פסקי דין על פורום משפטי למען ארץ ישראל | פסקי דין על ראש הממשלה | פסקי דין על ח"כ אהוד אולמרט | פסקי דין על שר הבטחון | פסקי דין על ח"כ אהוד ברק ואח' |
1169/09 בג"צ 15/06/2009
בג"צ 1169/09 פורום משפטי למען ארץ ישראל נ' ראש הממשלה, ח"כ אהוד אולמרט, שר הבטחון, ח"כ אהוד ברק ואח'
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 1169/09
בפני
:
כבוד הנשיאה ד' ביניש
כבוד המשנה לנשיאה א' ריבלין
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
העותרת:
פורום משפטי למען ארץ ישראל
- ע.ר.
נ ג ד
המשיבים:
1. ראש הממשלה
, ח"כ אהוד אולמרט
2. שר הבטחון
, ח"כ אהוד ברק
3. שר האוצר, ח"כ רוני בראון
4. השר לבטחון פנים, ח"כ אבי דיכטר
5. נגיד בנק ישראל, פרופ' סטנלי פישר
עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים
בשם העותרת:
עו"ד יצחק בם
, עו"ד דן לנדאו
בשם המשיבים:
עו"ד מיכל מיכלין-פרידלנדר
פסק-דין
השופטת א' פרוקצ'יה
:
העתירה
1. זוהי עתירתה של עמותת הפורום המשפטי למען ארץ ישראל כנגד ראש הממשלה
, שרים בממשלה, ונגיד בנק ישראל, שתכליתה היתה למנוע את ביצועה של החלטת הממשלה המאפשרת העברה דרך ישראל של כספים בסך 175 מליון ₪ מבנקים באיזור יהודה ושומרון (להלן - איו"ש) לרצועת עזה. טענת העותרת היא כי העברה זו מנוגדת לחוק איסור מימון טרור, תשס"ה-2005 (להלן - חוק איסור מימון טרור). כן נתבקש צו ביניים אשר יאסור על העברת הכספים עד למתן הכרעה בעתירה.
2. עיקרי טענות העותרת הן כדלקמן:
ארגון החמאס הוכרז ב-22.6.89 כארגון טרור על פי סעיף 8 לפקודה למניעת טרור, תש"ח-1948 (להלן - הפקודה למניעת טרור). כיום, רצועת עזה נשלטת על ידי ממשלה נבחרת מטעם החמאס, וביום 19.9.07 הכריז הקבינט הבטחוני על רצועת עזה כעל ישות עוינת.
ביום 5.2.09 פורסם כי ראש הממשלה
הורה על העברת 175 מליון ₪ במזומן מבנקים באיו"ש לבנקים או לגורמים אחרים ברצועת עזה. כן פורסם כי שר הבטחון
ושרת החוץ התנגדו להחלטה זו. באותו ערב, פנתה העותרת אל היועץ המשפטי לממשלה בדרישה כי יורה על הקפאת העברת הכספים, בהיותה מנוגדת להוראות חוק איסור מימון טרור. העותרת טוענת כי מתקיימים בהעברת כספים זו האיסורים הקבועים בחוק זה, ואילו היתר מיוחד על פי סעיף 9(ד) לאותו חוק, המאפשר העברת רכוש על פיו חרף איסורי החוק, לא ניתן. היתר מכח החוק, כאמור, ניתן על ידי שר האוצר בהתייעצות עם שר הבטחון
והשר לבטחון פנים. במקרה הזה, לא רק שלא ניתן היתר כזה, אלא שר הבטחון
הודיע בפומבי על התנגדותו למהלך זה של העברת כספים. העותרת טוענת, אפוא, כי העברת הכספים כאמור פסולה מכוח האיסורים המוטלים על פי החוק, והיתר שעשוי היה לגבור על האיסורים האמורים, לא ניתן כאן. לפיכך, העברת הכספים נגועה באי חוקיות, ואין להתירה.
העותרת מוסיפה וטוענת, כי אין לשעות במקרה זה לטענה לפיה העברת הכספים בנסיבות האמורות היא ענין מדיני שלגביו נמנע בית המשפט מהפעלת בקורת שיפוטית. בעניין זה מדובר בפעולה מינהלית האסורה במפורש בחקיקה ראשית. בית המשפט מופקד על קיומו של החוק, ובמקרה של סטייה ממנו, הוא מצווה להתערב ולמנוע הפרת חוק גם כאשר הנושא הוא בעל אופי מדיני מובהק.
מעבר להיבט אי החוקיות נוכח הוראות החוק, טוענת העותרת כי העברת הכספים בנסיבות המקרה הנדון לוקה בחוסר סבירות קיצוני. התרת העברת כספים בהיקפים גדולים לרצועת עזה, הנשלטת על ידי ארגון החמאס, מקימה הנחה ברמת הסתברות גבוהה, כי הכספים יגיעו לידי ארגון הטרור השולט ברצועה. אופן קבלת החלטת הממשלה, שהתאפיין בבהילות רבה, מצביע על כך שלא נשקלו השיקולים הראויים בדרך קבלתה. לפיכך, לא רק שההחלטה בדבר העברת הכספים אינה מתיישבת עם החוק, אלא היא גם חורגת חריגה קיצונית מדרישת הסבירות.
3. בצד העתירה, בקשה העותרת צו ביניים בהול אשר ימנע את העברת הכספים עד להכרעה בעתירה, כדי שיימנע מצב של "מעשה עשוי" אשר ייתר את הדיון בה. לבקשה זו השיבה המדינה כי בירור עובדתי העלה כי בעת מתן תגובתה, המשאיות הטעונות בכספים נמצאו כבר במעברי הגבול, ואמורות היו לעבור לעזה בתוך זמן קצר, לאחר תיאום עם כל הגורמים.
4. בית משפט זה (כב' השופט רובינשטיין) דחה בהחלטתו את הבקשה לצו ביניים. הטעם שניתן לכך הוא כי מדובר, בראש וראשונה, בשאלה בעלת אופי מדיני הנוגעת למרקם העדין שבתפר בין היחסים המקויימים עם הרשות הפלשתינית לבין העדר "יחסים עם החמאס השולט בעזה ופעולות צבאיות אל מולו", כלשון ההחלטה. כן הוסיף בית המשפט, כי היועץ המשפטי חיווה דעתו כי לא נפל פגם בהליך קבלת ההחלטה בדבר העברת הכספים, ובכך נטל עליו אחריות לתקינות ההליך בצד המשפטי. לאור כל אלה, הוחלט שלא ליתן צו ביניים.
עם זאת, בית המשפט הורה למדינה להגיש תגובה עניינית מנומקת לעתירה, על אף שעם דחיית הבקשה לצו ביניים היה ברור כי העתירה הפכה תיאורטית, שכן המשאיות הטעונות בכספים עברו בינתיים במעברי הגבול, והגיעו ליעדן ברצועת עזה. ההתייחסות העקרונית לעתירה זו התבקשה מאחר שהיא, ועתירות אחרות דומות לה, מוגשות על פי רוב כאשר הפעולה, שאת ביצועה מבקשים למנוע, מצויה כבר בעיצומה. משכך, ככל שבירור העתירה נקשר תמיד להיבט הקונקרטי שלה, משמעות הדבר היא כי היבטיה העקרוניים לעולם אינם מגיעים לליבון ולהכרעה, אלא אם כן הם נבחנים גם כאשר הסעד האופרטיבי הפך בינתיים בלתי רלבנטי. לאור זאת, הוחלט במקרה זה לבחון את ההיבט העקרוני של העתירה, אף שעניינה הקונקרטי כבר אינו עומד על הפרק (השוו בג"צ 2655/06 נועם נ' היועץ המשפטי לממשלה (לא פורסם, 27.03.06), פסקה 5 לפסק דינו של השופט לוי; בג"צ 1768/05 היועץ המשפטי לממשלה נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-17 (לא פורסם, 06.02.06), פסקה 6 לפסק דינו של השופט גרוניס; בג"ץ 9279/04 חלפין נ' ראש ההוצאה לפועל (לא פורסם, 03.01.05), פסקה 4 לפסק דינה של השופטת נאור).
תשובת המדינה
5. בתשובת המשיבים לעתירה נפרשה, בראש וראשונה, תשתית עובדתית לרקע הדברים: הובהר כי, מעת לעת, לאור פנייה של ראש הממשלה
הפלסטיני או המפקח הפלסטיני על הבנקים, או של ראש הרשות המוניטארית הפלסטינית, מתירה ישראל העברה של מזומנים מבנקים באיו"ש לבנקים ברצועת עזה, וזאת לאחר תיאום בין מפקדת הפעולות בשטחים לבין בכירים ברשות הפלסטינית והבנקים באיו"ש וברצועת עזה. ההעברה נעשית בתיאום עם משרד הבטחון, אשר אחראי על פתיחת המעברים בין ישראל לרצועה, ומתבצעת באמצעות כלי רכב משוריינים. ההעברה של כסף מזומן כאמור נעשית במסגרת הקשרים ההדוקים בין המערכות הפיננסיות של איו"ש ורצועת עזה. במקרה זה, היתה פנייה לבנק ישראל מהמפקח הפלסטיני על הבנקים בנוגע להעברת כסף מזומן מבנקים פלסטיניים ברמאללה לסניפים ברצועת עזה, שנועדו לממן משכורות של 78,000 עובדים של הרשות הפלסטינית המתגוררים ברצועה. נושא העברת הכספים נשקל בממשלה, והושמעו לגביו דעות שונות. בסופו של דבר, ראש הממשלה
החליט שלא למנוע את ההעברה. ההעברה בוצעה ביום 6.2.09 לאחר תיאום בין מפקדת תיאום הפעולות בשטחים לבין גורמים מטעמו של ראש הממשלה
הפלסטיני והבנקים ברצועת עזה.
6. אשר למישור המשפטי, טוענת המדינה את הטענות הבאות: דין העתירה להידחות על הסף, בהיותה נוגעת לעניינים מדיניים מובהקים שבהם אין בית משפט זה נוהג להתערב. נושא העברות כספים מאיו"ש לעזה דרך ישראל מערב סוגיות של מדיניות חוץ, בטחון, כלכלה, ועניינים הנוגעים ליציבות המערכת הפיננסית באיו"ש וברצועת עזה. שאלות אלה דינן להידון ולהיקבע על ידי המערכת המדינית, ואין מקום להתערבות שיפוטית בעניינן. עמדת המדינה היא כי דין העתירה להידחות גם לגופה. הנסיבות העובדתיות, כפי שהן מתוארות בתשובה, אינן נכנסות כלל לגדרו של חוק איסור מימון טרור, ואין מדובר במקרה זה בפעולות ברכוש המהוות עבירות פליליות על פי הגדרת החוק. המדובר בהעברת כספים, המיועדים לתשלום משכורות לעובדי הרשות הפלסטינית, כחלק מהסדרים מדיניים עם הרשות הפלסטינית. סעיף 9 לחוק איסור מימון טרור כלל לא חל על עניין זה, ואין יסוד לטענה כי העברת הכספים בנסיבות אלה מנוגדת לחוק זה.
הכרעה
7. עניינה של עתירה זו בבקשת סעד להורות לממשלה להימנע מביצוע החלטת ראש הממשלה
להיענות לבקשת המפקח על הבנקים הפלסטיני להעביר כספים מבנקים ברמאללה לבנקים ברצועת עזה לצורך מימון משכורות של 78,000 עובדי הרשות הפלסטינית המתגוררים ברצועת עזה. במוקד העתירה עומד החוק לאיסור מימון טרור, והטענה המרכזית היא כי העברת הכספים אסורה על פי אותו חוק, ולא נתקיים לגביה החריג לאיסור, המאפשר מתן היתר מיוחד בתנאים הנקובים בסעיף 9(ד) לחוק. טענה נוספת היא כי גם אם ההעברה אינה אסורה, היא לוקה באי-סבירות קיצונית, ודינה להתבטל גם מטעם זה.
העתירה מעלה, אפוא, שתי סוגיות עיקריות שראוי להתייחס אליהן: האחת – האם חוק איסור מימון טרור חל על העברת כספים מסוג זו שבוצעה כאן? השניה – גם אם אין החוק חל על העברת הכספים האמורה, האם קיימת עילת התערבות שיפוטית במעשה העברת הכספים על פי אחת העילות המוכרות לכך במשפט הציבורי?
התשתית העובדתית
8. המדינה פרשה בתשובתה את התשתית העובדתית להעברת הכספים. תשתית זו, המצויה בידיעתם של גורמי הממשל, לא נסתרה בידי העותרת. אלה הם הנתונים העובדתיים המהווים בסיס לבחינה המשפטית של הסוגיות העולות בעתירה:
המפקח הפלסטיני על הבנקים פנה לבנק ישראל בבקשה להעביר כספים במזומן מבנקים ברמאללה לסניפי בנקים ברצועת עזה. הכספים מיועדים לתשלום משכורות ל-78,000 עובדים פלסטיניים, שהם עובדי הרשות הפלסטינית המתגוררים ברצועת עזה. נושא העברת הכספים נשקל בממשלה, בין היתר, על רקע המצב הבטחוני-מדיני בעזה לאחר מבצע "עופרת יצוקה". לאחר דיון שבו הושמעו דעות שונות, החליט ראש הממשלה
שלא למנוע את העברת הכספים. ההעברה בוצעה לאחר תיאום בין מפקדת תיאום הפעולות בשטחים לבין גורמים מטעמו של ראש הממשלה
הפלסטיני והבנקים ברצועת עזה.
העברת הכספים בראי החוק לאיסור מימון טרור
9. סוגיה ראשונה שיש להכריע בה, היא - האם חוק איסור מימון טרור חל על העברת כספים מסוג זו הנדונה כאן, והאם עקב כך דבק בהעברה כתם של אי חוקיות.
הרקע לחוק איסור מימון טרור
10. ההסלמה שחלה בפיגועי הטרור ברחבי העולם העלתה על סדר היום בישראל ובעולם את הצורך להילחם בצורה אפקטיבית בארגוני הטרור. דגש מיוחד הושם על מאבק בפן הכלכלי של הטרור, ובעיקר במימון הכספי הנדרש לצורך התארגנותו ופעילותו. במישור הבינלאומי, התקבלה בשנת 1999 אמנה נגד מימון טרור international convention for the suppression of the financing of terrorism שהגדירה מימון טרור כעבירה, וקבעה כי על המדינות לנקוט באמצעים לצורך גילוי, זיהוי, הקפאה או תפיסה של כספים המשמשים או מיועדים לשמש לביצוע מעשי טרור. ישראל הצטרפה לאמנה בדצמבר 2002.
בהחלטה מס' 1373 מיום 28.9.01 קראה מועצת הבטחון של האו"ם למדינות העולם לשתף פעולה במלחמה בטרור, תוך הדגשת הצורך בשיתוף פעולה בינלאומי בהיבט זה. בין היתר, נקבע בהחלטה כי על המדינות להוציא אל מחוץ לחוק פעולות של מימון טרור, להקפיא נכסים של מבצעי מעשי טרור, ולקבוע איסורים על החזקת נכסים פיננסיים לטובת אנשים הקשורים לפעולות טרור. בעקבות מהלכים אלה, חוקקו מדינות רבות חוקים ליישום החלטת מועצת הבטחון למאבק בטרור הבינלאומי (הצעת חוק איסור מימון טרור, התשס"ג-2003, הצעות חוק-הממשלה, התשס"ג, עמ' 552; יאיר דגן, המדריך למניעת הלבנת הון ומימון טרור (2006), עמ' 331-341). חוק איסור מימון טרור חוקק על רקע התפיסה הנותנת ביטוי להיבט הבינלאומי שבתופעת הטרור, ועל רקע הצורך לייעל את האמצעים הנתונים לרשויות לצורך מלחמה בטרור. החוק מתמקד בקביעת עבירות בקשר למימון טרור, ובמתן כלים מינהליים ושיפוטיים לשיפור יכולת המאבק במימון הטרור על היבטיו השונים.
11. הנחת היסוד של החוק הינה כי פעולת מימון של ארגון טרור, על אף היותה בעלת אופי אזרחי, טומנת בחובה סיכון ממשי לביטחון הציבור בישראל. מדובר בדרכי מימון מתוחכמות אשר איתורן וסיכולן אינו קל, ומטיל מעמסה ניכרת על רשויות אכיפת החוק. על המטרות העיקריות שהחוק נועד להשיג עמד שר המשפטים לפיד בדיון במליאת הכנסת מיום 28.07.03 (אתר הכנסת, http://www.knesset.gov.il/tql//mark01/h0027101.html#tql ) :
"אנו מציעים לקבוע שלוש עבירות: עבירת איסור מימון טרור, הכוללת, בין השאר, גם העברת כספים לצורך תגמול בעבור מעשה טרור אל משפחתו של מחבל מתאבד; איסור עשיית כל פעולה ברכוש הקשור בטרור; והטלת חובת דיווח על כל אדם שיש לו יסוד סביר להניח שרכוש שהוא ביצע או עומד לבצע בו פעולה, הוא רכוש טרור. זאת במטרה להגביר את המניעה וגם את יכולת ההענשה של מממני פעולות הטרור".
בצד ההיבט הבינלאומי שחוק זה עוסק בו, מצויים בחקיקה הישראלית הפנימית דינים שונים שנועדו לטפל בבעיית הטרור המיוחדת שישראל מתמודדת עימה. החקיקה בתקנות ההגנה (שעת חירום) 1945, הפקודה למניעת טרור, והוראות שונות בחוק העונשין, התשל"ז-1977 מסדירים נורמות שנועדו להתמודד עם טרור המופנה כלפי המדינה ואזרחיה.
12. בית משפט זה בפסיקתו עמד לא אחת על הסכנה שבהזרמת כספים למימון פעולות ארגוני טרור המאיימים על ישראל. פעילות טרור מתאפשרת לא רק על ידי התארגנות ואימונים לפעילות מבצעית, אלא, לא פחות מכך, גם באמצעות פעילות ארגונית החותרת להגשים את התכלית המבצעית בדרך של השגת מימון שיזרים חמצן לפעילות הארגון. לא ניתן לבודד באופן אמיתי בין הפונקציה האזרחית של פעילות ארגון הטרור לבין הפונקציה הצבאית, ואבחנה והפרדה ביניהם היא שגויה ביסודה. "הפונקציה האזרחית מזינה את התכלית הצבאית, והתכלית הצבאית מספקת את העילה והתכלית לפעילות הכספית האזרחית ולהזרמת המימון הנדרש לפעילות הארגון" (בש"פ 6552/05 ראסם עבידאת נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 17.8.05), פיסקה 11 להחלטה; וראו גם בש"פ 7385/03 אגבריה נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 31.08.03); בש"פ 7223/03 שיח' ראיד (בן סאלח) מחאג'נה נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 18.08.03); בש"פ 854/07 אבו דקה נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 8.3.07), פיסקה 7 להחלטה). התייחסה לכך השופטת ארבל בע"פ 3827/06 פלוני נ' מדינת ישראל (27.3.06) (להלן - עניין פלוני), פיסקה 11, באומרה:
"פעילות שיטתית שמטרתה לאפשר את פעילות ארגוני הטרור, לשפרה ולבססה בדרכים שונות על ידי יצירת גב כלכלי, כמוה ככרסום שיטתי מתמיד בבטחונה של מדינת ישראל. כרסום זה מחליש את חוסנה הבטחוני, הכלכלי, והחברתי של ישראל, והוא מצטרף ליתר הסכנות הבטחוניות, חלקן קיומיות, הנשקפות באופן ממשי לישראל. בבחינת טיבו של הסיכון, אין לבודדו לעצמו אלא יש לבוחנו על רקע תמונת המציאות בכללותה. הטרור בתקופה המודרנית מתאפיין במבנה ארגוני מסועף ומותנה בקיום תשתית כלכלית איתנה ומסועפת, המתבססת על שימוש במערכות פיננסיות העומדות לרשות ארגוני הטרור למימון פעילותם. ... התשתית הכלכלית היא צינור החמצן של גופי הטרור, ולכן מופנים כיום משאבים רבים להילחם באמצעים אלה".
13. עיקרו של חוק איסור מימון טרור בקביעת עבירות פליליות, שעניינן הטלת איסור על ביצוע פעולות ברכוש שיש להן קשר וזיקה למעשי טרור. סעיף 8 לחוק אוסר על פעולה ברכוש למטרות טרור, וקובע:
8. איסור פעולות ברכוש למטרות טרור
(א) העושה פעולה ברכוש במטרה לאפשר, לקדם או לממן ביצוע של מעשה טרור, או לתגמל בעבור ביצוע של מעשה טרור או במטרה לאפשר, לקדם או לממן פעילות של ארגון טרור מוכרז או של ארגון טרור, דינו – מאסר עשר שנים או קנס פי עשרים מהקנס האמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין.
....
סעיף 9 לחוק אוסר על פעולה ברכוש טרור, וזו לשונו:
9. איסור פעולה ברכוש טרור
(א) העושה אחת מאלה, דינו – מאסר שבע שנים או קנס פי עשרה מהקנס האמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין –
(1) פעולה ברכוש שיש בה כדי לאפשר, לקדם או לממן ביצוע של מעשה טרור, או לתגמל בעבור ביצוע של מעשה טרור אף אם מקבל התגמול אינו מי שביצע את מעשה הטרור או התכוון לבצעו; לענין פסקה זו די שיוכח כי עושה הפעולה היה מודע לכך שמתקיימת אחת האפשרויות האמורות אף אם לא יוכח איזו מביניהן;
(2) פעולה ברכוש טרור או ברכוש שהוא תמורתו הישירה, או הרווח הישיר מרכוש טרור; לענין פסקה זו, "רכוש" – מקרקעין, מיטלטלין, כספים או זכויות;
(3) מעביר רכוש לארגון טרור מוכרז או לארגון טרור.
...
(ד)
(1) הוראות סעיף זה לא יחולו על סוגי פעולות ברכוש או על פעולה מסוימת, אשר לעשייתן ניתן מראש היתר מאת שר האוצר בהתייעצות עם שר הביטחון והשר לביטחון הפנים.
(2) הודעה על מתן היתר לפי סעיף זה המיועד לציבור בלתי מסוים תפורסם ברשומות.
(3) שר האוצר רשאי לקבוע דרכים נוספות להביא את דבר מתן ההיתר לידיעת הציבור.
הוראת סעיף 8 מדברת באיסור על עשיית פעולה ברכוש במטרה לקדם מעשה טרור בדרכים שונות, או לממן פעולות של ארגון טרור; סעיף 9 מדבר באיסור פעולה ב"רכוש טרור" המוגדר בסעיף ההגדרות (סעיף 1 לחוק איסור מימון טרור), כדלהלן:
"רכוש טרור" - כל אחד מאלה:
(1) רכוש של ארגון טרור או של ארגון טרור מוכרז, רכוש המשמש או המיועד לשמש את פעילותו או רכוש המאפשר את פעילותו;
(2) רכוש ששימש, איפשר או קידם ביצוע מעשה טרור, או רכוש שיועד או שהוא מיועד לאחד מאלה;
(3) רכוש שהושג כשכר או כתגמול בעד ביצוע מעשה טרור או כתוצאה מביצועו, או רכוש שיועד או שהוא מיועד להיות שכר או תגמול בעד ביצוע מעשה טרור, והכל במישרין או בעקיפין;
14. מטרתו הכללית של סעיף 9 היא לאסור פעולות ברכוש המוגדר "רכוש טרור", משהוא מקיים את אחת החלופות להגדרת מושג זה כמפורט לעיל. מבחינה מושגית, יש דמיון בין האיסור על ביצוע פעולה ב"רכוש טרור" לאיסור על פעולות ב"רכוש אסור" על פי סעיף 3 לחוק איסור הלבנת הון, תש"ס-2000. החוק מטיל ענישה פלילית על ביצוע פעולות ברכוש למטרות טרור, או על פעולה ב"רכוש טרור" (עניין פלוני, פסקאות 10 עד 12 לפסק דינה של השופטת ארבל).
15. ההיתר בו מדובר בסעיף 9(ד) לחוק איסור מימון טרור עניינו בסוגי פעולות ב"רכוש טרור" האסורות על פי חוק, אך ניתן לבצען בעקבות מתן היתר מיוחד לכך על ידי שר האוצר בהתייעצות עם שר הבטחון
והשר לבטחון פנים. תכליתו של היתר זה להפוך פעולה ברכוש טרור, שהיתה נחשבת עבירה פלילית, למעשה מותר, והוא נועד לאפשר חופש פעולה במסגרת החוק במצבים מיוחדים, כאשר הדבר נדרש מבחינת האינטרס הציבורי.
16. חוק איסור מימון טרור חל ביסודו על פרטים וארגונים הפועלים ביודעין ברכוש כדי לקדם בצוע מעשי טרור, לתגמל בעבור ביצועם, או לממן פעילות ארגוני טרור תוך פגיעה קשה באינטרסים של הציבור בישראל, בהיבט הפרט והכלל גם יחד. הוא הדין בפעולות ביודעין ב"רכוש טרור", שיש להן זיקה לטרור, ולארגון טרור. התחקות אחר הרציונל של חוק איסור מימון טרור ודרך ניסוחן של העבירות בסעיפים 8 ו-9 שבו מלמדת כי הוא ביקש לתפוס ברשתו פעולות רכושיות המתבצעות במטרה לתמוך ולחזק את הטרור ואת ארגוני הטרור, ולשכלל את האמצעים הנתונים לרשויות האכיפה במאמציהן להדביר את הטרור הפנימי והעולמי. האיסורים על פעולות ברכוש למטרות טרור (בסעיף 8 לחוק) והאיסור על פעולה ב"רכוש טרור" (סעיף 9 לחוק) מחייבים קיום יסוד נפשי של מודעות כי הפעולות ברכוש נועדו להשיג מטרה של קידום מעשה טרור או מימון פעילות של ארגון טרור. פועל יוצא מכך הוא, כי החוק אינו מכוון, במהותו, לחול על פעולות הממשלה או זרוע מזרועותיה המתבצעות בגדר סמכויותיהן כדין, אשר נועדו לממש מדיניות שעניינה קידום אינטרס הציבור בישראל במובן הרחב, ועמידה בחובתה של ישראל כלפי תושבי האזור במישור ההומניטרי במסגרת המשפט הבינלאומי. פעולה של הממשלה לקידום האינטרס הישראלי עומדת כאנתי תיזה לתמיכה ביודעין בארגון טרור או בפעולת טרור, ולא מתקיים בה מרכיב היסוד הנפשי הנדרש בסעיפים 8 ו-9 לחוק. הוא הדין כאשר פעולת הממשלה נועדה לקיים את חובתה כלפי תושבי האזור במישור ההומניטרי. העברות כספים או רכוש אחר המתבצעות במסגרת המדיניות האמורה לא תיחשבנה, על פניהן, אסורות על פי החוק מהטעמים האמורים.
17. המקרה הנדון בעתירה זו ממחיש את אי התאמתם של סעיפי העבירות בחוק איסור מימון טרור לתשתית העובדתית שנפרשה, ולנסיבות הארוע המתוארות. המדובר בענייננו במתן היתר של ראש הממשלה
להעברת כספים השייכים לרשות הפלשתינית, המופקדים בבנקים באיו"ש, דרך ישראל לבנקים בעזה. הכספים מיועדים לתשלום משכורות לעובדי הרשות הפלשתינית המתגוררים בעזה. מתן היתר להעברה מסוג זה על ידי הממשלה או ראש הממשלה
אינו נכנס לגדר האיסורים שבחוק, וממילא לא נדרש היתר מיוחד כמשמעותו בסעיף 9(ד) לחוק, אשר נועד להכשיר העברה אסורה של רכוש בנסיבות מיוחדות.
18. תכליתו של חוק איסור מימון טרור לא נועדה למנוע מישראל העברת רכוש השייך לרשות הפלסטינית מאיו"ש לעזה, כאשר יש בכך כדי לקדם מטרות הומניטאריות שנועדו להבטיח חיים ברמה סבירה ואנושית לתושבים בתחומי איו"ש ורצועת עזה. חשש בעלמא שמא כספים המיועדים למטרה לגיטימית - כתשלום משכורות לעובדים - ישמשו בעקיפין גם למטרות שהחוק ביקש למנוע, אינו מספיק על מנת לשבץ העברת כספים למסגרת האיסורים שבחוק.
אכן, ביישומו של החוק יש צורך להפעיל אמת מידה זהירה באבחנה בין פעולות מותרות ברכוש, שנועדו לאפשר חיים בכבוד של האוכלוסייה המקומית בשטחים, לבין פעולות אסורות ברכוש, שברור על פניהן שנועדו להזין ולחזק את ארגוני הטרור בפעילותם. ואמנם, כבר בעת ניסוח חוק איסור מימון טרור עלה החשש שמא החלתו תכרוך עימה פגיעה בתושבים תמימים שאינם מעורבים כלל בטרור. הדברים באו לידי ביטוי, בין היתר, בדברי יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט במסגרת דיון בקריאה שנייה ושלישית בהצעת החוק:
"אנחנו מחפשים את הדרך: איך מצד אחד משתקים את הטרור, ומצד שני לא מאמצים את שיטותיו, לא פוגעים בחפים מפשע; איך אנחנו עוצרים את מימון הטרור, אבל לא פוגעים בשירותים בסיסיים, שבהחלט מגיעים לכל אדם באשר הוא אדם, גם אם אביו טרוריסט או אם אחיו טרוריסט."
(הישיבה ה-194 של הכנסת ה-16 מיום א' בטבת תשס"ה, 13.12.04. הצעת חוק איסור מימון טרור, התשס"ה-2004, מס' מ/43; "דברי הכנסת", מושב שני, חוב' ל"ז)
מחוייבותה של ישראל לסייע לתושבי איו"ש ורצועת עזה במישור ההומניטארי היא ברורה ואינה ניצבת כשאלה. הסיוע בתחום המוניטארי, שהוא מענייננו כאן, הוא חלק מאותה עזרה הומניטארית שבלעדיה המשק הכלכלי ברשות הפלשתינית וברצועה מתקשה להתקיים.
לאור האמור, אין חוק איסור מימון טרור חל על העברת הכספים הנדונה בעתירה זו. מדובר בפעולה במסגרת מדיניות הממשלה, שנועדה לאפשר העברת כספים של הרשות הפלשתינית לרצועת עזה לצורך תשלום משכורות לעובדים. פעולה זו אינה בגדר הפעולות שהחוק התכוון לאסור, הן מבחינת תכליתו והן מבחינת לשונו.
טענות העותרת בענין זה נדחות.
ביקורת שיפוטית על ענין בעל אופי מדיני מובהק
19. משקבענו כי חוק איסור מימון טרור אינו חל על נושא העתירה, נותרת בעינה השאלה האם, בהנחה כי מתן היתר להעברת הכספים מאיו"ש לרצועת עזה דרך ישראל אינה אסורה על פי החוק, היה מקום להתערבות שיפוטית למניעת פעולה זו על פי עילות ביקורת שיפוטית כלליות על מעשי הממשלה, הנובעות מהמשפט הציבורי.
טענת העותרת במישור זה מכוונת לעילת התערבות מטעמי אי-סבירות קיצונית, באומרה כי העברת כספים לרצועה, גם למטרה לגיטימית על פניה, מלווה בסיכון ישיר ומיידי לכך שהכספים המועברים, או לפחות חלקם, יוסטו למטרות מימון ארגוני טרור ופעולות טרור, ולכן אין מקום להתירה.
20. להיבט זה של העתירה ניתן לומר:
בית משפט זה חזר והבהיר לאורך שנים כי הוא אינו נוהג להתערב בשיקול דעתה של רשות שלטונית בעניינים הקשורים באופן מובהק בשאלות של מדיניות, ובכלל זה בנושאי מדיניות חוץ, ענייני בטחון, ומדיניות כלכלית (בג"צ 4354/92 תנועת נאמני הר הבית וארץ-ישראל נ' ראש הממשלה
, פ"ד מז(1) 37 (1993), 43; בג"צ 5167/00 וייס נ' ראש הממשלה
, פ"ד נה(2) 455 (2001), 479-480; בג"צ 8666/99 תנועת נאמני הר הבית נ' היועץ המשפטי, פ"ד נד(1) 199 (2000); בג"צ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 481 (2005), פסקה 73 לפסק דינו של הנשיא ברק; בג"צ 7712/05 פולארד נ' ממשלת ישראל (לא פורסם, 8.6.06) (להלן - פרשת פולארד), פסקה 9 לפסק דיני). על פי אחת הגישות הרווחות בענין זה, בית משפט זה אינו משולל סמכות להתערב התערבות שיפוטית גם בענין בעל אופי מדיני מובהק המובא בפני
ו, אך במסגרת שיקול הדעת השיפוטי המופעל על ידו בעניין כזה, ינקוט ריסון יתר בביקורת השיפוטית, ולא יתערב בו אלא בנסיבות חריגות ביותר. ענייניה המדיניים של המדינה מופקדים בידי הממשלה, שהיא הגוף המוסמך לנהלם ולהובילם. בידיה מצויים המידע, המומחיות והנתונים המורכבים המחייבים איזונים ושיקלול. אכן, לאורך שנים נמנע בית המשפט מהתערבות בעניינים מדיניים מובהקים ובהם – הסכמי אוסלו (בג"צ 4064/95 פורת נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מט(4) 177 (1995)), פיטורי שרים (בג"צ 5261/04 פוקס נ' ראש הממשלה
, פ"ד נט(2) 446 (2004)), ניהול משא ומתן מדיני על ידי ממשלת מעבר (בג"צ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון נ' ראש הממשלה
, פ"ד נז(6) 817 (2003)) ושחרור אסירים לצורך השגת מטרות מדיניות (בג"צ 659/07 התנועה למען איכות השלטון נ' שר הבטחון
(לא פורסם, 29.1.07)). פתח צר להתערבות בעניינים בעלי אופי מדיני מובהק עשוי להיפתח מקום שמדובר בחשש לפגיעה בזכות אדם, או כאשר מתקיימת חריגה קיצונית מעקרונות היסוד של השיטה (פרשת פולארד, פסקה 9 לפסק דיני; בג"צ 7844/07 עו"ד פנחס כהן נ' ממשלת ישראל (לא פורסם, 14.4.08), פסקה 23).
21. התרת העברת כספים מאיו"ש לרצועת עזה דרך ישראל היא ענין בעל אופי מדיני מובהק הקשור ביחסי חוץ, ובענייני בטחון וכלכלה. הממשלה, על זרועותיה השונות, היא המופקדת על תחום מדיני זה, ועליה האחריות להעריך את משמעותה והשלכותיה של פעולה זו במישור המדיניות של ישראל, על מלוא מורכבותה. משמעותה של הפעולה נשקלת, בין היתר, בהיבט האינטרס הציבורי הישראלי, ובכלל זה, שיקולי המעמד והצרכים הקיומיים של תושבי האזור, ובהתחשב במעמדה הבינלאומי של ישראל כחברה בין אומות העולם.
בין היבטים אלה, יש להדגיש את חובתה של הממשלה לשקול את הגורם ההומניטארי הכרוך במגעיה של ישראל עם הרשות הפלסטינית והממשל ברצועת עזה. על חובתו של הממשל הישראלי לדאוג לקיום הצרכים ההומניטאריים הבסיסיים של תושבי איו"ש והרצועה עמדה פסיקת בית משפט זה לא אחת. גם אם רצועת עזה נשלטת כיום על ידי תנועת החמאס, אשר הוכרזה ארגון טרור, חיים בה תושבים הזקוקים לשירותים חיוניים לקיום איכות ורמת חיים סבירה ואנושית. ישראל נדרשת להושיט עזרה כדי לאפשר סיפוק צרכים הכרחיים לאוכלוסייה המקומית, שבלעדיה לא יקבלו מענה. בשירותים חיוניים אלה עשויים להיכלל גם היתרים להזרמת כספים הנחוצים לתשלום משכורות לעובדים, המהווים אמצעי קיום מינימאליים להם ולמשפחותיהם (השוו בג"צ 9132/07 אלבסיוני נ' ראש הממשלה
(לא פורסם, 30.1.08), פסקה 21 לפסק דינה של הנשיאה ביניש; בג"צ 3114/02 ברכה נ' שר הבטחון
(לא פורסם, 14.04.02)). הציבור התמים המתגורר ברצועת עזה אינו יכול להיוותר מנותק מאמצעי קיום וקווי אספקה בסיסיים הנחוצים לחיים בכבוד, ומקום שהבטחת אמצעים אלה מותנית בשיתוף פעולה של ישראל, רשאית הממשלה, ולעיתים אף חייבת מכוח אחריותה, לסייע בהעברתם ליעדם. כך נפסק, למשל, ביחס לאספקת חשמל ודלק לרצועת עזה (בג"צ 4258/08 גישה-המרכז לשמירה על הזכות לנוע נ' שר הבטחון
(לא פורסם, 5.6.08)); ובאשר לצרכים הרפואיים של האוכלוסיה המקומית (בג"צ 201/09 רופאים לזכויות אדם נ' ראש הממשלה
(לא פורסם, 19.1.09)). חובת המדינה להתמודד ביעילות ובנחישות כנגד לוחמת הטרור איננה מטשטשת את חובתה כלפי האוכלוסייה האזרחית באזור. בגידרה של חובה זו, יש להבטיח מעבר חופשי של עזרה הומניטארית הנדרשת לסיפוק צרכי קיום בסיסיים שמתן היתר להעברת כספים לצורך מימון משכורות לעובדים של הרשות הפלסטינית עשוי להיכלל בהם, כנדרש לקיום מערכות משק וכלכלה תקינות במקום (בג"צ 5841/06 האגודה לזכויות האזרח נ' שר הבטחון
(לא פורסם, 13.3.07)).
22. לאור האמור, לא היה מקום להתערב בנסיבות מקרה זה בהחלטת ראש הממשלה
להתיר העברת כספים של הרשות הפלשתינית מבנקים ברמאללה לבנקים ברצועת עזה, וזאת מאחר שמדובר בענין שבמדיניות מובהקת, הנתון לאחריותה של הממשלה. מה גם שפעולה זו, לגופה, מקדמת את עניינה של האוכלוסייה האזרחית ברצועה, להבטיח אמצעי קיום לעובדי הרשות המתגוררים בעזה.
כלל הנסיבות לא הצדיק, אפוא, התערבות שיפוטית בהחלטת ראש הממשלה
.
לאור דברים אלה, דין העתירה להידחות.
בנסיבות הענין, אציע שלא ליתן צו להוצאות.
ש ו פ ט ת
הנשיאה ד' ביניש
:
אני מסכימה.
ה נ ש י א ה
המישנה לנשיאה א' ריבלין
:
אני מסכים.
המישנה לנשיאה
לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה.
ניתן היום, כ"ג בסיון תשס"ט (15.6.09).
ה נ ש י א ה המישנה לנשיא ש ו פ ט ת
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 09011690_r09.doc יט
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il
בג"צ בית המשפט העליון 1169/09 פורום משפטי למען ארץ ישראל נ' ראש הממשלה, ח"כ אהוד אולמרט, שר הבטחון, ח"כ אהוד ברק ואח' (פורסם ב-ֽ 15/06/2009)