל (ד"כ 118 (תש"ן) 4333), כוונתה של הצעת החוק הייתה לקבוע נורמות חדשות לעתיד "שייצרו מצב שאותן תופעות מבישות ומכוערות שכה השפילו את דמותה של הדמוקרטיה הישראלית לא יישנו" (דברי יושב-ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט ח"כ א' לין, שם). החוק נועד לקבוע כללי משחק חדשים במערכת הפוליטית. למטרה זו הוצע להטיל הגבלות על עריכת הסכמים פוליטיים שתמורתם תהיה שיריון של מקום בכנסת בעתיד או הבטחת תפקידים, בין בתקופת כהונת הכנסת הנוכחית ובין בזו הבאה. היו לפני הכנסת מספר חלופות להטלת הגבלות על הסדרים הסכמיים בתחום הפוליטי; החלופה המחמירה יורת, היינו זו שלבשה צורת הצעה לחייב את מי שפורש מסיעה במהלך כהונת הכנסת להתפטר מן המוסד המחוקק, נדחתה. זאת ועוד, יושב-ראש הוועדה הדגיש כי החוק המוצע לא נועד להסדיר דרכי התפלגות ופרישה של סיעות. הוא דן רק בתוצאותיה של פרישה של חבר-כנסת מסיעתו. החוק מביא בחשבון התפלגות סיעה. ההתפלגות כשלעצמה היא לגיטימית, כדברי יושב-ראש הוועדה בנאומו בעת הקריאה הראשונה.
בהמשך הדיון עלתה שוב ושוב הדילמה המרכזית שלפניה ניצבו חברי הכנסת בבואם לדון בהגבלות שבחוק: מחד גיסא, ביקשו לשמור על חופש הכרעה רעיוני של חבר-כנסת ולמנוע הפיכתו למי שכפוף, ללא שיקול-דעת עצמי, להכרעות של סיעתו. מאידך גיסא, ביקשו לקבוע סייגים המונעים הפרת אמונים לבוחרים או לסיעתו של חבר הכנסת, בתמורה לקבלת טובות הנאה.
בדיון במליאת הכנסת סברו רוב המתדיינים כי ההבחנה המעשית בין המניעים לפרישה מסיעה (אידיאולוגיים, מחד גיסא, ופוליטיים-ארגוניים או תועלתניים, מאידך גיסא) אינה בת-ביצוע.
כדברי חבר הכנסת א' רובינשטיין, שם, בעמ' 4339, הגישות בין חברי הכנסת בעניין קביעת ההסדרים החוקיים החדשים היו חלוקות. היו שביקשו לקבוע חד וחלק, שאדם אינו יכול בכלל לפרשו מסיעתו. לפי הגירסה החלופית, יש מקום להתיר את הפרישה, אולם עם זאת ביקשו המצדדים בגישה זו לוודא שהפרישה היא אותנטית, אמיתית, וכי הפורש מוכן גם לשלם מחיר מסוים בעבור העדפת הנאמנות למצפונו. מטעם זה עלתה הכוונה להגביל את האפשרות של חברים בודדים או של מיעוטים קטנים בתוך סיעות לפרוש ולקבל מעמד עצמאי, המאפשר חופש פעולה כסיעת בכנסת. כדבריו, אין מונעים את הפרישה של בודדים אלא אומרים לחבר הכנסת: "אתה פורש מסיעתך, אתה לא יכול לחיות אתה, מצפונך לא מאפשר לך לחיות במסגרתה – בבקשה, תתמודד בעצמך על קולות בוחריך" (שם) הוא הוסיף כי –
"אם אתה מאמין שמפלגתך... בגדה בעקרונותיך, בגדה במצעה לבוחרים, תלך בעצמך לבוחרים שלך. אבל, אל תפרוש מסיעתך ואחר כך תעשה הסכם קואליציוני עם סיעתך לשעבר, או עם סיעה אחרת, ותשריין לך מקום לכנסת הבאה ולזו הבאה אחריה" (שם).
חבר-כנסת ע' ברעם, שם, בעמ' 4342, הביע ספק לגבי ההבחנה המוצעת בין חבר-כנסת אחד (שאינו יכול בדרך כלל להקים סיעה נפרדת) לבין שלושה חברי-כנסת. לדעתו, לא תמיד צודקת ההבחנה בין גוש לבין יחיד. לפעמים יש צדק גם עם היחיד, וכדבריו, הכנסת תמיד נתנה גם ליחיד את הזכות להיות שונה. לדעתו, מוכרחים להיאבק הן נגד הנטייה של ריבוי מפלגות, והן נגד התוצאה שיש קביעה מפלגתית וחבר-כנסת לא יכול, בשום פנים ואופן, להסיק מסקנות.
(ג) בהצעת החוק, כפי שהובאה לכנסת, לא נכללה הוראה בעניין מינויו של חבר-כנסת, שפרש מסיעתו, למשרת שר או סגן-שר. אמר בקשר לכך חבר הכנסת ש' הלל, שם, בעמ' 4353:
"לעומת זאת, אדוני היושב-ראש, יש לי ספק אם אוכל לתמוך בהצעת חוק זו, כי חסר בה העיקר. מה שחסר בה הוא מניעה של הנאה בכנסת הנוכחית לאדם העורק. אם נשלים עם התופעה שאדם שקם ועורק אינו הולך למדבר הפוליטי אלא זוכה בתפקיד שר או סגן שר- הרי אני רוצה לומר לך, אדוני יושב ראש הוועדה, בכל הכבוד וההערכה, לא עשינו דבר וחצי דבר" (ההדגשות שלי – מ' ש').
בעת הדיון בכנסת בזמן הקריאה השנייה (ד"כ 120 (תשנ"א) 2171) התברר מחדש שהגדרתה של הרעה אשר אותה ביקשו למנוע איננה ברורה. כך דברי ח"כ ד' ליבאי:
"הקונצפציה, שלפיה חבר הכנסת יכול לפעול בניגוד למפלגתו, ליטול עימו את כיסאו, לחשוב שהוא נחלתו הפרטית, להעביר אותו למפלגה אחרת ולומר בא לציון גואל – משום שהדבר כשר בעיניו, והוא יתרץ זאת בק"ן טעמים. וכאשר הדברים נעשו, נכבדי חבר הכנסת שלמה הלל, מטעמים אידיאולוגיים, לא חשנו לנקות את השטח ולא שמנו סייגים וגבולות שכאלה. אבל כאשר... העקרונות נפרצים – אנחנו מידרדרים, העם כולו רואה שחברי הכנסת נקנים, מוכרים את עצמם ואת מפלגתם בעבור מה אם לא בצע ממש, אם לא כספים ייחודיים, בעבור מקומם – מקומם בממשלה, בסגנות בממשלה. ואתה יודע את התופעות המכוערות שבהן אנחנו באים להיאבק" (שם, בעמ' 2173).
ח"כ צ' הנגבי ציין:
"...לחוק שהובא היום על-ידי יושב-ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט, חבר הכנסת אוריאל לין, יש מטרה ברורה, פשוטה וחד-משמעית, אשר הוצגה כאן על-ידו – להקנות לאזרח הבוחר את נציגיו אחת לארבע שנים, ביטחון מלא שהקול שהוא משליך אל הקלפי בעד מפלגה מסוימת שמועדפת בעיניו, לא ייזקף בדרך-לא-דרך בסופו של דבר לזכותה של מפלגה אחרת, מפלגה יריבה.
זו כוונת המחוקק: למנוע מחברי כנסת אפשרות להעביר את תמיכתם, להעביר את 20,000 הקולות שהם קיבלו בשם סיעתם אל סיעה אחרת, לפעמים סיעה יריבה.
כפי שנאמר כאן, הפורש מסיעתו לא יוכל עוד לזכות, במקום משוריין ברשימה כלשהי, גם לא ברשימתו שלו. הוא לא יוכל ל התמנות לשר או לסגן שר. הוא לא יוכל לרוץ שוב לכנסת מטעם הסיעה שממנה פרש, ונאמר על כל מפלגה שהיא, להגיע אתו להסכם – שבו התחייבות עתידית לטובת הנאה מכל סוג שהוא" (שם, בעמ' 2177).
סיכומה של נקודה זו, היו שהצביעו על הצורך להבחין בין קנייתו של חבר-כנסת בודד לבין קנייתה של סיעה או חלק מתפלג של סיעה; הווי אומר, היו ששמו את הדגש על אופן הפרישה ועל מספר הפורשים מן הסיעה המקורית ולא על אופי העיסקה שנעשתה עם חבר הכנסת או על תוכנה; אולם בעת הדיון התברר אליבא דכולי עלמא שאין אפשרות ליצור הבחנות המעוגנות במניעים לפרישת חבר הכנסת מסיעתו.
6. יש לחזור ולהזכיר כי ההוראות, אשר אליהן מתייחסת העתירה (היינו הגבלה על מינוי של שר או סגן-שר), לא היו כלולות בהצעת החוק הנ"ל מעיקרה, אלא הוספו לחוק בשלב הדיון בוועדה, ורק שם שולבו לתוך נוסח החוק כפי שנתקבל בכנסת; אולם על רקע הדיונים, שקטעים מתוכם הובאו לעיל, ניתן להבין טוב יותר את עצם הוספתה של ההוראה בעניין שר או סגן-שר.
לעניין זה יש להזכיר כי באירועי 1990 שהסעירו את הרוחות היו הדרישות וההבטחות למשרת שר או סגן-שר במרכזו של כל המיקח והממכר. הדבר גם מובן: זו תמורה שמימושה הוא מיידי ולא לעתיד לבוא (כגון מקום ברשימת מועמדים), והיא מבטיחה כוח ביצוע וזכויות נלוות מיידיות, והדברים ידועים ומובנים.
7. החוק, כפי שנתקבל בכנסת, קובע שורה של הגבלות על מי ש"פרש מסיעתו", ביטוי שעוד נדון בו בפירוט רב יותר, שהרי הוא המוקד של המחלוקת שלפנינו. הגבלות אלו שולבו על-ידי החוק המתקן לתוך חוקים שונים אשר להם נגיעה לכנסת ולממשלה. הווי אומר, החוק הנ"ל, שכותרתו מפנה רק אל חוק-יסוד: הכנסת, משלב גם תיקונים לשורה של חוקים נוספים. הבאת תיקוני חוקים שונים בצוותא יוצרת שכנות וקרבה פרשניות, וניתן ללמוד לעתים מהוראה בחוק אחד על רעותה בחוק אחר, ומה גם אם הובאו באכסניה חקיקתית אחת. אולם אין במקבץ התיקונים האמורים סדר קדימה מבחינת חשיבותה של הוראה פלונית. כל אחת כבודה במקומה; ומקומה בחוק אשר בו שולבה.
אלה התיקונים העיקריים הנוגעים לענייננו:
(א) ראשית, בחוק-יסוד: הכנסת נקבע, על ידי הוספת סעיף 6א, כי חבר הכנסת שפרש מסיעתו ולא התפטר מכהונתו סמוך לפרישתו, לא ייכלל, בבחירות לכנסת שלאריה, ברשימת מועמדים שהגישה סיעה (כלשהי) של הכנסת היוצאת (קרי, בין הסיעה שממנה פרש ובין סיעה אחרת). אולם להוראה זו צורף תנאי מסייג (סעיף 6א(א) סיפה), העומד במרכז הטענות שלפנינו ואשר לפיו.
"הוראה זו לא תחול על התפלגות סיעה בתנאים שנקבעו בחוק הבחירות לכנסת" (ההדגשות שלי – מ' ש').
המושג "התפלגות סיעה" והתנאים לקיומה מוסברים בסעיפים 25(ב1( ו-25(ב2) לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], תשכ"ט-1969, שהוספו אף הם לחוק מכוח התיקון הנ"ל.
משמע, אם סיעה התפלגה במהלך חייה של כנסת פלונית, לא תחול ההגבלה הנ"ל על הכללתו של חבר הכנסת שפרש מסיעתו במסגרת ההתפלגות, ברשימת מועמדים של סיעה מן הכנסת היוצאת.
כפי שנראה בהמשך הדברים, סבו טענות העותרים במידה רבה סביב המשמעות הפרשנית של התנאי המסייג שצוטט לעיל. העותרים הסתמכו על כך שתנאי מסייג כאמור לא צורף להוראות אחרות, ובעיקר לא לאלו אשר בחוק-יסוד: הממשלה, שעניינן הגבלת מינויו של חבר-כנסת שפרש מסיעתו לשר או לסגן-שר. הוצבע על כך כי בהשתמשו בביטוי "פרש" מסיעה, סבר המחוקק כי ביטוי זה יתייחס גם לפרישה תוך התפלגות סיעה, אם לא ייווסף הסייג הנ"ל, ועל –כן ראה צורך להוסיף ולהבהיר בחוק-יסוד: הכנסת (כאמור, להבדיל מחוק-יסוד: הממשלה), כי לעניין סעיף 6א הנ"ל בלבד, המונח "פרישה" איננו כולל פרישה עקב התפלגות של סיעה.
יודגש כאן, לעניין פרשנותה של ההוראה, שהמחוקק לא כתב באף מקום – וגם לא בסעיף 6א הנ"ל – כי המונח "פרש" אינו כולל עזיבת סיעה עקב התפלגותה, אלא נקט נוסח אשר לפיו, בנסיבות שבהן מתפלגת סיעה, לא יחולו התוצאות החלות בדרך כלל על פרישה, אשר היו חלות אלמלא הסייג האמור. לשון אחר, המחוקק לא ציין כי "פרישה" אינה כוללת "התפלגות", אלא היפוכו של דבר, הוא נקט נוסח שממנו עולה כי יש פרישה עם התפלגות סיעה ויש פרישה ללא התפלגות כאמור.
(ב) שנית, נקבע בחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], באילו תנאים ניתן להכיר בהתפלגות סיעה.
(ג) שלישית, בחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב] נקבעו הוראות לעניין מעמדו של חבר הכנסת שפרש מסיעתו, כאשר הדבר אינו נובע מהתפלגות סיעה.
לצורך מניין התנאים המסייגים עלינו להזכיר כאן את הסייג שנולד מתוך הרצון למנוע תופעות נוספות של "מעילה באמון", ככותרתה שלהצעת החוק. סיגי זה נכלל בסעיף 25 לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], ולפיו:
"25. (ב6) חבר הכנסת שועדת הכנסת הודיעה על פרישתו, לא יצורף לסיעה כלשהי בתקופת כהונתה של אותה הכנסת".
(ד) רביעית, סעיף 57(א) החדש לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב] הנ"ל קובע כי –
"לא ייעשה הסכם ולא תינתן התחייבות הבאים להבטיח מקום ברשימת מועמדים לכנסת לחבר כנסת מסויים או לקבוצת אנשים, אלא לאחר היום ה-90 שלפני יום הבחירות לכנסת".
סברת המציעים, כביטויה בדיוני הכנסת, הייתה, כי "90 יום לפני יום הבחירות לא מצרפים חבר כנסת לרשימה בתמורה לכך שהוא בגד במפלגתו או שהוא מבטיח למפלגתו שלו שהוא יצביע אתה... אז הסיכוי הוא שההסכמים האלה יהיו עניינים ואמיתיים" (דברי ח"כ לין, ד"כ 118, בעמ' 4334).
(ה) חמישית, לחוק-יסוד: הממשלה הוספו שתי הוראות (סעיף 5(ב1) וסעיף 34(ב)), אשר לפיהן חבר הכנסת שפרש מסיעתו ולא התפטר מכהונתו סמוך לפרישתו, לא יהיה שר ולא יתמנה לסגן-שר בתקופת כהונתה של אותה כנסת.
הוראות אלו, שצוטטו כבר בסעיף 2 לפסק-דין זה, הן, כמוסבר, העילה לעתירה זו.
(ו) שישית, בסעיף 13א(א) לחוק-יסוד: הממשלה נקבע כי לא ייעשה הסכם ולא תינתן התחייבות בעניין אי-העברתו של אדם מתפקיד בכנסת, בממשלה, בשירות המדינה, בתאגיד שהוקם בחוק, בחרה ממשלתית או בכל גוף ציבורי אחר, אלא בכפיפות לסייגים שנמנו שם. וזהו נוסחן של ההוראות:
"סייג
להסכם
13א. (א) לא ייעשה הסכם ולא תינתן התחייבות בענין תפקידו של אדם כשר או כסגן שר, אלא בידי נציגים מוסמכים של סיעות הכנסת שהן צד להסכם.
(ב) מקום שעל-פי חוק נתונה הסכמות להעביר אדם מתפקידו, בכנסת, בממשלה, בשירות המדינה, בתאגיד שהוקם בחוק, בחברה ממשלתית או בכל גוף ציבורי אחר – לא ייעשה הסכם ולא תינתן התחייבות בעניין אי-העברתו של אותו אדם מתפקידו".
(ז) שביעית, לא תינתן ערבות במישרין או בעקיפין, בכסף, בשווה כסף, בשירות או בכל טובת הנאה אחרת, להבטחת ביצועם של הסכם או של התחייבות כאמור בסעיף 13א הנ"ל לחוק-יסוד: הממשלה, הדן בין היתר בהתחייבות בעניין תפקידו של אדם כשר או כסגן שר (ראה גם דבריי בבג"צ 1523, 1540 לוי נ' ראש ממשלת ישראל ואח'
; ר' מינצר ואח' נ' מודעי ואח', פ"ד מד (2) 213, שאומצו כאן לתוך החקיקה).
(ח) שמינית, הסכם בקשר לכינון ממשלה או בקשר להבעת אי-אמון יימסר למזכיר הכנסת ויפורסם כאמור בסעיף 13ב לחוק-יסוד: הממשלה (ראה גם דבריי בבג"צ 1601/90-1604, בשג"צ 1890/90 שליט ואח' נ' פרס ואח' , פ"ד מד (3) 535, שאומצו כאן לתוך החקיקה).
8. (א) העתירה שלפנינו צמחה ועלתה, כמוזכר, מתוך ההתפתחויות בסיעת "צומת" אשר מטעמה נבחרו המשיבים השלישי, הרביעי והחמישית לכנסת השלוש-עשרה. המשיבים השלישי, הרביעי והחמישית פרשו מסיעת "צומת" על דרך התפלגות סיעה והקימו את הסיעה, שהיא המשיבה השישית.
(ב) העותרים מוסיפי וטוענים, כמוזכר, כי על-פי הפירסומים וההודעות בתקשורת, נחתם ביום 12.7.94 הסכם בראשי תיבות בין המשיבה השישית לבין סיעת העבודה. ההסכם אמור להיות מובא לאישור מרכז מפלגת העבודה.
לדברי העתירה, הרי בהתאם להסכם הקואליציוני אמורים המשיבים השלישי והרביעי או מי מהם לכהן "כשר ו/או כסגן שר הממשלה".
לדעת העותרים, יש לראות במשיבים הנ"ל מי שפרשו מסיעתם, ועל-כן חל האמור בסעיפים 5(ב1) ו-34(ב) הנ"ל לחוק-יסוד: הממשלה, אשר לפיהם חבר הכנסת שפרש מסיעתו לא יהיה לשר או לסגן-שר, לפי העניין, בתקופת כהונתה של אותה כנסת. ההגבלה האמורה היא החלטית וחלה על כל מי שפרש מסיעתו; והא ראיה, כאשר המחוקק רצה להבחין ולקבוע כי סייג פלוני מן הסייגים שנוצרו בחוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 12), או בחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], בעקבות פרישה מסיעה, לא יחול על התפלגות סיעה, הרי ראה צורך לקבוע זאת מפורשות. בהקשר זה מפנים העותרים, בין היתר, לסיפה של סעיף 6א(א) החדש לחוק-יסוד: הכנסת, שדן באיסור הכללתו של חבר-כנסת פורש ברשימת המועמדים לכנסת הבאה, וקובע, כמוזכר כבר, כי ההוראה אשר ברישה לסעיף זה בדבר חבר הכנסת שפרש מסיעתו, לא תחול על התפלגות סיעה בתנאים שנקבעו בחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב].
כדברי העותרים:
"הרעיון אשר עמד ככל הנראה מאחורי הסייג האמור היה הרצון להקטין את 'הסנקציה' כאשר עניין לנו בבחירות לכנסת הבאה ואי חסימת הפורשים על דרך ההתפלגות להיכלל בסיעה של הכנסת היוצאת".
9. המשיבים השלישי והרביעי טוענים, לעומת זאת, כי "התפלגות סיעה" אינה בגדר "פרישה", וכי כל ההוראות המטילות הגבלות על חבר-כנסת שפרש מסיעתו, אינן חלות ואינן ישימות כאשר מדובר בחבר-כנסת שהוא חלק מסיעה שהתפלגה.
המשיבה החמישית השאירה את עניין פרשנותן של הוראות החוק הנ"ל לשיקול-דעתו של בית המשפט.
10. (א) כדרכנו נבחן את הוראותיו של חוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 12) לפי נוסחן והקשרן ולאור מטרתן החקיקתית.
כדי להסיר ספק אשוב ואזכיר בשלב זה, כי הדיונים בכנסת, בשלבי החקיקה השונים, אשר חלקים מהם צוטטו ואוזכרו לעיל, אמנם מצביעים על מניעיהם של המציעים, אך אין בהם כדי לבוא במקום גיבוש המסקנה בדבר פרשנותו הנכונה של החוק החרות, כפי שנתקבל בכנסת.
חוק מתפרש מתוכו ובו, היינו מתוך נוסחו – לרבות מתוך ההקשר של הוראותיו – ולשם הבנת דבר המחוקק ניצבת המטרה החקיקתית נגד עיני הפרשן ומקרינה על נוסחו של הכתוב. יכול שמלאכת המחוקקים צלחה בידיהם ונוסחו של החוק החרות מבטא כוונתם כהווייתה, ויכול שאין הדבר כן; אולם, מעת שהחוק יצא לאוויר העולם ישלו חיות וקיום עצמאיים, ורק הכתוב בו והמטרה שאותה הוא משרת הם מורי הדרך להבנתו; לשון אחר, כוונת המחוקק נלמדת מן החוק בנוסחו הסופי ולא מן הרעיונות של המציעים, אשר ייתכן שלא באו כלל לידי ביטוי ראוי בחוק כפי שנתקבל. "כוונת המחוק" ו"המטרה החקיקתית" הם מושגים משפטיים ולא שיחזור עובדתי של מכלול הדעות והרצונות שאפפו את שלב קבלת החוק בכנסת. מקובל עלינו, שהפרשן המשפטי אינו עוסק בחקר פסיכולוגי של מחשבות המציעים, אלא במשמעות ובמגמה של ההוראה החקוקה כנוסחה וכתוקפה מעת קבלתה בכנסת.
(ב) חבריי הנכבדים, השופטים אור וחשין, הפנו בדבריהם למה שנאמר בעניין הזיקה בין נוסחו של חוק לבין מטרתו החקיקתית והמשקל היחסי של שניהם. הם ציטטו את דבריי בבג"צ 785/87, 845, 27/88 עפו ואח' נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית; רפיע ואח' נ' מפקד כוחות צה"ל באזור חבל עזה ואח'; הינדי נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון, פ"ד מב (2) 213 (להלן – פרשת עפו ), בעמ' 14, אשר לפיהם:
"... הלשון אינה שולטת במטרה אלא משרתת אותה. החוק הוא כלי להגשמתה של מדיניות משפטית, ומשום כך צריכה הפרשנות לחתור לשחרורו של הנוסח מכבליו הסמאנטיים, אם יש בהם כדי להרחיקו מן המטרה חקיקתית שאותה הוא בא להגשים" (ההדגשה שלי – מ' ש').
כל האמור לעיל מקובל עליי, כאז כן עתה. אולם אין ללמוד מן הדברים כי ניתן להתעלם מן הנוסח מעיקרו ולהתרחק ממנו כאילו היה חסר משמעות. נוסחו של החוק אינו דבר זניח. ברוב המקרים משקף הנוסח נאמנה את המטרה החקיקתית ומבטא אותה כהווייתה. ברוב המקרים אין הנוסח מתרחק מן המטרה החקיקתית, אלא היפוכו של דבר. על-כן, יש לעולם לנסות ולבחון אם יש או אם אין התמנה מלאה בין הכתוב לבין מהטרה החקיקתית. ההמראה אל על, תוך התעלמות מפשוטו שלמקרא, למרות שזה האחרון עולה בקנה אחד עם המטרה החקיקתית – אינה בין דרכי הפרשנות הראויות.
(ג) לטעמי, הן נוסח ההוראות בעניין ההגבלה על מינוי שר וסגן-שר, הן השוואת הנוסח של סעיפי החוק השונים זה עם זה, ולא פחות מכך יישומה של פרשנות ברוח מטרתו של החוק כפי שמתחייב על-פי הקווים הפרשניים המנחים המקובלים עלינו, מוליכים למסקנה אחת והיא כי הדין עם העותרים. מכאן מסקנתי שיש להפוך את הצו להחלטי.להלן אפרט את דעתי.
11. (א) סעיף 5(ב1) לחוק-יסוד: הממשלה, שצוטט כבר לעיל, קובע עתה, כי –
"פרש חבר הכנסת מסיעתו ולא התפטר מכהונתו סמוך לפרישתו, לא יהיה לשר בתקופת כהונתה של אותה הכנסת"
סעיף 34 (ב) לאותו החוק קובע עתה כי –
"מי שפרש מסיעתו לא יתמנה לסגן שר בתקופת כהונתה של אותה כנסת".
שני הסעיפים נוקטים לשון "פרש מסיעתו". מונח זה לא הוגדר בחוק המתקן שבו אנו דנים כאן או באחד מן החוקים הרלוואנטיים האחרים. בסעיף 6א(ב) לחוק-יסוד: הכנסת מובאת אמנם הגדרה של המונח "פרישה מסיעה", שזו לשונה:
"'פרישה מסיעה' – לרבות הצבעה במליאת הכנסת שלא בהתאם לעמדת הסיעה בענין הבעת אמון לממשלה או אי-אמון בה; ואולם הצבעה כאמור לא תיחשב כפרישה אם חבר הכנסת לא קיבל כל תמורה בעת הצבעתו".
אולם, אנו רואים כי הגדרה זו איננה מלאה וממצה, היינו היא אינה באה לתאר באופן מלא את מהותו של המושג "פרישה מסיעה", אלא היא רק מבקשת לרבות ולציין כי גם הצבעה במליאת הכנסת, שלא בהתאם לעמדת הסיעה כמתואר שם, תיחשב לפרישה מסיעה.
המסקנה העולה מן השימוש בתיבה "פרש מסיעה" בהוראות החוק השונות היא אפוא, כי מן הנכון לפרש מונח זה, בהקשר שלפנינו, לפי משמעותו הלשונית הרגילה והמקובלת, היינו פרישה מסיעה היא עזיבתה של סיעה.
(ב) בהקשר זה יכולה לעלות הטענה, כי "פרישה מסיעה" היא אקט שאינו מתממש אלא באישורו של גוף מוגדר של הכנסת, וכי כל עוד לא ניתנה הצהרה כנדרש אין "פרישה מסיעה". במה דברים אמורים.
בסעיף 25(ב4) לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב] מובאות הוראות שלפיהן ועדת הכנסת היא שצריכה לקבוע דבר פרישתו של חבר-כנסת מסיעתו, אחרי שניתנה לו הזדמנות להשמיע את טענותיו.
לכאורה, עשוי להשתמע מכך שאין פרישה אלא באישור ועדת הכנסת, אף-על-פי שחבר הכנסת הודיע והצהיר על כך וניתק עצמו מסיעתו. אולם, כפי שעולה מן האמור בסעיף-קטן (ב4) הנ"ל, באות ההוראות הללו להגן על חבר-כנסת שהצבעתו לא נשאה חן בעיני סיעתו, ואשר אינו רוצה להיות מוצא מסיעתו. עולה לגביו השאלה אם חלה עליו ההגדרה הנ"ל בדבר "פרישה מסיעה", כמובא בסעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת, שדנה אך ורק בעניין ההצבעה. הדבר עולה בבירור ובמפורש מתוך האמור בסעיף 25(ב4)(2), ולפיו –
"לא תקבע ועדת הכנסת כי חבר הכנסת פרש מסיעתו אלא לאחר שבדקה את העובדות הנוגעות לפרישתו ומצאה כי נתקיימו המבחנים שנקבעו בסעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת" (ההדגשה שלי – מ' ש').
מבחנים אלה אינם דנים בכל אפשרויות הפרישה, אלא רק בהצבעה בניגוד לדעת הסיעה כאמור בהגדרה. אין צריך לומר כי המחוקק לא היה מפנה למבחנים שעניינם ההצבעה בלבד, לו היו ההוראות הנ"ל מבקשות להיות ממצות וישימות בכל הנסיבות הרגילה של פרישה מסיעה.
משמע, ההוראה באה לתת מענה למצב דברים ספציפי ולמנוע סילוקו, שלא כדין, של חבר הכנסת מסיעתו; היא אינה משליכה על פרשנותו כפשוטו של המונח "פרש מסיעה".
אגב, כקוריוז בלבד, ניתן להוסיף ולהזכיר, כי פרשנות שונה מן האמור לעיל תוליך למסקנה הבלתי סבירה שחבר-כנסת שהודיע על פרישתו ללא התפלגות סיעה) יוכל להתמנות לשר או לסגן-שר, ובלבד שהמינוי יקדים את החלטת ועדת הכנסת. חברי הנכבד, השופט אור, מציע תרופה מינהלית שתביא לסגירת פערי הזמן; אולם הזכרתי עניין זה, בהערת אגב, כדי להשלים את התמונה הפרשנית, וזו אינה משתנה אף אם מוצאים פתרון פרגמטי כדי למנוע היווצרות תוצאה פלונית.
יתרה מזאת, אף אם הפרישה מסיעה תהיה גלויה ומוצהרת ובעלתה שלכות פוליטיות מרחיקות לכת, לא תיחשב לפרישה (למרות רצונו של הפורש), כל עוד לא ניתנה לכך גושפנקא של ועדת הכנסת. פרשנות כזאת עלולה ליצור, כמובן, נסיבות בלתי רצויות בחיי הכנסת.
חברי הנכבד, השופט אור, גורס כי ההפניה בסעיף-קטן (ב4)(2) הנ"ל למבחנים שבסעיף 6א אינה מופנית להגדרה של "פרישה מסיעה" המובאת בסעיף 6א(ב), אלא לסעיף 6א כולו. דא עקא, שאין בסעיף 6א מבחנים אחרים בעניין פרישה מסיעה, פרט לאלה העולים מן ההגדרה של פרשיה מסיעה. ההפניה לסעיף 6א(א), כהצעת חברי, אינה מתיישבת עם האמור בסעיף 25(ב4)(2). לשון אחר, הקביעה בסעיף 6א(א) כי חבר-כנסת שפרש מסיעתו שלא במסגרת התפלגות סיעה, לא ייכלל בבחירות הבאות ברשימת מועמדים שהגישה סיעה של הכנסת היוצאת, אינה בגדר מבחן מן המבחנים אשר לפיו אפשר לבדוק, כדרישת סעיף 25(ב4)(2), מה "העובדות הנוגעות לפרישתו". התיזה המוצעת על-ידי חברי הנכבד היא אפוא, עם כל הכבוד, בגדר non sequitur.
12. (א) בכך עדיין לא השבנו לשאלה העיקרית, שהיא אם "התפלגות סיעה" דינה כדין "פרישה" מסיעה.
נפנה בהקשר זה להוראות החוק המתייחסות לזיקה שבין שני הביטויים.
סעיף 25(ב3)(2) לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב] מדבר על ,סיעה שחבר כנסת פרש ממנה, שלא במסגרת התפלגות..." (ההדגשה שי – מ' ש'). הוא הדין בסעיף 25(ב4)(1)..." המתייחס לנסיבות בהן "פרש חבר כנסת מסיעתו שלא במסגרת התפלגות כאמור בסעיף קטן (ב1)..." (ההדגשות שלי – מ' ש'). משמע, יכולה להיות פרישה "במסגרת התפלגות". פירושם של דברים הוא כי ללא התוספת השוללת הכללת מצב של התפלגות, היה המונח "פרש" מתפרש ככולל גם פרישה תוך התפלגות סיעה. לפי כללי הפרשנות המקובלים, אין מילים מיותרות בחוק, ואם ראו לציין מפורשות בשני הסעיפים הנ"ל כי לצורכיהם של סעיפים אלה פרישה מסיעה איננה כוללת התפלגות, פירוש הדבר שהמחוקק סבר שלולא סייג ניסוחי מפורש כאמור, תתפרש התיבה "פרישה מסיעה" ככוללת גם התפלגות סיעה.
סעיף 6א לחוק-יסוד, הכנסת, שהוזכר כבר פעמים מספר, מתייחס אף הוא לחבר-כנסת שפרש מסיעתו, ומוסיף כי ההוראה האמורה בסעיף 6א לא תחול על התפלגות סיעה. משמע, גם מנוסח דברים זה – השלישי במספר ההוראות הזהות – עולה כי הביטוי "פרש" כולל גם פרישה במסגרת התפלגות סיעה, אלא אם נאמר מפורשות אחרת, היינו כי זה ביטוי רחב החובק נסיבות של התפלגות ונסיבות שאין בהן התפלגות, כאמור בסעיפים 25(ב3) ו-25(ב4) הנ"ל. כן ברור מתוך האמור בסעיף 6א, כי אלמלא הסייג שבסיפא המוציא את ההתפלגות מתחולת ההוראה, היו מסיקים מן ההוראה בדבר "חבר כנסת שפרש" כי היא חלה גם על התפלגות סיעה.
(ב) הוראות החוק מעלות אפוא, שהביטוי "פרש" חובק הן את פרישת חבר הכנסת הבודד והן את הפרישה אשר לצדה או לאחריה באה התפלגות סיעה. העובדה שהמחוקק ראה צורך להוסיף ולסייג במקרים אחדים, ש"פרישה" לא תכלול, לצורך הוראה פלונית בלבד, את התפלגותה של סיעה, מלמדת על כך כי בלעדי הסייג היה המונח "פרש" חובק גם פרישה עקב התפלגות סיעה או אתה יחד. מסקנה זו עולה בבירור מכך שהביטוי "פרט מסיעה" מופיע לעתים בחוק כמונח שכולל "התפלגות מסיעה". הווי אומר, "פרישה מסיעה", בשימוש הלשוני הנקוט בחוק, יכולה להיות מלווה בהתפלגות סיעה ויכולה שלא להיות מלווה בהתפלגות כאמור, יש פרישה במסגרת התפלגות סיעה ויש פרישה שלא במסגרת התפלגות סיעה; אולם עזיבת הסיעה היא לעולם פרישה הימנה, כפי שהלשון העברית מלמדת.
מן החוק נובע כי הביטוי "פרש" הוא ביטוי גג, המתאר את ההינתקות מסיעתו של חבר הכנסת, בו בזמן שהצירוף התפלגות סיעה דן בעניין היווצרותה של מסגרת פרלמנטרית חדשה, המורכבת מחברי-כנסת שפרשו מסיעתם הקודמת.
כאמור, לא מצאתי סימוכין לתיזה של חברי הנכבד, השופט חשין, שלפיה מדבר חוק-יסוד: הכנסת, על תיקוניו, על שתי מערכות נסיבות נפרדות שאינן חופפות לעולם, והן "פרישה" מחד גיסא ו"התפלגות מסיעה" מאידך גיסא. אין המדובר בשני קווים מקבילים אשר לעולם לא ייפגשו, אלא במבנה חקיקתי היוצר אפשרויות חלופיות של חפיפה ושל היעדר חפיפה. כל מסקנה אחרת היא בגדר ויתור מעיקרו על ניסיון ליישב בין ההוראות.
(ג) סיכומה של נקודה זו, המונח "פרש מסיעה", כפי שהוא משמש בהוראות שקובצו והוספו לחוקים השונים מכוח חוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 12), כולל גם פרישה ממסגרת התפלגות סיעה, אלא אם כן צורפה הוראה מסייגת מפורשת.
13. מכאן לשאלת המינוי לשר או לסגן-שר: ההוראות הרלוואנטיות צוטטו לעיל. הן מדברות בחבר-כנסת שפרש מסיעתו. הא ותו לאו. אין בסעיפים 5(ב1) ו-34(ב) לחוק-יסוד: הממשלה הוראה מסייגת, כדוגמת אלה שבהוראות החוק האחרון שהוזכרו לעיל, לפיהן מדבור בשתי הוראות אלו על פרישה מסיעה למעט זו שבמסגרת התפלגות סיעה. מן ההן שבסעיפים 6א ו-25(ב3) ו-25(ב4) הנ"ל, נלמד הלאו לצורך ענייננו. היעדרו של סייג, מקום בו מובא סייג במספר הוראות אחרות שבאותה מערכת הוראות חוק הדנות באותה סוגיה, מלמד כי לא ביקשו להצמיד לסעיפים אלה סייג המוציא מכלל תחולה את התפלגות הסיעה. לשם הסרת ספק אוסיף, כי לעניין זה אין נפקא מינה מה הסיבה לכך שסייג כאמור לא הוסיף.
מכאן עולה כי המחוקק ביקש למנוע מחבר-כנסת שפרש מסיעתו להתמנות לשר או לסגן-שר כהונתה של אותה כנסת. לו היה רוצה להוציא מכלל איסור זה את מקרהו של מי שנמנה עם סיעה שהתפלגה, היה נוקט לשון ברורה כפי שעשה בסעיפים אחרים (סעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת, סעיפים 25(ב3)(2) ו-25(ב1)(1) לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב]).
סיכומו של עניין, מן הלאו בהוראות קרובות לעניין הדנות באותה מאטריה, באותו חוק מתקן, מתבקש ההן בנושא שלפנינו.
חבריי הנכבדים, השופטים אור וחשין, שואלים מה טעם ראו להביא הוראה כה דווקנית לגבי מינוי לשר או לסגן-שר, כאשר הקלו לגבי סיעה מתפלגת ביתר ההוראות. לטעמי, הסיבה לכך עולה מניה וביה ממי שמסתכל בעיניים פקוחות על המציאות הפוליטית: מינוי לשר או לסגן-שר הוא השאור שבעיסה; זו עיקר מאווייו של העוסק בפוליטיקה, וזה, על-כן, הפרס העיקרי שבו ניתן לזכות בשינויי ההיערכות של הכוחות הפוליטיים. אם מקבלים את המסקנה כי סכנת החלפת הנאמנויות הבלתי אסתטית אפשרית גם כאשר סיעה מתפלגת, וכי ניתן להפעיל השפעות בלתי רצויות לא רק על חבר-כנסת בודד אלא גם על שניים, הרי מובן מדוע קבעו בתחום זה איסור כללי ורחב יותר.
עד כה עסקנו במסקנות העולות מנוסח החוק. לא ראיתי להפריד במקרה דנן בין הנוסח לבין המטרה החקיקתית, כי לטעמי השניים מתיישבים, והנוסח משרת נאמנה את המטרה החקיקתית. לכך אתייחס בהמשך הדברים.
14. המסקנה המובאת לעיל משתלבת היטב עם המגמה הכללית שהולידה את החוק, ואשר גיבשה את המטרה שאותה באות ההוראות שבחוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 12) לשרת.
לפי השיטה הנוהגת אצלנו, חבר הכנסת נבחר במסגרת רשימה המתחרה בבחירות. האזרח המצביע נותן קולו לרשימה ולא לחבר הכנסת הבודד. דיני הבחירות שלנו אינם מבטאים מגמה להעניק לחבר הכנסת שנבחר מעמד פוליטי-פרלמנטרי מנותק מסיעתו. לאור שיטת הבחירות, נוצרת ההנחה הסבירה כי אלמלא הכללתו של חבר הכנסת ברשימה פלונית לא היה נבחר. אין בשיטת הבחירות שלנו משום הבעת אמון אישית במועמד פלוני (פרט אולי במי שעומד בראש הרשימה).
על-כן, לפי דיני הבחירות יש רצף והמשכיות משלב ההתמודדות של רשימת המועמדים בבחירות ועד לשלב פעולתה של הסיעה הפרלמנטרית בכנסת. כפי שנראה בהמשך הדברים, אין בשיטתנו כבילה של חבר הכנסת הבודד למסגרת פרלמנטרית מסוימת. חבר הכנסת יכול להינתק מן הרשימה אשר במסגרת נבחר ולבקש לפעול כבודד או להתאגד עם אחרים מרשימתו המבקשים לפרוש בצוותא. הן פרישת חבר הכנסת הבודד והן התפלגות סיעה הן לגיטימיות. בנסיבות נתונות קמה מתוך פרישה בצוותא סיעה חדשה.
אולם מאחר שחבר הכנסת נבחר במסגרת רשימה פלונית אשר מצביעיה הביאוהו לכנסת, מטיל המחוקק סייגים על התקשרויותיו והתאגדויותיו של חבר הכנסת שפרש מסיעתו.
מיקבץ ההוראות שבחוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 12) גובש וחוקק כדי להטיל סייגים והגבלות על המרת הנאמנויות הפוליטיות ועל המעבר ממחנה למחנה. ברור וגלוי הוא, כי המעבר למחנהו של יריב פוליטי יכול שינבע ממניעים אידאולוגיים, אולם יכול גם שיתלווה בשיקולים אחרים, קרי מעשיים או פונקציונאליים. בהקשר זה יש להזכיר כי היו בעבר חברי-כנסת בודדים שפרשו מסיעתם, אשר המניע האידאולוגי שלהם היה ברור לכולי עלמא ואשר היו מכובדים בבדידותם; והיו פרישות בצוותא שעוררו ספקות. הווי אומר, לא המספר קובע אלא הנסיבות והרקע.
המחוקק ביקש לכרוך כבלים סביב חופש התימרון, המיקוח והתיגמול בכל הקשור להמרת נאמנויות בחיי הכנסת, והוא ביטא את מטרתו האמורה בהכללתן בחוק החרות של ההגבלות שבהן דנו לעיל, ושעניינן הטלת סייגים, מכבידים למדיי, על חבר-כנסת שפרש מסיעתו. בעת הוויכוח בכנסת, עובר לקריאה הראשונה, דובר רבות על הצורך לסתום פרצות ולייעל את הסיגיים מעבר לנוסח ההצעה שהייתה מונחת לפני הכנסת. מאידך גיסא, לא רצו למנוע את עצם הפרישה מסיעה, לרבות ההתפלגות הסיעתית, בתנאים נתונים. על-כן טרחו להוסיף, בהוראות חוק מסוימות שפורטו לעיל, כי פרישה מסיעה עקב התפלגות סיעה לא תישא עמה, במקרים שבהם נאמר הדבר במפורש, את התוצאות הנובעות מפרישה ללא התפלגות סיעה; אולם קביעת הוראה כאמור בחלק מן ההוראות, ואי-הוספתה בחלק אחר מן ההוראות, מבטאת את המגמה שלא לפרוק כל גדר ולהנהיג גם לגבי פורשים, בדרך של סיעה מתפלגת, סייגים כלשהם המצמצמים את המיקוח והתימרון הפוליטיים.
הזכרנו כבר כי מגמת המחוקק היא שחבר הכנסת שמאס בסיעה, אשר במסגרת רשימתה נבחר לכנסת, רשאי לעזוב את שורותיה, שהרי אנו מכבדים את רצונו, דעותיו, אמונותיו והשקפותיו של הפרט, ואין לגזור על חבר-כנסת גזרה שאינה מוטלת על אזרח מן השורה. חירות ההשקפות היא מיסודות משטרנו, והשקידה על ערך זה חלה כמובן מאליו גם על הנבחר לכנסת. אולם מאחר שחבר הכנסת הגיע אליה עקב בחירתו כמועמד בתוך רשימה ולא תוך בחירה אישית, ובעקבות האירועים הנ"ל שעוררו ויכוח בקשר לאמינות פעולתם של חברי-כנסת מסוימים בפרשיות של שנת 1990 ולהגינותה, קבע המחוקק כי מי שעוזב את סיעתו לא יוכל ליהנות מזכויות ומיתרונות פוליטיים-פרלמנטריים מסוימים. ליתר דיוק, המחוקק ביקש למנוע שינוי נאמנויות תמורת הבטחה של טובות הנאה. מאחר שחל שינוי בעמדתו של חבר הכנסת, עליו להתמודד תחילה מחדש בבחירות ולזכות באמון – בקלפי, כאשר הוא מתייצב לפני הבוחרים בלבושו הפוליטי החדש. אין מתירים לו עריכת הסדרים מסוימים המאפשרים לו שינוי מעמד במערכות בית הנבחרים והשלטון, עקב עזיבת המסגרת שבה נבחר ואשר בזכותה הגיע לכנסת. החוק שבו אנו דנים בא למנוע סחר במעמד פרלמנטרי ומיקח וממכר בהצבעתו של הנבחר.
כאן המקום לשוב ולהזכיר כי הבטחות למשרות של סגן-שר היו בין ההצעות העיקריות שהועלו באירועי שנת 1990, ועל-כן היה הדבר בתודעתם של המחוקקים כאשר ביקשו לדון בחוק שכותרתו המניעה של המעילה באמון.
הגישה העקרונית הייתה, על-כן, כי התפלגות סיעה היא לגיטימית, אולם לא צירפו לכך את המסקנה כי ההתפלגות מתירה את הכול, מכול וכול, וכי ניתן בדרך ההתפלגות – ללא חזרה אל הבוחר – להשיג כל אותן טובות הנאה שנאסרו על חבר הכנסת הבודד שפרש מסיעתו.
האם יש אכן, בכל מקרה, הבדל מהותי בין אמון הבוחר והמניעה של טובות הנאה פסולות, אם מדובר על חבר-כנסת בודד, או על שניים שחברו יחד? האם מעשה שנראה פסול בעיני הציבור כשהוא נעשה על-ידי יחיד הופך לכשר כאשר עשוהו שניים בצוותא? לטעמי, אופי המעשה הוא הקובע לעניין זה ולא מספר העושים, וכך יש להבין את כוונת המחוקק שכלל בחקיקה שדנה בהחלפת הנאמנויות, סייגים שחלים גם בעקבות התפלגות סיעה.
15. אנו עוסקים בתקינות משטרנו הפרלמנטרי, בדימויו הציבורי ובאמון שהציבור צריך לרחוש למהלכי המחוקקים; החוק בא למנוע תחושה רעה ומתסכלת, כדוגמת זו ששררה בציבור בשנת 1990, בעקבות החלפת הנאמנויות והמעברים מצד לצד. הציבור לא ביקש לאסור על חבר-כנסת להיות נאמן לעצמו ולאמונות ולדעות שלו. המחוקק סבר, כי מי שמבקש לשנות את אשר הציג כמסגרתו הפוליטית בעת שעמד לבחירה, רצונו כבודו; אולם, אין פירושו של דבר שכל משרה פתוחה בפני
ו על אתר.
לפי נוסחו של החוק היום, סבר המחוקק שחבר-כנסת כאמור אינו צריך לזכות במשרה שלטונית – לאלתר – שמא יתפרש הדבר כתיגמול פוליטי ולא כעמידה על עקרונות ודעות. על-כן, מנע את מינויו של חבר-כנסת שפרש מסיעתו לשר או לסגן-שר, ולא צירף לכך את הסייג, שלפיו האיסור אינו חל אם המדובר בהתפלגות סיעה.
שמירת האמון במוסד המחוקק היא עניינם הלגיטימי של חברי בית הנבחרים, ולא פחות מכך תנאי לתקינות השלטון, שלמות כליו ואמינות נושאי כליו.
מכאן מדוע סברתי שיש להפוך את הצו להחלטי.
השופט א' גולדברג
: 1. אני מסכים לחוות-דעתו של חברי הנשיא, ואוסיף דברים משלי.
השאלה שנדרשנו לה בעתירה זו הייתה אם ההוראות שבסעיפים 5(ב1) ו-34(ב) לחוק-יסוד: הממשלה, כפי שהוספו בחוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 12), האוסרות למנות חבר-כנסת שפרש מסיעתו לתפקיד שר או סגן-שר, חלות גם על מי שפרש במסגרת התפלגות (כמובנה בסעיף 25(ב1) לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב]).
2. העותרים נאחזים בכך שתחולת סעיפים 6א(א) לחוק-יסוד: הכנסת, ו-25(ב4)(1) לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], שהוספו אף הם בחוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 12) (להלן – החוק המתקן), הוגבלה מפורשות לחבר-כנסת הפורש מסיעתו שלא בדרך התפלגות. מכאן למדים הם כי בסעיפים אלה קיים הסדר שלילי, שמשמעותו כי פרישה על דרך הסתם הנזכרת בסעיפים 5(ב1) ו-34(ב) לחוק-יסוד: הממשלה (להלן – הסעיפים הרלוואנטיים), מובנה כל פרישה.
3. האם קיומו של הסדר ספציפי בחלק מסעיפי החוק המתקן, אכן מחייב את מסקנת העותרים בכל הנוגע לפרשנותם של הסעיפים הרלוואנטיים. או שמא נהפוך הוא, ואיזכור הפרישה במסגרת התפלגות בסעיפים אחרים שבחוק המתקן, בא ללמד על עיקרון שנקט החוק, המבדיל בין פרישה "רגילה" לפרישה במסגרת התפלגות, ומשלא הוזכרה בסעיפים הרלוואנטיים פרישה מהסוג האחרון, אין זאת כי תחולתם הוגבלה רק לפרישה מהסוג הראשון.
4. לשונה של כל נורמה משפטית מקפלת בתוכה מספר אופציות פרשניות, כאשר כל אופציה מעניקה מעמד בכורה לשיקול מדיניות אחר. מלאכת הפרשנות מהווה,אם כן, בסופה בחירה של אחת האופציות, המעניקה עדיפות יחסית לשיקול המדיניות העומד בבסיסה. שיקול המדיניות המועדפת בפרשנות הנורמה המשפטית הינו פן אחר של הפרשנות התכליתית, הבאה, לדעת בית המשפט, להגשים את מטרת החוק. הגשמת מטרתו של החוק אינה התחקות אחרי העדפותיו של המחוקק. עם לידת הנורמה המשפטית מתנתק חבל הטבור שבינה לבין יוצרה, וקביעת עדיפותה של מדיניות מסוימת, בין האופציות הפרשניות השונות, וכן עיצובה של הנורמה המשפטית והתאמתה לצורכי החברה המשתנים, מסוים כל כולם לבית המשפט כפרשנה היחיד של הנורמה. על-כן, קביעת משקלם היחסי של שיקולי המדיניות השונים, אינה יכולה להיעשות אך ורק על-פי אמת מידה צורנית של מבנה החוק ולשונו, ומשקל הכובד מועבר למהות, כשלא הקנקן עיקר אלא מה שבתוכו.
היטיב לבטא רעיון זה השופט ח' כהן במאמרו "חומר הכנה" מבחר כתבים (בורסי, בעריכת א' ברק, ר' גביזון, תשנ"ב) 338, 360:
"...עם חקיקתו ניתק החוק מהליכי החקיקה ומתחיל חיים עצמאיים בחי הנושא את עצמו, והטעון פרשנות וביצוע אך על-פי תוכנו ולשונו שלו בלבד. עם חקיקת החוק נעשו המכינים והמצביעים, בעלי חומר ההכנה, functi officio – נגמרה מלאכתם לחלוטין, ועבותיהם ישארו אך היסטוריים בלבד. משל לתינוק שעם היוולדו נעשה אדם בפני
עצמו,ובזכות עצמו, החי חייו שלו. העובדה שגם התינוק וגם החוק עלולים לשאת עמהם מחלות גנטיות, זה במבנה גופו וזה בסגנון לשונו, אינה גורעת מניתוקם, זה מאמו וזה מהמחוקק. וכשם שאין נפקא מינה לדמות הילד מה חשבה ואמרה והקיאה אמו בעת הריונה, כן אין נפקא מינה מה היה חומר-הכנתו. ושאיפתה של כל אם שילדה יהיה חכם ויפה ממנה, כבר נתמלאה אצל המחוקק: אין לך חוק שאינו חכם ונבון יותר ממחוקקו".
וברוח זו ראה: ד"נ 3/62 שר-הפנים נגד מוסא, פ"ד טז 2467, בעמ' 2479; בג"צ 547/84 , בעמ' 124; בג"צ 264/87, 78/88, 95, 136, 200, 224, 238, 382-385, 723, 272/89 התאחדותל הספרדים שומרי תורה – תנועת ש"ס ואח' נגד מנהל מינהל האוכלוסין במשרד הפנים ואח', פ"ד מג (2) 723, בעמ' 736; בג"צ 142/89, 172, בעמ' 544; בג"צ 249/82 ועקנין נגד בית הדין הצבאי לערעורים ואח', פ"ד לז (2) 393, עמ' 434.
במסגרת ניתוח מהות האינטרסים העומדים ביסוד החוק, יש בידי בית המשפט לעמוד אמנם על תהליך קבלת החוק, ככלי עזר באיתור מטרתו. אולם בית המשפט יאמץ את עיסתו של המחוקק רק אם השתכנע בטוב טעמה, ולא משום שהנחתום העיד עליה.
5. לא יכול להיות ספק כי מניעת התופעה שבה משנה חבר-כנסת את נאמנותו הפוליטית כדי להפיק תועלת אישית, הייתה ביסוד חקיקתו של החוק המתקן. שכן פרישת חבר-כנסת מסיעתו כדי לזכות בטובת הנאה אישית במיגזר הפוליטי, לא יכול להיחשב אלא כקבלה (וכמתן) של שוחד פוליטי. ומשהחל נגע ה"כלנתריזם" לפשות בתרבות הפוליטית הישראלית, התחייב טיפול מניעתי מיידי בדרך של חקיקה, כדי לשרש תופעה זו. גישת בית המשפט העליון, שקדמה לחוק המתקן, אף היא לא אימצה דעה שהובעה בעבר הרחוק בבג"צ 4/67 צחר ואח' נ' ראש עירית טבריה, פ"ד כא (1) 408, בעמ' 414, כי –
"אין לשלול מהנבחר את החופש לשנות את נאמנותו המפלגתית אפילו מתוך מניעים פסולים. התרופה היא לבחור באנשים שאפשר לסמוך על יציבותם הפוליטית".
ראה בעניין זה מאמרו של י' זמיר, "משפט ופוליטיקה" ספר קלינגהופר על המשפט הציבורי המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי ע'ש הרי ומיכאל סאקר, י' זמיר עורך, תשנ"ג) 209, 220 ואילך.
6. מאידך גיסא, תיתכנה סיבות שבהן תתעורר מחלוקת של אמת, על רקע אידיאולוגי, בין חבר-כנסת ובין סיעתו, מחלוקת שאינה מותירה לפניו דרך אחרת אלא לפרוש מסיעת האם שלו. וכיצד ניתן להבחין בין חבר-כנסת שאין מאחורי פרישתו מסיעתו אלא הרצון לזכות בתועלת אישית, על-אף המעטה האידאולוגי שהוא עוטף בו את פרישתו, ובין מי שתוכו כברו? לדעת א' רובינשטיין ו-כ' הר-זהב בחיבורם "חוק-יסוד: הכנסת" פירוש לחוקי-היסוד (המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי ע"ש הרי ומיכאל סאקר, י' זמיר עורך, תשנ"ג) 46, אחת הסיבות לכך שחוק ברוח החוק המתקן לא חוקק קודם לכן הייתה:
"...הקושי להגדיר ולסמן את קו הגבול שבין פרישה אידיאולוגית על רקע עימותים הקשורים במצע המפלגה, שאין לגנותה, לבין פרישה תועלתנית לצורך קבלת הטבות אישיות שאין לקבלה".
כמוצא לקושי זה לבחינת כליות ולב, אימץ החוק המתקן את המבחן הכמותי.
7. נקודת המוצא של החוק המתקן הייתה כי רוב פרישות "רגילות" מסיעה נעוץ בשיקולים תועלתניים. הסנקציות שהוטלו בחוק המתקן על חבר-כנסת שפרש באו, על-כן, לשמש תמריץ שלילי לפרישה. שאם יפרוש הוא מרע את מצבו (נשללת ממנו הזכות לקבל מימון שוטף ולחסות בצלה של סיעה קיימת בתקופת כהונתה של אותה כנסת ובכנסת שלאחריה). על אחת כמה וכמה שאין בידו לשפר את מצבו, משנשללת ממנו האפשרות להתמנות לשר או לסגן-שר. חבר-כנסת שפורש, אף שהוא מרע בכך את מצבו, חזקה עליו כי פעל מתוך מניעים טהורים.
8. בפרישה על דרך התפלגות מקים הקריטריון הכמותי (שנקבע בסעיף 2 לחוק המתקן) חזקה הפוכה, כי רוב פרישות כאלה הוא תוצאה מפיצול רעיוני-אידאולוגי. לפיכך אין הצדקה לערום על חבר-כנסת הנמנה עם החבורה שפרשה, את הקשיים הנערמים על חבר-כנסת שפרש שלא במסגרת התפלגות. אולם גם אם לא בא החוק המתקן להרע אם חבר-כנסת שפרש בדרך התפלגות, עדיין אין לומר כי החוק המתקן נתכוון לתת תמריץ חיובי לפרישה במסגרת התפלגות. שאם מקבל חבר הכנסת משרה של שר או של סגן-שר לאחר שפרש, סביר הוא (אם כי ייתכנו יוצאים מן הכלל) כי לא היה זוכה בהטבה זו אלמלא פרש מסיעתו.
9. אכן, חזקת החוק המתקן כי פרישה במסגרת התפלגות באה מטעמים אידיאולוגיים. אולם כבר אמרנו כי לא לנו הנסתרות, וכשם שלא מן הנמנע כי יהיו מקרים שפרישה "רגילה" תהיה על רקע אידאולוגי, חרף ההנחה ההפוכה, כן יהיו מקרים שפרישה על דרך התפלגות תהיה ממניעים תועלתניים, ומנעמי השלטון הם שקסמו לפורשים. מכאן "חגורת הביטחון" אשר מצד אחד אינה פוגעת בחברי הכנסת שפרשו בהתפלגות, במובן זה שאין מצבם מורע, אולם מצד שני איננה מעניקה להם יתרון שלא היה להם קודם לפרישתם. אם אכן ציפור הנפש היא שהדריכה את הפורשים בהתפלגות, לא יהא בשלילתן של טובות הנאה שבידם לקבל כחברים בסיעה נפרדת כדי לשמש להם מחסום לפרישה, ובכך הערובה לטוהר מניעיהם. תוצאה זו, שיש בה להשמיט את הקרקע גם מאבק "כלנתריזם", היא התוצאה הראויה נוכח תכליתו של החוק המתקן, ומכאן הפרשנות המרחיבה שיש ליתן לסעיפים הרלוונטיים.
לפיכך סברתי כי דין העתירה להתקבל.
10. לאחר שקראתי את נימוקיהם של חבריי הנכבדים, השופטים אור וחשין, רואה אני להבהיר אך זאת:
אין להבין מעמדתי, כי בהתפלגות סיעה "ינודו חברי הסיעה העוזבת מהיותם שרים או סגני-שרים, אף שלא עברו על כל נורמה ראויה" (בלשון חברי, השופט חשין). אני מסכים כי אין סבירות בתוצאה זו, ולא לכך נתכוון המחוקק.
פניו של סעיף 5(ב)(ב1) לחוק-יסוד: הממשלה, כפי שהוסף בחוק המתקן, לעתיד, וכך גם לשונו ("לא יהיה לשר" (ההדגשה שלי – א' ג')). הוא הדין בסעיף 34(ב) לחוק-יסוד: הממשלה (לא יתמנה לסגן שר" (ההדגשה שלי – א' ג')). שכן, כפי שכבר אמרתי, לא נתכוון החוק המתקן לתת תמריץ חיובי לפרישה במסגרת התפלגות. אין פירוש הדברים כי מי שהוא כבר שר או סגן-שר, ונמנה עם המתפלגים, לא יוכל להמשיך ולשרת בתפקידו.
11. דבריי בחוות-דעתי לא התייחסו רק להתפלגות של סיעה הנמצאת באופוזיציה (שהוא המקרה שלפנינו), אלא כעיקרון כללי, החל גם על התפלגות בקואליציה. לכל חבר-כנסת, בין שהוא בקואליציה ובין שהוא באופוזיציה, קיים סיכוי להתמנות לשר או לסגן-שר. אולם בכל מקרה מדובר בזכות שטרם הבשילה, ואין ספק כי אם זכות זו הבשילה כתוצאה מן ההתפלגות, אזי נמצאנו מעניקים תמריץ חיובי לאותם חברי-כנסת לפרוש. אכן, קיים אלמנט שלילי בכך שנמנע מחבר הכנסת הסיכוי להתמנות לשר או לסגן-שר. אולם העובדה שעסיקנן בפגיעה תיאורטית עתידית ובלתי ודאית (אף בהתפלגות מתוך הקואליציה), מבטלת כמעט לחלוטין את האפשרות כי מניעה זו תהווה תמריץ שלילי להתפלגות.
השופט ת' אור
: בפסק הדין אשר ניתן ביום 25.7.94 נעשה הצו-על-תנאי הוצא בעתירה זו לצו מוחלט. דעתי, בדבר מיעוט, הייתה, שיש לדחות את העתירה. להלן נימוקיים לעמדתי זו.
1. עניינה של עתירה זו הוא בשאלה קונסטיטוטציונית מן המעלה הראשונה, באשר לתוצאותיה תהיה השפעה בעלת חשיבות על מעמדו של חבר-כנסת המשתייך ל"סיעה מתפלגת", אשר התפלגה מסיעה קודמת שאליה השתייכה (להלן – סיעת האם).
תוצאתו של הדיון בעתירה תלויה בפרשנות הוראות אשר מצאו ביטוין בחוק יסוד: הכנסת (תיקון מספר 12) (להלן – החוק המתקן), הכולל הוראות ביחס למעמדו ולזכויותיו של חבר הכנסת שפרש מסיעתו ולא התפטר מכהונתו סמוך לפרישתו (להלן – חבר-כנסת שפרש מסיעתו). החוק המתקן כולל תיקון לחוקים הבאים: חוק-יסוד: הכנסת; חוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב] (להלן – חוק הבחירות לכנסת), חוק-יסוד: הממשלה וחוק מימון מפלגות, תשל"ג-1973.
המחלוקת בעתירה זו היא בשאלת פירושן ופרישתן של שתי תוספות שהוספו על-פי סעיף 3 לחוק המתקן לחוק-יסוד: הממשלה. ההוראה האחת הוסיפה את סעיף 5(ב1) לחוק-יסוד זה, הקובע:
"פרש חבר הכנסת מסיעתו ולא התפטר מכהונתו סמוך לפרישתו, לא יהיה לשר בתקופת כהונתה של אותה כנסת".
והאחרת הוסיפה את סעיף 34(ב), על פיו:
"מי שפרש מסיעתו לא יתמנה לסגן שר בתקופת כהונתה של אותה כנסת".
השאלה שבמחלוקת היא, אם הסנקציות הנכללות בשתי הוראות אלה, דהיינו המניעה להתמנות לשר או לסגן-שר, חלה גם על חבר בסיעה חדשה אשר קמה עקב התפלגות סיעה בכנסת.
2. ביום 7.2.94 החליטה ועדת הכנסת, על-פי בקשתם של חברי הכנסת גונן שגב, אסתר סלמוביץ ואלכס גולדפרב, לאשר את התפלגותם מסיעת צומת ואת הקמתה של סיעה אשר שמה ייקרא "יעוד". כן הוחלט, שמתאריך ההחלטה תמנה סיעת צומת חמישה חברים וסיעת יעוד שלושה חברים.
החלטה זו נתקבלה בעקבות פנייתם המשותפת של שלושה חברי הכנסת לאשר התפלגות והקמת סיעה חדשה בהתאם לסעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת וסעיף 25(ב2) לחוק הבחירות לכנסת.
בעתירה שהוגשה בבג"צ 952/94 – לא פורסם, ביקשו סיעת צומת וחבר הכנסת רפאל איתן לחלוק על זכותה של סיעת יעוד לקבל מימון מפלגות כתוצאה מהתפלגותם מסיעת צומת בהסתמך על הוראות סעיף 13 לחוק מימון מפלגות, כפי שתוקן בחוק המתקן – אך עתירתם נדחתה.
סיעת יעוד חתמה על הסכם קואליציוני עם סיעת "העבודה", שבו הובטחו לה משרות של שר וסגן-שר. עתירה ו מכוונת למנוע מינוי שר וסגן-שר מטעם יעוד, והעותרים מבססים את עתירתם על שתי ההוראות אשר צוטטו לעיל.
3. החוק המתקן נולד על רקע תופעת הכלנתריזם. חברי הנשיא עומד על כך בפסק-דינו, והדברים מצאו את ביטוים גם בהודעה לעיתונות מיום 12.2.92 מטעם ועדת החוקה, חוק ומשפט, אשר מציינת, בין היתר, את הרקע העובדתי והצורך בחוק המתקן במילים אלה:
"הצעת החוק מטפלת בתחום הפרוץ של השחתת המידות על ידי נבחרי הציבור. התופעה ידועה זה שנים רבות ככלנתריזם. שיא השפל של התנהגות זו התרחש בשנת 1990, לאחר הפלת ממשלת האחדות הלאומית. חברי כנסת מכרו את המנדט של מפלגתם תמורת טובות הנאה אישיות כמו שיריון מקום בכנסות הבאות, קבלת כספים וקבלת תפקידים בכירים בממשלה. כל המעשים הנלוזים האלה נעשו בניגוד לעקרונות השיטה הדמוקרטית ורצון הבוחרים הנותנים את קולותיהם לרשימות ולא ליחידים. כתוצאה ממעשים מבישים אלה נוצר בקרב הציבור יחס של בוז, שאט נפט וזעם כלפי המוסדות הנבחרים. אמון הציבור בשיטה הדמוקרטית ובמערכת השלטונית התערער. דימויה ומעמדה של הדמוקרטיה הישראלית בעולם הגדול ירד פלאים וההשפעה השלילית על נורמות ההתנהגות הכללית במדינה היא הרסנית".
הגישה שבה בחר המחוקק בחוק המתקן הייתה להטיל סנקציות על חבר-כנסת שפרש מסיעתו. המחוקק לא הרחיק לכת עד כדי קביעה שחבר-כנסת הפורש ייחשב כמתפטר מהכנסת, כפי שהציעו אחדים. היא בחרה לקבוע תוצאות אשר יש בהן לנטרל במידה מסוימת את תוצאות הפרישה ולפגוע באפשרויות הפעולה של חבר הכנסת הפורש. הוראות אלה כוללות, בנוסף להוראות נוספות אשר מטרתן למנוע את תופעה הכלנתריזם, את ההוראות הבאות:
א. הגבלה בדבר יכולתו של חבר-כנסת שפרש מסיעתו להיכלל ברשימת מועמדים בבחירות לכנסת הבאה, במסגרת סיעה הנכללת בכנסת היוצאת. הוראה זו מצאה ביטויה בסעיף 6א(א) שהוסף לחוק-יסוד: הכנסת, אשר זו לשונו:
"חבר הכנסת שפרש מסיעתו ולא התפטר מכהונתו סמוך לפרישתו, לא ייכלל, בבחירות לכנסת שלאחריה, ברשימת מועמדים שהגישה סיעה של הכנסת היוצאת; הוראה זו לא תחול על התפלגות סיעה בתנאים שנקבעו בחוק הבחירות לכנסת".
סעיף-קטן (ב) של הסעיף מבהיר מהי "פרישה מסיעה" לצורך הסעיף, ועוד אתייחס אליו להלן.
ב. פרישתו לא תפחית ממספר חברי הסיעה ממנה פרש, כאמור בסעיף 25(ב3)(2) אשר הוסף לחוק הבחירות לכנסת:
"סיעה שחבר כנסת פרש מנה, שלא במסגרת התפלגות כאמור בסעיף קטן (ב1), רואים את מספר חבריה כאילו לא פרש ממנה".
ג. הוא לא יוכל להצטרף לסיעה כלשהי בכנסת, כאמור בסעיף 25(ב6), אשר הוסף גם הוא לחוק הבחירות לכנסת:
"חבר הכנסת שועדת הכנסת הודיעה על פרישתו, לא יצורף לסיעה כלשהי בתקופת כהונתה של אותה הכנסת".
ד. הוא לא יזכה במימון על-פי חוק מימון מפלגות, כאמור בסעיף 13(ב) של חוק זה, אשר הוסף בחוק המתקן:
"בכל מקרה אחר (שאינו התפלגות או התמזגות סיעות – ת' א') לא יהיו חברי הכנסת שפרשו מסיעה זכאים למימון הוצאות שוטפות, ומימון ההוצאות של הסיעה שממנה פרשו לא ישתנה".
ה. הוא לא יוכל להיות שר או סגן-שר בתקופת כהונתה של הכנסת שבה פרש מסיעתו, כאמור בסעיפים 5(ב1) ו-34(ב) לחוק-יסוד: הממשלה, אשר צוטטו לעיל.
אשר למרבית ההוראות האמורות, נמצאת בחוק המתקן אמירה מפורשת, שעל פיה הן חלות לגבי חבר-כנסת שפרש מסיעתו, להבדיל ממקרה של התפלגות סיעה, שכתוצאה שלה קמה סיעה חדשה. בהוראות שמצאו ביטוין בחוק-יסוד: דהיינו ההוראות בדבר הגבלת הזכות להיבחר לשר או לסגן-שר, לא נמצאת הוראה דומה. שתי אלה מתייחסות למקרה של חבר-כנסת שפרש מסיעתו, בלי שנאמר בהן מפורשות שיש להבחין פרישה כזו מהתפלגות סיעה. מכאן מבקשים העותרים להסיק, שבמקרה של התפלגות סיעה, חברי הכנסת בסיעה שהתפלגה מסיעת האם ייחשבו כמי שפרשו מסיעתם, והם לא יוכלו להתמנות בתקופת כהונתה של אותה כנסת למשרות שלך שר או של סגן-שר.
את עמדתם זו מבססים העותרים על שניים: א. כשהתפלגה סיעה, כל אחד מחברי הכנסת הנמנים עם הסיעה המתפלגת כמוהו כמי שפרש מסיעתו, שהרי התוצאה של התפלגות כזו היא שחברי הסיעה המתפלגת לא יהיו עוד חברי סיעת האם. ב. העובדה שפרישת חבר-כנסת נעשתה במסגרת הקמת סיעה חדשה שהתפלגה מסיעת האם, אין בה לגרוע מתחולת הסנקציה שבסעיפים אלה. להבדיל מסנקציות אחרות שבחוק המתקן, מניעת מינויו של חבר-כנסת שפרש מסיעתו כשר או כסגן-שר תחול גם אם פרישתו הייתה במסגרת התפלגות סיעה.
פרשנותם של העותרים נסמכת על פרשנות מילולית של האמור בחוק המתקן. תמציתה היא, שמכיוון שההתייחסות בסעיפים 5(ב1) ו-34(ב) לחוק-יסוד: הממשלה היא לחבר-כנסת שפרש מסיעתו, בלי הבחנה בין חבר-כנסת שפרש לבדו לבין כזה שפרש במסגרת התפלגות סיעה, חלות הוראות סעיפים אלה בשני המקרים. שהרי, לעניין הסנקציות האחרות החלות על חבר-כנסת שפרש מסיעתו נזכר מפורשות בחוק המתקן שאלה לא תחולנה במקרה של התפלגות סיעה.
4. עמדתם של העותרים התקבלה על דעת הרוב. דעתי שונה, ולו נשמעה, היה דין העתירה להידחות.
בהסתמך על שורה של נימוקים ושיקולים שאותם אפרט להלן, הגעתי למסקנה שהחוק המתקן בא להבחין, לצורך העניינים הנדונים בו, בין חבר-כנסת שפרש מסיעתו לבין חבר כנסת הנמנה עם סיעה שהתפלגה מסיעת האם, בין שנראה בו כשייך לסיעה חדשה שהתפלגה (ואל כפורש מסיעתו) ובין שנראה בו כמי שפרש מסיעתו במסגרת התפלגות הסיעה. לדעתי, כל ההוראות שיש עמן פגיעה בזכויות חבר-כנסת שפרש מסיעתו, כולל האיסור לכהן כשר או כסגן-שר, לא נועדו לחול על מי שנמנה עם חברי סיעה שהתפלגה מסיעת האם.
מסקנה זו מתבקשת, לדעתי, מפרשנות הרמונית של חלקיו השונים של החוק המתקן על רקע תכליתו ומטרתו, ועל רקע סביבתו הנורמאטיבית; היא תואמת את מעמדה של סיעה בכנסת במערך החיים הפרלמנטריים ואת יכולתם של החברים בה ליטול חלק בהגשמת יעדיה של הסיעה; היא מונעת תוצאות קשות אשר אין להניח שהמחוקק התכוון להן; היא עולה בקנה אחד עם ההיסטוריה החקיקתית של החוק המתקן; ופרשנות מילולית של החוק המתקן אינה עומדת לה למכשול.
5. מבקשים אנו לברר אם פרישתו של חבר-כנסת מסיעתו, פרישה אשר סעיפים 5(ב1) ו-34(ב) לחוק-יסוד: הממשלה דנים בה, כוללת גם מקרה של התפלגות סיעה. כדי להגיע למסקנה הפרשנית הראויה עלינו לברר את תכלית החוק המתקן, ובמסגרתה את תכליתם ומטרתם של הסעיפים האמורים.
כפי שאומר השופט ברק בבג"צ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים ואח', פ"ד מז (1) 749, בעמ' 762:
"המשמעות המשפטית היא אותה משמעות לשונית אשר מגשימה את תכליתה של הנורמה החקוקה הגלומה בטקסט. עמד על כך השופט זוסמן באמרו:
'מבחינה מילולית שווה פירושו של בא-כוח המבקש לפירוש השני; מבחינת כללי הלשון שניהם אפשריים. אלא שאין אנו רשאים להתבצר כאן ב'מבצר המילון' ולדרוש מילה כהוראתה במילון, כי אם עלינו לגלות את הפירוש שהוא נכון לצורך ענינו, על רקע מטרת החקיקה'... (בג"צ 328/60 מוסא נ' שר הפנים, בעמ' 78).
ובאחת הפרשות ציינתי:
'... מבין המשמעויות הלשוניות שדיבור בחוק סובל, יש לבחור באותה משמעות, המגשימה את תכלית החקיקה. תפקידו של הפרשן אינו רק לחשוף את קשת המשמעויות הלשוניות שהדיבור יכול לשאת. זהו תפקידו של הבלשן, אך השופט אינו אך בלשן ... תפקידו של הפרשן הוא להכריע איזו מבין קשת המשמעויות הלשוניות היא המשמעות המשפטית, כלומר המשמעות המגשימה את תכלית החקיקה ומטרותיה ... אכן, פרשנות החוק מתחילה במלות החוק, אך לעולם אין היא מסתיימת במלות החוק'..." (ההדגשה שלי – ת' א').
וכדבריו של חברי, הנשיא, בפרשת עפו , בעמ' 14:
"... הלשון אינה שולטת במטרה אלא משרתת אותה. החוק הוא כלי להגשמתה של מדיניות משפטית, ומשום כך צריכה הפרשנות לחתור לשחרורו של הנוסח מכבליו הסמאנטיים, אם יש בהם כדי להרחיקו מן המטרה החקיקתית שאותה הוא בא להגשים".
כך פועל בית המשפט כפרשנם של חוקים "רגילים" וכך גם בפרשנות חוקי יסוד (ברק, בספרו הנ"ל, כרך ג, פרשנות חוקתית (נבו, תשנ"ד) 89)).
6. וגם זאת מקובל עלינו, שיש לפרש הוראת חוק מתוך הרמוניה חקיקתית להוראות המוצאות ביטוין בחוק שבו היא מצויה ולחוקים אחרים המסדירים אותה מאטריה משפטית.
"... המפרש חוק אחד, מפרש את החקיקה כולה. החוק הבודד עומד ביחס למערך החקיקה במערך של כלים שלובים. מערך החקיקה כולו משפיע על גיבוש תכלית החקיקה של חוק בודד..." (בג"צ 693/91 הנ"ל, בעמ' 766).
"... הפרשן מבקש להניח כי מטרתה של החקיקה היא במציאתה של הרמוניה חקיקתית, אשר תאפשר קיום זה בצד זה של דברי החקיקה השונים בלא שהאחד מבטל או מצמצם את האחר..." (בג"צ 174/85 חסן נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון ואח' , פ"ד לט (3) 245, בעמ'248).
7. הוראות החוק שבמרכז ענייננו הינן חלק מהחוק המתקן אשר בא לקבוע הוראות שיש בהן הגבלות וסנקציות המוטלות על חבר-כנסת הפורש מסיעתו, במגמה להילחם בתופעת הכלנתריזם. אך קריאת הוראותיו כולן מלמדת גם זאת, שהחוק המתקן רואה לאבחן ולקבוע ש"התפלגות סיעה", על-פי הגדרתה בחוק המתקן, היא תופעה בחיים הפרלמנטריים אשר יש להבדילה מפרישת חבר-כנסת מסיעתו. כך עולה מסעיף 1 לחוק המתקן, אשר הוסיף את סעיף 6א(א) לחוק-יסוד: הכנסת, בו נקבע במפורשות שהסנקציה האמורה שבו –
"לא תחול על התפלגות סיעה בתנאים שנקבעו בחוק הבחירות לכנסת".
אכן, מקריאת החוק המתקן כולו ניתן ללמוד שהמגמות הברורות העולות מתוכו, מגמות שהן לב לבו של החוק, שתיים הן: א. נקיטת סנקציות כנגד חבר-כנסת שפרש מסיעתו, במסגרת הוראות נוספות המיועדות למניעת תופעת הכלנתריזם; ב. הבחנה בין מקרה של פרישת חבר-כנסת מסיעתו, שאותו רואה החוק המתקן כמעשה פסול, לבין מקרה של התפלגות סיעה, שאותו רואה החוק המתקן כתופעה לגיטימית בחיים הפרלמנטריים.
8. ההבחנה בין פרישת חבר-כנסת מסיעתו לבין התפלגות סיעה, הינה תולדה של התלבטות קשה באשר לדרך הראויה להילחם בתופעת הכלנתריזם. מצד אחד, רצו למנוע את תופעת הכלנתריזם, כשחבר-כנסת נבחר במסגרת סיעה פלונית וכנגד טובות הנאה – כמו הבטחת משרה או מקומו ברשימת מועמדים בכנסת הבאה – יפרוש מסיעתו וייתן את קולו לסיעה אחרת של הכנסת. ומאידך גיסא, היה חשש מפני חסימתן או הגבלתן של דרכו וחירותו של חבר-כנסת לפעול על-פי צו מפונו. חבר-כנסת נבחר לתקופה של ארבע שנים במסגרת רשימת מועמדים של סיעה פלונית על-פי מצע שיש לאותה סיעה. במהלך חיי הכנסת עשויים להשתנות דברים. נתוני יסוד ומצב פוליטי, אשר עמדו במוקד המחלוקת הציבורית לפני הבחירות לכנסת, עלולים להשתנות. עשויות לעלות על שולחן הדיונים הציבורי שאלות בעלות משמעות מרחיקת לכת, אשר לא עמדו לפני חברי הכנסת קודם שנבחרו לכנסת במסגרת סיעתם. לפיכך, דרישה שחברי הכנסת לא יוכלו בנסיבות המשתנות לקבוע עמדה ערכית ועצמאית משלהם יש עמה חשש שחברי הכנסת יהפכו "רובוטים" ושיישלל מהם חופש פעולה מינימאלי שמצפים מנבחר ציבור בעל עקרונות.
התעורר, כמובן, הקושי לקבוע באילו מקרים תיחשב עמדתו של חבר-כנסת הפורש מסיעתו עמדה עקרונית אידאולוגית מותרת, ובאילו מקרים תיחשב עמדתו כקוניונקטורלית, עמדה אשר לא באה אלא במטרה להיטיב עם עצמו ועם עתידו הפוליטי. קושי זה נובע מכך שלא בנקל ניתן להבחין מה הגורם, או הגורם הדומינאנטי, לפרישתו של חבר-כנסת מסיעתו. הדבר קשה, ובדרך כלל אינו ניתן להוכחה. בשל ההתלבטות בקשיים אלה התעכבה החקיקה שבאה להסדיר את הנושא עד לחקיקת החוק המתקן.
הדרך שבה הלך החוק המתקן הייתה דרך של מבחן כמותי ויחסי. בלי שבוחנים את שיקוליו של חבר הכנסת הפורשת מסיעתו. אם פרישתו היא פרישת יחיד, שאינה באה במסגרת התפלגות סיעה כמובנה בחוק המתקן, הנחה היא שזו פסולה, ויש לנקוט סנקציות שאותן קבע החוק המתקן כנגד חבר הכנסת הפורש מסיעתו. החוק מניח, שאם פרש חבר הכנסת מסיעתו שלא במסגרת התפלגות סיעה, מניעיו לפרישה היו פסולים; מאידך גיסא, אם פרש במסגרת התפלגות סיעה, מניחים שהייתה זו פרישה בשל מחלוקת עניינית ראויה בין חברי הסיעה המתפלגת לבין חברי סיעת האם. התפלגות כזו, אפילו תוצאתה היא שמספר חברי-כנסת יחדלו להיות חברים בסיעה שב רשימת מועמדיה לכנסת נבחרו, ובפועל יפרשו ממנה, אינה ראויה לגנאי, ואין לנקוט סנקציות נגד חברי סיעה זו.
מבחן כמותי זה לא תמיד ישקף, כמובן, את התוצאה הרצויה. ייתכן, מצד אחד, שפרישתו של חבר יחיד מסיעתו תהיה פרישה מטעמים אידאולוגיים ראויים. ומצד אחר, התפלגותם של שלושה חברי-כנסת לסיעה חדשה תיעשה מנימוקים של קבלת טובות הנאה על-ידיהם. אך בשל הקושי האמור לברר את הנימוקים האמיתיים לפרישה מסיעת האם, נקבע בחוק המתקן כפי שנקבע. מכל מקום, וזה החשוב לענייננו, ניכר בעליל מהוראות סעיף 1 ו-2 לחוק המתקן, אשר עוד ידובר בהם להלן, שהחוק המתקן קבע מבחן כמותי ויחסי, המבוסס על מספר חברי הכנסת הפורשים מסיעתם ועל היחס שבין מספרם למספר חברי סיעת האם, כדי לקבוע אם ראוי לנקוט את הסנקציות שהוא קובע למקרה פרישה מסיעת האם.
9. יוזכר בהקשר זה, שההבחנה בין פרישה של חבר-כנסת יחיד מסיעתו לבין פרישה של מספר חברים הוכר על-ידי המחוקק כבר בדבר חקיקה קודם. על-פי חוק מימון מפלגות (תיקון מס' 4), תשמ"א-1981, תוקן סעיף 13 לחוק מימון מפלגות. על-פי תיקון זה, אם פרשו חבר אחד או שניים מסיעה, אלה לא יהיו זכאים ל מימון הוצאותיהם השוטפות, והמימון יישאר לסיעה שממנה פרשו. אם, לעומת זאת, פרשו שלושה חברי-כנסת מסיעתם והקימו סיעה חדשה, יהיו זכאים למימון כאמור וזה יופחת מהסיעה שממנה פרשו. כך גם אם עברו חבר כנסת אחד או שניים, שהם מיעוט בסיעה, לסיעה אחרת: הם לא יהיו זכאים למימון כאמור, וזה יישאר לסיעה שממנה פרשו; אולם אם פרשו שלושה חברי-כנסת או יותר מסיעתם ועברו לסיעה אחרת, ישתנה המימון ויהיה בהתחשב במספר חברי הכנסת בסיעה שממנה פרשו ובסיעה שאליה עברו.
10. סעיפים 1 ו-2 לחוק המתקן הם המלמדים על כוונתו של החוק להטיל סנקציות על חבר-כנסת שפרש מסיעתו ועל הוצאתה של התפלגות סיעה ממסגרת נקיטת הסנקציות שבהן דן החוק המתקן. סעיף 1 כולל את הוספת סעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת, אשר צוטט בחלקו לעיל. על-פי האמור בסעיף 6א, הסנקציה הנזכרת בו לא תחול על התפלגות סיעה כמובנה בחוק הבחירות לכנסת.
סעיף 2 לחוק המתקן כולל שורה של תיקונים לחוק הבחירות לכנסת, ובין היתר, נקבע בסעיף-קטן (ב1) שהוסף לסעיף 25 לחוק זה, מהי התפלגות סיעה:
"רואים התפלגות של סיעה לענין סעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת, אם נתקיים אחד מהתנאים הבאים:
(1) ההתפלגות היא של לפחות שלושה חברי הכנסת, שהם לפחות שליש ממספר חברי הסיעה; אך בסיעה שמספר חבריה ששה או פחות, תהא זו התפלגות אם הקבוצה מונה שני חברי כנסת או יותר.
(2) ההתפלגות היא של סיעה שהיא צירוף של סיעות או חטיבות של הכנסת הקודמת או צירוף של מפלגות או ארגונים מחוץ לכנסת, או של סיעה או חטיבה כאמור עם מפלגה או ארגון כאמור, וההתפלגות היא על-פי השתייכות לאותם סיעות, חטיבות, מפלגות או ארגונים, והיא הגישה ליושב ראש ועדת הבירות המרכזית בעת הגשת רשימת המועמדים שלה, נוסח של הסכם בדבר צירוף של סיעות, חטיבות, מפלגות או ארגונים כאמור, בציון ההשתייכות של המועמדים".
סעיף 2 לחוק המתקן הוסיף לסעיף 25 לחוק הבחירות לכנסת מספר סעיפים-קטנים נוספים, אשר כל מגמתם היא קביעת מנגנון שעל פיו תקבע ועדת הכנסת את דבר התפלגותה של סיעה, וכן מנגנון שעל פיו ייקבע דבר פרישתו של חבר-כנסת מסיעתו שלא במסגרת התפלגות סיעה, ואת תוצאותיה של פרישה כזו הן לעניין מספר חברי הסיעה שממנה פרש והן לעניין יכולתו של חבר-כנסת שפרש מסיעתו להצטרף לסיעה אחרת באותה כנסת.
הסעיפים הדנים בכך הם סעיפים (ב2) עד (ב6) אשר הוספו לסעיף 25 לחוק הבחירות לכנסת, אשר זו לשונם:
"(ב2) נמסרה לועדת הכנסת הודעה בכתב מטעם סיעה או חלק ממנה על התפלגות כאמור בסעיף קטן (ב1), או על מיזוג של סיעות במסגרת סיעתית חדשה, תאשר ועדת הכנסת את השינוי.
(ב3) לענין התפלגות לפי סעיף 'קטן (ב1) –
(1) סיעה שהתפלגה או התמזגה, רואים את מספר חברי הסיעות החדשות על-פי ההרכב הסיעתי החדש, לאחר שאושר על-ידי ועדת הכנסת;
(2) סיעה שחבר הכנסת פרש ממנה, שלא במסגרת התפלגות כאמור בסעיף קטן (ב1), רואים את מספר חבריה כאילו לא פרש ממנה.
(ב4) (1) פרש חבר הכנסת מסיעתו שלא במסגרת התפלגות כאמור בסעיף קטן (ב1), תקבע ועדת הכנסת בישיבה שבסמוך לאחר הפרישה ולאחר שנתנה לחבר הכנסת הזדמנות להשמיע טענותיו, את דבר פרישתו, וכן את השינוי במספר חברי אותה סיעה.
(2) לא תקבע ועדת הכנסת כי חבר הכנסת פרש מסיעתו אלא לאחר שבדקה את העובדות הנוגעות לפרישתו ומצאה כי נתקיימו המבחנים שנקבעו בסעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת.
(3) על החלטת ועדת הכנסת על-פי סעיף זה, רשאי חבר הכנסת לערער לבית המשפט המחוזי בירושלים, שידון בערעור בשלושה.
(ב5) על החלטת ועדת הכנסת לפי סעיף זה תימסר הודעה לכנסת.
(ב6) חבר הכנסת שועדת הכנסת הודיעה על פרישתו, לא יצורף לסיעה כלשהי בתקופת כהונתה של אותה הכנסת".
(ב6) חבר הכנסת שועדת הכנסת הודיעה על פרישתו, לא יצורף לסיעה כלשהי בתקופת כהונתה של אותה הכנסת".
על-פי סעיפים אלה, על התפלגות סיעה יש להודיע בכתב לוועדת הכנסת, כפי שעשתה סיעת יעוד המתפלגת בענייננו, ובמקרה של הודעה כזו, על ועדת הכנסת לאשר את השינוי. במקרה של חבר-כנסת שפרש, על ועדת הכנסת להחליט על דבר הפרישה. פרישה כזו יכולה להיעשות על-ידי הודעת חבר-כנסת על פרישה מסיעתו. היא יכולה להיות גם בדרך אחרת, כעולה מהגדרת "פרישה מסיעה" בסעיף-קטן (ב) של סעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת, אשר הוסף בחוק המתקן. וזו לשונו של סעיף-קטן זה:
"לענין סעיף זה –
'פרישה מסיעה' – לרבות הצבעה במליאת הכנסת שלא בהתאם לעמדת הסיעה בענין הבעת אמון לממשלה או אי-אמון בה; ואולם הצבעה כאמור לא תיחשב כפרישה אם חבר הכנסת לא קיבל כל תמורה בעד הצבעתו;
'תמורה' – במישרין או בעקיפין, בהבטחה או בהתחייבות לעתיד, ולרבות הבטחת מקום ברשימת מועמדים לכנסת, או מינוי חבר-הכנסת עצמו או אדם אחר לתפקיד כלשהוא".
11. רואים אנו, שבסעיפים 1 ו-2 של החוק המתקן, אשר כוללים תיקונים לחוק-יסוד: הכנסת ולחוק הבחירות לכנסת, מבחין החוק המתקן הבחנה ברורה וחדה בין פרישת חבר כנסת מסיעתו לבין התפלגות סיעה בכמה מובנים:
א. יש הגדרה ברורה מה ייחשב להתפלגות סיעה. סעיף 25(ב1)(1) קובע התפלגות כזו במקרה שמתפלגים לפחות שלושה חברי-כנסת שהם לפחות שליש ממספר חברי הסיעה; או שמתפלגים לפחות שניים מחבריה במקרה שהסיעה היא בת שישה חברי-כנסת או פחות. ויודגש, המחוקק מכנה זאת כהתפלגות ולא כפרישה של חברי-כנסת מסיעתם. מקרה אחר של התפלגות, שאינו לענייננו, הוא מקרה של סיעה המורכבת מסיעות או מחטיבות בכנסת הקודמת (סעיף 25(ב1)(2)) מקרים אלה הם, אם כן, התפלגות של סיעה ולא מקרה של חבר-כנסת הפורש מסיעתו.
ב. על הסיעה המתפלגת או על חבריה אינה מוטלת כל סנקציה, וזו תפעל כסיעה בכנסת לכל דבר ועניין. על חבר-כנסת שפרש מסיעתו, לעומת זאת, מוטלת הסנקציה שלא יוכל להצטרף לסיעה אחרת כלשהי בתקופת כהונתה של אותה כנסת (סעיף 25(ב6)). את מעשה הפרישה של חבר-כנסת מסיעתו רואים כמעשה בלתי ראוי, ולפיכך "מבודד" אותו חבר והוא יוכל לפעול בהמשך פעולת הכנסת רק כ"זאב בודד". בכל מוטלת עליו סנקציה, ונמנעת האפשרות מסיעה אחרת, אשר ייתכן שלה התכוון חבר הכנסת הפורש להעביר את נאמנותו, לצרפו אל שורותיה.
ג. במקרה של התפלגות סיעה די בהודעה על כך לוועדת הכנסת, ואם מתקיימים תנאי ההגדרה של התפלגות סיעה בסעיף 25(ב1) לחוק הבחירות לכנסת, על ועדת הכנסת לאשר אותה. המדובר בפעולה – התפלגות סיעה – שצריך לבדוק אם אירעה, אך בלי שהיא כרוכה בסנקציות כלפי הסיעה המתפלגת או חברי הכנסת המהווים אותה. במקרה כזה לא הוקנתה זכות ערעור על החלטת הכנסת. לעומת זאת, במקרה של פרישת חבר-כנסת מסיעתו, צריכה ועדת הכנסת לקיים דיון בשאלה אם אכן נתקיימה פרישה כזו במובן החוק, ולחבר הכנסת שמורה הזכות להשמיע טענותיו קודם החלטתה, ואף שמורה לו הזכות לערער על החלטת ועדת הכנסת לבית המשפט המחוזי בירושלים, אשר ידון בערעור בשלושה (סעיפים 25(ב4) ו-(ב5)). במקרה כזה, כשנקבע חבר-כנסת כפורש מסיעתו, הוא צפוי לסנקציות שיש עמן פגיעה במעמדו ובזכויותיו, ועל-כן מבטיח החוק שטענותיו תישמענה לפני שייקבע ככזה, מוקנית לו גם זכות ערעור על החלטת ועדת הכנסת.
12. מה שחשוב להדגיש הוא, שנדרשת החלטה של ועדת הכנסת בדבר פרישתו של חבר-כנסת מסיעתו. או אז, נוצר הסטטוס של חבר-כנסת שפרש מסיעתו. סטטוס כזה נקבע, לאחר בירור העניין, על-פי החלטת ועדת הכנסת; ואם הוגש ערעור על החלטתה – על-פי ההחלטה שתתקבל בבית המשפט המחוזי. סטטוס כזה לא יוכל להיקבע לחבר-כנסת המשתייך לסיעה שהתפלגה מסיעת האם, נוכח הוראתו הברורה של סעיף 25(ב4)(1) לחוק הבחירות לכנסת. יוצא אפוא, שעל-פי פירושם של העותרים לחוק המתקן, קיימים, במובן מסוים, שני סוגים של חבר-כנסת שפרש מסיעתו. האחד, זה אשר פרש שלא על דרך התפלגות סיעה וייקבע ככזה על-ידי ועדת הכנסת. הוא ייחשב לחבר-כנסת שפרש מסיעתו לצורך הוראת חוק הבחירות לכנסת והחלטה זו תחול גם לעניין חוק-יסוד: הכנסת, בהסתמך על האמור בסיפה של סעיף 6א(א). השני, חבר-כנסת שפרש מסיעתו,אשר סעיפים 5(ב1) ו-34(ב) לחוק-יסוד: הממשלה דנים בו, דהיינו חבר-כנסת הנמנה עם סיעה מתפלגת, אשר ועדת הכנסת לא תכריע בשאלה אם יש לראותו כחבר-כנסת שפרש מסיעתו אם לאו, ועל-אף זאת תחול עליו ההגבלה שלא יוכל להתמנות לשר ולסגן-שר. פרשנות כזו מוקשה היא בעיניי, וקשה להלום שלכך התכוון החוק.
13. א. חברי, הנשיא, היה ער לקושי זה. אך לדעתו יש לפרש את סעיף 25(ב4)(2) לחוק הבחירות לכנסת פירוש מצמצם. לגישתו, סעיף זה בא לענות רק על מקרה של חבר-כנסת שהצבעתו לא נשאה חן בעיני סיעתו, והוא אינו רוצה להיות מוצא מסיעתו. או אז, מתעוררת השאלה אם חלה עליו "פרישה מסיעה" כהגדרתה בסעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת, שהרי על ועדת הכנסת לברר אם "נתקיימו המבחנים שנקבעו בסעיף 6א לחוק-יסוד: הכנסת" (ההדגשה היא של חברי, הנשיא). מהפניה זו אל סעיף 6א ניתן, לדעת חברי הנשיא, ללמוד, שוועדת
בג"צ בית המשפט העליון 4031/94 ארגון "בצדק", דורון שמואלי נ' ראש ממשלת ישראל - יצחק רבין, ממשלת ישראל ואח', [ פ"ד: מח 5 1 ] (פורסם ב-ֽ 13/10/1994)