פסקי דין על מפעל הפיס | פסקי דין על גדעון גדות

300851/98 עב     26/10/2003




עב 300851/98 מפעל הפיס נ' גדעון גדות




בעניין:
מפעל הפיס
ע"י ב"כ עוה"ד
א. זוהר וא. לין

התובע

נ ג ד
1. גדעון גדות
ע"י ב"כ עו"ד
ר. בגס - משרד ויסגלס
, אלמגור

2. אליצור גורן
ע"י ב"כ עוה"ד ד"ר ג. אוריון ול. קלהמר
3. רחל גואטה
ע"י עוה"ד ד"ר א. קלגסבלד וש. קליינמן הנתבעים

היועץ המשפטי לממשלה
ע"י ב"כ עו"ד ד. גולדברג מתייצב בהליך

פסק דין
תוכן העניינים:
א. מבוא
ב. הרקע העובדתי לסכסוך
ג. תמצית התביעה והמחלוקות בין הצדדים
ד. תיאור החזית המשפטית
ה. מיהו מפעל הפיס
?
(א) מפעל הפיס
- סקירה הסטורית ומטרות מוצהרות
(ב) העומדים בראש מפעל הפיס

(ג) מפעל הפיס
– מהות הפעילות וייחודה
(ד) מפעל הפיס
גוף דו מהותי – הניתוח המשפטי
ו. קביעת תנאי השכר והפרישה - ליקוט וטשטוש
(א) התפתחות השכר ותנאי הפרישה של הנתבעים על ציר הזמן
(ב) הדירקטורים: "נוכחים נפקדים" בהליך המשפטי
(ג) תופעת הליקוט והטשטוש
ז. תקנת הציבור, כללי סבירות ומידתיות
ח. שאלת ההשבה – שיקולי צדק, הסתמכות ותום לב של הצדדים
ט. על המומחים
י. על מהימנות העדים
יא. פירוט תנאי הפרישה וסכומי ההשבה על פי תוצאת פסק הדין
יב. סיכום
יג. הוצאות ההליך
יד. סוף דבר
א. מבוא
1. עניינה של תובענה זו להורות על ביטול חלק מן התנאים שנקבעו בהסכמי הפרישה שנעשו בעבר עם שלושה בכירים בתובע (מפעל הפיס
) – יו"ר הדירקטוריון - מר גדעון גדות
, המנכ"ל – מר אליצור גורן והסמנכ"לית – גב' רחל גואטה.

לכאורה תובענה זו נראתה כתביעה רגילה לביטול חוזה בטענה כי החוזה מנוגד לתקנת הציבור, הא ותו לא, אלא שעם תחילת בירור התביעה לעומקה, התברר כי מפעל הפיס
נהג לאורך השנים כגוף עצמאי שאינו מבוקר על ידי גוף מבקר כלשהו (למעט משרד מבקר המדינה בצורה מוגבלת ולא באופן שוטף) וכי כל החלטותיו נתקבלו על ידי יו"ר הדירקטוריון, המנכ"ל ובאישורם של חברי הדירקטוריון במקרים הנחוצים. כך גם נהגו לגבי קביעת תנאי השכר של הבכירים. תנאי השכר של הבכירים לא פורסמו ברבים והכל התנהל, לכאורה, על מי מנוחות. אלא מאי? בשלב מסויים התקשורת החליטה לבדוק את נושא תנאי השכר והפרישה של הבכירים במפעל הפיס
ואף פרסמה ברבים את תלושי השכר של מר גדות ואת תנאי פרישתו ומאז החל כדור השלג להתגלגל מבחינתם של שלושת הנתבעים.

מפעל הפיס
, שלא חשב עד לאותו רגע לשנות או להתערב בתנאי הפרישה של הנתבעים, הבין כי לאור הפרסומים הללו עליו לנקוט בצעד כלשהו על מנת לסבר את אזני הציבור והתקשורת. או אז הוקמה ועדת זכרוני ולאחר מכן המועצה הציבורית המייעצת בראשות נשיא בית המשפט העליון (בדימוס) השופט שמגר, ובסופו של דבר המלצת המועצה המייעצת בפני
הדירקטוריון היתה להביא את נושא תנאי הפרישה של הנתבעים למבחן משפטי בבית הדין לעבודה. בעקבות הופעתו של מר שמגר בפני
הדירקטוריון, הדירקטוריון קיבל את ההחלטה להעמיד את אותם הסכמים במבחן משפטי.

יש לציין כי במקביל תנאי השכר של הבאים אחרי הנתבעים, הופחתו במידה ניכרת.

ובאשר למפעל הפיס
, הוא התובע בתובענה זו –

מעדותו של יו"ר הדירקטוריון מר אברהם כץ עוז עולה כי הוא לא סבר שזה מעניינו ותפקידו לפגוע בתנאי שכר ותנאי פרישה שהוקנו לקודמו בתפקיד ואף לא היה מעוניין לטפל בנושא זה. מדבריו עולה כי אולץ לפעול בנושא עקב הפרסומים בתקשורת והביקורת הציבורית.

אם ניתן לסכם, אין ספק בעינינו שהתקשורת היוותה את התמריץ העיקרי, אם לא היחיד במקרה זה, ללידתה של תובענה זו.

ובטרם ניכנס לעובי הקורה – נדגיש כי בית הדין מחוייב לדון בתובענה במסגרת כתבי הטענות שהובאו בפני
ו ובמיוחד כתב התביעה שהוא המהווה את המסגרת והגבולות לתובענה. בית הדין אינו מוסמך לפרוץ את גבולות כתבי הטענות, גם אם הוא סבור שהיה מקום לעשות כן והוא אינו רשאי ליצור עילות תביעה חדשות או נוספות עבור התובע.
ב. הרקע העובדתי לסכסוך שבין הצדדים אינו שנוי במחלוקת, והוא כדלקמן–
2. הנתבעים – גדעון גדות
, אליצור גורן ורחל גואטה, עבדו בתפקידים בכירים במפעל הפיס
, עד פרישתם, כל אחד במועד שונה, בשנים 1994 ו – 1996.

(א) גדעון גדות
(להלן - הנתבע מס' 1 או גדות), מונה ביום 4.3.81 כיו"ר הדירקטוריון של מפעל הפיס
, על ידי שר האוצר. בשנת 1984 נבחר גדות כחבר כנסת מטעם מפלגת הליכוד. במקביל לכהונתו כח"כ, הוארך מינויו בתפקיד יו"ר דירקטוריון מפעל הפיס
. רק בשנת 1992, כשמונה שנים לאחר מכן, פרש מפעילותו כח"כ וחזר להיות יו"ר דירקטוריון פעיל, עד פרישתו ביום 31.5.96 והוא בן 55 שנים1.
תקופות הכהונה של גדות כיו"ר דירקטוריון מפעל הפיס
, היו כדלקמן2:
1.4.1981 עד 15.8.1984 – יו"ר הדירקטוריון, שלוש שנים וארבעה וחצי חודשים;
16.8.1984 – 30.6.1992 – ח"כ ויו"ר הדירקטוריון– שמונה שנים, חסר ששה שבועות;
1.7.1992 – 7.6.1996 - יו"ר הדירקטוריון, ארבע שנים, חסר שלושה שבועות.
סה"כ היה גדות יו"ר פעיל של הדירקטוריון, במשך 15 שנים, מהן במשך שמונה שנים כיהן במקביל כח"כ, כך שהיה בלעדית יו"ר הדירקטוריון במשך כשבע שנים בלבד.

(ב) אליצור גורן (להלן - הנתבע מס' 2 או גורן), התחיל את עבודתו במפעל הפיס
בשנת 1975, כסמנכ"ל, לאחר שנבחר לתפקיד זה על ידי ועדת בחירה מיוחדת שנקבעה על דירקטוריון מפעל הפיס
3. בשנת 1978, סמוך לפרישתו של מר אורן (אשר שימש כיו"ר דירקטוריון וכמנכ"ל מפעל הפיס
) מונה גורן לתפקיד מנכ"ל מפעל הפיס
ושימש בתפקיד זה עד פרישתו לגמלאות ביום 30.10.1994, עם הגיעו לגיל 65.

(ג) רחל גואטה (להלן - הנתבעת מס' 3 או גואטה) החלה את עבודתה במפעל הפיס
בגיל 24, באוגוסט 19814. בתפקידה הראשון במפעל הפיס
היתה מזכירתו של גדות, אותו הכירה מעבודתה עימו במשרד הפרסום שבבעלותו ועוד קודם לכן, מעבודתה במטה ההסברה של מפלגת הליכוד, אותו ריכז גדות. במהלך השנים מונתה גואטה למזכירת החברה5 ולאחר מכן לסמנכ"לית שיווק6. ביום 1.2.96, גואטה הודיעה על התפטרותה ממפעל הפיס
, אשר נכנסה לתוקף ביום 29.5.967, סמוך מאוד לפרישתו של גדות, אשר מינויו כיו"ר דירקטוריון מפעל הפיס
, לא חודש. גואטה היתה יד ימינו ואשת סודו של גדות במפעל הפיס
8, ועל פי עדותה היא, החלטתה להתפטר ממפעל הפיס
, היתה קשורה בעזיבתו של גדות9. בעת סיום העבודה היתה גואטה בת 38 שנים ועשרה חודשים. תקופת עבודתה, עם התפטרותה, ארכה 14 שנים ו – 9 חודשים10.
3. עם פרישתם, זכו הנתבעים לתנאי הפרישה הבאים -

(א) גדות11 - פנסיה בגובה 70%, המחושבת על פי משכורת קובעת של 57,663 ₪ וצמודה למדד המחירים לצרכן.
(קביעת "המשכורת הקובעת", נעשתה על פי הנתונים הבאים – משכורת על פי רשות החברות הממשלתיות (29,928 ₪ x 105%) 31,424 + תוספת מיוחדת (31,424 ₪ x 8.33% (חלק 12)) 2,617 ₪ + שעות נוספות (180 שעות/ 31,424 ש"ח x 80 שעות x 137.5%) 19,204 ₪ + משכורת 13 (מחושבת על כל הרכיבים לעיל) 4,418 ש"ח).
פיצויים עבור 15 שנים – 874,517 ש"ח
פדיון חופשה – 313,028 ש"ח
פדיון ימי מחלה – 157,888 ש"ח
סה"כ – 1,345,433 ₪.

(ב) גורן 12 - פנסיה בגובה 70%, המחושבת על פי משכורת קובעת של 49,687 ₪ וצמודה למדד המחירים לצרכן.
(קביעת "המשכורת הקובעת", נעשתה על פי הנתונים הבאים – משכורת על פי רשות החברות הממשלתיות 27,082 ₪ + תוספת מיוחדת (27,082 ש"ח x 8.33% (החלק ה- 12)) 2,247 + שעות נוספות (180 שעות/ 27,082 ש"ח x 80 שעות x 137.5%) 16,550 ש"ח + משכורת 13 (מחושבת על כל הרכיבים לעיל) 3,807 ש"ח).
פיצויים – 973,037 ש"ח
פדיון חופשה – 238,970 ש"ח
פדיון ימי מחלה – 312,318 ש"ח
סה"כ – 1,524,325 ₪.

(ג) גואטה13 - פנסיה חודשית ממועד התפטרותה, בסך 18,225 ₪ (44% פנסיה), המחושבת על פי משכורת קובעת של 41,188 ₪ וצמודה למדד המחירים לצרכן.
(קביעת "המשכורת הקובעת", נעשתה על פי הנתונים הבאים – משכורת על פי רשות החברות הממשלתיות (29,928 ₪ x 75%) 22,446 ש"ח + תוספת מיוחדת (22,446 ש"ח x 8.33% (חלק 12)) 1,869 ש"ח + שעות נוספות (180 שעות/ 22,446 ש"ח x 80 שעות x 137.5%) 13,717 ש"ח + משכורת 13 (מחושבת על כל הרכיבים לעיל) 3,156 ש"ח).
פיצויים – למעלה מ – 607,000 ש"ח14
פדיון חופשה – 456,991 ש"ח
פדיון ימי מחלה – 220,650 ש"ח
סה"כ – 1,285,164₪.

4. במקביל לפרישת שלושת הנתבעים, התחלפה צמרת מפעל הפיס
. עם פרישתו של גורן, מונה מר שמואל סלבין לתפקיד המנכ"ל. כעבור כשנתיים, ביוני 1996, מונה מר אברהם כץ – עוז על ידי ראש הממשלה אותה עת, מר שמעון פרס, לתפקיד יו"ר הדירקטוריון, במקומו של גדעון גדות
. מטבע הדברים, אוישו גם תפקיד מזכיר החברה וסמנכ"ל שיווק, אותם מילאה גואטה.

5. עם כניסתו של כץ עוז לתפקיד, הוא נתבקש על ידי ראש הממשלה, לפעול להסדרת נושאים שונים, בכללם השכר והגמלאות של הבכירים במפעל הפיס
, אשר יקבעו בהתאם לנהוג במגזר הציבורי לגבי חברות ממשלתיות ותאגידים ציבוריים בסדר גודל דומה15.

ביולי 1996 נתקבל במפעל הפיס
מכתבו של היועץ המשפטי לממשלה16 בעקבות דו"ח מבקר המדינה משנת 1994, ועניינו תנאי הפרישה של מר גדות. היועץ המשפטי לממשלה ביקש מיו"ר הדירקטוריון החדש, לבחון מחדש את תנאי הפרישה בדירקטוריון החברה. היועץ המשפטי לממשלה אף ציין באותו מכתב, כי ראוי לבחון אם בחוזיהם של בכירים נוספים במפעל הפיס
נכללו תניות מפליגות אשר ראוי לדון בהן. תשובתם של יועציהם המשפטיים של מפעל הפיס
היתה כי יבדקו את הנושא בבוא העת17, אך היועץ המשפטי לממשלה ענה שלא די בכך וביקש התייחסות עניינית מהירה18. התשובה ניתנה ביום 3.9.199619, ובתמצית עמדת מפעל הפיס
היתה כי אינו משרד ממשלתי, חברה ממשלתית או תאגיד שהוקם על פי חוק ועל כן אין ליועץ המשפטי לממשלה סמכות להתערב בניהולו הפנימי. הסדרי הפרישה תקפים, אושרו בכל הדרגים, על פי דיני החברות ואין עילה לדרישה להעלות את הנושא לבחינה מחדש בדירקטוריון.

6. במקביל לערוץ המשפטי, זכה נושא תנאי הפרישה של הנתבעים גם לביקורת בתקשורת20. הדים לכך ניתן למצוא בדיוני ישיבות הדירקטוריון של מפעל הפיס
21. התקשורת לא הרפתה מנושא זה והמשיכה לדון בו, גם בשנים 1997 ו - 1998. כך, למשל, תלוש הפנסיה של גדות פורסם בעיתונות הכתובה22 והעיתונאית אילנה דיין הקדישה את תוכנית "עובדה" מפברואר 1998, לנושא תנאי הפרישה של הנתבעים.

7. בספטמבר 1997 מינה כץ עוז, יו"ר הדירקטוריון את ועדת זכרוני, לבחינת תנאי הפרישה של הנתבעים, וביום 3.2.98 הועדה הגישה מסקנותיה23.

לאחר מכן, שונה תקנון ההתאגדות של מפעל הפיס
ולהנהלת מפעל הפיס
נוספה מועצה ציבורית מייעצת, בראשותו של נשיא בית המשפט העליון (בדימוס) השופט שמגר (להלן - המועצה המייעצת או המועצה). הנושא הראשון על סדר יומה של המועצה היה תנאי הפרישה של הנתבעים. לאחר דיון בנושא, המלצת המועצה לדירקטוריון מפעל הפיס
היתה להגיש תביעה כנגד הנתבעים; ואכן ביום 18.2.98, החליט דירקטוריון מפעל הפיס
לפעול על פי ההמלצה24.

8. ביום 19.3.1998 הוגשה תביעת מפעל הפיס
כנגד הנתבעים, בצירוף בקשה לצו מניעה זמני להפסקת תשלומי הגמלאות המשולמים לנתבעים. בהסכמת הצדדים, ההליך הזמני אוחד עם העיקרי. טענתו המרכזית של מפעל הפיס
אינה מופנית כנגד הליך כריתת החוזה, היינו הפרוצדורה בה נתקבלו ההחלטות בדבר תנאי השכר והפרישה של שלושת הנתבעים. התביעה מכוונת כנגד תוכנו של ההסכם שנחתם עם השלושה – היינו כי תוכן ההסכמים ותנאי הפרישה מנוגדים לתקנת הציבור.

הסעדים להם עותר מפעל הפיס
הם כדלקמן -

א. להצהיר כי סכומי הגמלה המשולמים כיום לנתבעים סותרים את תקנת הציבור.
ב. להצהיר כי אותם תנאי פרישה שנקבעו בהסכמים שנחתמו עם הנתבעים והסותרים את תקנת הציבור – בטלים.
ג. להצהיר כי מפעל הפיס
מוסמך לשלם לגדות ולגורן גמלה חודשית ראויה ששיעורה וסכומה הוא כשיעורה וסכומה של הגמלה המשתלמת למנכ"ל חברה ממשלתית בסיווג הגבוה ביותר, בעל ותק כשל גדות וגורן, לפי העניין, כמפורט בחוות דעת שתוגש לבית הדין.
ד. להצהיר כי מפעל הפיס
מוסמך להעמיד את גמלתו החודשית של גדות על סך 10,120 ₪, נכון ליום הגשת התביעה, בחישוב של 4% פנסיה לכל שנה שבה שימש כיו"ר הדירקטוריון בשכר של מפעל הפיס
, ללא תשלום נוסף של פיצויי פרישה, או לחילופין, על סך של 5,060 ₪ נכון ליום הגשת התביעה, בחישוב של 2% פנסיה לכל שנה כאמור, עם תשלום נוסף של פיצויי פרישה.
ה. להצהיר כי מפעל הפיס
מוסמך להעמיד את גמלתו החודשית של גורן על סך 24,514 ₪, נכון ליום הגשת התביעה, בחיוב של 4% פנסיה לכל שנה בה שימש כמנכ"ל מפעל הפיס
ללא תשלום נוסף של פיצויי פרישה, או לחילופין, על סך של 13,728 ₪, נכון ליום הגשת התביעה, בחישוב של 2% פנסיה לכל שנה כאמור ובנוסף תשלום של פיצויי פרישה.
ו. להצהיר כי גואטה אינה זכאית לקבל גמלה כלשהי ממפעל הפיס
, ופיצוי הפרישה שלה יועמדו, בסך הכל, על חודש וחצי משכורת לכל שנה בה עבדה במפעל הפיס
.
ז. להורות לגדות להשיב למפעל הפיס
סכום של 2,087,754 ₪ נכון ליום הגשת התביעה, במידה וגמלתו החודשית תעמוד על סך 10,120 ₪ או לחילופין, להשיב למפעל הפיס
סכום של 1,941,000 ₪ נכון ליום הגשת התביעה, במידה וגמלתו החודשית תעמוד על 5,060 ₪.
ח. להורות לגורן להשיב למפעל הפיס
סכום של 2,440,346 ₪ נכון ליום הגשת התביעה, במידה וגמלתו החודשית תעמוד על סך 24,514 ₪ או לחילופין, להשיב למפעל הפיס
סכום של 2,153,034 ₪ נכון ליום הגשת התביעה, במידה וגמלתו החודשית תעמוד על 13,728 ₪.
ט. להורות לגואטה להשיב למפעל הפיס
סכום של 1,112,331 ₪ נכון ליום הגשת התביעה.

יש להדגיש כי לא התבקשנו לבחון את תנאי השכר של הנתבעים אלא רק את תנאי הפרישה, הגם שבחלקם, תנאי הפרישה נגזרים מגובה השכר.
ג. תמצית התביעה והמחלוקות בין הצדדים
9. תמצית התביעה מתוארת בסיכומי מפעל הפיס
כך: מבחינה עובדתית, הנתבעים ליקטו מכאן ומכאן תנאים והטבות ליצירת חבילה של תנאי פרישה ושכר מפליגים, תוך הקפדה שכל הטבה תאושר על ידי כל הגורמים המוסמכים לאשרה, תוך הוספת חותמת "כשרות" על ידי היועצים המשפטיים של מפעל הפיס
25. אין חולק, ומפעל הפיס
אף אינו טוען זאת, כי מבחינה פורמלית, הסכמי השכר ותנאי הפרישה של השלושת הנתבעים נתקבלו כדין, על ידי כל הגורמים המוסמכים במפעל הפיס
, ועל פי כל דיני החברות, החלים עליו26.

מבחינה משפטית, טענתו המרכזית של מפעל הפיס
הינה כי תנאי השכר והפרישה של הנתבעים בטלים מאחר שהם חורגים מהמקובל והסביר במגזר הציבורי, ויש לראות את מפעל הפיס
כגוף דו – מהותי, עליו חלים כללים אלה. לטענת מפעל הפיס
, תקנת הציבור אינה יכולה להשלים עם הסכם המעניק זכויות פרישה מופלגות לדורות, הרבה מעבר לנוהג ולמקובל בחברות דומות באופיין ובאופי פעולתן, מכספי גוף דו מהותי שכל תכליתו לשרת מטרות ציבוריות. זאת ועוד, כללי מנהל ציבורי ראוי מחייבים את מפעל הפיס
לפעול בסבירות, הגינות ושוויון. עקרונות אלה חלים עליו כגוף דו מהותי, ולפיכך עצם העובדה כי הנתבעים הוציאו עצמם מחוץ לכל סטנדרט השוואתי, וקיבצו לתנאי עבודתם ופרישתם הטבות מכל דרג ומכל מגזר - הן מבחינת טיבן והן מבחינת היקפן - עד יצירת שעטנז יוצא דופן וחריג, היא כשלעצמה מעידה על חוסר סבירות והגינות ופגיעה בעקרון השוויון. עוד נטען כי הנתבעים הפרו את חובת האמון שהם חייבים למפעל הפיס
, כנושאי משרה בחברה זו. בנוסף, תנאי הפרישה של גדות מנוגדים לחקיקה שעניינה שכרם של חברי כנסת.27

תשובתם של הנתבעים הינה כי תנאי הפרישה והשכר נקבעו כדין, על פי דיני החברות, על ידי הגופים המוסמכים במפעל הפיס
, אושרו על ידי ועדות הביקורת והדירקטוריון ואושררו בדירקטוריון החברה. משתנאי הפרישה נקבעו כדין, אין עילה משפטית לביטול התנאים, המעוגנים בחוזים, לאחר הפרישה. בהקשר זה מציינים הנתבעים – איש איש על פי נתוניו האישיים – את הסתמכותם על תנאי הפרישה. זאת ועוד, המומחים מטעם כל אחד מהנתבעים, טענו כי תנאי השכר והפרישה של הנתבעים לא חרגו מהמקובל במשק, עובר לפרישתם.

היועץ המשפטי לממשלה הצטרף לעמדת מפעל הפיס
כי תנאי הפרישה של הנתבעים מנוגדים לתקנת הציבור. בדומה לעמדת מפעל הפיס
, טען היועץ המשפטי לממשלה כי יש לראות בתובע גוף דו מהותי שחלות עליו נורמות מתחום המשפט הציבורי, לרבות חובת ההגינות, היושר, הסבירות ותום הלב, מהן נגזר כי היה על מפעל הפיס
לקיים הליכים ראויים כמקובל במגזר הציבורי בעניין אישור תנאי הפרישה של הנתבעים וכי הוא לא היה רשאי לקבוע לעובדיו הבכירים תנאי פרישה החורגים חריגה מהותית ובלתי סבירה מתנאי ההעסקה המאושרים לבכירי גופים דומים במגזר הציבורי. עוד נטען מטעמו, כי הקירבה הנורמטיבית של מפעל הפיס
לסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, והיותו גוף ציבורי מובהק מחייבים את המסקנה שמפעל הפיס
אינו רשאי לנהוג בחריגה קיצונית מהנורמות הנקבעות מכוח סעיף 29 לעניין השכר במגזר הציבורי.
ד. תיאור החזית המשפטית
10. אין מחלוקת כי תנאי הפרישה של הנתבעים התקבלו על ידי דירקטוריון מפעל הפיס
, אושרו על ידי ועדת הביקורת ובעקבות כך עוגנו בחוזים שנחתמו עם הנתבעים28. טענת מפעל הפיס
היא כי ביטול תנאי הפרישה מתבקש לאור תוכן החוזים. לפיכך, יהא עלינו לדון בעילות ההתערבות בחוזים הקובעים את תנאי הפרישה של הנתבעים, כפי שהוצגו על ידי מפעל הפיס
– תקנת הציבור, תחולת עקרונות הסבירות, ההגינות והשוויון, הפרת חובות אמון, וכן שתי טענות הנוגעות רק לחלק מהנתבעים: האחת, כי תנאי הפרישה של גדות מנוגדים לכללי השתכרותם של חברי כנסת, והשניה – כי תנאי הפרישה של גואטה מנוגדים להחלטת הדירקטוריון.

אחד היסודות עליהם נשענת טענת ההתערבות בתוכן החוזה, הוא מעמדו של מפעל הפיס
. על פי עמדת התובע – בהקשר של תנאי השכר של הנתבעים, יש לראות במפעל הפיס
גוף דו מהותי, אשר כללי המשפט הציבורי חלים עליו. לעומת זאת הנתבעים טוענים כי מפעל הפיס
הינו חברה פרטית לכל דבר ועניין, הסוברנית לקבוע מה יהיו תנאי הפרישה של בכיריה. לצורך הכרעה בשאלה זו, יהיה עלינו לעמוד על מאפייניו של מפעל הפיס
ועל ייחודו מבחינת פעילותו, מטרותיו והעומדים בראשו.

אם תתקבל טענת מפעל הפיס
בנושא מעמדו, השלב הבא יהיה דיון בשאלה מהם תנאי השכר והפרישה הראויים לבכירי מפעל הפיס
, ובמיוחד התנאים שנקבעו לנתבעים - האם הם חורגים מן המקובל במגזר הציבורי, עובר לפרישתם (כאשר יש לזכור כי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה – 1985, המקנה סמכות לשר האוצר להגביל את שכר העובדים במגזר הציבורי אינו חל על מפעל הפיס
). לשם כך יהיה עלינו לעמוד גם על מודל ההשוואה הנכון - האם כטענת הנתבעים, יש להשוותם לבנקים, או לממלאי תפקידים בכירים אחרים במשק, מה המשקל שיש לייחס לחריגות בשכר במשק, ומהם העקרונות על פיהם יש לקבוע את מדד ההשוואה.

בכל מקרה, גם אם תנאי הפרישה של הנתבעים חורגים מהמקובל, הבעיה המרכזית הינה הכרעה בשאלה היש עילה להצדקת התערבות בהחלטות דירקטוריון מפעל הפיס
אשר קבעו את תנאי הפרישה של הנתבעים. גם אם קיימת עילה כזו, יש לבחון האם ראוי להחיל מגבלות אלה על הנתבעים, בשים לב למדיניות השכר עובר לפרישתם ובשים לב למועד הגשת התביעה (מספר שנים לאחר פרישת הנתבעים).

שאלות אלה מתקשרות לנושא ההשבה – מפעל הפיס
, המבקש מאיתנו להכריז כי החוזים הקובעים את תנאי הפרישה בטלים, מבקש כי נורה לנתבעים להשיב את כל הסכומים "החריגים", החל ממועד הפרישה של כל אחד מהנתבעים. שאלת ההשבה לאחר ביטולו של חוזה נתונה לשיקול דעת בית הדין. במסגרת זו מעורבים שיקולי צדק, הסתמכות ותום הלב של הצדדים, לרבות התובע, וכן שיקולים ספציפיים לכל אחד מהנתבעים.
ה. מיהו מפעל הפיס
?
11. העמדה של מפעל הפיס
בעבר, ובה נאחזים כיום הנתבעים, היתה כי מפעל הפיס
הוא חברה פרטית, סוברנית להחליט על מדיניות השכר של עובדיה ושל בכיריה. כך למשל, כתב מר גורן למבקר המדינה בשנת 1992, בתגובה להערות המבקר בנושא תנאי הפרישה של יו"ר הדירקטוריון, מר גדות29 –

"ההחלטה בדבר תנאי הפרישה של יו"ר הדירקטוריון התקבלה ביום 9.3.82 ע"י ועדת דירקטוריון לקביעת שכר היו"ר והמנכ"ל.
...
החלטות הועדה לגבי תנאי הפרישה של יו"ר הדירקטוריון נתקבלו מתוך זיקת והקשר הדברים למערכות השלטון המקומי והמקובל בהם, וזאת על אף מעמדו האוטונומי והסוברני של מפעל הפיס
, ואי כפיפותו להוראות החוק והתקנות הרלבנטיים למסגרות השלטון המקומי ולהסדרי הפרישה של נושאי משרה ברשויות השלטון במדינה.
דירקטוריון מפעל הפיס
, הסוברני לקבל כל החלטה בעניין זה, החליט עוד באפריל 1982 על העלאת שכר מנכ"ל מפעל הפיס
והשוואתו לרמה 10 של דרגות שכר המנכ"לים בחברות הממשלתיות, וזאת לאור הגידול הרב והמשמעותי שחל בהיקף הפעילות של מפעל הפיס
." (ההדגשה הוספה – ו.ו.ל.)

הנתבעים מס' 2-3 התייחסו לשינוי בעמדת מפעל הפיס
ביחס למעמדו עוד בבקשות לסילוק על הסף שהגישו בתחילת ההליכים30. בבקשות אלה תואר טיעונו של מפעל הפיס
בהליך משפטי אחר, שנוהל בבית המשפט המחוזי בתל אביב31, שם עמדת מפעל הפיס
היתה זהה לעמדתם של הנתבעים כאן ומנוגדת לעמדה המובעת על ידי באי כוחו בהליך זה. כך למשל, טען מפעל הפיס
כי הוא גוף פרטי ביסודו והמטרות הציבוריות שבפעילות מפעל הפיס
אינן הופכות אותו לגוף ציבורי מובהק. עוד נטען כי הוא אינו נותן שירות חיוני לציבור ואינו בעל השליטה הבלעדית על כלל ההימורים וההגרלות בישראל. בדומה, עמדת כץ עוז לעניין מעמדו של מפעל הפיס
, כחברה ציבורית שלא חלות עליה הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, הובאה בתשובתו לעתירה לבית המשפט העליון (בג"צ 3980/96), אשר הוגשה נגד מינויו ליו"ר הדירקטוריון בטענת מחטף פוליטי32 ור' גם עמדת יועצה המשפטי של מפעל הפיס
מיום 3.9.9633. בהקשר זה יש לציין, כי זמן קצר לאחר מינוי כץ עוז, החליף את משרד עוה"ד שנתן ייעוץ משפטי למפעל הפיס
קרוב לשלושים שנים34. החלפת היועצים המשפטיים לא הביאה לשינוי בעמדתו של מפעל הפיס
- כי הוא חברה פרטית ולא חלים עליו כללי המשפט המנהלי במלואם.

12. הטיעון הכפול של מפעל הפיס
מעורר תמיהות לגבי שתי העמדות - הן זו שהובעה בעבר והן זו המובעת בפני
נו כעת. כץ עוז ניסה ליישב את הסתירה בכפל העמדות, כאשר העיד לפנינו35 –
" ... העיקרון, שאני רואה אותו כנכון, ואני חושב שהוא מנחה, לפחות מאז שאני נכנסתי, הוא לזהות את עצמנו, לא, זאת אומרת, לא להצמיד את עצמנו לחברות ממשלתיות. אבל שהמדד הציבורי שלנו יהיו חברות ממשלתיות. כי זה נכון. אני לא רואה דרך אחרת לעשות את זה כי בכל זאת החברה אינננה חברה ממשלתית.
על כן, כל פעם כאשר ישנו הבדל כזה, או אחר, אמת המידה תהיה הראי של החברות הממשלתיות, לא בצמוד, לא בהצמדה מלאה, אבל בקירוב, כן, זה נכון. זה מדד ציבורי ראוי.
יחד עם זה, אנחנו איננו רוצים להיצמד, כיוון שבדיוק בגלל אותה סיבה שנמסרה עשר פעמים. אנחנו חברה עצמאית, לא חברה ממשלתית. שומרים על העצמאות בתיפקוד השוטף, גם מבחינה עיסקית, תוך תשומת לב לנושא הציבורי, וזאת בדיוק הבעיה, ואולי התקלה. " (ההדגשה הוספה – ו.ו.ל.)

13. לאחר ששמענו את העדים, התרשמנו כי העמדה ה"כפולה" של מפעל הפיס
, היא פרי העובדה שהנוגעים בדבר היו מעדיפים שנהלי העבודה במפעל הפיס
, לרבות נושא השכר, לא ייחשפו לציבור. מצב זה אפשרי, רק אם מפעל הפיס
ישמור על מעמדו כחברה פרטית, ולא כגוף ציבורי. הדברים עולים הן מעדותו של גדות והן של כץ עוז. כך למשל, כאשר גדות נשאל מדוע היה צורך במינוי של קבע לועדת השכר, תשובתו היתה כדלקמן36 –

"היום כשמתפרסמים תנאי השכר של אנשים אז נהוג כבר לתת אותם שמית, אחד לאחד כמה הוא מרוויח מה תנאי הפרישה, כמה בונוסים הוא קיבל, כמה מניות הטבה הוא קיבל וכהנה וכהנה. שנתיים אחורה היו נותנים את זה גם בפרסומים הרשמיים חמשת הראשונים במיקשה אחת. אחורה גם מבקרת המדינה אומרת בכיר א', בכיר ד', בכיר ה'. לא היו נוהגים לפרסם את העניין. זה היה בהצנעה, היו פשוט שומרים את זה בתוככי החברה. זה מה שהיה נהוג."

ובהמשך אותה ישיבה37 -
"ואנחנו כבר דיברנו על כך שהבכירים שבאמת משכורתם היתה גבוהה מזו של האחרים, דיברנו על העניין הזה של להצניע לכת באשר לפרסומים. על כל הדברים האלה, גבירתי, השיבותי באריכות רבה."

כאשר גדות נשאל לגבי מטרת ההסתרה - "הצנעת הלכת" - ומפני מי יש להצניע את נתוני השכר, הוא השיב - "מפני התקשורת."38

כאמור, אותו הרושם מצטייר גם לאור עדותו של כץ עוז, אשר נדמה שהיה מעדיף "לא להתעסק בתפוח האדמה הלוהט" של תנאי השכר והפרישה של הבכירים. כץ עוז העיד39 –

"...אני לא סברתי שזה הוגן שיתבעו ממני כיו"ר חדש של חברה, לטפל בשכרו של מי שהיה לפני, זה לא אמת המידה שלי, זה לא האופי שלי, אני לא חשבתי שזה הוגן, מה גם שלא היה לי שום סכסוך אישי עם מר גדות. אני חשבתי שזה לא פייר שתובעים ממני כיו"ר, לטפל בזה. הרי העניין לא התחיל איתי, הוא התחיל עם שר אוצר ועם ראש ממשלה, ועם יועץ משפטי לממשלה, עם תביעות כדת וכדין מנומקות ומנוסחות שהיו עוד בטרם כניסתי בכלל לעבודה, עם מכתבי הכנה וכו' וכו', ואני ראיתי בזה חוסר הגינות מצידי אם הדבר הראשון שאני אעשה עם כניסתי לתפקידי, וזה מפעל ענק עם המון פעילות ציבורית, עם מטרות ציבוריות נכבדות, שצריך לעסוק בעניינים האמיתיים הגדולים שלו, זה דבר חשוב מאוד, אמת המידה הציבורית, אבל זה לא הדבר הראשון...
אני באמת סברתי שאני חייב ללמוד את העניין, וזה לא הנושא הראשון לטיפול, ואמרתי, היה לי גם תחושה לא נוחה מזה שאת כל העניין הציבורי הגדול הזה זורקים עלי עם כניסתי, כפי שהסברתי, המסקנה הייתה זאת."

ובהמשך40 –
"...כפי שהסברתי, לא כ"כ אהבתי את הנושא, וגם היום אני לא אוהב אותו, אבל נאלצתי לטפל בזה, זאת הייתה חובתי ועל כן, ברגע שהתקשורת, בסופו של דבר, של התהליך הזה, של בירורים עם עצמי ודיונים והתלבטויות, הבאתי להקמתה של וועדת הייעוץ והיא יעצה לי, זאת וועדת זכרוני, וההמשך הוא ההמשך."

ובעמודים 29-30 באותה ישיבה נאמר במפורש כי לולא התקשורת, הנושא לא היה מטופל -

"אני אמרתי שהטיפול בשכרו של היו"ר הקודם, נושא השכר בחברה ציבורית הוא חשוב ומטופל לכל אורך הדרך. נושא שכרו של היו"ר הקודם נראה לי כנושא שאיננו הדבר הראשון שאני צריך לעסוק בו, שהוא מכביד עלי באופן אישי ושאינני חושב שאני הייתי צריך להיות אחרי כ"כ הרבה שנים של טיפול של מוסדות ממשלה בעניין, אני בסופו של דבר, זרקו את כל התיק עלי, ולא קיבלתי את זה ולכן עסקתי בכל הדברים והנושא הזה נדחה, כן, הוא נדחה עד שנאלצתי ועמדתי בפני
הציבור שהוא הנותן והמקבל ממפעל הפיס
, והציבור אמר לי חד משמעית, טפל בזה ומהר, כך עשיתי."

לאחר קריאת עדותם של שניים מהעומדים בראש מפעל הפיס
, ובמיוחד הדברים שתמציתם הובאה לעיל, קשה להשתחרר מהמסקנה כי אלמלא החשיפה הציבורית, תביעה זו לא היתה מוגשת ולא היה חל שינוי בעמדתו המסורתית של מפעל הפיס
, כי אין מדובר בגוף ציבורי.

14. כך או כך, תהא הסיבה לכפל העמדות אשר תהא, משהשאלה המשפטית הגיעה לפתחו של בית הדין, התנהגות הצדדים או העמדות שהם הציגו יכולות לכל היותר לשקול לשאלת תום הלב או העדרו ולמשקל שיש לייחס לכך בפרשנות פעולות הצדדים. יחד עם זאת, אין בכך לשנות את תפקידו של בית הדין או את המסקנה המשפטית. בית הדין הוא שמוסמך להכריע בשאלה מהם הדינים החלים על מפעל הפיס
, בהקשר של משפט העבודה, תחום שהוא בסמכותו הייחודית של בית הדין והוא בתחום מומחיותה של ערכאה זו. התנהגות הצדדים או העמדות שהשמיעו – אינן יכולות להעלות או להוריד, בשאלה זו.

ראינו לנכון לציין עמדה הפוכה זו, ולהביע את מורת רוחנו מהעמדות המשתנות של מפעל הפיס
, הכל על פי האינטרס העומד לדיון באותו מקרה. כאמור, למרות הטיעון הכפול, עלינו להתרכז בבעיה המוצגת לפנינו, והיא, בראש ובראשונה: סיווגו של מפעל הפיס
– האם ניתן לשייכו למגזר הציבורי, במובנו הרחב, או שיש לקבוע כי מדובר בחברה פרטית, הפועלת במגזר הציבורי?

(א) מפעל הפיס
– סקירה הסטורית ומטרות מוצהרות
15. מכאן נפנה לשאלה המרכזית בפרק זה, והיא - האם מפעל הפיס
הוא חברה פרטית לכל דבר ועניין? על מנת להשיב על שאלה זו, יש לבחון מיהו מפעל הפיס
41. הסטורית, מפעל הפיס
הוקם בעקבות החלטת ממשלה משנת 195142 בדבר הוצאת שטרי הגרלה על ידי הרשויות המקומיות, בה הוחלט "למסור ההחלטה על דעת הממשלה בהצעה על הוצאת שטרי הגרלה על ידי הרשויות המקומיות... לועדה מורכבת מבאי כוח משרד האוצר, הפנים והמשפטים...".

הועדה החליטה לאשר את התכנית בתנאים מסויימים, ביניהם הגבלת מחיר אגרת ההגרלה, ריכוז והסדר בין הרשויות המקומיות בכל הארץ בעניין הוצאת האגרות, חלוקת ההכנסה וכד'. בהמשך נקבע כי ההכנסה נטו תתחלק בין הרשויות המקומיות כדלקמן: 50% לרשות המקומית ממכסת ההפצת של האגרות על ידה ו – 50% לפי מספר האוכלוסין של כל רשות מקומית וכן כי ההכנסות ממכירת אגרות ההגרלה יוקדשו למטרות סעד, בריאות, חנוך ותרבות. על מנת לעודד את רכישת האגרות נקבע כי הזכיות יהיו פטורות ממס הכנסה, כנהוג לגבי אגרות המלוות העממיות וכן כי לשם הנהלת הוצאת שטרי ההגרלה יהא צורך ביצירת גוף משפטי המורכב מב"כ הרשויות המקומיות. בתקופת הביניים, עד הקמת הגוף, שלימים כונה מפעל הפיס
, מונה גזבר עירית תל אביב כמנהל ומארגן את ההוצאה לפועל של כל העניינים הקשורים לכך. עוד נקבע כי ההוצאות הראשונות הדרושות לארגון הפעולה תתכסינה על ידי עירית תל אביב על חשבון יתר הרשויות מקומיות.

ואכן, כפי שהעיד כץ עוז בתצהירו43, בעקבות המלצת הועדה הבינמשרדית, הוקם מפעל הפיס
כחברה מוגבלת בערבות, ללא הון מניות, אשר משמה הושמטו המילים "בערבון מוגבל", וזאת בהתאם לסמכותו של שר המשפטים, לפי הוראת סעיף 32 לפקודת החברות [נוסח חדש], תשמ"ג – 1983.

16. כבר בשלב זה ניתן לעמוד על הזיקה ההדוקה של מפעל הפיס
לשלטון המקומי. החברה הוקמה בעקבות רצון של הרשויות המקומיות לגייס כספים מהציבור למטרות ציבוריות, בדרך של עריכת הגרלה44. המטרה קיבלה מהממשלה את ברכת הדרך ותפעול ההגרלות נמסר לניהולם של אנשי הרשויות המקומיות.

מטרות מפעל הפיס
, שהן בעיקרן גביית כספים מהציבור, בדרך של הגרלות, לשם תמיכה בשירותים ציבוריים הניתנים על ידי השלטון המקומי, עוגנו בתזכיר ההתאגדות45. המטרה המרכזית לשמה נוסדה החברה היתה שימוש בהכנסות החברה "לשם מתן מענקים לרשויות מקומיות למטרות הבאות: בשטח הבריאות (הקמת מבני בריאות; ביצוע תיקונים וגם/או שיפוצים יסודיים במבני-בריאות; רכישתם והתקנתם של מיתקנים, מכשירים, ציוד או ריהוט למבני-בריאות; תכנון מוקדם של הקמת מבני בריאות); בשטח החינוך (הקמת מבני חינוך; ביצוע תיקונים וגם/או שיפוצים יסודיים במבני-חינוך; רכישתם והתקנתם של מיתקנים, מכשירים, ציוד או ריהוט למבני – חינוך; רכישת כלי רכב מנועי להולכת תלמידים למבני חינוך ומהם; תכנון מוקדם של הקמת מבני חינוך) ובשטח הרווחה (הקמת מבני רווחה; ביצוע תיקונים וגם/או שיפוצים יסודיים במבני - רווחה; רכישתם והתקנתם של מיתקנים, מכשירים, ציוד או ריהוט למבני – רווחה; תכנון מוקדם של הקמת מבני רווחה). ראוי לציין כי המונחים "מבני בריאות"46, "מבנה חינוך"47 ו"מבנה רווחה"48 הוגדרו בתקנות והם בעיקרם מבנים המשמשים שירותים שניתנים על ידי רשויות מקומיות וגופים ציבוריים.

מטרה נוספת שנקבעה הינה הענקת תרומות, מילגות ללימודים או מענקי מחקר, לאותם אנשים או גופים כפי שהחברה תקבע מזמן לזמן.

עוד נקבע בתזכיר ההתאגדות49 כי "ההכנסות והרכוש של החברה, יהיה אשר יהיה מקורם, לא ישמשו אלא לשם קידום מטרותיה של החברה כפי שפורטו בתזכיר התאגדות זה, כולן או מקצתן, וכל חלק מהם לא ישולם ולא יועבר לחברי החברה, או לכל אדם שהיה אי פעם חבר בחברה, או לכל אדם התובע מכוחם, בין במישרין ובין בעקיפין, בתורת דיבידנדים, הטבות או בצורה אחרת כל שהיא." כלומר, ההון שצובר מפעל הפיס
אינו מחולק כדיבידנד והוא אינו יכול לצאת מקופת החברה, אלא למטרות לשמן נועד מפעל הפיס
, שהן לטובת הכלל.

כן נקבע50 כי "כל רכוש של החברה שיוותר עם פירוק עסקיה או עם התפרקותה ללא פירוק עסקים, ולאחר שסולקו כל חובותיה והתחייבותיותיה, לא ישולם, לא יחולק ולא יועבר לחברי החברה, אלא יינתן, יימסר ויועבר לשר האוצר ולשר הפנים, להשתמש בו לכל מטרה הזהה עם אחת ממטרות החברה, או לכל מטרה אחרת שהיא, לדעתם, דומה לאחת ממטרות החברה." היינו, גם לאחר פירוק עתידי של מפעל הפיס
, השימוש היחיד הלגיטימי בכספים שיוותרו בקופה הוא למטרות לטובת הציבור.

לסיכום נושא זה – היוזמה להקמת מפעל הפיס
היתה על ידי הרשויות המקומיות והמטרות לשמן פועל מפעל הפיס
הינן מטרות שממהותן הינן מטרות ציבוריות – בתחומי החינוך, הבריאות והרווחה בשלטון המקומי.

(ב) העומדים בראש מפעל הפיס

17. מעבר למטרות הציבוריות לשמן הוקם מפעל הפיס
, כל המעורבים בהקמת מפעל הפיס
ובהנהלתו – חברי החברה, חברי הדירקטוריון והאסיפה הכללית, נושאים בתפקידים ציבוריים, איש מהם לא נושא בתפקיד כאדם פרטי המייצג אינטרסים פרטיים, מסחריים או כלכליים.

כך, אישי ציבור מתוך מערכת השלטון המקומי (ראש עיריית תל אביב יפו וסגנו, ראש עיריית ירושלים וסגנו, ראש עיריית חיפה וחבר הנהלת העיריה, ראש עיריית חולון, ראשי מועצות רעננה והרצליה), היו אלה אשר הגישו את הבקשה לרישום מפעל הפיס
כחברה ברשם החברות.

ההקפדה על זהותם של חברי החברה, כך שהם יכללו אך ורק נושאי תפקידים בשלטון המקומי, עוגנה בתקנות ההתאגדות של מפעל הפיס
, כדלקמן -

"כשרות לחברות
5. לא יתקבל אדם כחבר בחברה, אלא אם הוא אחד מאלה:
א. ראש עיריית ירושלים, או חבר אחר של מועצת עיריה זו;
ב. ראש עיריית תל אביב - יפו, או חבר אחר של מועצת עיריה זו;
ג. ראש עיריית חיפה, או חבר אחר של מועצת עיריה זו;
ד. ראש עיריה או ראש מועצה מקומית או רשות מקומית אחרת שאושרה על ידי שר הפנים לצורך תקנות אלה.

הפסקת חברות
7. חברותו של חבר תחדל מיד לאחר קרות אחד המקרים הבאים:
ב. אם חדל להיות כשר לחברות עקב הפסקת כהונתו באחת הכהונות הנזכרות בסעיף 5 דלעיל."

גם חברי הדירקטוריון של מפעל הפיס
הם נושאי תפקידים בשלטון המקומי, למעט דירקטורים הממונים על ידי שר האוצר, שר הפנים ושר האוצר יחד עם ראש הממשלה, ובנוסף יו"ר הדירקטוריון הממונה על ידי ראש הממשלה (עד שנת 1990, המינוי היה על ידי שר האוצר51).

יש להדגיש כי על פי תקנון ההתאגדות52, רשימת חברי הדירקטוריון מנויה על פי התפקיד:
חבר אחד – על ידי מועצת עירית ירושלים, ובלבד שלא יתמנה לכך אלא מי שמכהן אותה שעה כראש העיריה או כסגן ראש העיריה או כגזבר העיריה; חבר אחד – על ידי מועצת עירית תל אביב יפו, ובלבד שלא יתמנה לכך אלא מי שמכהן אותה שעה כראש העיריה או כסגן ראש העיריה או כגזבר העיריה; חבר אחד – על ידי מועצת עירית חיפה, ובלבד שלא יתמנה לכך אלא מי שמכהן אותה שעה כראש העיריה או כסגן ראש העיריה או כגזבר העיריה; ארבעה חברים – על ידי מרכז השלטון המקומי בישראל, ובלבד שלא יתמנה לכך אלא מי שמכהן אותה שעה כראש רשות מקומית בישראל, וכן אחד מבין ארבעת החברים האמורים יהיה מי שמכהן אותה שעה כיושב ראש מרכז השלטון המקומי בישראל; חבר אחד – על ידי ארגון המועצות האזוריות, ובלבד שלא יתמנה לכך אלא מי שמכהן אותה שעה כיושב ראש ארגון המועצות האזוריות; חבר אחד – על ידי שר האוצר, ובלבד שיהיה פקיד בכיר במשרד האוצר המכהן בתפקיד שדרגתו שווה לפחות לדרגתו של סגן המנהל הכללי או מנהל אגף של משרד האוצר; חבר אחד – על ידי שר הפנים, ובלבד שאותו פקיד יהיה פקיד בכיר במשרד הפנים המכהן בתפקיד שדרגתו שווה לפחות לדרגתו של סגן המנהל הכללי או מנהל אגף של משרד הפנים; חבר אחד – על ידי ראש הממשלה ושר האוצר ביחד; וכן חבר אחד – על ידי ראש הממשלה ושר הפנים ביחד – ובלבד שאף אחד משני החברים האמורים לא יהיה חבר כנסת, או חבר מועצה של רשות מקומית כלשהי או עובד בשירות המדינה או עובד בשירות רשות מקומית כלשהי; חבר אחד – על ידי ראש הממשלה.

עוד נקבע כי המינוי יבוטל בהתפטרות של הדירקטוריון, אם נפטר, פשט רגל או הוכרז כפסול דין וכן "אם חדל להיות כשיר למינוי כחבר הדירקטוריון עקב הפסקת כהונתו שהכשירה אותו למינויו לפי סעיף קטן (א) של תקנה 33 ובלבד שהוראות סעיף קטן זה לא יחולו לגבי חבר דירקטוריון שעליו חלות הוראות סעיף קטן (ג) של תקנה 33"53, כך שבהתחלף נבחרי הציבור, עקב בחירות או אירועים אחרים, חיצוניים למפעל הפיס
, או בהתחלף עובדי הציבור (גזברי הרשויות המקומיות או נציגי שר הפנים והאוצר) מטעמים שונים – מתחלף המבנה הפרסונלי של דירקטוריון מפעל הפיס
.

18. זאת ועוד, העומד בראש הדירקטוריון – יו"ר הדירקטוריון, אינו נבחר על ידי נציג השלטון המקומי, אלא על ידי השלטון המרכזי54 – כאמור, בעבר המינוי היה בסמכות שר האוצר והחל משנת 1990, סמכות המינוי הועברה לראש הממשלה. סמכויותיו של יו"ר הדירקטוריון נקבעו אף הן בתקנות ההתאגדות55, ולפיהן היו"ר ישמש יושב ראש אסיפותיו של הדירקטוריון, יקבע את העניינים שיובאו לדיון ולהחלטה בדירקטוריון, את מועדי האסיפות של הדירקטוריון, מקומן ואת סדר יומן, ויקיים פיקוח על ניהול עסקי החברה ופעולותיה, וידווח עליהם לדירקטוריון.

יו"ר הדירקטוריון הוא המנהל את סדר היום של הדירקטוריון והוא קובע מהם הנושאים שיועלו על הפרק. בהעדרו, קובע התקנון כי הדירקטור שמונה על ידי שר הפנים הוא זה שממלא את מקומו, ורק בהעדר שניהם, יוכלו חברי הדירקטוריון (שרובם נציגי השלטון המקומי), לבחור דירקטור מביניהם שישמש כיושב ראש אותה האסיפה56. כך שמבחינה פורמלית, הניהול של מפעל הפיס
נתון בידי גורמים מחוץ למפעל הפיס
- מינוי של ראש הממשלה ושל שר הפנים. אם היה ספק בדבר המשך השפעה עקיפה של הממשלה על פעולות השלטון המקומי, באה הוראה סעיף 7 לתזכיר ההתאגדות וקובעת -
"לא ייעשה כל שינוי בתקנות ההתאגדות של החברה שתהיינה בתוקפן מזמן לזמן אלא באישורו של שר המשפטים, או באישורו של אדם ששר המשפטים ייפה את כוחו להשתמש בסמכויותיו לפי סעיף 23 לפקודת החברות (פרק כב')."

המסקנה מכל האמור עד כה היא כי החברה הפרטית המכונה "מפעל הפיס
" הוקמה ומנוהלת על ידי אנשים שהם ראשי השלטון המקומי בישראל או מינויים על ידי ראש הממשלה, שר האוצר ושר הפנים.

(ג) מפעל הפיס
– מהות הפעילות וייחודה
19. עד כה בחנו את המסגרת המשפטית הפורמלית לפעילותו של מפעל הפיס
. כלל ידוע הוא העדפת המהות על פני השם או הכותרת57. השלב הבא בבחינת מהותו וזהותו של מפעל הפיס
הוא בחינה עניינית של פעילותו.

עמדנו על כך שמפעל הפיס
הוקם על מנת לגבות כספים מהציבור בדרך של מכירת כרטיסי הגרלה, וזאת על מנת להפנות את הרווחים שיתקבלו מההגרלות למטרות בתחומי החינוך, הרווחה והבריאות בשלטון המקומי. אילולא היתר שקיבל מפעל הפיס
לערוך הגרלות, פעילות זו אסורה על פי הוראת חוק העונשין (פרק ח', סימן יב, העוסק בפמשחקים אסורים, הגרלות והימורים)–

"225. המארגן או עורך משחק אסור, הגרלה או הימור, דינו - מאסר שלוש שנים או קנס עשרים וחמישה אלפים לירות.

227. המציע, מוכר או מפיץ כרטיסים, או כל דבר אחר, הבאים להעיד על זכות להשתתף בהגרלה או בהימור, וכן המדפיס או המפרסם הודעה על הגרלה או על הימור, דינו - מאסר שנה אחת או כפל הקנס האמור בסעיף 61(א)(3)."

החריג לכלל, נמצא בסעיף 231(א), ועל פיו פועל מפעל הפיס
–

הוראות סימן זה לא יחולו -
"(1) על סוגי הגרלות או על הגרלה מסויימת, אשר לעריכתם ניתן מראש היתר מאת שר האוצר או מאת מי שהשר הסמיכו לכך;
(2) על הימורים או הימור מסויים, שעורך מפעל הפיס
בהיתר מראש מאת שר האוצר או מאת מי שהשר הסמיכו לכך, ובלבד שההימורים שייערכו כאמור לא יהיו על תוצאות של משחקים ותחרויות בספורט."

למעשה, ההיתר שניתן למפעל הפיס
הוא רשות מהמדינה לפנות לאזרחים ולבקש מהם כסף, מתוך התחייבות שהכסף ישמש למטרות ציבוריות כפי שמצויין בתקנות הההתאגדות של מפעל הפיס
. במידה מסויימת, המטרות הציבוריות שלמענן נועדו רווחי ההגרלות הן ההכשר החוקי לקיומן של הגרלות, שהרי הנחת המוצא של המחוקק היא כי יש לאסור עריכת הגרלות והימורים בשל נזקיה והשלכותיה של התופעה58.

20. בהקשר לפעילותו של מפעל הפיס
, מתעורר נושא נוסף, הנוגע לשאלת השימוש ברווחי החברה, וכנגזרת מכך, היחסים בין הדירקטורים ובין יו"ר דירקטוריון.
כאמור, מפעל הפיס
התארגן כחברה פרטית. בשונה מחברה רגילה, למפעל הפיס
אין הון מניות. משמעות הדבר היא כי אין גוף עליו ניתן להצביע ולומר כי הוא בעליו של החברה המוכרת בשם מפעל הפיס
. הדירקטורים המנהלים את החברה, הם מנהלים המתחלפים בתפקידם, מאחר שהם ממלאים את תפקידם ex oficio, כנושאי תפקידים בכירים בשלטון המקומי או המרכזי. בדרך הטבע, נציגי הרשויות המקומיות (ראשי הרשויות, סגניהם או גזברי הרשות המקומית), מעוניינים להציג השגים בפני
ציבור הבוחרים, תושבי היישובים בראשם הם עומדים, שהרי זו דרכם לשכנע את הציבור כי הם ראויים לאמונם ולקולם ביום הבחירות. הכהונה בדירקטוריון מפעל הפיס
היא אחת הדרכים לעשות כך. בלשון יותר מפורשת – היכולת להשפיע על הקצאת רווחי מפעל הפיס
, כך שיגיעו לתחומי הרשות המקומית שלהם. כך יוכלו להראות לתושבי המקום, בוחריהם, כי הם פועלים למענם.

יו"ר הדירקטוריון במפעל הפיס
נבחר על ידי ראש הממשלה. הדירקטורים באים מתחום השלטון הציבורי, למעט הדירקטורים שהם נציגי המשרדים הממשלתיים, שהם שליש מהדירקטוריון. לדירקטורים אין יכולת להשפיע על בחירת היו"ר או החלפתו, שהרי הוא ממונה על ידי גורם חיצוני למפעל הפיס
. בנוסף, על פי התקנון, יו"ר הדירקטוריון הוא הממונה על סדר היום בדירקטוריון מפעל הפיס
59. הוא גם הממונה על נושא ההקצאות, או בלשון הדיוטות – חלוקת הכספים. תיאר זאת כץ עוז בעדותו60 –

"...התפישה שלי אומרת שזה נכון שבצד העסקי, היום יומי של מכירות, וניהול שוטף אחראי המנכ"ל. אבל ישנו עוד חלק, שהוא גם כן יום יומי, שהוא ההקצאה של הכספים. לא מימוש ההקצאה, אלא הדרך של הקצאת הכספים. כיצד מחלקים 700 מליון שקל ל-265 רשויות במדינה, זה עניינו של היו"ר, ולא של המנכ"ל. ברגע שיש החלטות דירקטוריון, המימוש היום יומי עובר למנכ"ל."

על מערכת היחסים בין הדירקטוריון ליו"ר, לאור תפקידו של היו"ר כממונה על ההקצאה, עמד כץ עוז61 -
"... והתפקיד הזה בעצם, יו"ר דירקטוריון מחלק 800 מיליון שקל, מחלק, עוסק בדירקטוריון בהקצאה של 800 מליון שקל בשנה לרשויות מקומיות, זאת עוצמה אדירה.
ש.: חשבתי שהדירטוריון מחלק, לא?
ת.: אמרתי שהדירקטוריון, היו"ר שעומד בראש הדירקטוריון מקצה, לא אמרתי מחלק, המילה היא הקצאה במפעל הפיס
. "

ור' גם בהמשך 62–
"אני מבקש לומר, שבמערכת כמו 'מפעל בפיס', שהיא חברה מיוחדת במינה, כפי שכבר עלה מה ... הדירקטורים הם ראשי רשויות, או לפחות בחלקם. ב'מפעל הפיס
', יש ארבעה, חמישה, עד שמונה אנשים, מתוך 13, אשר מקבלים הקצבות מ'מפעל הפיס
', עבור הרשויות שהם משרתים בהם. יש חמישה ראשי רשויות, ועוד שלושה גיזברים של שלושת הערים הגדולות.
על כן מערכת היחסים שנוצרת בתוך הדירקטוריון היא מאוד מאוד מיוחדת במינה, מבלי שאני רוצה לומר, שאני לא רוצה לכוון לשום דבר, וכפי שאתם אמרת, לא רוצה להרחיב גיזרה. אבל צריך להבין מכך, שבשביל שדירקטוריון, שמחד פונים ליו"ר ומבקש אותו, לקבל 20 מליון שקל לפרוייקט של אשכולות 'פיס' ואחרים, יבוא וילחיץ אותו בזמן הישיבה ויגיד לו, לא, אני רוצה, ואני עומד על דעתי, ועמדתי, הוא נמצא בסיטואציה קשה. ואני אומר את זה במפורש כי אני יודע מה כוחו של הכוח."

מכאן, שמעצם טיבה של מערכת היחסים, חלוקת הסמכויות וזהות הנושאים בתפקיד (על פי מינויים), ישנה הטיה מובנית של הדירקטורים לשתף פעולה עם היו"ר, מחשש שזה לא יקצה לרשות בראשה הם עומדים תקציבים ממפעל הפיס
. הטיה זו מוקצנת מאחר שהדירקטורים אינם עונים לבעלי מניות (הבעלים בחברה פרטית) ואין הם חייבים להם דין וחשבון. נציין בהקשר זה, כי גם חברי האסיפה הכללית של מפעל הפיס
הם מתחום השלטון המקומי, כך שאותה הטייה, קיימת גם לגביהם. מטבע הדברים, חברי האסיפה הכללית מרוחקים עוד יותר מחברי הדירקטוריון מענייני הניהול השוטפים של החברה.

21. לכל אלה יש להוסיף את הצהרותיו של מפעל הפיס
עצמו, בפני
ותיו לציבור, בפרסומים שמטרתם לשכנע את הציבור לרכוש כרטיסי הגרלה של מפעל הפיס
. זכורה לכולנו הסיסמה "אתה זוכה המדינה זוכה", שליוותה את מפעל הפיס
תקופה ארוכה. עמדה על כך השופטת פלפל בהליך שהתברר בפני
ה ועניינו תחולת חוק חופש המידע, התשנ"ח – 1998 על מפעל הפיס
63. באותו עניין נקבע -

"אם מפעל הפיס
'מוכר' את עצמו לציבור כ:'פרטי אבל ציבורי' ודואג לכך שעובדיו יפעלו עפ"י נורמות של המשפט הציבורי, הכיצד זה נציגו כיום טוען שאין להשוותו לגוף ציבורי לעניין חוק חופש המידע?"

נראה לנו כי גם מפעל הפיס
היה ער ומודע לזיקה שקיימת בין פעילותו ובין השלטון המקומי. כך עולה מתשובתו של גורן למבקר המדינה64, וכך הדבר אף בחיי היום-יום במפעל הפיס
. דוגמה לכך ניתן למצוא בנושא שולי לכאורה, שינוי בהגדרת שנת המס ומעבר משנה המתחילה באחד באפריל, לשנה קלנדרית. מדווח המנכ"ל, גורן בישיבת הדירקטוריון מיום 25.12.86 65–
"נתקבל חוק כללי הקובע מעבר לשנת מס שמתחילה בראשית ינואר בכל שנה. עקב סיבות מיוחדות לנו – הרצון להיות תואמים עם תקציב המדינה ותקציב הרשויות המקומיות – פנינו לנציב מס הכנסה וביקשנו לאשר לנו שנת מס שמתחילה באפריל."

הד לכך מצאנו גם בדיוני הדירקטוריון, טרם הגשת התביעה66 –

"הדירקטוריון הזה החליט על קיצוץ בשכר של יושב הראש, של המנכ"ל, הכנסנו פה כל מיני נורמות ציבוריות, כל הזמן אנחנו מנסים להעתיק את החברות הממשלתיות. ותוך כדי שאנחנו שומרים על איזושהי מסגרת עצמאית. אבל אני אומר לך, אנחנו ניקלע למין מצב ציבורי, כולנו פה, ויש פה ראשי ערים, וגזברים, ומנכ"ל של משרד ממשלתית, ונציג מהאוצר, נקלע למין מצב, שאנחנו איזו חבורת חשוכי, אני לא יודע מה, כבר יתחילו לחשוב, מי יושב שמה, בדירקטוריון הזה."

ובהמשך –

"..ברור על דעת כולם שאין בעיה בכלל במישור של האישורים. האישורים כולם היו תקינים ובסדר, ועברו את כל התהליכים. זה עדיין לא אומר, שאם אחרי, בטלויזיה, יבואו ויגידו – תשמע אדוני, האדם שמקבל את הפנסיה הכי גבוהה במדינת ישראל, שהיה במוסד ציבורי ובהרבה הרבה עשרות אחוזים, זה מנכ"ל מפעל הפיס
. באים ואומרים – אתה יודע מה. תגידו תשובה. אז יש בעיה." (ההדגשות הוספו – ו.ו.ל.)

22. לסיכום האמור עד כה,
(א) מפעל הפיס
התאגד כחברה פרטית – לא כחברה עירונית, חברה ממשלתית או רשות שהוקמה על פי חוק. התאגידים האחרונים מוכרים מתחום המשפט הציבורי, ומפעל הפיס
אינו נמנה עליהם. האם די בכסות התאגידית על מנת לטשטש את מהותו של גוף זה?
לדעתנו יש להשיב על כך בשלילה.

מפעל הפיס
פועל בחצר האחורית של השלטון המקומי – למרות שאין המדובר בחברה עירונית, הוא מנוהל על ידי אנשי השלטון המקומי ולמען הרשויות המקומיות. מפעל הפיס
כפוף במידה מסויימת לשלטון המרכזי (משרדי הפנים, האוצר וראש הממשלה), ובמקביל הוא עומד על כך שיוכר כחברה פרטית ועצמאית67. מבחינת מהותו – חרף הכסות התאגידית של חברה פרטית, מפעל הפיס
קשור לשלטון המקומי והדברים נלמדים מתוך מסמכי ההתאגדות, מזהות חברי החברה וזהות הדירקטורים שלה. גם המטרות לשמן הוקם מפעל הפיס
ולמענן הוא פועל, הן ציבוריות מובהקות ומפעל הפיס
מחוייב למטרות אלה הן בחיי היום יום (ללא אפשרות לחלוקת דיבידנדים, כמקובל בחברות פרטיות) והן בעת פירוקו (כאשר הרכוש שיוותר יופנה למטרות ציבוריות).

(ב) גם אם נקבל את עמדת מפעל הפיס
כי המדובר בגוף עסקי, לא ניתן להתעלם מההבדלים בין חברה "עסקית רגילה" ובין מפעל הפיס
. בשני המקרים מדובר בתאגיד שהוא "חברה", אך החברה "העסקית הרגילה" היא בבעלות של בעלי המניות אשר השקיעו מהונם בחברה ולהם אינטרס כי החברה תישא רווח, מאחר שהם אחרונים בשורת נושי החברה68. בחברה עסקית, בניגוד למפעל הפיס
, הדירקטורים אינם חופשיים לפעול ללא ביקורת על פעולותיהם מצד בעלי המניות. זאת ועוד, החברה העסקית נועדה בראש ובראשונה להשיא רווח לבעלי המניות. זוהי הדרך המודרנית להתגבר על נטילת סיכונים עסקיים, בדרך של התאגדות ופיזור הסיכון העסקי והעברתו מבעלי המניות אל החברה, שהיא אישיות משפטית נפרדת69. בנוסף, נקבעו דינים מיוחדים (דיני ניירות ערך ודיני חברות) שנועדו, בין השאר, למזער ולצמצם את בעיית הנציג והפרדת הבעלות בחברה מהשליטה בה, המתעוררת בפעולתן של החברות העסקיות70.

תיאר זאת בלשון ציורית פרופ' אוריאל פרוקצ'יה –

"המילה האנגלית company גזורה מן הקידומת הלטינית com, שפירושה 'ביחד'; ומן המילה הלטינית panis – לחם. החברה היא איפוא הארגון שבו מסבים לשולחן אחד ובוצעים לחם. נדמה אותה איפוא לאכסניה של סועדים. השורש האטימולוגי המתאר את האכסניה גם מבאר את אופיה של החברה: קודם כל אין בה מקום אלא לסועדים בלבד. אלה שאין להם מקום מסביב לאותו שולחן אינם זכאים להשתתף בסעודה. מכאן פשר הספקנות באשר למוסד הפילנטרופיה התאגידית. המזון המוגש בסעודה הוא לחם (panis). מטרת הסעודה היא לשבור את הרעב. אין לה מטרות רוחניות, כלל חברתיות או כלל אנושיות. מכאן המגמה של השאת רווחי החברה כפונקציית המטרה הלגיטימית היחידה של קיום התאגיד. פונקציית מטרה זו מתיישבת לא רק עם טובתם של בעלי האכסניה – בעלי המניות בחברה; היא עולה בקנה אחד עם טובתם של כלל הסועדים, כולל אלה שקנו להם זכות חוזית להסב סביב השולחן. אלה הם כמובן נושי הפירמה: מטרת האכסניה לספק panis לכולם. עם זאת, ככל שייותר יותר לאחר השבעת רעבונם של האורחים המשלמים, תגדל רווחתם השיורית של בעלי האכסניה. לבסוף יש לבצוע את הלחם ביחד (com). שיתוף המטרה אינו מתיישב עם יצירת נאמנויות נפרדות לקבוצות נבדלות של סועדים: בעלי אכסניה אינדיבידואליים, אורחים משלמים (נושים) או מלצרים בשירות הבית (עובדי הפירמה)71."

מפעל הפיס
, לעומת זאת, הוא חברה ללא הון מניות, אשר הוקמה על ידי ראשי השלטון המקומי על מנת לקדם מטרות ציבוריות שלא נמצא להם תקציב ציבורי במסגרת התקציבים הרגילים ולצורך מימונן נאלצו לגייס כספים מהציבור. אין למפעל הפיס
מטרה עסקית של השאת רווחים לטובת בעלי המניות. כל רווח של מפעל הפיס
, יופנה למטרות הציבוריות המפורטות בתקנונה.

(ג) ניתן היה לטעון כי פעילותו של מפעל הפיס
דומה לפעילותן של עמותות, הפועלות על פי חוק העמותות. אכן, יש מקום לסברה כי לו מפעל הפיס
היה מוקם לאחר חקיקת חוק העמותות, התש"ם – 1980, ראוי היה שיתאגד כעמותה. מכל מקום, הדמיון בין פעילות מפעל הפיס
לבין פעילותן של עמותות הוא במטרות לשמן פועל התאגיד. בשונה ממפעל הפיס
, לגבי עמותות נקבע מנגנון פיקוח בחוק, באמצעות רשם העמותות, שמטרתו להבטיח כי כספי ציבור לא ינוצלו לרעה וישמשו למטרות שאינן המטרות המוצהרות של העמותה. בנושא זה נכתב בספרם של גרינברגר ובן תור72 -

"פרופ' א. פרוקצ'יה כותב כדלהלן –
'מבחינה עיונית, דינים מיוחדים המתייחסים לפירמה מעין זו [קרי: עמותה] הם נחוצים כדי להתמודד עם ההשלכות הנובעות מכך שאין לה מטרות רווח רגילות, ולפיכך בעלי הפירמה (חברי העמותה) אינם מסוגלים למדוד את הצלחת נושאי המשרה בעמותה לפי שוויו המשתנה של האינטרס השיורי שלהם בתאגיד. לשון אחרת: הנהנים מפעילות העמותה אינם המתאגדים עצמם אלא צדדים שלישיים, שאין להם כוח פורמלי במוסדות העמותה ואין להם מנגנון לפקח על פעילותיה."

פרופ' א. פרוקצ'יה מסתמך בדבריו על מחקרים אקדמיים מקיפים של אחד המומחים הדגולים בנושא העמותות, פרופ' הנרי הנסמן מארה"ב. בדבריו הנ"ל מתייחס פרופ' פרוקצ'יה לדגם הממוצע של עמותה המיועדת להיטיב עם ציבור אשר אינו נמנה על מייסדיה, כגון עמותה שנוסדה להעביר מזון לילדי סומליה. לא רק שאין המתאגדים נהנים מכספי העמותה; גם תורמיה של העמותה אינם הנהנים שלה, ובזה מתבטא ההבדל העיקרי שבין עמותות לחברות ותאגידים עסקיים אחרים.
בחברה המייצרת מכשיר אלקטרוני, למשל, מי שנותן כסף לחברה הוא הצרכן, שמקבל לידיו, כתרומה ל'תרומתו', מוצר מסויים האמור לענות על דרישותיו ואשר בגללו נתן לחברה מכספו. הצרכן מוכן להיפרד מכספו כשקונה את המוצר, כיוון שהוא מודע לכך שאם לא יקבל בתמורה את המוצר שביקש, או שאין המוצר עומד בסטנדרטים שהחברה פירסמה, רשאי הוא לדרוש חזרה את כספו או החלפת המוצר.
לא כך בעמותה המטפלת בילדי סומליה. ה'צרכנים' של העמותה, אלה ש'קונים' את שירותיה, הם התורמים שלה, אבל אין כל דרך אפקטיבית לתורמים אלה לבחון את טיב השירות אשר ניתן בתמורה לכספים שתרמו, וזאת כיוון שהתמורה לכספם (ה'מוצר' של העמותה), מועברת לצד שלישי. אם היה הדבר מתבצע באמצעות תאגיד עסקי, ספק רב אם היה יכול לגייס תרומות למטרה כזאת, כיוון שתמיד יחשוד התורם שהכסף לא יגיע ליעדו ויישאר בכיסו של התאגיד. מאידך, יש לכל חברה מתוקנת אינטרס מובהק שפעילויות מסוג זה תתקיימנה, ועל כן היה צורך להמציא סוג חדש של תאגיד אשר יהיה מסוגל להתגבר על החשדנות המוצדקת שתיארנו לעיל.
התשובה שהסכימו עליה למטרה זו ברוב מדינות המערב היא העמותה, הנתונה לפיקוח בידי רשם או בידי גורמים מקבילים, אשר יבטיחו כי העמותה תקיים את מה שהיא מבטיחה לציבור התורמים שלה, ולא תשלשל את כספי התרומות לכיסי המנהלים, למעט הוצאות כספיות לגיטימיות הדרושות לקיים את ההבטחות המוצהרות של העמותה. גם מדברי ההסבר של הצעת חוק העמותות שהוגשה לכנסת ניתן להבין כי עיקר מגמת החוק היא להבטיח כי העמותה תקיים בפועל את מטרותיה המוצהרות:
'...אולם התקלה העיקרית שבחוק העותמאני (שהוחלף על ידי חוק העמותות) היא שאופן ניהול האגודה מבחינה כספית אינו מוסדר כלל... מצב זה פתח פתח לשימוש לרעה באפשרות להתאגד בצורה זו, כגון עריכת מגביות ואיסוף כספים לצרכים פרטיים ומשפחתיים במסווה אגודה שמבליטים את היותה רשומה כדין.' "

בניגוד לעמותות, מפעל הפיס
הוקם כחברה פרטית, וככזה, הוא אינו כפוף למנגנון פיקוח שנקבע בחוק. כאמור, בשל העובדה שמפעל הפיס
הינו חברה ללא הון מניות, גם פיקוח של "בעלי החברה" אינו קיים. הלכה למעשה, מבקר המדינה הוא הגוף החיצוני היחיד המוסמך לבקר את פעולות מפעל הפיס
, ואף זאת במגבלות הסמכויות שניתנו למבקר המדינה על פי חוק.

תוצאה זו אינה מתקבלת על הדעת כאשר מדובר במוסד שמטרותיו ציבוריות והוא מגייס כספים מן הציבור. אמנם מפעל הפיס
אינו מתוקצב מאוצר המדינה, אך למעשה הוא מממן את מטרותיו מכספי הציבור הרחב. אותו ציבור אליו הוא פונה בנסיונות שיווק שיקנה את כרטיסי ההגרלה, תוך הבטחה משתמעת, כי השימוש שייעשה בכספים אלה יהיה לטובתו (הכוונה לטובת הציבור לא לטובת מפעל הפיס
). בהעדר אמון הציבור, לא ישקיעו הבריות במפעל ההימורים שמנהל מפעל הפיס
. מדובר בכספי ציבור לא רק משום שהכספים מתקבלים מהציבור, אלה גם משום שהם נועדו לתועלת הציבור. כאשר מפעל פיס מפאר את פעולותיו והצלחותיו, הוא מדגיש את תרומתו למפעלי חינוך, ספורט ותרבות – כלומר את תרומתו לציבור. בנסיבות אלה, נראה לנו כי מוטלת על מפעל הפיס
חובת אמון כלפי הציבור, והיא מוגברת מאחר שלא השתכנענו כי קיימים מנגנוני ביקורת ופיקוח אפקטיביים על מפעל הפיס
.

ניתן היה לטעון כי איש אינו מחייב את הציבור לרכוש כרטיסי הגרלה ועל כן אין מקום להטיל על מפעל הפיס
הגבלות או ביקורת על פעולותיו. לדעתנו, אין בידי הציבור כל דרך אפקטיבית ל"העניש" את מפעל הפיס
על ביצועיו הכושלים. הדרך היחידה - הפסקת רכישת כרטיסי ההגרלה מניחה כי הרצון להגיע לרווחים מהירים וחוש הסיכון וההימור, המפעמים בלב כל אדם, חלשים יותר מהצורך במחאה. נראה לנו כי הדבר נוגד את טבע האדם, ולכל הפחות יש לומר שדרך זו הינה דרך חלשה ביותר וספק אם היא אפקטיבית73.

(ד) רק לאחרונה עמד כב' השופט זילברטל74 על הבעייתיות שבעצמאות גופים ציבוריים, בהקשר של בעיית הנציג בתאגידים ציבוריים והעדר שליטה על ידי בעלי המניות. נראה לנו כי הדברים שנאמרו שם לגבי תאגיד שהוקם בחוק יפים מקל וחומר לגבי מפעל הפיס
-

"פעולת הדירקטורים משפיעה על עושרם של בעלי המניות, בעוד שלדירקטורים, בעיקרון, לא מחוייב שתהיה זיקה קניינית לחברה. הדירקטורים נחשבים כנציגים של בעלי המניות, שולטים ברכושם של אחרים, וקיים חשש מובנה, שכאשר הדירקטורים יקבלו החלטות הנוגעות לשכרם, הם יונעו ע"י אינטרס שאינו מתיישב עם האינטרס של בעלי המניות. עמד על כך כב' השופט ברק בע"א 817/79 קוסוי נ' בנק פויכטווכנגר בע"מ, פ"ד לח(3), 253, בעמ' 277:
"קיים חשש – ונסיון החיים מוכיח כי חשש זה מבוסס הוא – כי מי שבידו כוח ינצל אותו לרעה. הפיתוי לכך הוא רב. מכאן הצורך לגבש מערכת דינים, שיהא בה לרסן את הכוח, שכן 'כוח ללא אחריות משול להפקרות' (א. פרוקצ'יה, 'פירוק חברה לפי בקשת מיעוט בעלי המניות' משפטים ח' 13, בעמ' 17). בעיה זו אינה מיוחדת למערכת היחסים הקיימת בין מנהל לבין חברה. יחסי כוח-כפיפות דומים קיימים במצבים נוספים, בין מתחום המשפט הפרטי (כגון, שלוח-שולח, אפוטרופוס-פסול-דין, נאמן-נהנה, יזם-חברה) ובין מתחום המשפט הציבורי (עובד הציבור-הרשות הציבורית)".
אכן, בחוק החברות, תשנ"ט-1999 לא מצויה הוראה כדוגמת הוראת סעיף 85 לפקודת החברות [נוסח חדש], ואולם בסעיף 186(א) לחוק החברות נקבעה זכותם של בעלי מניות, שלהם עשרה אחוזים לפחות מכוח ההצבעה בחברה, לקבל מידע, מאומת ע"י רואה החשבון של החברה, באשר לכל התשלומים ששולמו ע"י החברה לכל דירקטור.
נמצא, כי גם בחוק החברות נקבעו מנגנונים כדי לפקח על החלטות הדירקטוריון בכל הנוגע לקביעת שכר לחבריו.
החשש מניגוד עניינים קיים אף ביתר שאת בתאגיד הציבורי, שכן הנהלתו מופקדת על כספי הציבור בכללותו והאורגנים של התאגיד הציבורי חבים חובת נאמנות לציבור. כפי שנראה להלן, "בעיית הנציג" חמורה במיוחד בתאגיד הציבורי, לעומת התאגיד הפרטי (בנושא "בעית הנציג" ראו: ז' גושן, "בעיית הנציג כתיאוריה מאחדת לדיני התאגידים", ספר זכרון לגואלטיארו פרוקצ'יה, 239).
אם נשווה את התאגיד הציבורי לתאגיד פרטי (ובעיקר, לחברה) נמצא, כי גורמי הפיקוח והבקרה הקיימים בפועל בחברה העיסקית, פרטית או אף ציבורית, אינם מצויים, לפחות לא באותה עוצמה, בתאגיד ציבורי.
בחברה בה אין זהות בין ההנהלה לבעלי המניות, לבעלי המניות אינטרס כלכלי בהצלחת החברה – התמריץ הכלכלי שהשקעתם בחברה תישא פירות הוא המניע לקיום מנגנוני בקרה ופיקוח על פעולת הדירקטורים. בנוסף לפיקוח על מועצת המנהלים הנתון בידי בעלי המניות, אשר יש להם אינטרס ישיר להפעיל את כוח הפיקוח שנמסר בידיהם, פועלת חברה עיסקית בסביבה כלכלית מובהקת, בשוק אשר בו הנושים, הספקים והצרכנים אף הם מהווים מנגנוני בקרה הלכה למעשה.
תאגיד ציבורי אינו פועל בסביבה עיסקית מובהקת. לרוב הוא מעניק שירות ציבורי בתנאי בלעדיות מלאה או חלקית, ובהעדר בעלי מניות, ככלל אין למעשה לשום גורם הבא במגע ישיר עם התאגיד תמריץ כלכלי מובהק להבטיח את תקינות פעולתו. בהעדר תמריץ כלכלי, מנגנוני הבקרה של "השוק" לא באים לידי ביטוי. אין די במנגנוני הבקרה המובנים של התאגיד הציבורי, לא בהיבטים הציבוריים ולא בהיבטים התאגידים. מכאן, שבתאגיד הציבורי קיימת "בעיית נציג" מובהקת.
פרופ' י' זמיר, בספרו הנ"ל, מציין כי: "המצב הקיים בתחום הפיקוח הציבורי על התאגידים הציבוריים מעורר בעיות במישור המעשי ובמישור העקרוני" (שם, עמ' 409).
"בעיית הנציג" באה לידי ביטוי מובהק בסוגיה הנדונה כאן, סוגיית סמכות חברי ההנהלה (או הועד הפועל) להחליט בעצמם על שכרם "בתור שכאלה", במיוחד על רקע אותם קשיי פיקוח שפורטו לעיל, האופיניים לתאגידים ציבוריים.
לציבור (ולממשלה) שהם "בעלי" התאגיד צריכים להימסר אמצעים יעילים במגמה להבטיח שמטרות התאגיד תוגשמנה ושהאורגנים שלו לא יפעלו תוך ניגוד עניינים. אחד מאמצעים אלו הוא שלילת סמכותם של המנהלים לקבוע לעצמם שכר, בהעדר הסמכה מפורשת בחוק."

כאמור, אנו סבורים כי הבעיה שתוארה על ידי כב' השופט זילברטל לגבי גופים ציבוריים מחריפה במקרה של מפעל הפיס
, כאשר המעטפת החיצונית שלו – התאגדותו כחברה פרטית, משמשת הצדקה להתנערות מביקורת אפקטיבית, חרף מטרותיו ופעולותיו הציבוריות. מסיבות אלה אנו סבורים שראוי מבחינה מהותית לראות במפעל הפיס
גוף דו מהותי ולהכפיפו לכללי המשפט המנהלי.

מכל הסיבות המפורטות לעיל, אנו סבורים כי המיקום הנכון לסיווגו של מפעל הפיס
הוא בתחום הציבורי – ובשים לב למבנה התאגדותו, יש לקבוע כי מדובר בגוף דו - מהותי.

(ד) מפעל הפיס
כגוף דו מהותי – הניתוח המשפטי
23. כעת נבחן האם לאור כל המאפיינים שסקרנו לעיל, לאחר שהגענו למסקנה שלא ניתן להסתפק בכותרת שמפעל הפיס
הוא חברה פרטית לצורך הגדרת הכללים החלים עליו, האם לאור האמור בפסיקת בית המשפט העליון, יש מקום למסקנה כי מפעל הפיס
הינו גוף דו מהותי והאם יש הצדקה מהותית להחלת כללי המשפט המנהלי עליו.

24. בשלב ראשון יש להסיר מהדרך את טענת הנתבעים הנסמכת על הנפסק בבג"צ גלבוע75, ולפי טענה זו, יש לראות במפעל הפיס
חברה פרטית. את תמצית הטענה ניתן למצוא בסיכומי גדות כדלקמן76 -
"...מפעל הפיס
איננו גוף ציבורי, כי אם חברה פרטית, עצמאית וסוברנית. יתרה מכך, נבקש גם להראות כי עמדת ראשי מפעל הפיס
דהיום, אף היא כעמדת גדות בסיכומים אלה, וכי מפעל הפיס
עצמו נוהג, הלכה למעשה, כחברה פרטית ומחזיק בעמדה זו. משום מה, ולצורך הליך זה בלבד העלה המפעל את הטענה כי הוא גוף ציבורי ו/או גוף דו מהותי – עמדה מוזמנת זו שכל כולה לצורכי הליך זה – נבקש מבית הדין הנכבד לדחות.
עוד נראה בפרק זה כי במשך השנים, נעשו נסיונות רבים לכרסום במעמדו ועצמאותו של מפעל הפיס
, בין היתר בנימוק כי אופן פעולתו של מפעל הפיס
יכול להיעשות בדרכים שונות, ולאו דווקא על ידי חברה פרטית הפועלת מכוח החלטות ממשלה. יחד עם זאת, דחה דירקטוריון מפעל הפיס
בעקביות ובשיטתיות נסיונות אלה, ומעולם לא ראה עצמו כחברה ממשלתית, או כגוף ציבורי המחוייב לתנאי השכר הנוהגים בסקטור הציבורי, ועמד על עצמאותו כחברה פרטית.
קיצורו של דבר, מפעל הפיס
הינו חברה פרטית הפועלת על פי מסמכי ההתאגדות והחלטות הדירקטוריון, ולרשויות השלטון המרכזי אין, ולא הייתה מעולם, כל סמכות להתערב בהחלטות האורגנים המוסמכים שלו." (כל ההדגשות במקור – ו.ו.ל.)

כאמור, הנתבעים סומכים טענתם זו, בין השאר, על הנפסק בבג"צ גלבוע הנ"ל ובמיוחד על הדברים הבאים -

"בית המשפט הגבוה לצדק עוסק בפעילות השלטונית של הגופים השונים, ואין הוא עוסק בפעילות מתחומי המשפט הפרטי. ניהול הגרלות והימורים אינו מוטל על מפעל הפיס
מכוח הדין. זהו תפקיד המוטל על מפעל הפיס
מכוח התארגנות מתחום המשפט הפרטי, אשר מצאה את בטויה הפורמלי בתזכיר ובתקנות של חברה. בכך שונה מפעל הפיס
מהמועצה להסדר הימורים בספורט, אשר הוקמה על-ידי חוק להסדר הימורים בספורט, תשכ"ז - 1967, ואשר תפקידיה הוטלו עליה בחוק.

טוענים העותרים, כי "הדין" מכוחו פועל מפעל הפיס
הוא סעיף 231(א)(2) לחוק העונשין, המזכיר את מפעל הפיס
בשמו המפורש והקובע כי האסור הפלילי בדבר הימורים אינו חל על מפעל הפיס
עד כמה שהוא פועל על פי היתר כדין. טענה זו, אין בידי לקבלה. עצם איזכורו של מפעל הפיס
בהוראת חוק העונשין אינו מעלה ואינו מוריד לעניננו. כל שהוראה זו עושה היא להפוך לחוקית פעולה שהיתה בלתי חוקית. אין הוראה זו מטילה תפקיד על מפעל הפיס
. אם לא תאמר כן, כי אז תביא לתוצאה המשונה לפיה כל אדם או גוף הפועל על פי היתר (כגון, נהג מונית, קבלן הבונה בנין, סוחר במטבע זר וכיוצא בהם) ממלא תפקיד על פי דין."

לדעתנו, האמור ב

פסק דין
זה אינו תומך בטענות הנתבעים, וזאת משתי סיבות – האחת, בית המשפט העליון לא דן בשאלת סיווגו של מפעל הפיס
או בבחינת מהותו, אלא דן בנושא סמכותו כבית הדין הגבוה לצדק לדון בעתירה כנגד מפעל הפיס
; והשניה – הנחתו של בית המשפט העליון היתה כי מפעל הפיס
מקיים תפקיד ציבורי77. הקביעות ב

פסק דין
זה לגבי מהותו של מפעל הפיס
, נעשו רק לעניין הסמכות, כלומר מיהו הדיין שידון בסכסוך שנתגלע בין מפעל הפיס
ובין פלוני, ולא בשאלת הדין שיחול על פעולותיו של מפעל הפיס
, שזוהי השאלה המרכזית לפנינו78.

הנתבעים הדגישו את הפסיקה הקובעת כי מתן רשיון או היתר לפעילות מסויימת אינו הופך את מקבל הרשיון לגוף הממלא תפקיד על פי דין. אך ההיבט הציבורי בפעילותו של מפעל הפיס
(מעבר לעובדה כי כל מהותו וכל מטרתו הינה להשקיע כספים שנגבים מהציבור ולתועלת הציבור, כאשר הדרך לעידוד גיוס הכספים מהציבור נעשית על דרך של הגרלה), אינו מתבטא רק במתן היתר לעריכת הגרלות, על פי חוק העונשין, כפי שמציינים הנתבעים. לדעתנו, לא ניתן לנתק את עובדת קיומו של היתר לקיים הגרלות עם מעמדו דה – פקטו של מפעל הפיס
כגוף מונופוליסטי בתחומו. מעמד אשר מפעל הפיס
הגן עליו בנחישות בכל שנות פעילותו79. לנושא זה נתייחס בהרחבה בסעיפים הבאים, לרבות התנאי בדבר חיוניות השירות הניתן על ידי הגוף הפרטי.

25. הקביעה כי ניתן להחיל על גופים פרטיים, את כללי המשפט המנהלי, תוך סיווגם כגופים דו מהותיים, נדונה בבית המשפט העליון בארבעה מקרים בלבד – חברת החשמל80, חברה קדישא81, הסוכנות היהודית82 והבורסה ליהלומים83. בשני המקרים האחרונים לא קבע בית המשפט העליון הלכה כי מדובר בגופים דו מהותיים, אלא העביר את הסכסוך – לרבות ההכרעה לגבי מהותו של הגוף – לבית המשפט המחוזי, כחלק מהמגמה של העברת נושאים מתחום המשפט המנהלי, מבית המשפט העליון אל בתי המשפט האזרחיים. בפרשת הבורסה ליהלומים סקר בית המשפט העליון את התפתחות הפסיקה בנושא, במילים אלה84 -

"בגבול שבין המשפט הפרטי לבין המשפט הציבורי קיים אזור דמדומים, בו המשפט הפרטי והמשפט הציבורי משמשים בערבוביה, לעתים זה לצד זה ולעתים זה בתוך זה. באזור זה קיימת דואליות נורמטיבית, כלומר, דו- קיום של המשפט הפרטי והמשפט הציבורי.

האזור של דואליות נורמטיבית התרחב בהדרגה. ...

לאחרונה עשתה הדואליות הנורמטיבית צעד נוסף, גדול וחשוב. היא פרצה מן התחום של המינהל הציבורי אל התחום של המגזר הפרטי. בית המשפט פסק שהיא עשויה לחול גם על גוף פרטי, שלא הוקם על-ידי חוק, אין לו סמכויות מכוח חוק ואין הוא משתייך, להלכה או למעשה, למינהל הציבורי. כזאת היא, לדוגמה, עמותה העוסקת בקבורה. מצד אחד, עמותה כזאת היא גוף של המשפט הפרטי, כמו אגודת ספורט או ארגון צדקה. אך מן הצד השני, כפי שבית המשפט פסק, יש לה גם מהות של גוף ציבורי. ראו ע"א 294/91 חברת קדישא גחש"א 'קהילת ירושלים' נ' קסטנבאום, פ"ד מו(2) 464.
...

בית המשפט המשיך ללכת בדרך שנפרצה במשפט קסטנבאום, אם כי עד כה, בתקופה הקצרה שחלפה מאז, לא התקדם הרבה בדרך זאת. באחד המקרים דן בית המשפט בשאלת המהות של הסוכנות היהודית לארץ-ישראל. גוף זה לא הוקם מכוח חוק, ואין לו סמכויות לפי חוק, אך הוא ממלא תפקידים בעלי אופי ציבורי. לפיכך אמר המשנה לנשיא אלון, באמרת-אגב, "יתכן שמקום יהא להסיק, במקרה דנן, שהסוכנות פועלת בנושא העתירה כגוף דו-מהותי, מכוח שיתוף הפעולה בינה לבין ממשלת ישראל, מכוח מהותו הציבורית המובהקת של נושא קליטת העליה וקיבוץ גלויות וכיוצא באלה", ואם כך, "יתכן שמקום יהא לטענה שיסודה בעילת הפליה". ראו בג"צ 4212/91 המוסד החינוכי הממלכתי דתי העל-יסודי לבנות "בית רבקה" נ' הסוכנות היהודית לארץ ישראל, פ"ד מז(2) 661, 676, 678. במקרה אחר דן בית הדין הארצי לעבודה, בין היתר, בשאלת כפיפותה של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל לכללים של המשפט הציבורי. הנשיא גולדברג אמר, תוך שהוא מפנה למשפט מיקרו דף (לעיל), כי "הגבולות אותם קבע בית המשפט העליון בשבתו כבג"צ ביחס לגופים במשפט הציבורי יפים אף לעניננו... לאור זאת מחוייבת ההסתדרות הכללית, וכל ארגון הפועל מכוח תקנונה, בכל מעשה שהוא עושה ואשר יש בו להשפיע על זכויות וחובות של עובדים, להפעיל שיקול דעת בהגינות, בסבירות, ללא שקילת שיקולים זרים, מתוך שוויון וללא אפליה". ראו דב"ע נב/ 12-4 ההסתדרות הכללית של העובדים בא"י - צים, חברת השיט הישראלית בע"מ (טרם פורסם), פיסקה 16."

ולסיכום נאמר בהמשך –

"על דרך זאת, המחילה את הדואליות הנורמטיבית על גופים דו-מהותיים, ניתן לומר כי הכיוון ברור אך הנתיב טרם סומן. הנסתר רב מן הנגלה.

ראשית, בית המשפט לא קבע עדיין מבחן, ואף לא נתן סימנים, שיאפשרו לזהות בבירור גוף דו-מהותי. על הסוכנות היהודית, למשל, הוא לא ראה לנכון לומר אלא זאת, שייתכן כי היא גוף דו-מהותי. אכן, אין די בכך שהגוף ממלא תפקיד שיש בו עניין לציבור או חשיבות ציבורית. גופים רבים מעין אלה פטורים לחלוטין מתחולת המשפט הציבורי. צריך דבר מה נוסף. אך מהו? ראו ע"א 294/91 חברת קדישא גחש"א 'קהילת ירושלים' נ' קסטנבאום, פ"ד מו(2) 464, 517. ראו גם א' בנבנישתי, "תחולת המשפט המינהלי על גופים פרטיים", משפט וממשל ב (תשנ"ד) 11; ד' ברק-ארז, "תאגידים ציבוריים", עיוני משפט יט (תשנ"ה) 273."

26. מהם אם כן, המאפיינים של גוף דו מהותי, שראוי שיפעל על פי כללי המשפט המנהלי?
אם נסכם את נימוקי בית המשפט העליון, המדובר באלה85 -
א. התפקיד המבוצע על-ידי הגוף הפרטי הוא בעיקרו ציבורי, הן מן הבחינה הפורמאלית והן מן הבחינה המהותית.
ב. הפעולה שממלא הגוף הינה פעולה ציבורית חיונית.
ג. פעילות הגוף הפרטי אינה נעשית למען מטרות רווח (תנאי זה אינו מספיק כשלעצמו).
ד. מעמד בלעדי בתחום בו הגוף פועל.
ה. קיומה של סמכות סטטוטורית מסויימת, שבהפעלתה היא נתונה לפיקוח של גוף סטטוטורי כלשהו (נשאר בצריך עיון האם זהו תנאי הכרחי).

מבין התנאים הללו, כבר הגענו למסקנה כי מן הבחינה המהותית, מפעל הפיס
ממלא תפקיד שהוא בעיקרו ציבורי, של השקעת כספי ציבור במטרות ציבוריות. אין חולק כי פעילותו של מפעל הפיס
לא נעשית למטרות רווח, אך כאמור, תנאי זה אינו מספיק. למפעל הפיס
מעמד בלעדי בתחום בו הגוף פועל. אמנם אין בידיו סמכות סטטוטורית, אך מאחר שההכרח בתנאי זה נשאר בצריך עיון, העדרו של יסוד זה אינו מעלה ואינו מוריד.

נותר, איפוא, התנאי הקובע כי הפעולה שממלא הגוף הינה פעולה ציבורית חיונית, וזאת בשונה מקבלת רשיון או היתר לפעול, שהרי כבר ציינו כי86 -

"...אין די בכך שאותו גוף פועל על-פי רשיון מטעם השלטון. הענקת הרשיון שוללת מפעולתו של אותו גוף את אופיו האסור. אין בהענקת הרשיון כדי להפוך את פעילותו של אותו גוף לפעילות בתחומי המשפט הציבורי, שאם לא כן "תביא לתוצאה המשונה, שלפיה כל אדם או גוף, הפועל על-פי היתר (כגון, נהג מונית, קבלן הבונה בניין, סוחר במטבע זר וכיוצא-בהם) ממלא תפקיד על-פי דין" (בג"צ 126/84 גלבוע נ. מפעל הפיס
, פ"ד לט(4) 68, 72)."

בנושא חיוניותם של "שירותי הגרלות והימורים", כותבת כב' השופטת פלפל87 –

"המדינה אפשרה רק לגוף אחד לארגן הימורים חוקיים בצורה בה פועל מפעל הפיס
. זולתו אין. אין מחלוקת שאם היה המדובר במצרך חיוני לקיום – מכח הגדרתו זו הוא היה מעין רשות ציבורית ועל כל פנים כפוף לחוק חופש המידע הן בגלל הדרך בה הוקם; והן בגלל אופי השירות שהוא נותן. הפרובלמטיקה לעניין מפעל הפיס
היא, שיטען הטוען שניתן לותור על השירות שהוא נותן באשר שירות זה אינו חיוני לקיום הפרט. נראה כי במשקפיים של חוק חופש המידע חיוניות השירות לא חייבת להיות קיומית, אלא חיוניות פונקציונלית. לפרט – זה נתב של יצר הימורים שקיים, ואולי הפחתה של פעילות לא חוקית בנושא; לכלל – זו אפשרות של תרומה ותמיכה במוסדות ציבור."

אנו מצטרפים לדברים אלה וסבורים כי האמור שם יפה אף לענייננו.

לדעתנו, עצם העובדה שקיים רק גוף אחד שהוקם מתוך מטרה מוצהרת לערוך הגרלות והוא זה שקיבל דרך קבע, במשך למעלה מארבעים שנים, רשיון מהמדינה להפעיל הגרלות והימורים חוקיים, כאשר המטרה המוצהרת של רווחי ההימורים וההגרלות היא השקעה במטרות ציבוריות, כתחליף למימון המדינה, על זרועותיה, היא הנותנת שאותו גוף חייב מידה מסויימת של אמון הציבור ונאמנות כלפי הציבור (בהתעלם מהשאלה מהי המידה הראויה). דברים ברוח זו נפסקו עוד בשנות ה – 70, בפרשת כפר שמריהו88 -

"בבג"צ 29/62, הנ"ל, אמר חברי הנכבד, השופט ויתקון, כי מיכרזים "ואספקתם של מצרכים ושירותים חיוניים בצורה הוגנת בתנאים השווים לכל נפש וללא ניצול מעמד מונופוליסטי - כל אלה הם דברים המשמשים את טובת האזרח. הוא מעוניין בהם, ומכאן זכותו לדרוש את ביצועם כהלכה" (שם, ע' 1028). הייתי מוסיף על כך שגם הניצול הנאות של נכסי הציבור הוא מן הדברים שהאזרח יש לו ענין לגיטימי בהם - ובוודאי במידה שנכסים אלה משמשים, או מיועדים לשמש, את הציבור כולו."

27. לדעתנו, העובדה שמעמדו של מפעל הפיס
בתחומו קרוב מאוד למונופול, וזאת מכוח היתר שניתן למפעל הפיס
על ידי המדינה, הופכת את שאלת חיוניות השירות למשנית.

בנושא זה כותב בנבנשיתי, ואנו מקבלים את עמדתו זו89 -

"המערכת הדמוקרטית אינה מבוססת על מתח אנכי בין השלטון לבין הציבור, אלא היא מסגרת אופקית, שבה קבוצות לחץ שונות מתחרות להגשים את רצונותיהן על ידי השפעה על רשויות השלטון מחמת גישה זו יש חשיבות לא רק לסמכויות המוקנות בדין לשלטון, אלא גם לסמכויות שאינן קיימות; לפעילויות החברתיות שבחר השלטון להסדיר, כמו גם לתחומים שהשלטון בחר שלא להתערב בהם ולהשאירם ללא ביקורת מוסדית. מאותו הטעם אין הצדקה להבחין בין ביקורת על מעשי הרשות לבין ביקורת על גופים פרטיים, המבצעים פונקציות ציבוריות ללא פיקוח מוסדי, תוך הסתמכות על פגמי ההליך הפוליטי המקנים להם עמדות כוח. גישת הבחירה הציבורית תומכת איפוא בהרחבת ההגדרה של הנאמן לצורך החלת הפיקוח המשפטי על פי כללי הדין המנהלי: גם גופים פרטיים הפועלים פעולות החיוניות לציבור, שלא מכוח הסמכה חוקית אלא תוך ניצול עמדות כוח ייחודיות, ייראו כנאמני הציבור, ולכן יהיו נתונים לביקורתו, בין השאר, באמצעות בתי המשפט."

ובהמשך –
"...ראוי שהדין המנהלי יחול על פעולות של גופים פרטיים, שהרשות המנהלית החליטה להפקיד בידיים פרטיות, למרות שפעולות אלו עשויות להשפיע באופן מהותי על אינטרס הציבור בכללותו או על אינטרסים של קבוצות שונות בציבור. בדרך כלל ניתן יהיה בנסיבות כאלה להצביע על 'עסקה' פורמלית או לא פורמלית בין הרשות לגוף הפרטי, באמצעותה קיבל הגוף הפרטי שליטה בתחום פעילות מסויים תמורת התחייבות לשמור על רמת תפקוד נאותה. מובן שמבחן זה אינו יכול לתת א-פריורי תשובה לגבי כל גוף וכל פעילות: הגדרת מהות 'ההשפעה המהותית' איננה חדה וברורה, וגם קשה לעתים להוכיח את הקשר הסיבתי בין הלחץ שהפעיל הגוף הפרטי לבין מדיניות הרשות.
ככל שמעמדו של הגוף קרוב יותר למונופול, השפעתו על אינטרסים ציבוריים גדלה, בעוד שתנאי תחרות מפחיתים את התלות הציבורית בגוף זה ומקטינים את אפשרויותיו לנצל את מעמדו לרעה. בעניינים שבהם אינטרס הציבור חלש יותר, ובעניינים שבהם אין בעמדת הכוח של הגוף הפרטי משום חשש לפגיעה בקבוצות בציבור, אין הצדקה להכבדת הדין המנהלי על הגוף הפרטי.

28. זאת ועוד, פעולותיו של מפעל הפיס
משלימות למעשה פעילות שראוי היה שתמומן על ידי זרועות המדינה, ובשל קשיים תקציביים לא נמצא להם מימון מהקופה הציבורית, אלא ישירות מכספי הציבור.

על הקשר בין אזלת היד התקציבית של זרועות המדינה ובין הקמת מפעל הפיס
, עמדה כב' השופטת פלפל בפסק דינה, בתארה את היוזמה להקמת מפעל הפיס
, בעקבות מצוקת מיטות בבית החולים "הדסה" בתל אביב90. זרועות המדינה, אשר לא מצאו מימון הולם ומתאים לכל פעולות השלטון המקומי, נהנות מההיתר שניתן למפעל הפיס
כמכשיר לגיוס כספים מהציבור על מנת לממש מטרות ציבוריות שלא נמצא להן מימון במסגרת התקציב השוטף.

היועץ המשפטי לממשלה הביא בסיכומיו כדוגמה למערכת יחסים זו הסכם שנחתם בין מפעל הפיס
ובין משרד האוצר, הקובע את 91 –

"ההיקפים השנתיים של הכיתות אותם יממן מפעל הפיס
, סכומי המינימום להם התחייב משרד האוצר לגבי תקציבי שיפוצים וחידוש מבנים במסגרת תקציב משרד החינוך והתרבות. במקביל נקבע בהסכם כי מפעל הפיס
יקבל היתר תלת שנתי להגרלות מטעם משרד האוצר, כי תוסר מגבלת המחירים והדבר יהיה נתון לשיקולי המפעל, וכן כי ישמרו העקרונות והמגבלות שיחייבו את האוצר בנושא אישור הגרלות לפיס ולגורמים האחרים..."

כאמור, אנו מקבלים את דעת המלומדים בנושא, לפיה92 –

"כאשר ממשלת ישראל מחליטה להימנע מטיפול בנושאים בעלי חשיבות ציבורית ממדרגה ראשונה, כגון קליטת עלייה או התיישבות חקלאית ברחבי הארץ, ומאפשרת לגופים אחרים לפעול בשטח זה באמצעות שליטה ומימון חיצוניים, ולהשפיע בכך על ענייניהן של קבוצות שונות בציבור, נותר בית המשפט המוסד השלטוני היחיד אשר בכוחו להפעיל ביקורת ולהגן על קבוצות העלולות להיפגע מגופים אלה."

וכן93 –

"...אם פעילותו של הגוף הפרטי מהווה תחליף לפעילות שלטונית באותו תחום. במילים אחרות, התשובה לשאלה אם פעילותה של העמותה היא ציבורית צריכה להיות תלויה, בין השאר, בתשובה לשאלה אם היא מהווה תוספת למינימום שהרשות צריכה לדאוג לו או שהיא מהווה תחליף בפועל לפעילות מטעם השלטון....
במצב היפוטתי שבו נמנעת המדינה מלפעול בתחום הסעד ומסתמכת על קיומם של שירותים פרטיים בתחום זה (אף על פי שצריכה להיות לה אחריות לנושא הרווחה), ניתן לומר שאופיים של שירותים אלה נהפך לציבורי בתוקף הנסיבות." (ההדגשה במקור – ו.ו.ל.)

29. לסיכום האמור עד כה, אנו סבורים כי העובדה כי מפעל הפיס
פועל על פי רשיון, אינה רלוונטית כשלעצמה לסיווג מפעל הפיס
כגוף מתחום המשפט הציבורי או הפרטי. אכן, לא כל הענקת רשיון לפלוני תהפוך אותו לגוף דו מהותי או ציבורי, וייתכן שאם עובדה זו היתה הטיעון היחיד להכפפת מפעל הפיס
למשפט הציבורי, היה מקום להרהר שוב במסקנה אליה הגענו, הדוחה את עמדת הנתבעים. אין זה מצב הדברים שלפנינו. מתן היתר לעריכת הימורים והגרלות הוא רק נדבך נוסף בתשתית ראייתית לגבי מהותו של מפעל הפיס
ואופי פעילותו. גם העובדה שמפעל הפיס
אינו נותן שירות "חיוני", במובן זה שניתן היה לקיים מדינה מתוקנת ללא מפעל הגרלות חוקי, אינה שוללת את סיווגו כגוף דו מהותי.

עמדנו על המניעים להקמת מפעל הפיס
, זהות העומדים בראשו ומטרותיו הלכה למעשה. כל המכלול העובדתי הנוגע לפעילות מפעל הפיס
, לרבות מעמדו כגוף יחיד בתחומו ומערכת יחסיו עם השלטון המרכזי והמקומי, הוא המצדיק החלה של כללי המשפט המנהלי על מפעל הפיס
. העובדה שמפעל הפיס
הוא יצור כלאיים, אשר התאגד כחברה פרטית ללא הון מניות, אך מבחינת מטרותיו, חבריו, הדירקטורים שלו - הוא נטוע עמוק בתחום הציבורי, היא הנותנת שיש לראות במפעל הפיס
, גוף דו –מהותי: כסותו חברה פרטית, ומהותו - ציבורית.
30. לסיום פרק זה, יש להתייחס לטענה הנתבעים כי יש ללמוד מנסיונות שהיו בעבר – במיוחד נסיונות חקיקה – להגביל את מעמדו של מפעל הפיס
ולהכפיפו לביקורת ציבורית, על עצמאות מעמדו. לדעתנו, אין ללמוד דבר מהנסיונות שהיו וכשלו, להכפיף את מפעל הפיס
לביקורת ציבורית, בדרך של שינוי החקיקה. כותב בנושא זה פרופ' ברק94 –

"דבר חקיקה הוא צמח בשדה המשפט. שתילתו למשל הצמח והתפתחותו מבוססות על מסגרת נתונה של דינים (חוקתיים, הלכתיים, מנהגיים). כמובן, לעיתים קרובות בא דבר החקיקה החדש לשנות מהדין הקיים. אך דבר חקיקה לא בא לשנות את כל הדינים כולם. חקיקה עוסקת לרוב ב'אבולוציה' ולא ב'רבולוציה'. השינוי המיוחד שמבקש דבר החקיקה להגשים נערך על רקע המשך קיומם של שאר הדינים. החוק אינו זעקה בחלל. חוק הוא שינוי חברתי המניח מערכת קיימת של משפט וחברה. על כן אנו מניחים כי חוק לא בא להכניס שינוי מהותי בתפיסות יסוד של שיטת המשפט בדרך אגב. דבר זה נכון לשינוי דין הלכתי קודם והן לשינוי דין חקוק קודם."

וכן –

"חקיקה היא תהליך נמשך. האם עשויה חקיקה מאוחרת לשפוך אור על תכליתה של חקיקה קודמת? הפרשנות התכליתית משיבה על שאלה זו בחיוב. אמת, חקיקה מאוחרת אינה יכולה לפרש חקיקה קודמת. המחוקק עסוק בחקיקה ולא בפרשנות. עם זאת חקיקה מאוחרת עשויה לסייע בפירוש שהפרשן נותן לחקיקה הקודמת. השפעה זו מתבטאת, בין השאר בכך, שהחקיקה המאוחרת עשויה ללמד על התכלית המקורית שעמדה ביסוד החקיקה החדשה אלא כדי להבהיר ולהסיר ספקות (ex abundanti cautela); לעיתים היא מבוססת על הבנה מוטעית של החקיקה הקודמת, אך לעיתים יש בה כדי לשפוך אור על התכלית המקורית. "

דברים אלה יפים אף ליחס בין חקיקה ובין המצב המשפטי שקדם לה.

בנוסף, ערים אנו גם לעובדה, כי מטבע הדברים, כל גוף שואף לשמור על עצמאות מעמדו, והדברים ידועים בתחום התנהגות ארגונים ומדעי הניהול95. ביטוי לכך נמצא גם במאמרה של ד"ר ברק – ארז96:

"במישור העקרוני קיימים טיעונים ברוח הליברליזם הקלסי נגד הטלת חובות נוספות על גופים פרטיים. לכך חוברים גם שיקולים נעלים פחות, ובראשם ההתנגדות של קבוצות האינטרסים ששולטות בגופים אלה. כמובן, ההתייחסות לתאגידים הפרטיים שפועלים במישור הציבורי היא הרחוקה ביותר מן הגרעין הקלסי שעליו הוחל המשפט הציבורי. הם אינם אישיות משפטית מתחום המשפט הציבורי ואף לא אישיות משפטית בבעלות ציבורית. על כן, בהתייחס אליהם אי אפשר להציע מבחן פורמלי-אובייקטיבי להרחבת תחולתו של המשפט הציבורי. תאגידים אלה מחייבים מעבר מן הקליפה אל התוך במידה רבה יותר מן התאגידים שנידונו עד כה." (ההדגשה הוספה – ו.ו.ל.)

מסיבות אלה, אין אנו סבורים כי נסיונות להצר את עצמאות מפעל הפיס
, מעידים על מעמדו כחברה פרטית. אנו סבורים כי יש לתת משקל רב יותר למהותו ותכליתו של מפעל הפיס
, כפי שסקרנו לעיל, וכן לעובדה כי גם חברי הדירקטוריון ראו עצמם מכהנים בגוף ציבורי.

ו. קביעת תנאי השכר והפרישה - ליקוט וטשטוש
31. לאחר שעמדנו על מערכת היחסים בתוך דירקטוריון מפעל הפיס
, הוא הגוף שאישר את תנאי הפרישה לנתבעים, הגיעה העת להתעכב על תנאי הפרישה עצמם, וכן על תהליך אישורם.

תנאי הפרישה תוארו לעיל בעמודים 5-6, והם:

(א) גדות - פנסיה בגובה 70%, המחושבת על פי משכורת קובעת של 57,663 ₪ וצמודה למדד המחירים לצרכן. (קביעת "המשכורת הקובעת", נעשתה על פי הנתונים הבאים – משכורת על פי רשות החברות הממשלתיות (29,928 x 105%) 31,424 + תוספת מיוחדת (31,424 x 8.33% (חלק 12)) 2,617 + שעות נוספות (180 שעות/ 31,424 x 80 שעות x 137.5%) 19,204 + משכורת 13 (מחושבת על כל הרכיבים לעיל) 4,418).
פיצויים עבור 15 שנים – 874,517 ש"ח
פדיון חופשה – 313,028 ש"ח
פדיון ימי מחלה – 157,888 ש"ח
סה"כ – 1,345,433 ₪.

(ב) גורן - פנסיה בגובה 70%, המחושבת על פי משכורת קובעת של 49,687 ₪ וצמודה למדד המחירים לצרכן. (קביעת "המשכורת הקובעת", נעשתה על פי הנתונים הבאים – משכורת על פי רשות החברות הממשלתיות 27,082 + תוספת מיוחדת (27,082 x 8.33% (חלק 12)) 2,247 + שעות נוספות (180 שעות/ 27,082 x 80 שעות x 137.5%) 16,550 + משכורת 13 (מחושבת על כל הרכיבים לעיל) 3,807).
פיצויים – 973,037 ש"ח
פדיון חופשה – 238,970 ש"ח
פדיון ימי מחלה – 312,318 ש"ח
סה"כ – 1,524,325 ₪.

(ג) גואטה - פנסיה חודשית ממועד התפטרותה, בסך 18,225 ₪ (44% פנסיה), המחושבת על פי משכורת קובעת של 41,188 ₪ וצמודה למדד המחירים לצרכן. (קביעת "המשכורת הקובעת", נעשתה על פי הנתונים הבאים – משכורת על פי רשות החברות הממשלתיות (29,928 x 75%) 22,446 + תוספת מיוחדת (22,446 x 8.33% (חלק 12)) 1,869 + שעות נוספות (180 שעות/ 22,446 x 80 שעות x 137.5%) 13,717 + משכורת 13 (מחושבת על כל הרכיבים לעיל) 3,156).
פיצויים – למעלה מ – 607,000 ש"ח
פדיון חופשה – 456,991 ש"ח
פדיון ימי מחלה – 220,650 ש"ח
סה"כ – 1,285,164₪.

(א) התפתחות השכר ותנאי הפרישה של הנתבעים על ציר הזמן
32. תנאי הפרישה של הנתבעים משקפים התפתחויות ושינויים שחלו בשכרם במהלך השנים. לתיאור התפתחויות אלה יש משקל לגבי בחינת סבירות תנאי הפרישה.

מהראיות עולה התמונה הבאה –

(א) בשנות ה – 70, טרם כניסתו של גורן למפעל הפיס
, עמד בראש מפעל הפיס
מר אורן, ששימש בתפקיד כפול – יו"ר הדירקטוריון ומנכ"ל המפעל. אורן היה גמלאי של עירית תל אביב. ככל הנראה זה היה ההסבר לעובדה שעם פרישתו ממפעל הפיס
קיבל פיצויי פרישה בלבד (בשיעור של 200%), תוך שחרור הסכומים שנצברו לזכותו בקופות הגמל97 ונושא הפנסיה לא התעורר.

בעקבות הערת מבקר המדינה, פוצל תפקידו של אורן לשני תפקידים – מנכ"ל מפעל הפיס
ויו"ר הדירקטוריון98. מר גורן החל לעבוד במפעל הפיס
בשנת 1975 כסמנכ"ל, לפי פנייה ישירה של מר אורן ומר שיין (אחד הדירקטורים במפעל הפיס
), לאחר שלפני כן עבד בבנק טפחות99. לאחר שמילא תפקיד זה בהצלחה, ועם פיצול תפקיד היו"ר והמנכ"ל, מונה גורן למנכ"ל מפעל הפיס
, באפריל 1978.

(ב) תנאי העסקתו של גורן נקבעו בכתב המינוי שלו כסמנכ"ל. השכר נקבע על פי דירוג המח"ר ובנוסף לכך שולמו לו הוצאות אחזקת רכב וטלפון100.

שלוש שנים לאחר מכן, בשנת 1978, עם מינויו של גורן לתפקיד מנכ"ל מפעל הפיס
, שכרו נקבע בצמוד לשכר מנכ"ל בחברות בממשלתית שהיקף פעילותן דומה לזה של מפעל הפיס
, ורמתן בסולם הסיווג של ועדת פינרמן הוא בין 7 ל – 8.101.

(ג) כאמור, ערב פרישתו של מר אורן מתפקיד יו"ר הדירקטוריון, נקבעו תנאי פרישתו ובמקביל נקבעו גם תנאי השכר והפרישה של מר גורן, על ידי ועדת הדירקטוריון102. ההחלטה היתה כדלקמן –
"1. המשכורת המשולמת למר אליצור גורן הינה לפי דרגה 8, במסגרת 10 הדרגות הקיימות בסולם של דירוג מנהלים כלליים בחברות ממשלתיות.
בנוסף לכך זכאי מר גורן לתנאים ולזכויות הנלוות, בהתאם לנהוג במפעל הפיס
. לעניין הדירוג נקבעה השוואה למשכורת של מנכ"ל חברת 'עמידר'.
2. בעת הפסקת עבודה תחול תקופת הודעה מוקדמת של 3 חודשים, בה יהא זכאי למשכורת ולקבל התנאים והזכויות האחרות.
3. לאור פנייתו של מר גורן מוסכם כי זכויותיו לגמלה ממועד תחילת עבודתו במפעל יקבעו כמקובל לגבי עובדים במסגרת הסדר פנסיה תקציבית.
4. החל מיום מינויו של מר גורן כמנכ"ל יחולו לגביו תנאי הגמלה המקובלים לגבי מנכ"לי משרדים משלתיים.
5. מר גורן יורה לאלתר להעביר למפעל הפיס
את כל הפרשות המפעל בגובה של 131/3% בתוספת הצמדה ריבית שנצברו עד למועד החזרת הכספים למפעל הפיס
.
6. יוכן הסכם עבודה אישי שיסדיר במפורט, על פי האמור לעיל, את תנאי ההעסקה והזכויות של המנכ"ל."

ואכן, ביום 25.6.1981, נחתם עם גורן הסכם עבודה אישי, בו נקבע השכר על פי החלטת ועדת הדירקטוריון (דרגה 8, במסגרת 10 הדרגת הקיימות בסולם של דירוג מנהלים כלליים בחברות ממשלתיות) וכן כל התנאים והזכויות הנלוות האחרות הנהוגות לגבי עובדים הבכירים במפעל הפיס
, להוציא תשלום עבור שעות נוספות ומשכורת י"ג, ובנוסף: תשלום הוצאות אש"ל וטלפון ומכונית צמודה103. לגבי תנאי הפרישה נקבע -

"(א) בכפוף להוראות הסכם זה יהיו תנאי השירות והגמלאות של המנכ"ל מיום שהתחיל לכהן כמנכ"ל המפעל (ב – 1.4.78) כזכויות המוקנות למנהלים כלליים במשרדי הממשלה, כפי שיהיו מזמן לזמן.
(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), ובשים לב לאמור בסעיף-קטן (ה), תעמוד למנכ"ל הזכות לקבלת קיצבה מיידית בפרישה מוקדמת – הכלולה בעת חתימת הסכם זה בתנאי השירות והגימלאות של המנהלים הכלליים במשרדי הממשלה – אף אם בעת פרישתו המוקדמת של המנכ"ל זכות כזו לקיצבה מיידית לא תהיה כלולה בתנאי שירות וגימלאות החלים על המנהלים הכלליים של משרדי הממשלה כפי שיהיו באותו הזמן.
(ג) זכויות הפנסיה של המנכ"ל עבור תקופת עבודתו במפעל קודם שמונה למנכ"ל, יהיו כזכויות עובדי המפעל הכלולים בהסדר פנסיה תקצבית.
(ד) למען הסר ספק, מובהר בזה כי בכל מקום בו ישתמשו במושג 'המשכורת האחרונה' או 'המשכורת הקובעת' לצורך חישוב הפנסיה, תהיה 'המשכורת' כמשמעותה בסעיף 5 להסכם זה.
(ה) הואיל ובעבר הפריש המפעל כספי פיצויים ותגמולים לקופת הגמל 'בר', הורה המפעל, באישור המנכ"ל, לקופת הגמל 'בר' להעביר למפעל את כל הפרשות המפעל, בשיעור של 13.33% בתוספת רווחי ריבית והצמדה שנצברו עליהם עד למועד החזרת הכספים.
(ו) סוכם בין הצדדים כי הסדרי הפנסיה האמורים באים במקום תגמולים ופיצויי פיטורים לתקופת עבודתו של המנכ"ל במפעל. הצדדים יעבירו את ההסכם למשרד העבודה והרווחה לצורך טיפולו על פי סעיף 14 לחוק פיצוי פיטורים, תשכ"ג- 1963."

(ד) כחודשיים קודם לחתימת ההסכם האישי עם גורן ולאחר פרישתו של אורן, ביום 1.4.1981, מונה גדות ליו"ר דירקטוריון מפעל הפיס
על ידי שר האוצר. עם כניסתו של גדות לתפקיד, נקבע כי "השכר והתנאים הנלווים של מר ג. גדות כיו"ר הדירקטוריון יהיו זהים לתנאים של יו"ר הדירקטוריון הקודם" וכן כי "המפעל יעמיד מכונית לנהיגה עצמית ע"י מר גדות"104.

(ה) ביום 30.7.1981 החליטה ועדת הדירקטוריון כי "לצורך קביעת שיעור הגמלא ליו"ר הדירקטוריון, למקרה של סיום תפקידו לאחר תקופה של ארבע שנים, יועמד שיעור הגמלא על 20%." כמו כן, הקביעה הנ"ל תחול עליו "גם באם יסיים את תפקידו קודם לכן ובתנאי שמלאו 24 חדשים ממועד מינויו לתפקיד."105

בחקירתו הנגדית, תגובתו של גדות להחלטה נדיבה זו, היתה106 -

"הם נתנו את העניין, אני קיבלתי את זה באהבה. כל מה שהם היו נותנים קיבלתי באהבה. גם מה שנתנו לאחר מכן קיבלתי באהבה. זה מה שנתנו. ואני לא חייב להיות היום הבוחן כליות ולב או המליץ יושר או הרב הראשי לתת גושפנקא כזו או אחרת להחלטות הועדה."

(ו) כחודש לאחר מכן, ביום 23.8.1981, החלה גואטה, הנתבעת מס' 3, את עבודתה במפעל הפיס
כמנהלת הלשכה של גדות, אותו הכירה מעבודתה עימו במשרד הפרסום שבבעלותו ועוד קודם לכן, מעבודתה במטה ההסברה של מפלגת הליכוד, אותו ריכז גדות. את עבודתה במפעל הפיס
החלה גואטה בגיל 24, כמזכירת היו"ר. לאחר חודש נוסף, היא מונתה למזכירת לשכת היו"ר, בעקבות רעיון של גדות ליצור תקן חדש לגואטה107.

עובדי מפעל הפיס
, בניגוד לבכיריו, הועסקו על פי הסכמים קיבוציים, כאשר בדרך כלל התגמול נעשה בדרך של הצמדה למגזרים אחרים במגזר הציבורי. בדומה, גם תנאי עבודתה של גואטה נקבעו על פי הדרוג האחיד108.

(ז) בדצמבר 1981 החליט הדירקטוריון על הקמת ועדה לקביעת תנאי השכר והשרות של המנכ"ל כועדת קבע (להלן - ועדת השכר)109. משהוקמה ועדה זו, תנאי השכר של המנכ"ל, ושל הבכירים הצמודים לו (יו"ר הדירקטוריון ומזכירת החברה, כפי שיתואר בהמשך), לא נקבעו עוד בפורום של הדירקטוריון, אלא בפורום מצומצם של שלושת חברי ועדת השכר, ורק הובאו לאישור הדירקטוריון, ובהמשך, עם תיקון מס' 4 לפקודת החברות110, לאישור ועדת הביקורת ומשם לאישור הדירקטוריון.

לענין עצמאותה של ועדת השכר, העיד גדות 111 –

"...הועדה היא סוברנית לקבל את ההחלטות. היא ועדת קבע שהואצלו לה הסמכויות."

הן גדות והן גורן העידו, כי היוזמה לתיקוני השכר ותנאי הפרישה שועדת השכר דנה בהם, מכאן ואילך, היתה בידיהם112. בנושא זה אנו מבקשים להדגיש כי למרות שקיימים מקומות בפרוטוקול בהם גדות אינו זוכר מי יזם את שינויי השכר113 או שהוא מטיל את היוזמה על כתפיו של גורן בלבד114, אנו סבורים כי יש לקבל את עדותו בנושא זה לגבי היוזמה שהיתה בידיהם, כמקשה אחת115.

(ט) באותה ישיבה בה הוחלט על הפיכת ועדת השכר כועדת קבע, עלה נושא עלויות השכר במפעל הפיס
. גדות, אשר ידע על התכנסותה של ועדת השכר יומיים לאחר מכן, השיב כי העלויות גדלו משתי סיבות, אחת מהן היא מענק שנת ה – 30 לעובדים, אך לא טרח ליידע את חברי הדירקטוריון כי גם שכרו ושכרו של גורן עומד לעלות בקרוב מאוד (יומיים לאחר מכן), ובאופן רטרואקטיבי.

ואכן, יומיים לאחר ההחלטה על הפיכת הועדה לשכר לועדת קבע ורק חצי שנה לאחר חתימת הסכם העבודה עם גורן, ביום 18.12.1981, החליטה הועדה על העלאת השכר לגורן ולגדות מדרגה 8 לדרגה 9 בדירוג החברות הממשלתיות, בתוקף רטרואקטיבי מיום 1.4.81116 (כניסתו של גדות לתפקיד וכחודשיים לפני חתימת הסכם העבודה עם גורן).

(י) כחצי שנה לאחר מכן, ביום 7.3.1982 החליטה ועדת השכר להגדיל את הפנסיה לגדות, כך שזו תעמוד על 6% בשנה117.

(יא) ביום 22.4.82, לאחר כשישה שבועות, החליטה ועדת השכר כי גדות וגורן ישתכרו על פי דרגה 10 לדרוג החברות הממשלתיות, שוב בתחולה רטרואקטיבית מיום 1.4.82.118 החלטה זו אושרה גם בדירקטוריון מפעל הפיס
119. העלאת שכר זו היתה כחמישה חודשים אחרי העלאת שכר קודמת (מדרגה 8 ל- 9).

(יב) כעבור כשבעה חודשים, ביום 25.11.1982, החליטה ועדת השכר על תשלום משכורת 13 לגדות ולגורן120. למען הדיוק, ההעלאה אושרה לגורן ואילו גדות, הצמוד לשכר המנכ"ל, נהנה ממנה. עוד יש לציין כי מי שחתם על החלטת ועדת השכר היה אחד מחברי הועדה ועימו חתימתו של גדות, כיו"ר הדירקטוריון.

(יג) לאחר כחודש וחצי, ביום 6.1.1983, אישרה ועדת השכר תשלום של 45 שעות נוספות גלובליות למנכ"ל וליו"ר121, אישור התשלום כרכיב פנסיוני ובתחולה רטרואקטיבית מיום 1.9.1982.

אין חולק כי מדובר היה בדרך להגדיל את שכר היו"ר והמנכ"ל ותו לא. כך העיד גדות בתצהירו 122 -
"תשלום של שעות נוספות גלובליות היתה דרך מקובלת ושכיחה דאז להגדלת משכורות בשלטון המקומי. תוספת זאת הוענקה בעיקרה, ובהיקפים הגדולים מאלה שלעיל, לבכירים ברשויות המקומיות והיוותה חלק מהשכר, לכל דבר ועניין, לרבות כמשכורת הקובעת לפנסיה."
גם בחקירתו הנגדית, חזר על אותה עמדה123 –

"מתן גמול גלובלי לשעות נוספות זו הטבת שכר שאיננה נמדדת על שעות בכלל אלא הטבת שכר."

(יד) ביום 30.6.1983 החליטה ועדת השכר כי מפעל הפיס
ישא בהוצאות הטלפון של המנכ"ל והיו"ר, כמו בממשלה124.

(טו) לאחר כשנה, ביום 28.6.1984, החליטה ועדת השכר כי המועד הקובע להחלת תנאי הגמלה של גורן יהיה מיום 1.4.1976, במקום 1.4.1978 – כשנתיים לפני שמונה למנכ"ל.

כחודשיים לאחר מכן ובהתאם להחלטת ועדת השכר, נחתם עם גורן ביום 21.8.1984 הסכם חדש המעגן את החלטת ועדת השכר125.

(טז) ביוני 1984 לא רק תנאי הפרישה של המנכ"ל הוטבו, אלא גם תנאי הפרישה של היו"ר. יחד עם החלטת ועדת השכר בדבר פנסיה רטרואקטיבית למנכ"ל, החליטה הועדה כי אם היו"ר יעבוד פחות מחמש שנים יקבל גמלה של 30%126.

(יז) במקביל לחתימת ההסכם החדש עם גורן, באוגוסט 1984, נבחר מר גדות כח"כ וכיהן בתפקיד זה מיום 16.8.1984 ועד יום 30.6.1992. משך כל שמונה השנים בהן כיהן כח"כ, המשיך בתפקידו כיו"ר הדירקטוריון של מפעל הפיס
. גדות העיד כי באותה תקופה עבד הן בכנסת, במלוא המרץ והן כיו"ר הדירקטוריון, כשהוא מעריך את היקף עבודתו במפעל הפיס
בכ – 11 שעות ביום127.

בעת כהותנו כח"כ, הועמדה לרשות גדות מכונית צמודה ונהג, אשר בהוצאותיהם נשא מפעל הפיס
ובנוסף גדות נהנה מתנאי הרווחה של עובדי מפעל הפיס
128. גדות גם היה זכאי להגיש מדי חודש חשבון שיכלול את פירוט השעות שהקדיש בפועל למפעל הפיס
. יש להדגיש כי ההחלטה על החזר ההוצאות נתקבלה בדיעבד רק כשלוש שנים לאחר בחירתו של גדות לכנסת.129 בהמשך, גדות הפסיק להגיש חשבון הוצאות, ולמעשה לא קיבל שכר ממפעל הפיס
עד תום כהונתו כח"כ, אך זכותו לשכר והמשכורת הקובעת לעניין גמלאות המשיכה להיות צמודה לשכר המנכ"ל, שהוסיף לעלות130.

(יח) ביום 7.2.1985 החליטה ועדת השכר להעניק למנכ"ל וליו"ר שכר עידוד בשיעור של משכורת שנתית נוספת (8.33%), בתחולה מיום 1.1.1985131.

כמו לגבי התוספות האחרות, גם כאן מדובר בהעלאת שכר. כך העיד גדות132 –

"שכר העידוד הוא הטבת שכר שניתנת כמו שעות נוספות כמו תוספת משכורת 13, זו הטבה שכר כלל ענין ודבר."

(יט) ביום 24.9.1985 החליטה ועדת השכר על הארכת תקופת ההודעה המוקדמת למנכ"ל משלושה חודשים לשישה חודשים133. בסופו של דבר, מאחר שגורן פרש לגמלאות בגיל 65, הטבה זו לא נוצלה.

(כ) חודשיים לאחר מכן, וכחצי שנה לפני המועד הצפוי של תום תקופת כהונתו של גדות כיו"ר, ביום 6.11.1985, החליטה ועדת השכר כי אם יו"ר הדירקטוריון יפרוש מתפקידו במהלך כהונתו כח"כ, הגמלה תחושב על בסיס המשכורת הקובעת של המנכ"ל, כפי שתהיה במועד פרישת היו"ר והגמלה תעודכן בהתאם לכללים החלים על כללי הגמלה של המנכ"ל134.

(כא) ביום 27.10.1986 הוארכה כהונתו של גדות כיו"ר הדירקטוריון בשלוש שנים נוספות, החל מיום 1.1.1987.

(כב) ביום 13.4.87 פורסם מכרז פנימי למשרת מזכיר המפעל. גואטה היתה היחידה מבין עובדי מפעל הפיס
אשר הציגה את מועמדותה לתפקיד והיא נבחרה פה אחד. תפקיד מזכיר החברה זהה בתנאי עבודתו לתפקיד של סמנכ"ל החברה (גם קודמתה בתפקיד, הגב' קינן, נהנתה מאותם תנאים). תואר סמנכ"ל הוענק לגואטה רק ביום 14.6.1992135.

(כג) ביום 24.8.1987 החליטה ועדת השכר לכלול את המנכ"ל (ואת היו"ר הצמוד אליו), בהסדר שהושג לגבי יתר עובדי החברה שנה קודם, בדבר הכללת החלק ה – 12 של משכורת 13 במשכורת הקובעת לצורך פנסיה136.

בעקבות החלטה זו, ביום 9.9.1987 נחתם עם גורן הסכם לפיו גורן זכאי כי החלק ה- 12 של משכורת 13, יובא בחשבון המשכורת הקובעת לגמלה.

(כד) ביום 11.10.1987 החליטה ועדת השכר לשלם ליו"ר גמלה חודשית בשיעור של 30%, למרות שהמשיך לכהן כיו"ר הדירקטוריון ברציפות137. החלטה זו לא יושמה.

(כה) בישיבת הדירקטוריון מיום 14.1.1988 הוחלט על הפסקת תשלום שכר עידוד ומשכורת 13 לעובדי מפעל הפיס
, אך החלטה זו לא חלה על גדות וגורן138.

(כו) ביום 19.1.1989 החליטה ועדת השכר על הגדלת התוספת של שעות נוספות גלובליות מ- 45 שעות ל –80.

החלטה זו עוגנה בתיקון להסכם האישי עם גורן, אשר נחתם ביום 29.1.1989139.

(כז) ביום 5.8.1990 החליטה ועדת השכר כי גדות יהיה זכאי לקבל לאחר פרישתו גמלה חודשית בשיעור של 6% לכל שנה מתקופת כהונתו בתפקיד היו"ר וכן פיצויי פרישה בסכום השווה למשכורת הקובעת של המנכ"ל במכפלת שנות כהונתו כיו"ר הדירקטוריון140.

כשבועיים לאחר מכן, בישיבת ועדת השכר מיום 26.8.90, הוחלט כי גם המנכ"ל יהיה זכאי בעת סיום כהונתו לפיצוי פרישה בסכום השווה למכפלת משכורתו האחרונה במספר שנות כהונתו, בנוסף לגמלה החודשית141. החלטה זו עוגנה בהסכם שנחתם למחרת, 27.8.90142.

(כח) בישיבת יום 24.1.1991 החליטה ועדת השכר לעדכן את חוזה המנכ"ל כך שבמקום שכר עידוד, השכר יכלול תוספת מיוחדת בסכום השווה לחלק ה – 12 מהמשכורת (משכורת 14)143.

(כט) ביום 7.6.1991 מונה גדות על ידי ראש הממשלה ליו"ר הדירקטוריון למשך חמש שנים נוספות.

(ל) ביום 24.11.1991 תוקן שוב חוזה העבודה עם גורן והוסף לו רכיב גילום הוצאות רכב144.

(לא) ביום 3.2.1992, כשלושה חודשים לפני שגדות חדל מכהונתו כח"כ ושב לעיסוקו היחיד – יו"ר דירקטוריון מפעל הפיס
, ועדת הביקורת של הדירקטוריון (להלן - ועדת הביקורת) אישרה לגדות שכר בגובה שכר המנכ"ל בתוספת 5%145.

(לב) חודשיים לאחר מכן, ביום 9.4.1992, נחתם עם גדות הסכם בו פורטו תנאי שכרו ופרישתו146 והוא למעשה מרכז את כל ההחלטות שתוארו לעיל ושהתקבלו עד אותו מועד.

(לג) בשנת 1992, במקביל לחתימת ההסכם עם גדות, הוסדרו גם תנאי השכר והפרישה של גואטה. גואטה פנתה לגורן בנושא תנאי הפרישה שלה והיא תארה את הרקע להחלטה בדבר שכרה ותנאי הפרישה, בעדותה147 -

"פניתי למנכ"ל מפעל הפיס
, ראיתי שכל הסמנכ"לים שהיו היה להם, היו מבוטחים בביטוח מנהלים, היה להם ביטוח, אני צמחתי מתוך המפעל לא היה לי ביטוח מנהלים, פניתי למנכ"ל, אמרתי לו שאני חוששת לפגיעה במעמדי, שיכול להיות שהגעתי לכזה תפקיד במפעל ואני חוששת, אין לי סידור פנסיה ואני מבקשת שיטפל בעניין הזה.
הוא חשב על זה, הוא אמר שיש משהו בדברי, אני יודעת שהוא ניסה לבדוק, להקים לי קופת פנסיה, ביטוח מנהלים מה שנקרא, הוא בדק את זה עם קלי שהיה יועץ פנסיוני של מפעל הפיס
, הוא בדק את זה והתברר שלא ניתן להפריש יותר משנה אחת אחורה ואני כבר הייתי הרבה שנים, וזו בעצם הבעיה שלא עשו לי ביטוח מנהלים ואז הוא הביא את ההצעה הזאת לאישור.
...
...אני הגעתי לתפקיד בכיר, שאני אעזוב את הפיס שאיזה שהוא שלב, שלא אגיע לעבוד במפעל הפיס
עד גיל 60 או גיל 65 ואני אשאר בלי ביטוח מנהלים, בלי פנסיה אני יכולה לקבל, בכל זאת צברתי זכויות פנסיה, עבדתי במפעל הרבה שנים והיה חשש שאני אצא ממפעל הפיס
בלי כלום."

בעקבות כך כתב מר גורן ביום 22.7.92 מכתב המופנה לועדת הביקורת של מפעל הפיס
148, ובו הוא מבקש כדלקמן-

"בבדיקת נושא תנאי הפרישה של סגני המנהל הכללי התברר, כי אצל חלק מהסמנכ"לים מוסדר העניין במסגרת ביטוח מנהלים וקופות גמל, ואילו לגבי האחרים הנושא טרם הוסדר.
אשר על כן נבקשכם לדון בהסדר דלהלן –
תנאי פרישה לסמנכ"לים במפעל הפיס
:
1. סמנכ"ל המבוטח במסגרת עבודתו ב"ביטוח מנהלים" ו/או בקופת גמל, יהיה זכאי לתנאי הפרישה כפי שהם מוסדרים בפוליסת הביטוח, או בקופת הגמל.
2. נושא משרה המועסק ע"י החברה למעלה מעשר שנים, והמשמש כסמנכ"ל החברה, ואשר לא בוטח במסגרת פוליסת ביטוח מנהלים, או קופת גמל, יהיה זכאי עם סיום עבודתו בחברה לתשלום פנסיה, אשר אופן חישובה ומועד תשלומה יהיה כדלקמן:
א. בגין כל שנת עבודה בחברה, מתחילת העסקתו בחברה ועד לסיום עבודתו, יהיה הסמנכ"ל זכאי לתשלום בשיעור של 3% (שלושה אחוזים) "מהמשכורת הקובעת", (לגבי חלק משנה - יזוכה בחלק יחסי מהשיעור הנ"ל).
ב. זכאותו של הסמנכ"ל לתשלום הפנסיה הנ"ל תחל עם הגיעו לגיל 40 שנה.
ג. ה"משכורת הקובעת" לעניין זה תהיה בגובה המשכורת האחרונה ברוטו, שתשולם לסמנכ"ל לפני סיום עבודתו בחברה, כולל כל תוספות השכר והתשלומים הנלווים המקובלים בחברה לעניין זה."

ביום 23.7.92, התכנסה ועדת הביקורת149 והחליטה "לאשר ההסדר המצ"ב, כפי שהוצע במכתבו של מנכ"ל מפעל הפיס
, ולהמליץ על הבאתו לאישור הדירקטוריון". אין חולק כי ההחלטה שהתקבלה לגבי תנאי הפרישה של סמנכ"לים התייחסה באותה עת רק לגואטה150. שבוע לאחר מכן, התכנס הדירקטוריון, ביום 30.7.92151, והחליט לשנות מהחלטת ועדת הביקורת כדלקמן -
"א. פה אחד הוחלט לשנות החלטת ועדת ביקורת, כפי שמופיעה בסעיף 3 של הפרוטוקול ולקבוע כי סמנכ"ל החברה המועסק על ידה למעלה מעשר שנים, ואשר חלה עליו פנסיה תקציבית ואינו מבוטח במסגרת פוליסת ביטוח מנהלים, או קופת גמל חיצונית, זכאי לתנאי שכר, העסקה ופרישה בשיעור השווה ל – 75% מתנאי השכר, ההעסקה והפרישה של מנכ"ל החברה.
ב. להורות ליועצים המשפטיים להכין הסכם שכר ותנאי העסקה ופרישה בהתאם, ולהסמיך את חבר הדירקטוריון מר שיין ואת המנכ"ל אליצור גורן, שניהם יחדיו, לחתום על ההסכם בשם החברה."

בעקבות החלטת הדירקטוריון, שלחו היועצים המשפטיים של מפעל הפיס
מכתב ביום 16.8.92152, המופנה אל מנכ"ל מפעל הפיס
ויו"ר ועדת הביקורת, אל המכתב צורף נוסח חוזה לגואטה, כפי שנתבקשו (ללא הגבלת הגיל), ובמכתב עצמו נאמר כי מאחר שההחלטה לא אושרה על ידי ועדת הביקורת (שהרי הדירקטוריון קיבל החלטה חדשה ושונה), על פי הוראות פקודת החברות, יש להביא את ההסכם לאישור בועדת הביקורת ולאחר קבלת האישור יש להביאו לאישור הדירקטוריון.

ואכן, ביום 19.8.92, נחתם חוזה העסקה בין גואטה ומפעל הפיס
153, בו נקבעו תנאי שירות ופרישה בסעיף 12 לחוזה, כדלקמן –
"א. בכפוף להוראות הסכם זה יהיו תנאי הפרישה של הסמנכ"ל, מיום שהתחילה עבודתה בחברה בשיעור של 75% מהזכויות המוקנות למנכ"ל החברה עפ"י תנאי הסכם העבודה האישי שנערך בינו לבין החברה, וזאת כמפורט להלן.
ב. שנות העבודה של הסמנכ"ל לעניין חישוב הגימלאות יחשבו החל מיום תחילת עבודתה ועד ליום הפסקת עובדתה, ואחוז הפנסיה בגין כל שנת עבודה כאמור יהיה בשיעור של 75% מאחוזי הפנסיה להם יהיה זכאי מנכ"ל החברה בגין כל שנת עבודה עפ"י הסכם העבודה האישי שלו – כפי שיתעדכן מעת לעת.
ג. בנוסף לגמלאות להן תהיה זכאית הסמנכ"ל עפ"י סעיף זה, תהיה הסמנכ"ל זכאית לקבל עם פרישתה פיצויי פרישה בסכום שיהיה שווה למכפלת המשכורת האחרונה בכל שנות עבודתה בחברה.
ד. משכורת אחרונה לעניין סעיף זה מובנה המשכורת האחרונה שתגיע לסמנכ"ל לפני סיום עבודתה בחברה כמפורט בסעיף 5 לעיל ובתוספת הזכויות הנלוות לה כמפורט בסעיף 6."

עכשיו, כל שנותר הוא להעביר את החוזה בועדת הביקורת מחדש, וכך היה. למחרת, ב – 20.8.92 התכנסה ועדת הביקורת ואישרה את החוזה154 ושבוע לאחר מכן, התכנס הדירקטוריון ואישר מחדש את אותה הצעה שהוא עצמו העלה155. מהפרוטוקולים שהובאו לפנינו לא מתואר כל דיון בשאלה כיצד נוצר פער בין עמדת הדירקטוריון והצעת ועדת הביקורת (ההצעה: פנסיה מגיל 40 בשיעור של 3% לשנה, והשינוי: הצמדה בשיעור של 75% משכר המנכ"ל ותנאי הפרישה שלו, ללא מגבלת גיל).

(לד) בשנת 1992 היה נסיון נוסף להעלות את שכר המנכ"ל מדרגה 9 לדרגה 10 בדרוג חברות ממשלתיות. החלטה זו נדחתה156, אך אושרה פחות משנה לאחר מכן, כפי שיתואר להלן.

(לה) בשנת 1992 היה ארוע נוסף, שאינו נוגע ישירות לקביעת תנאי השכר או הפרישה של הנתבעים. החלה בדיקה של משרד מבקר המדינה, במפעל הפיס
. ביום 27.7.1992 נכתב מכתב ממבקר המדינה אל המנכ"ל, בו התבקשו תשובות להערות בנושא תנאי הפרישה של המנכ"ל והיו"ר. כשלושה חודשים לאחר מכן, באוקטובר 1992, נשלחה טיוטת סיכום ממצאי ביקורת של משרד מבקר המדינה157.

ממצאי הבדיקה פורסמו בדו"ח מבקר המדינה לשנת תשנ"ד-1994158.

(לו) בישיבת הדירקטוריון מיום 22.12.1993 הוחלט על העלאת שכר המנכ"ל לשכר מנכ"ל חברה ממשלתית בדרגה 11 בדרוג החברות הממשלתיות159. החלטה זו חלה גם על גדות וגואטה, אשר בשלב זה כבר היו צמודים שניהם למשכורתו של גורן.

(לז) בשנת 1994, לאחר פרישתו של גורן, מונה מר שמואל סלבין לתפקיד מנכ"ל מפעל הפיס
. עם כניסתו לתפקיד, תנאי שכרו נקבעו בהתאם למוסכם עם גורן – שכר מנכ"ל בחברה ממשלתית ברמת פעילות 11 (למרות שבשלב זה, רמה זו לא היתה קיימת והיא כבר בוטלה160), משכורת י"ג ושעות נוספות גלובליות. אולם לאחר דיון בדירקטוריון החברה, אשר התנגד לתנאי שכר אלה, הועבר הנושא למתן חוות דעת על ידי מר הלל דודאי, כיועץ למפעל הפיס
. בין לבין, ביום 10.10.1994, אישרו היועצים המשפטיים של מפעל הפיס
כי שכרו של גדות לא יפגע כתוצאה מהפחתת שכרו של סלבין161.

מר דודאי היה בעמדה כי "למעט קביעת גובה השכר הבסיסי, שהיה ע"פ המקובל בחברות ממשלתיות, הרי ששכרו הכולל של המנכ"ל נקבע בשיעור מפליג יותר משל מנכ"ל חברה ממשלתית"162, כך ששיעור התוספות לשכר הבסיס היה 75% משכר היסוד. ביום 8.1.95 החליטה ועדת הדירקטוריון לקבל את חוות הדעת של מר דודאי ואת המלצתו להעמיד את שכר המנכ"ל על 30,000 ₪ ללא זכות לתוספות נוספות. שכרו של גדות אותה עת, עמד על 49,313 ₪. גם שכרה של גואטה לא נפגע כתוצאה מההפחתה בשכר המנכ"ל163.
33. עמדתו של מפעל הפיס
לגבי תנאי הפרישה והעלאות השכר שהביאו את שכרם של הנתבעים לרמתו ערב פרישתם, הובאה בסיכומיהם במילים אלה164 –

"הנתבעים יצרו לעצמם סל תנאים כה חריג ויוצא דופן, ללא הצדקה ענינית, אשר אי סבירותו 'דוקרת את העין ומקוממת את הלב'.
...
עצם העובדה כי הנתבעים הוציאו עצמם מחוץ ומעבר לכל סטנדרט השוואתי, וקיבצו לתנאי עבודתם ופרישתם הטבות מכל דרג ומכל מגזר – הן בבחינת טיבן והן מבחינת היקפן – עד יצירת שעטנז יוצא דופן וחריג, היא כשלעצמה מעידה על חוסר סבירות והגינות ופגיעה בעקרון השוויון.
...
נסיונם של הנתבעים, הן במהלך כהונתם כנושאי משרה הבכירים ביותר המפעל הפיס
והן במסגרת ההליך דנן, להתנער מכל אמת מידה שוויונית, ולקבץ לעצמם סל הטבות מכל המינים, מכל המגזרים ומכל הדרגות מלמדים על התנשאות, נהנתנות והפקרות.
...
הסכמי הפרישה של הנתבעים פוגעים בטובת מפעל הפיס
. בפועלם באופן שיטתי וללא הרף להגדלת שכרם ותנאי פרישתם, תוך מעורבות בהליכים, פעלו הנתבעים כאשר לנגד עיניהם אך ורק האינטרסים האישיים שלהם ותנאי פרישתם, ותוך זניחת טובת מפעל הפיס
והציבור שלמענו הוא פועל, ובכך הפרו את חובות האמון שהם חבים כלפי מפעל הפיס
והציבור בכללותו.
...
בנוסף ובמקביל לחובות האמון של הנתבעים, מוטלת עליהם חובת תום הלב כנגזרת מיחסי עובד – מעביד; הנתבעים בנו לעצמם, בצוותא, מנגנון המאפשר להם להינות משיפורים והטבות, אלא שלא ידעו שובע וגבולות, ותנאי שכרם ופרישתם השיגו ממדים כאלה, שלא ניתן עוד להטיל בספק את חוסר תום ליבם. די בבחינת מכלול תנאי שכרם ופרישתם בכדי להיווכח, כי תנאים אלו אינם ניתנים להשגה בדרך רגילה, תוך מילוי חובות הגילוי והאמון.
...
דרך הפעולה הנמשכת והשיטתית, ההסתרה המכוונת של התנאים המופלגים, התימרון של האורגנים המאפשרים לצורך השגת העלאות חוזרות ונשנות והשליטה במהלכים, כמו גם עצם העלאתן של בקשות על בסיס מגוון רחב של דירוגים ומגזרים, בניגוד למדד החברות הממשלתיות שנקבע להעסקתם, בניגוד למדיניות השכר הכוללת של מפעל הפיס
ובניגוד להסכמי העסקתם – עולים כדי חוסר תום לב.
הנתבעים הפרו את חובות הגילוי המוטלות עליהם, בכך שלא גילו לאורגנים המאשרים את התמונה המלאה והאמיתית בדבר תנאי שכרם ופרישתם, היקפם ושיעורם. לא זו אף זו. הנתבעים תימרנו בין הגופים המאשרים לבל יחשפו דרישותיהם הרבות ותבעו לעצמם, באופן שיטתי ותדיר, זכויות כספיות אישיות גבוהות במיוחד, בלבוש ציבורי כביכול ובכך יצרו מצג לכאורי של הטבות לגיטימיות, סבירות והוגנות. גם כאשר הובא עניין כספי זה או אחר לאישור הדירקטוריון הוצגה בפני
ו תמונה חלקית ומעוותת של תנאי השכר והפרישה המופלגים והחריגים לפיה אלה אינם חורגים מגדר הנהוג והמקובל. התמונה שהתגלתה במסגרת תובענה זו - של העלאת כל דרישה בעיתה תוך הצגתה כנהוגה במגזר, מעמד או סקטור מסויים, מבלי שהוצגו מכלול התנאים והמגזרים, המעמדים והסקטורים אליהם הצמידו הנתבעים את התנאים המופלגים – זו התמונה שעמדה לנגד עיני הדירקטוריון."

במילים אחרות (בניסוחו של פרופ' פרידמן, המומחה מטעם מפעל הפיס
)165 -
"... קודם כל יש מושג, לדעתי, של תקנת הציבור, זה מהגורן ומהיקב, מפני שעצם הדבר שאתה לוקח בתפזורת מכל מיני מקומות ומאמץ ביחד, יש בזה דברים-
בית הדין: זאת אומרת ההנחה שלך שהם מבחינה משפטית היו צריכים להיות צמודים לגמרי
ת. או צמודים או ללכת בדרך אחרת ולהכריז מהי דרכם שהם הולכים."

34. עמדת הנתבעים הינה כי תנאי הפרישה והשכר נקבעו כדין, כל ההחלטות התקבלו בידיעת הגופים המוסמכים במפעל הפיס
והם הולמים את המקובל, במיוחד בשים לב למעמדו של מפעל הפיס
כחברה פרטית. בתשובה לטענת הליקוט, השיב הנתבע מס' 2166, כי הצמדת מבנה השכר של גורן למספר מקורות נעשה עוד בשנת 1981, בחוזה העבודה אשר קבע מפורשות בסיס שכר לפי חברה ממשלתית, תוספות לפי הנהוג לגבי עובדי מפעל הפיס
וגמלה לפי משרדי ממשלה. גם תוספות השכר אשר ניתנו לגורן במהלך השנים נהוגות בשלטון המקומי ממנו באים רוב חברי הדירקטוריון ונהוגות גם לגבי כלל עובדי מפעל הפיס
. בנוסף, על פי עדויות המומחים (מטעם היועץ המשפטי לממשלה והנתבע מס' 1), תופעת "הליקוט" קיימת גם במגזר הציבורי.

ומכאן לדעתנו,
(ב) הדירקטורים: "נוכחים נפקדים" בהליך המשפטי
35. טענת הליקוט קשורה בקשר הדוק לטענה נוספת של מפעל הפיס
, הנוגעת למידת הידיעה שניתן לייחס לדירקטורים של מפעל הפיס
, אשר אישרו את תנאי השכר והפרישה לנתבעים.

לטענת הנתבעים מס' 2-3, טענות מפעל הפיס
בנושא השפעה בלתי הוגנת על הדירקטורים, הסתרת פרטי השכר והפרישה או הטעיית הדירקטורים, מהוות הרחבת חזית. אין זו טענה הנזכרת בכתב התביעה, המבוסס בעיקרו על טענה כי תנאי השכר והפרישה מנוגדים לתקנת הציבור וכן עילות נוספות כגון סבירות, שוויון, הגינות, טובת החברה167.

מפעל הפיס
טוען בסיכומיו כי "דירקטוריון מפעל הפיס
הולך שולל, וברצונו היום, על ידי הגשת התביעה, לתקן את המעוות, ולהחזיר את המצב לתקנו, עד כמה שניתן ... בעוד ששיקול דעתו של הדירקטוריון בעת אישור תנאי העסקתם ופרישתם של הנתבעים היה מבוסס על מידע חלקי ומעוות, היום שיקול דעתו משוחרר מהשפעתם של הנתבעים ובבסיסו הנתונים המלאים והאמיתיים אשר לא הוצגו בפני
ו במלואם אז."168 מפעל הפיס
בחר שלא להביא בפני
נו את עדויות חברי הדירקטוריון השונים ולטענת מפעל הפיס
המפורטת לעיל, בדבר דירקטוריון שהולך שולל, אין ביסוס בראיות ישירות. בנוסף, מטעם מפעל הפיס
הופיע רק כץ עוז, אשר התחמק ככל הניתן מלהעיד בקשר לתקופה שקדמה למינויו כיו"ר מפעל הפיס
– לאחר שכל הנתבעים פרשו.

לדעתנו, אין המדובר בעילת תביעה נפרדת לפיה הדירקטורים הוטעו על ידי הנתבעים. אלא, הטענה הינה כי "ליקוט" תנאי השכר והפרישה התאפשר מאחר שהדירקטוריון – הגוף המאשר את התנאים, לא בדק את המשמעות הכספית של החלטותיו, והדבר התאפשר מאחר שההחלטות התקבלו בפורומים מצומצמים יותר, כגון ועדת השכר, כך שהדירקטוריון רק אישר את ההחלטות ולא דן בהן. מכל מקום, לאורך כל ההליך, מפעל הפיס
טען כי טענותיו בנושא קבלת ההחלטות אינן נוגעות להליך הפורמלי, אלא שתופעת ליקוט תנאי שכר "מן היקב ומן הגורן" (כפי שתיאר זאת פרופ' פרידמן), התאפשרה נוכח מצב נתון בדירקטוריון, והיא פסולה מאחר שאינה סבירה ומנוגדת לתקנת הציבור.

36. על הידיעה שניתן לייחס לדירקטורים, אנו לומדים בעיקר מן הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון וועדותיו, תוך הסקת מסקנות מתוכן ההחלטות, מעיתוי קבלתן ומנסיבות חיצוניות אחרות. בהקשר זה ברצוננו להדגיש, כי לדעתנו ניתן להסתפק בקריאת הפרוטוקולים, על מנת לעמוד על שהתרחש בישיבות הדירקטורין וועדותיו, גם אם הפרוטוקולים הינם תמציתיים. כפי שגדות העיד169 -

"אם למשל חברים מהדירקטוריון היו שואלים שאלות, מן הדין שהשאלות היו נכנסות פנימה. איש לא שאל, איש לא אמר, הביאו את זה לתוך המסמך."

מקריאת הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון, עולה כי לכל הפחות עד שנת 1995, כשנה לאחר פרישת גורן וכשנה לפני פרישתם של גואטה וגדות, ההצעות שהובאו בפני
הדירקטוריון בנושאי שכר הנתבעים או תנאי פרישתם, התקבלו בהסכמה. לא ראינו מקרים בהם נשמעה ביקורת או שהיו הצעות שהובאו על ידי היו"ר או המנכ"ל שלא נתקבלו. מצב דברים זה כשלעצמו אינו תומך בטענת מפעל הפיס
. יתכן שיש בכך לעורר תמיהה לגבי נכונותו של הדירקטוריון שלא להרהר אחר הבקשות המובאות בפני
ו וייתכן שהדבר מעיד על שביעות הרצון בקרב חברי הדירקטוריון מניהול החברה על ידי היו"ר. הפעם היחידה שמצאנו, בה נדחתה החלטה בדבר עדכון שכר (למועד עתידי ולא באופן מוחלט), היתה בשנת 1992 ואף זאת מסיבה שאינה קשורה למפעל הפיס
– החלטת שר האוצר להקפיא את נושא השינוי בשכר המנכ"לים בחברות הממשלתיות170.

יחד עם זאת, כאשר אנו קוראים את הפרוטוקולים, בשים לב למערכת היחסים בין היו"ר ובין חברי הדירקטוריון, כלומר העובדה שבראש מפעל הפיס
עומד מי שממונה על הקצאת הרווחים בין הרשויות המקומיות השונות, ואילו חברי הדירקטוריון עומדים בראש אותן רשויות, נראה כי ההטייה הטבעית של חברי הדירקטוריון הינה שלא להתנגד ליוזמות של יו"ר הדירקטוריון.

ואכן גדות היטיב לתאר זאת בלשונו הציורית –

"זה מה שהם העניקו וקיבלתי את זה באהבה גדולה.171"

מסקנה זו מצטרפת לשורת נסיבות נוספות, כפי שיתוארו להלן.

37. על ידיעתם של הדירקטורים, ניתן ללמוד בדיעבד, מתגובתם לתנאי הפרישה, כאשר פרטיהם פורסמו בכלי התקשורת. היטיב לתאר זאת אחד הדירקטורים, בישיבת 13.2.98 לאחר שהמלצות המועצה המייעצת ומסקנות ועדת זכרוני הובאו בפני
הדירקטוריון172 –

"אני בטוח שכל אחד מאיתנו למד פרק רציני בכל הפרשה שעדין לא הסתיימה. אני רוצה להציע, כיוון שמסתבר שמי שעומד בפרונט זה רק אנחנו הדירקטוריון ואפילו לא היו"ר ולא המנכ"ל.
אני רוצה להציע שתהיה ועדה, מתוך הדירקטוריון, שנקרא לה או תנאי שירות או תנאי שכר, לשבת ולבדוק ולבחון, כולל הסכומים הכספיים, את השכר במפעל. נגמר מבחינתי, לפחות כדירקטור, כל זמן שאני יושב כאן, העידן, כמו שהשופט אמר, אין יותר אחוזים. יש סכומים. צריכים לדעת לקבל, זאת אומרת ללכת לא רק על היו"ר והמנכ"ל אלא על הסמנכ"לים, באיזה רכבים הם נוסעים וכו'. אני עומד על העניין הזה שתהיה פה ועדה, שמהיום והלאה היא תיקח את האחריות ויותר אין מצב שאנחנו מקבלים דברים כעובדות."

ור' גם דברי מר אפרתי (הדירקטור אשר לפי עדות גורן וגואטה, היה זה שיזם את העלאת השכר והפנסיה המשמעותית לגואטה, בשנת 1992, מספר שנים קודם לכן)173 -

"בעבר ישבתי פה כגזבר עירייה, תקופה מסויימת לא ישבתי. אני ותיק בדירקטוריון הזה, עם הפסקה קצרה. בזמן הרב שהייתי פה, לא ראינו אף פעם, בכל תחומי השכר, כולל בשכר פה, לשנות תנאים רטרואקטיבית. לא שראינו את התנאים כמו שהם היו. הפעם הראשונה, למעשה, שנתקלנו בתנאים, במלוא העוצמה שלהם, במלוא הסכום, לפי מה שמביא זכרוני, אני לא בטוח שראינו אף פעם, אבל פעם ראשונה שאנחנו נתקלנו בעניין, זה היה למעשה ביום שקיבלנו יו"ר ומנכ"ל חדש. ואז היתה התלבטות, מה השכר. הבאנו את השכר, ואמרנו שזה ברור שזה שכר שהוא גבוה, בלי פרופורציות למשק הציבורי, להערכתי לא לזה התכוון אף פעם הדירקטוריון, לא יודע איך הגענו לשכר כפי שהוא היום, לא יודע. כי אני יודע שהחלטות דירקטוריון היו לפי חברה ברמה הכי גבוהה, הממשלתית."

משמע – עד לפרסום תנאי הפרישה, על פרטיהם, לרבות הסכומים בהם מדובר, הדירקטוריון לא ידע במה דברים אמורים, או עצם עיניו מדעת.

38. זו גם התשובה לשאלה אם הדירקטורים ידעו מה הם מאשרים או לא. נראה מהתגובה בדיעבד, כי גם אם הדירקטורים - מראשי השלטון המקומי – היו מודעים לעצם העלאת השכר או שיפור תנאי הפרישה, הם לא היו ערים לסכומים. כך למשל, לא ניתן לראות מהדוחות האקטואריים של מפעל הפיס
את ההתפלגות בין הנתבעים ובין שאר עובדי החברה174, על מנת לעמוד על עלות תנאי הפרישה של הנתבעים לעומת שאר העובדים. הדבר עולה מכך שאין אף פרוטוקול שבו נמסר מידע לגבי עלות השכר הכולל. כאשר שאל אחד הדירקטורים מה שכר הבכירים, נמסר נתון שאינו משקף את כל השכר, אלא רק את שכר היסוד175, כאשר בדיעבד, ידוע כי שיעור התוספות היה כמעט שווה לשכר היסוד.

הנתבעים מסבירים זאת בכך שכל הדירקטורים ידעו מהם התנאים, שהרי הם באו מהמגזר הציבורי ועל כן לא היה צורך בפירוט העלויות. תגובות הדירקטורים, לאחר שנחשפו נתוני השכר והפנסיה, מעידות אחרת.

בנוסף, כפי שנתאר בחלק הבא, כל העלאת שכר או שיפור בתנאי הפרישה לוו בהסבר כלשהו להצדקת השינוי, כאשר אלה לא תמיד היו מדוייקים או מלווים בהסבר מלא ומפורט. עצם הצורך להציג הנמקה כלשהי לשינויים בשכר, אך תוך התעלמות מוחלטת מהעלויות הכספיות של התוספות, מעורר ספק לגבי מידת הידיעה שניתן לייחס לדירקטורים או שיקול הדעת שהפעילו.

39. מסקנה נוספת מקריאת הפרוטוקולים היא כי עם חשיפת תנאי הפרישה בתקשורת, הדירקטורים חששו מאוד, וזו בלשון זהירה. בישיבות הדירקטוריון קיים ביטוי לכל הדעות שנשמעו בתיק זה - חלק מהדירקטורים עמד על כך שכל ההחלטות נתקבלו כדין על ידי הגורמים המוסמכים וכן באישור של היועצים המשפטיים, חלק אחר דאג לנושא התביעות האישיות נגד הדירקטורים, אחרים ציינו כי תנאי השכר והפרישה לא היו ידועים להם176. את עמדת הדירקטוריון, את החשש של הדירקטורים מפני תקיפה רטרואקטיבית של החלטות מהעבר, הם הביעו בישיבת הדירקטוריון ביום 29.1.98, כאשר נודע להם על תוכנית הטלוויזיה של אילנה דיין "עובדה" וכאשר נודע להם לראשונה על הקמת ועדת זכרוני177 -

"ואני מסתכל כרגע עליי, כמי שחתם על השכר היום. אני חתמתי על הטפסים, בועדת הביקורת, על השכר של כץ עוז, ושל סלבין, נדמה לי, ושל ברדוגו, אני לא זוכר. גם של ברדוגו. עכשיו, אני מסתכל עכשיו קדימה, עשר שנים, יושבים פה דירקטורים צעירים ויפים, או לא יודע מי יושב פה, ומישהו יחליט כי היתה פה גירסה, ואני לא רוצה לחדד את הויכוח, אבל כשישבנו פה על שכר יושב הראש, היו פה הצעות שונות. יש מי שאמר שיושב הראש יהיה בהתנדבות, יש מי שאמר – בחצי משרה. ואנשים נמצאים פה, ואני לא רוצה בכוונה לחדד ויכוח. אבל מישהו בעתיד, בעוד 10 שנים שיחשוב, שבכלל יושב ראש היה צריך להיות בהתנדבות. יימנו ועדה, והחתימה שלי, ואני ארדף עד סוף ימיי, על מה שהחלטתי באותה עת.
אני מנסה לחשוב אחורנית, לאלה שחתמו על הסכמים ההם, של גורן ושל גדות, אני מניח שזה היה אריאב, אני לא יודע מי עוד. חתמו כדין, חתמו ע"י כל האינסטנציות, ובעצם יבוא דירקטוריון בעוד 20 שנה ויתקע להם, אני לא יודע מאיזו זווית יתקע להם."

ומפי חבר דירקטוריון אחר178 -

"... אני רוצה לומר משהו אחר. אני אומר את זה גם לכצל'ה. אני אומר את זה בקול רם, מבחינה זו, מילכדת את כל הדירקטורים פה, כולל אותנו. במיוחד ראשי הרשויות, ואני בתוכם, כיו"ר השלטון המקומי, כי מה שיקרה, אני יודע בדיוק מה יקרה. יום אחרי פרסום הדו"ח, באותו יום, אנחנו נשופד כולנו, שגזברים, המנכ"ל לא הולכים לבחירות ואנחנו הולכים לבחירות הציבור על היושר שלנו, כי אין לראשי הערים משהו אחר.
בזמנו, ואני אומר – אין ליועצים המשפטיים, אין להם מה להביא לך, כי אני שאלתי אותם, הם רוצים פרוטוקולים. שנקבעה הפנסיה של גדעון גדות
, לפי החוזים שמענו את היועצים המשפטיים, ואמרו – גם שפילמן, גם ספי, אמרו רבותיי, זה כדת וכדין. יש הסכם שצריך לכבד אותו. אני לא רוצה לפתוח את כל העניין הזה בכלל מחדש, מה פתאום אני אפתח את זה מחדש. הם אמרו פה, סביב השולחן הזה, היה פחות משופץ פה, סליחה, אנחנו, זה כדת וכדין. אמרת את זה? אין מה לחזור אליהם, אני לא מוכן לחזור אליהם."

ומפי דירקטור נוסף179 –

"אני מוכרח להגיד כמה דברים. אחד, ההתעסקות האובססיבית, אני לא יודע של מי, כל הזמן, בעבר, כאשר אנחנו כולנו החלטנו שאנחנו נוטשים את העבר לטובת העתיד, כי העתיד, הלוואי והוא יהיה כמו העבר, הוא פשוט התאבדות שלנו. כל פעם שעולה הפנסיה של גדות, או כל דבר אחר, אנחנו מקבלים את זה במכירות. אני לא יודע, מי רוצה לבדוק כל כך הרבה במכירות שלנו? למה אנחנו צריכים לסייע, למה אנחנו צריכים לשתף פעולה בעניין הזה? להערכתי, טעות. אני לא שמעתי אף פעם על הועדה הזו, אלא עכשיו, בימים האלו. טעות גדולה של הנהלה, כולל יושב הראש.
...
לא יודע מי. טעות גדולה. ואני חושב - טעות גדולה להקים ועדה לבדיקה. כי תדמיין עכשיו, שאתה אדוני יושב הראש, היה יושב ראש, קיבל החלטה על הפנסיה, ואתה בתור אחד, בניגוד לכל האחרים, בלי להתייעץ עם האחרים, מחליט לבדוק את כולנו. על מה אתה בודק אותנו? על מה אתה רוצה לבדוק אותנו? יש דרך אחת. אם פעלנו בצורה לא חוקית. בבקשה. היועצים המשפטיים, שאנחנו סומכים עליהם את שתי הידיים, וכך מהם למדנו, ועל פיהם אנחנו החלטתנו, רק עפ"י מה שהם אמרו לנו.
...
חיים, בוא אני אריץ לך כרגע סימולציה. בא אדון אמנון זכרוני, שאני הייתי עושה אותו דבר במקומו, אוטומטית אומר לך ציבורית, לא טוב לקחת פנסיה כזו גבוהה. אני, אם היית אמנון זכרוני, זה מה שהייתי עושה.
...
בוודאי. כי למה, הוא בוחן את זה ציבורית. מה הוא רוצה להיות משגיח כשרות של מי? הוא רוצה, חד משמעית, דבר אחד – להיות הכי נחמד בעולם. מה הכי קל, להיות נחמד בעולם, וגם להגיד שמגיע לו חצי פנסיה? אני אומר לך משום שאתה צריך לשקול את זה מראש לא לאחר מעשה.
...
לא, שניה, תן לי לגמור. ואז יש לנו ועדה ציבורית. או אני לא יודע אם היא ציבורית. אני לא יודע למה היא ציבורית, בכלל?
...
היא לא ציבורית לפי דעתי, שבאה ואומרת, צריך לקצץ לו את הפנסיה בחצי. ואז יבוא גדעון גדות
, שהכל אצלו כדת וכדין, ויתבע את מפעל הפיס
להשבה. זאת אומרת, יטחנו אותנו בתקשורת. יגהצו אותנו, ככה זה נקרא, לגהץ, הלוך ושוב, וכל הזמן נפסיד מכירות. אז מי שרוצה להיות שם, שיחכה לועדה הזאת ותוצאות שלה, ועוד, אם יהיה חכם, יבוא אותן לפה.
אני מעלה פה הצעה, לפרק את הועדה הזאת מייד, לא צריך שום ועדה.
...
לא צריך שום ועדה מה זה, אני לא יכול? מה אני מיניתי אותם? יגהצו אותנו. אתה יודע מה זה יגהצו אותנו עכשיו? אתה תגיד – לא מגיע לו, הוא ילך לבית משפט, אתה יודע, הוא ינצח בסוף, אז מה עשינו?"

את מגוון התגובות לועדת זכרוני ולתוכנית הטלויזיה "עובדה", יש לזכור לאור העובדה שמדובר באותו הגוף אשר אישר את תנאי הפרישה והשכר שכעת היו נתונים לביקורת והוחלט כי אינם יכולים לעמוד עוד, כך שמדובר היה בביקורת עקיפה על תקפות החלטותיהם ועל שיקול הדעת שהפעילו (אם בכלל) ומאידך גיסא – מעצם המבנה של הדירקטוריון והעומד בראשו, הדירקטורים מוטים לשתף פעולה עם יו"ר הדירקטוריון – בין שמדובר ביו"ר היוצא (גדות) או ביו"ר המכהן בעת הגשת התביעה (כץ עוז). מכל מקום, עצם החששות הכבדים שליוו את הדירקטוריון, עד שקיבל גושפנקא להגשת התביעה – על ידי המועצה הציבורית המייעצת – מעידים על כך שההחלטות שנתקבלו על ידו בנושא שכר הנתבעים ותנאי פרישתם, לא נשקלו במלוא תשומת הלב הראויה. אין בנו ספק, כי מצב הדברים – העובדתי והמשפטי – היה שונה, לו היה מתקיים דיון מלא וכל התמונה היתה נפרשת בפני
הדירקטוריון, ולאחר מכן הדירקטוריון היה מחליט על תנאי השכר והפרישה לנתבעים.

40. בהערת אגב, ובהקשר זה, אנו מבקשים לציין, כי עמדת הדירקטורים, כפי שעולה מהפרוטוקולים180, הינה מתממת ומבקשת להסתתר מאחורי הייעוץ המשפטי שניתן למפעל הפיס
, אך היא אינה מתיישבת עם האמור במכתבם של עוה"ד שפילמן ואלון, מיום 5.8.96181, הדן בהצעת החלטה בדבר תנאי פרישת יו"ר הדירקטוריון, כאשר בפיסקה האחרונה, נכתב במפורש –

"ברצוננו להבהיר, כי מפעל הפיס
איננו חברה ממשלתית, ולא חלים עליו הוראות התקש"יר ולא דיני תקנות הרשויות המקומיות, וכי הנושא כולו נתון לשיקול דעתכם הציבורי והענייני." (ההדגשה הוספה - ו.ו.ל)

ככל הנראה, הדירקטורים זכרו רק את "הפטור" - העמדה לפיה מפעל הפיס
אינו כפוף לדינים החלים על עובדי המדינה ועל עובדי הרשויות המקומיות, אך לא זכרו או הבינו את משמעות החובה להפעיל שיקול דעת צבורי או ענייני.

41. מכל מקום, אנו סבורים, כי שאלת הידיעה שניתן לייחס לדירקטורים הינה משנית ואין בעובדה זו לשלול את סמכותו של בית הדין לשקול את אמות המידה הנדרשות מגוף כמו מפעל הפיס
, ולפסול החלטות אלה, אם נפלו בהן פגמים. שאלת הדיון שנערך בדירקטוריון ומידת המודעות של חבריו להשלכות המעשיות של החלטותיו, יכולה רק להשפיע על מידת ההתערבות בשיקול הדעת של הדירקטוריון.

כלל ידוע הוא כי משגוף מוסמך קיבל החלטה, החלטתו זו עומדת במבחן בבית המשפט, ולא עמדתו של חבר זה או אחר באותו הגוף. ההחלטה על הגשת התביעה בדירקטוריון מפעל הפיס
התקבלה פה אחד182 ועל כן אין מקום להסיק מסקנות גורפות מאמירות של חבר דירקטוריון מסויים, כאשר בדירקטוריון ניתן למצוא מגוון של דעות וקולות. זאת במיוחד במצב הדברים המיוחד שלפנינו, כאשר החלטת הדירקטוריון להגיש את התביעה מנוגדת להחלטות קודמות שלו בנושא תנאי השכר והפרישה של הנתבעים.

בסופו של דבר, החלטות הדירקטוריון הן אלה שמדברות בעד עצמן. הא ותו לא. דירקטוריון מפעל הפיס
שאישר את תנאי השכר והפרישה לנתבעים, הוא אותו הגוף ששנים לאחר מכן, בהמלצת המועצה הציבורית המייעצת, החליט על הגשת התביעה שבפני
נו, והחלטותיו מהעבר, הן אלה העומדות לביקורתנו בהליך זה.

(ג) תופעת הליקוט והטשטוש
42. עמדנו על כך שלפני שגדות וגורן נכנסו לתפקידיהם, מר יצחק אורן שימש בשני התפקידים: יו"ר פעיל ומנכ"ל. הפיצול בין תפקיד היו"ר ותפקיד המנכ"ל נעשה לאחר הערה של מבקר המדינה, כך שכשגורן ואחריו גדות, איישו את התפקידים, לא היה במפעל הפיס
דפוס קודם של קביעת שכר ותנאי פרישה לבכיריו.

לא הוכח בפני
נו ולא הובאו כל ראיות בדבר דיון עקרוני בנושא שכר שני נושאי התפקידים החדשים במפעל הפיס
. הדירקטוריון לא נדרש לנושא ולא דן בכך בשום שלב כנושא שהונח על סדר היום של הדירקטוריון. ר' גם דברי עו"ד אלון, היועץ המשפטי של מפעל הפיס
183: "מעולם לא נעשה דיון עקרוני בשאלה הזאת." כפי שתיאר זאת גורן בעדותו, קביעת השכר נעשתה בהתאם למקובל בחברות ממשלתיות, וזה היה שכר היסוד שנקבע. מכאן ואילך מתחילה מסכת של העלאות שכר ותוספות, שנמשכה הלכה למעשה עד שנתיים לפני פרישתו של גורן, ושיאה - בקביעת תנאי הפרישה לגב' גואטה ובהותרת השכר הקובע של גדות וגואטה, צמוד לשכר המנכ"ל שפרש - גורן ולא לשכר המנכ"ל בעת פרישתם - סלבין.

43. העובדה שדירקטוריון מפעל הפיס
לא ראה לנכון לקיים דיון עקרוני בשאלת השכר הראוי לבכירים, היא שהכשירה את תופעת "הליקוט". ומהי תופעה זו? הכוונה לקביעת תנאי שכר ופרישה שלא בדרך המקובלת של הצמדה למגזר אחד, אלא איסוף של תנאים והטבות ממגוון מקורות. כך מצאה התופעה ביטוי בעדותו של מר גדות184 -
"תנאי העסקה במפעל הפיס
מאז עוד טרם כניסתי למפעל הפיס
היו בנויים על 3 רגליים. לקחו מחד משכורת והיו דולים משם, ממשכורת של חברות ממשלתיות את נושא המשכורת. לקחו את התנאים הנוספים כמו למשל 13 ושעות נוספות שאינם במקום, לקחו את זה מהתנאים של עובדי מפעל הפיס
. ולקחו את תנאי הפרישה מתנאי פרישה של מנכ"לים במשרדי ממשלה."

ובמקום אחר185 -
"התשובה המלאה היא שעל פי מסלול השכר של מפעל הפיס
שהיה מבוסס שכפי שאמרנו לך שוב ושוב עדיין נהוג היה וכך נעשה לשאול את כל הדרכים של טובת שכר גם מכאן וגם מכאן תנאי העסקה ותנאי הפרישה." (ההדגשה הוספה – ו.ו.ל.)

44. תחילתו של תהליך הליקוט, בחוזה העסקתו של גורן, אשר נחתם בשנת 1981, כשלוש שנים לאחר כניסתו של גורן לתפקיד המנכ"ל186. כאמור בעמוד 46-47 לעיל, בחוזה עם גורן נקבע השכר על פי דירוג מנהלים כלליים בחברות ממשלתיות (דרגה 8, במסגרת 10 הדרגות הקיימות) וזו המשכורת הקובעת לפנסיה. בנוסף, כל התנאים והזכויות הנלוות האחרות הנהוגות לגבי עובדים הבכירים במפעל הפיס
, להוציא תשלום עבור שעות נוספות ומשכורת י"ג, וכן תשלום הוצאות אש"ל וטלפון ומכונית צמודה. תנאי הפרישה שנקבעו הם כזכויות המוקנות למנהלים כלליים במשרדי הממשלה, אך בהטבה אחת: הזכות לקבלת קיצבה מיידית בפרישה מוקדמת, אף אם בעת הפרישה המוקדמת זכות כזו לקיצבה מיידית לא תהיה כלולה בתנאי שירות וגימלאות החלים על המנהלים הכלליים של משרדי הממשלה באותו הזמן.

שיטת הליקוט התרחבה מעבר להצמדות המקוריות שנקבעו בשנת 1981. כך, בשנת 1982 הוחלט על תשלום משכורת י"ג, בניגוד למוסכם בהסכם הראשוני, אך כפי שהיה מקובל לגבי העובדים במפעל הפיס
; בשנת 1983 הוחלט על מימון הוצאות טלפון כמו בממשלה; תשלום 45 שעות נוספות גלובליות אושר הן כתוספת שכר והן כרכיב פנסיוני (ובניגוד למוסכם בחוזה המקורי, בדבר אי תחולת חוק שעות עבודה ומנוחה, תשי"א - 1951 על המנכ"ל), בנימוק שזו תוספת מקובלת בשלטון המקומי; בשנת 1985 הוחלט על הענקת שכר עידוד בגובה משכורת נוספת לשנה, בנימוק שתוספת זו נכללה בשכרם הפנסיוני של עובדי מפעל הפיס
; נימוק זהה שימש בסיס להחלטה שנתקבלה בשנת 1987 בדבר הכללת משכורת י"ג כרכיב פנסיוני; בשנת 1989 הוגדלה מכסת השעות הנוספות הגלובליות מ – 45 ל – 80; בשנת 1990 הוחלט על תשלום גמלה של 6% ליו"ר הדירקטוריון וכן הוחלט על תשלום פיצויי פרישה בנוסף לפנסיה, הן ליו"ר הדירקטוריון והן למנכ"ל; בשנת 1991 הוסף רכיב גילום הוצאות רכב וכן הוחלט בשנה זו על תשלום תוספת מיוחדת, במקום שכר עידוד, ובשיעור של משכורת 14 לשנה.

45. לאחר ששמענו את הסברי הנתבעים לתוספות השכר והטבות הפרישה השונות שקיבלו במהלך השנים, אין ספק בליבנו כי כל התוספות היו רק לשם מטרה אחת – העלאת שכרם של הנתבעים. הדברים עולים מעדותם של הנתבעים עצמם, אשר נשאלו לגבי כל תוספת ותוספת מה היה הרקע לקבלתה. כך למשל העיד גורן לגבי ההחלטה הנוגעת להכללת שכר עידוד בשכרו -187
"ש. האם הכלל הוא לגבי השכר שלך שכל פעם שהעובדים מקבלים איזשהי תוספת שכר בעזרת השם, לא חשוב איך קוראים לה, השכר שלך משתנה גם כן, האם זה הכלל?
ת. זה לא כלל שנהגו לפיו באופן סדיר, סיסטמתי, אבל בהחלט שכן."

ובמקום אחר188 –
"ש. מה הסיבה שהוענק לך שכר עידוד?
ת. משני טעמים. א' אני חושב שבהחלט היה ראוי לצ'פר אותי. אני חושב שהמשכורת שלי בסך הכל היתה נמוכה בהשוואה למפעלים מקבילים במשק. ודבר שני העובדים קיבלו, דיברנו כבר על נושא הרגליים, העובדים קיבלו, היה מקום גם לתת לנו."
ור' גם עדותו של גדות189-

"הרי בסופו של דבר כמו שהסברתי על 3 רגליים, הם רצו להיטיב עם משכורתנו. הטבת שכר. לימים כשהם באו למשכורת 13 שאיננה אצל חברות ממשלתיות או לשעות נוספות שאינם אצל חברות ממשלתיות, אז הם הגיעו בנפרד. זה לא כל פעם מגיעים עם כל הפקג', הם מגיעים...
עו"ד זהר – בודאי שלא. בודאי שלא מגיעים עם כל הפקג'
גדות – עם כל הכבוד, הם הופיעו כל פעם מתוך סביבתם הקרובה.
עו"ד זוהר – נכון
גדות – זה מה שהסברתי
עו"ד זוהר – נכון אני בהחלט מקבל את זה. אני רוצה,
גדות – אני שמח שאנחנו מסכימים
עו"ד זוהר – אנחנו בהחלט מסכימים שכל פעם הם הביאו חבילה אחרת כדי שגם לא יזכרו שחוץ מזה יש חבילה נוספת וחוץ מזה שיש חבילה שלישית. ולכן אני שואל אותך למה, וזה יעבור כחוט השני לאורך כל החלטות שלהם, מדוע הם לא אומרים אנחנו מחליטים להעלות את שכרו של היו"ר, של המשנה ושל זה מסכום א' לסכום ב'. נורא פשוט.
גדות – לימים זה קרה במפעל הפיס
,
עו"ד זוהר – עזוב את זה לימים. פה, למה בהחלטה הזו?
גדות – כי האנשים שקיבלו את ההחלטות האלה, הסברתי כבר, שאבו את הדוגמאות מתוך מה שהם היו מורגלים להם בחיי היום – יום שלהם. לגבי נבחרי ציבור, לגבי העסקה של בכירים מתוך המערכות שלהם, בתוך העיריות. וכל מה שקשור,
עו"ד זוהר – אני שואל,
גדות – בדברים שהם היו מורגלים אליהם. ולכן משם הם שאבו את הדוגמאות. הם מעולם לא החליטו שצריך להיות דוגמה אחת. הם רצו להיטיב איתנו. כדי להיטיב הם הביאו את זה ממגוון השטחים או הייתי אומר המסגרת שבתוכו הם חיו ומשם אנחנו שאבנו את אותם דוגמאות. זה הכל." (ההדגשה הוספה – ו.ו.ל)

46. הלכה למעשה, ליקוט תנאי השכר והפרישה ממקורות בלתי מוגבלים, מתוך מטרה יחידה של העלאת השכר ותו לא, הביא למצב בו לא היתה בפני
הדירקטוריון תמונה מלאה לגבי התנאים אותם הם מאשרים.

ניתן היה לומר כי אין כל רע בליקוט הטוב מכל העולמות ותתי העולמות הקיימים בשירות הציבורי, במובנו הרחב. אין אנו מקבלים גישה זו, מאחר שזו גורמת לטשטוש והסוואה של נתוני השכר ופרישה, ומונעת דיון רציונלי בנושאים אלה. לכך חשיבות יתירה בשים לב למעמדו של מפעל הפיס
המגייס כספים מן הציבור ופועל למען אותו ציבור, משום שמדובר בהוצאה של מפעל הפיס
, הבאה על חשבון כספים שיכלו לשמש למטרות המוצהרות שלו, למען הציבור.

עיגון לגישה זו מצאנו במאמרם של בבצ'וק ופריד190, אשר קובעים כי תנאי השכר והפרישה למנהלים בחברות ציבוריות, סובלים מהטיות הנובעות מבעיית הנציג. בפרקים קודמים, כבר עמדנו על כך שבשל המבנה המיוחד של מפעל הפיס
, בהעדר נציגות של בעלים (בעלי מניות), בעיות אלה מוקצנות עוד יותר.

לטענת בבצ'וק ופריד, קביעת שכר המנהלים בחברות אינה נקבעת רק על פי טעמים ענייניים (שיקולי ניהול ותגמול המנהלים), וגם בנושא זה קיימת הטייה של בעיית הנציג, הידועה מדיני החברות. בבצו'ק ופריד מצביעים על מספר גורמים המשפיעים על שכר המנהלים, והנובעים מיחסי הדירקטורים עם העומד בראשם. האחד, תלות של הדירקטורים במנכ"ל או ביו"ר הדירקטוריון. מאחר שהמאמר עוסק בחברות עסקיות רגילות, התלות עליה הם מצביעים נובעת מכוחו של היו"ר להשפיע על בחירת הדירקטורים. על יחסי התלות המיוחדים בתוך הנהלת מפעל הפיס
עמדנו לעיל בעמודים 24-26. לדעתנו, אותם דברים שנאמרו לגבי חברה פרטית עסקית, יפים גם לגבי מפעל הפיס
בשים לב לייחוד ההנהלה, תוך החלפת המילה 'מינוי' (nomination) במילה 'הקצאה'191.

“the key to a board position is thus being on the company’s slate. because the ceo’s influence over the board gives her significant influence over the nomination process, directors have an incentive to ‘go along’ with the ceo’s pay arrangement, a matter dear to the ceo’s heart, at least as long as the compensation package remains within the range of what can be plausibly defended and justified….
“even if a director did not place much value on a board seat, he would still have little personal motivation to fight the ceo, or other directors who wish to please the ceo, on compensation matters. finally, directors usually lack easy access to the independent information and advice on compensation practices that would be necessary to do so.”

47. טענתם של בבצ'וק ופריד מודגמת היטב בתשתית העובדתית שנפרשה בפני
נו, בעניין מפעל הפיס
. לפי בבצ'וק ופריד, מה שגורם לדירקטורים - למרות ההטייה הטבעית לשתף פעולה עם המנהלים, להגביל את שכר המנהלים, אינו ביצועי המנהל, אלא החשש מפני ביקורת חיצונית, המכונה על ידיהם – "הזעם" –

“one important building block of the managerial power approach is that of ‘outrage’ costs and constraints. the tightness of the constraints managers and directors confront depends, in part, on how much ‘outrage’ a proposed arrangement is expected to generate among relevant outsiders. outrage might cause embarrassment or reputational harm to directors and managers, … the more outrage a compensation arrangement is expected to generate, the more reluctant directors will be to approve the arrangement, and the more hesitant managers will be to propose it in the first instance.”

ואכן, ה"זעם" במקרה שלפנינו הוא הביקורת שהושמעה בתקשורת על תנאי הפרישה. אותה ביקורת שבסופו של דבר היתה הזרז (בשילוב עם גורמים נוספים), להחלטת הדירקטוריון להגיש תביעה זו.

48. לכך מתווסף גורם נוסף, והוא הנסיון להסוות את הטבות השכר, בשל החשש מפני "הזעם". ובמילותיהם של בבצ'וק ופריד–

“the potential significance of outsiders' perception of a ceo's compensation and of outrage costs explains yet another building block of the managerial power approach - "camouflage". to avoid or minimize outrage resulting from outsiders’ recognition of the presence of rent extraction, managers have an incentive to obscure and try to legitimize - or, more generally, to camouflage - their extraction of rents. the strong desire to camouflage might lead to the adoption of inefficient compensation structures that hurt managerial incentives and firm performance. this concept of camouflage turns out to be quite useful in explaining many otherwise puzzling features of the patterns and puzzeles found in the executive compensation landscape.”

כיצד מצא הדבר ביטוי במפעל הפיס
?

(א) עמדנו על כך שתנאי השכר של הבכירים במפעל הפיס
נקבעו תוך "הצנעת לכת" והסתרת תנאי השכר והפרישה של הבכירים. תרמה לכך הקמת ועדת שכר כפורום עצמאי וסוברני, שרק מביא החלטותיו לאישור הדירקטוריון ללא דיון או הצגת הנתונים. היוזמות להחלטות ועדת השכר נעשו על ידי גדות וגורן עצמם – הנוגעים בדבר. בנושא זה העיד גדות על שיטת הפעולה192 –
"בית הדין: באמת, בא המנכ"ל, אני רוצה להבין גם את התהליך, ואומר לך יש נוהל. אז מה אתה אומר לו, תביא את זה לגביך, תביא את זה גם לגבי. אני אגיש את זה, תיתן לועדה. איך זה מתנהל?
ת. המומחיות בתחום הזה היתה של המנכ"ל באופן מוחלט.
בית הדין: אבל מה אמרת לו?
ת.: והוא מגיע אלי, אני מתאר את התהליך. והוא מגיע אלי ואומר לי יש, היו עניינים שהוא היה מעלה, ואמרתי לו עזוב אותך, אפשר להסתדר גם בלי זה, עזוב אותך. מבחינתך אני אמרתי לו, אל תבקש את זה. מבחינתי מוגזם, לא הזמן. היו דברים שהועלו ונדחו.
עכשיו, מטבע הדברים הוא היה בא אלי ומיידע אותי. ובצדק, כי עובדים ביחד וצריכים לדעת מהדברים. עכשיו, ולא כל הדברים הם קשורים ישירות אלי, היו דברים שלא קשורים אלי ועדיין חלקם אמרתי לו לא, חלקם אמרתי לו כן.
ואז הוא מפרט לי ומסביר באופן מקצועי את העניין, אני לא מקצוען בתחום הזה. הוא מאוד מקצועי בענין הזה. והוא היה מפרט לי במה דברים אמורים. ואז הייתי אומר לו או אל יו"ר הועדה שהוא זה שמכנס את הועדה, דבר איתו, תסביר לו והייתי אומר אם הוא ישתכנע שהוא רוצה לשכנע ולצרף את הועדה, הוא יכנס אותה. אם הוא על פניו יגיד לך שהוא לא רוצה הוא לא יכנס."

בהקשר זה ובמאמר מוסגר נציין, כי גם השיפור המשמעותי לגבי גואטה - הצמדתה לשכר המנכ"ל ותנאי פרישתו, מקורו בבקשה שלה להבטיח את זכויות הפנסיה שלה.

לכל אלה מצטרפת העובדה כי לא היה דיון עקרוני בדירקטוריון, בנושא תנאי השכר או הפרישה של הבכירים. גם שיטת העבודה בהנהלת מפעל הפיס
, ככל הנראה, תוך התחשבות בכך שהדירקטורים נושאים בתפקידים ציבוריים נוספים, היתה מטעמי נוחות, ועל מנת שלא להביא את אותם האנשים פעמיים, לכנס באותו יום את האסיפה הכללית, הדירקטוריון וועדות הביקורת והדירקטוריון193. כך שגם כאשר הדברים הובאו בפני
המוסדות המוסמכים של מפעל הפיס
, לא היה זמן לדון בנושאים בצורה מסודרת. מה עוד, שמהפרוטוקולים עולה - כפי שכבר ציינו – כי ההחלטות תמיד נתקבלו במועד בו הן הוגשו לדירקטוריון.
(ב) זאת ועוד, התרשמנו כי אין לקבל את עמדת הנתבעים כי ההחלטות בעניינם התקבלו ללא מעורבותם. גם אם לא היתה מעורבות ישירה, מעורבות עקיפה היתה בהחלט. הנושא הראשון הוא היוזמות לשינויי השכר ותנאי הפרישה, כפי שתיארנו לעיל. הנושא השני הוא הנסיון להקפיד על יציאה מהישיבות בעת הצבעה בענייניהם, שעה שגואטה, אשת סודו ויד ימינו של גדות, כיהנה כמזכירת מפעל הפיס
ומתוקף תפקידה נשארה בחדר ורשמה את הפרוטוקול. לכאורה הדירקטוריון היה חופשי לדון בתנאי שכרם או הפנסיה של הבכירים בצורה חופשית, אך למעשה, מזכירת החברה, גואטה, ידעה כל מה שמתרחש ויכלה לדווח לגדות בדיוק איך התנהלה הישיבה. ההטייה אותה מתארים בבצ'וק ופריד, לגבי כוחו של היו"ר כלפי הדירקטורים, מתגלית כאן במלואה. הדירקטורים, המעוניינים בהקצאות לטובת הישובים בראשם הם עומדים, לא ייטו להתנגד לבקשות להטבות שכר ופנסיה לבכירים, אם ישנו סיכוי שיו"ר הדירקטוריון ידע על התנגדותם.

בנוסף, הנתבעים לא תמיד הקפידו על יציאה מחדר הישיבה בעת הצבעה. כך, בשנת 1992, כאשר כל הנתבעים צמודים זה לזה באמצעות חוזי ההעסקה שלהם, בעת אישור עדכון שכר המנכ"ל על ידי הדירקטוריון, יצאו רק גורן וגואטה, אך גדות (שגם הוא צמוד לשכר גורן) נשאר והציע לדחות ההחלטה194. במקרה אחר הדירקטוריון אישר העלאה בשכר ליו"ר ולמנכ"ל מבלי שהנתבעים עזבו את החדר195. דוגמה שלישית למעורבות עקיפה, היא חתימתו של גדות על החלטות בנושא תנאי השכר של גורן, כאשר גדות צמוד לשכר גורן196. למעשה, עצם ההצמדה בין הנתבעים לבין עצמם, כך שגדות צמוד לתנאיו של גורן, בתוספת של 5%, ואילו גואטה צמודה אף היא לגורן – בשיעור של 75%, היא שהכשירה את המעורבות העקיפה בקביעת השכר לעצמם. בנימוק של העלאת שכר המנכ"ל או שיפור תנאי הפרישה שלו, מתקבלת העלאה אוטומטית של שכר היו"ר והסמנ"כלית. בדרך זו קיים אינטרס להמשיך ולהעלות את שכר המנכ"ל וכן נמנע מצב שבו היו"ר הוא היוזם את ההעלאות לעצמו או לבת חסותו.

(ג) בנוסף למתואר לעיל, הצטיירה לפנינו תבנית של טשטוש נתוני השכר והפרישה, בדומה למה שמכונה על ידי בבצ'וק ופריד – ההסוואה (camouflage). כך למשל, בתשובה של גורן למבקר המדינה, ניתן הסבר בדבר קביעת אחוזי הפרישה לגדות, אולם במועד כתיבת המכתב, כלל לא היתה זכות לאחוזי פנסיה מוגדלים מעל גיל 50 למנכ"לי משרדים ממשלתיים197. בנוסף, לגבי עדכון שכר היסוד, לפי דירוג החברות הממשלתיות, עד דרגה 11, אשר בוטלה כעבור מספר שנים, לא מצאנו שהדירקטוריון היה ער לכך שבחברות ממשלתיות נוהגת פנסיה צוברת ולכן להעלאה בדרגה אין השלכות פנסיוניות משמעותיות, בשונה ממפעל הפיס
, שם כל הנתבעים נהנו מפנסיה תקציבית198. דוגמה בולטת לטשטוש הנתונים נמצאת באחת מישיבות הדירקטוריון, כאשר אחד הדירקטורים שאל, טרם ההחלטה על העלאה בדרגה, מהו השכר בחברות ממשלתיות, והתשובה שניתנה היתה רק של השכר הכולל בחברות ממשלתיות, המשקף רק כמחצית משכרם של הנתבעים199, תוך התעלמות מכל תוספות השכר (משכורת 13, שעות נוספות גלובליות ותוספת מיוחדת). דוגמה נוספת עולה מישיבת דירקטוריון אחרת, בה שאל אחד הדירקטורים מה הסיבה ל"הגדלה רצינית בסעיף משכורת" ונענה על ידי גורן כי הדבר נובע בעיקר "מהתייקרויות שוטפות והדבר מוכתב על פי הסכמי שכר במשק ומהמענק המיוחד לעובדים לרגל שנת ה – 30", תוך התעלמות מכך שיומיים לאחר מכן ועדת השכר עמדה להתכנס בעניינם של גורן וגדות ולאשר להם העלאה בשכר (שינוי מדרגה 8 ל- 9)200.

תופעת הטשטוש לא נעלמה גם לאחר שהנתבעים פרשו, ערב ההחלטה להגיש את התביעה כנגדם, כאשר אחד הדירקטורים שאל אם השעות הנוספות הגלובליות היו פנסיוניות, והסתפק בתשובת היועץ המשפטי של מפעל הפיס
– "אני לא זוכר"201.

(ד) לעיתים הוצגו בפני
הדירקטוריון או ועדת השכר נימוקים והסברים לשינויים ולהטבות, רק לאותו שינוי, בלי לבדוק את סבירות ההחלטה ולשקול האם אין מקום להגיע למסקנה שונה, בשים לב למכלול תנאי השכר. כך למשל, הנימוק לתשלום משכורת יג' לבכירים היה העובדה שזו היתה תוספת מקובלת לעובדים במפעל הפיס
202. לעומת זאת, כאשר נחתם במפעל הפיס
הסכם קיבוצי חדש שקבע הצמדה לשכר בבנק ישראל, הנתבעים המשיכו לקבל שכר עידוד, למרות שגדות אומר במפורש כי "שלנו, היה משכורת שונה לחלוטין."203

גם הרקע או הנימוק להכללת תוספת זו כרכיב פנסיוני, תמוהים. בשלב ראשון, החליט מפעל הפיס
לקבוע את הרכיב כחלק מהשכר הפנסיוני, בנימוק שעובדי מפעל הפיס
מקבלים משכורת נמוכה. כאשר הדבר נדון בדירקטוריון, גורן הציג את עלויות ההטבה בסכום של כמאתיים שקלים204. בשלב הבא, התבקש הדירקטוריון לאשר את הכללת משכורת יג' כרכיב פנסיוני גם לגורן וגדות. ברור כי הנימוק שהיה רלוונטי לעובדי מפעל הפיס
ולגמלאיו (המשכורת הנמוכה), לא היה רלוונטי לגבי הבכירים, ובכל זאת ההטבה אושרה205.

נימוק כללי אחר שהוצג על ידי הנתבעים, הוא התאמת התוספות למקובל במגזר הציבורי206 –
"הם לקחו את תנאי השכר מתוך הטרמינולוגיה המקצועית שהיתה ידועה להם באותו זמן בהקשר לנבחרי ציבור, בהקשר לתנאים המקובלים ברשות המקומיות או במקומות אחרים כך נהגו, כך נהגנו."

ובהמשך207 –
"ש. אם המטרה היתה אך ורק להעלות את שכרך, מדוע היה צריך לעטוף את זה בהצמדה לסולם השכר של החברות הממשלתיות? הרי אין זיקה אמיתית בין השכר שלכם הכולל לבין החברות הממשלתיות, למה היה צריך בכלל לכתוב את המטבע לשון הזה סיווג חברות ממשלתיות 8,9. מה זה משנה?
ת. ... הרי בסופו של דבר כמו שהסברתי על 3 רגליים, הם רצו להיטיב עם משכורתנו. הטבת שכר. לימים כשהם באו למשכורת 13 שאיננה אצל חברות ממשלתיות או לשעות נוספות שאינם אצל חברות ממשלתיות, אז הם הגיעו בנפרד. זה לא כל פעם מגיעים עם כל הפקג', הם מגיעים,
ש. בודאי שלא. בוודאי שלא באים על כל הפקג'.
ת. עם כל הכבוד, הם הופיעו כל פעם מתוך סביבתם הקרובה.
...האנשים שקיבלו את ההחלטות האלה, הסברתי כבר, שאבו את הדוגמאות מתוך מה שהם היו מורגלים להם בחיי היום יום שלהם. לגבי נבחרי ציבור, לגבי העסקה של בכירים מתוך המערכות שלהם, בתוך העיריות. וכל מה שקשור,
ש. אני שואל,
ת. בדברים שהם היום מורגלים אליהם. ולכן משם הם שאבו את הדוגמאות. הם מעולם לא החליטו שצריך להיות דוגמא אחת. הם רצו להיטיב איתנו. כדי להיטיב הם הביאו את זה ממגוון השטחים או הייתי אומר המסגרת שבתוכו הם חיו ומשם אנחנו שאבנו את אותם דוגמאות. זה הכל."
(ההדגשה הוספה – ו.ו.ל)

במקרים אחרים, ניתן הסבר בדיעבד, אשר לא היה מדויק, וזו בלשון המעטה. כך, כאשר מבקר המדינה העיר לגבי תנאי הפרישה, השיב גורן, כי מדובר בתנאי פרישה שנקבעו בשנות השמונים, וזו העמדה שהובאה בפני
הדירקטוריון208, בעוד שלמעשה, תנאי הפרישה שונו מספר פעמים, במיוחד בנקודות זמן בהן היה נדמה כי מינויו של גדות כיו"ר הדירקטוריון יופסק209.

לדעתנו, עצם העובדה שלכל תוספת נמצא הסבר או צידוק, היא הנותנת שהיתה מדיניות של טשטוש העלות הכוללת של השכר ותנאי הפרישה, והיא גם תואמת את הטענה המוצגת על ידי בבצ'וק ופריד בדבר ההסוואה. הצורך בצידוקים ובהנמקות תמוה עוד יותר, לאור טענתם של הנתבעים כי היו ראויים לשכר שנקבע להם, כי הדירקטוריון היה ער לכל המשמעויות – שהרי מדובר בראשי השלטון המקומי, ובסך הכל היו מעוניינים "לצ'פר אותם", כפי שהעיד גורן. אם אכן כך היו פני הדברים, מדוע לא לנהוג בדומה לנהוג בגופים מסחריים, כגון, בנקים שם שכר הבכירים נקבע כשכר כולל בסכום אחד, והוא אינו מחולק לשכר ותוספות שונות ומשונות, כך שלא מתעורר צורך להסביר מדוע יש תוספת כזו או אחרת? מכאן גם מסקנתנו כי שיטת הליקוט שנהגה במפעל הפיס
פסולה מאחר שהיא שימשה מסווה לטשטוש הנתונים מפני הדירקטוריון.

(ה) לכל אלה נוסיף עוד תשובה תמציתית לטענת הנתבעים כי היו ראויים לשכרם, לאור הגדלת הכנסות מפעל הפיס
. לנושא זה נתייחס בהמשך. בשלב זה נציין בקצרה כי אין חולק שבמשך השנים הכנסות מפעל הפיס
צמחו בצורה משמעותית, אך כפי שהצהיר ב"כ גדות לפרוטוקול210, אין פרוטוקול ישיבת דירקטוריון בו הדירקטורים מחליטים על הטבת שכר כלשהי, בנימוק של הגדלת הכנסות מפעל הפיס
והערכת תרומתם של הנתבעים. נהפוך הוא, מצאנו כי בשנת 1985, הכנסות מפעל הפיס
ירדו, ובכל זאת, באותה שנה אושרה תוספת של שכר עידוד לנתבעים211. כך שהקשר בין הגדלת הכנסות מפעל הפיס
ובין שכרם של הנתבעים, לא הוכח.

49. כאן נציין כי אנו מקבלים את טענת היועץ המשפטי לממשלה, כי "ליקוט תנאי העסקה ופרישה ממקורות שונים, מהוה נסיון 'להנות מכל העולמות', על ידי קיבוצם להסדר אחד של היתרונות של ההסדרים השונים, מבלי שהנתבעים נדרשים 'לשלם' את המחיר של אותו יתרון הגלום בחבילה הכוללת. זוהי שיטה של ליקוט הטבות שאינה מקובלת במגזר הציבורי."212 ביטוי לכך ניתן למצוא בפסיקה, הקובעת גבולות ברורים לגבי "הנאה מכל העולמות" בנוגע לתנאי שכר ופרישה בשירות הציבורי, או בכינויה האחר - "החזקת המקל משני קצותיו", זאת במיוחד בנוגע לבכירים בשירות הציבורי, כך שיש לדחות את הטענה כי תופעת הליקוט קיימת גם במגזר הציבורי. גם אם היא קיימת, היא אינה לגיטימית ובתי המשפט לא אישרו אותה.

כך בפסיקת בית המשפט העליון213 -
"גם העותר, כיתר העובדים שעברו לרשות, זכאי לפנסיה תקציבית, כל עוד חל עליו ההסכם הקיבוצי. אלא שהוא מבקש להנות מכל העולמות. רוצה הוא להשתחרר מתנאי ההסכם הקבוצי, אך יחד עם זאת להמשיך להיות צמוד אליו רק לעניין הפנסיה התקציבית, גם כשהוא מועסק על פי חוזה אישי, על כל הטבות השכר שבו, העולות על אלה שבהסכם הקיבוצי. שאם לא היה כן, לא היה העותר רואה להעדיף חוזה אישי על ההסכם הקיבוצי. שהרי אין חובה עליו לנצל את הברירה שבסעיף 25 (ג) לחוק, ובידו ליהנות מפנסיה תקציבית כשאר עובדי הרשות, שאינם מועסקים לפי חוזה עבודה אישי. כל שמבקש העותר הוא, אם כן, להיטיב את תנאי העסקתו, ואין לכך ולא כלום עם סעיף 26 לחוק, עליו סומך הוא את טענתו."

כך בפסיקת בית הדין הארצי214 -
"בתביעתם מבקשים המת"חים לאחוז בחבל משני קצותיו. מצד אחד, לקבל תנאים משופרים מכוח חוזה עבודה אישי ומצד שני, לקבל תנאי פרשיה מכוח ההסכם הקיבוצי. לדידי, קיימת סתירה בין הבקשות. המת"חים רשאים היו לבחור בין ההסדר של ההסכם הקיבוצי לבין ההסדר של חוזה העבודה האישי. עובד שחתם על חוזה עבודה אישי הסכים כי ההסכם הקיבוצי לא יחול עליו."

וזו אף דעתנו שהבענו אותה בפרשת מאיר נתן215 -

"כאשר התובעים הסכימו להיות מועסקים בחוזה מיוחד, תוך ביטול כתב המינוי שהיה להם, הם בחרו למעשה לעבור ממסלול העסקה על פי כתב מינוי, שמשמעותו הינה זכאות לגמלאות לפי חוק הגמלאות ותנאי שכר על פי הקבוע בהסכמים הקיבוציים, ובחרו להיות מועסקים על פי חוזה מיוחד, כאשר תנאי ההעסקה נקבעים במו"מ בין התובעים ובין המדינה."

50. לסיכום האמור בפרק זה, תנאי השכר והפרישה של הנתבעים לא נקבעו מתוך הכרה בתרומתם למפעל הפיס
, אלא היו פרי מערכת היחסים המיוחדת בין הבכירים העומדים בראש הארגון ובין הדירקטורים. נקודות התורפה במערכת יחסים בעייתית זו נוצלו לקידומם האישי של הנתבעים ותוצאת תהליך "הליקוט" היתה תנאי הפרישה שנקבעו לנתבעים, המבוססים, בין השאר על תנאי שכר נדיבים.

טענת הנתבעים כי הדירקטורים ידעו בדיוק מהם תנאי השכר שלהם אינה מתיישבת עם העובדות שנגלו לפנינו ואשר פירטנו לעיל. נכון הוא כי לא מדובר בדירקטוריון שלא ידע או לא הבין מה הוא מאשר, שהרי חברי הדירקטוריון הם אנשים שעמדו בעמדות בכירות במגזר הציבורי. יחד עם זאת, כאשר חבילת ההטבות מובאת בפני
הדירקטוריון בחלקים, לעולם אינה מובאת כדיון עקרוני ואין חשיפה של כלל ההטבות, המצב שנוצר הוא שלמרות שאין הסתרה פוזיטיבית מהדירקטוריון, מאחר שמדובר בהענקת הטבות "לשיעורין": בכל פעם תוספת אשר אם היא נבחנת בפני
עצמה אינה משמעותית לשכר, לא היתה מודעות לעלות הכוללת של השכר ותנאי הפרישה. הדבר חמור במיוחד כאשר תוצאתו הסופית של המהלך היא חריגה מרחיקת לכת מהחוזים המקוריים, בהם נקבעו תנאי שכר של חברה ממשלתית ותנאי פרישה של מנכ"ל משרד ממשלתי ותו לא.

דווקא הצמדת גואטה לגורן, בשנת 1992, מעידה יותר מכל על התנהלות הדברים בכל הנוגע לקביעת שכר הבכירים במפעל הפיס
. הסיבה שבגללה גואטה פנתה לגורן, היתה חששה שתישאר ללא פנסיה. למעשה, מאחר שכעובדת מפעל הפיס
נהנתה מפנסיה תקציבית, וזו הובטחה לה גם על פי החוזה החדש, לא היה שיפור משמעותי לעומת המצב הקודם בו נמצאה. במה בכל זאת התבטאה ההטבה המשמעותית? בנושא שכלל לא התבקש – העלאת השכר והעלאת שיעורי הפנסיה. הנדיבות שנהג הדירקטוריון עם גואטה, מלמדת שלגבי גואטה הדירקטוריון לא חשש, מאחר שלא ניתן לומר עליה שיש לה השפעה על הדירקטורים. בנוסף, היא הוצמדה לגורן ולא לגדות. כלומר – ההטבות נקבעו בדרך עקיפין, כך שאם החוזה עם גואטה ייבחן, לא ניתן יהיה לדעת שהיא מקורבת לגדות.
הקיצוניות בקביעת תנאי הפרישה שנקבעו לגואטה – סופו מעיד על תחילתו. ובמה דברים אמורים? במשך כל השנים תוספות השכר והטבות הפרישה נקבעו על ידי הדירקטוריון או ועדותיו בזהירות, תמיד מלווים עם סיבה או הסבר. לאחר שנים, כאשר נדמה כי גדות עומד לפרוש וברקע בדיקה של מבקר המדינה, כאשר מדובר בהטבה של מקורבת ליו"ר הדירקטוריון, ולא ישירות לו עצמו, קל היה יותר להעניק הטבות שכר ופרישה נדיבות. הדבר מעיד מה רבה היתה השפעתם של הנתבעים על הדירקטוריון.

תוצאת הליקוט והטשטוש תוארה בתחילת הדברים, והמסקנה היא כי הנתבעים קיבלו הטוב מכל העולמות ושמרו על הצנעת תנאי השכר והפרישה שלהם. הדירקטוריון אישר כל פעם חלק אחד מהתנאים ולא התחשב בתמונה כולה.

בשלב זה הגענו ללב התיק - האם יש לקבל את טענת מפעל הפיס
כי תנאים אלה מנוגדים לתקנת הציבור?

ז. תקנת הציבור, כללי סבירות ומידתיות
51. טענתו של מפעל הפיס
מתומצתת בעמוד 210 לסיכומי התובע216, בלשון זו -

"...תנאי הפרישה שנקבעו לנתבעים פוגעים בעקרונות השוויון, ההגינות והסבירות שבמשפט המנהלי, החלים על פעולותיו של מפעל הפיס
בהיותו גוף דו מהותי. כמו כן, עומדים הם בניגוד ל'תקנת הציבור', ובמיוחד כך לאור הפרשנות הרחבה שיש ליצוק למונח זה עת מדובר בהסכם שנכרת על ידי גוף דו מהותי."

למעשה, בטיעון המשפטי של מפעל הפיס
משמשות בערבוביה שתי טענות - תקנת הציבור והתערבות בתנאי הפרישה מטעמים של הגינות וסבירות, ושתי טענות אלה שלובות זו בזו. כך למשל, נטען בכתב התביעה217 –

"כאמור לעיל, משהוכר גוף הפועל במשפט הפרטי כגוף דו מהותי, יחולו לגביו עקרונות היסוד של הגינות, שוויון, סבירות, יושר ותום לב וכיוצא באלה מושכלות ראשונים של מינהל ציבורי ראוי.
משנתחור לחברי הדירקטוריון כי תנאי הפרישה של הנתבעים חורגים באופן קיצוני מתנאי הפרישה של המנכ"לים בחברות ממשלתיות בעלי סיווג השכר הגבוה ביותר, בניגוד למה שסברו עד אותה עת, וזאת לאחר שקיבלו לידיהם את דו"ח ועדת זכרוני והמלצות המועצה המייעצת למפעל הפיס
, הגיעו לכלל מסקנה כי אין להשאיר את המצב על כנו, לבל יימצא מפעל הפיס
מועל בתפקידו כגוף ציבורי, הפועל כנאמן הציבור לטובת הציבור ולרווחתו.
כל החלטה של הדירקטוריון שלא לשנות את המצב הקיים, משנודע לו על החריגה בתנאי הפרישה של הנתבעים משמעה פגיעה בעקרונות הסבירות, ההגינות והשוויון, אשר צריך שיהיו נר לרגליו של מפעל הפיס
כגוף דו מהותי ... שחלים עליו עקרונות היסוד של המשפט המנהלי."

מאידך גיסא, בפרק ה' של כתב התביעה, שכותרתו "עילות התביעה" נטען כך, מבלי להזכיר טענה הנוגעת לכללי סבירות או הגינות218–

"מפעל הפיס
טוען לבטלות ההסכמים ולאיונם של תנאי הפרישה שהנתבעים מקבלים בפועל, וזאת מהטעמים הבאים -

1. תכנם של ההסכמים סותר את תקנת הציבור, ולפיכך דינם בטלות.
2. ההסכמים פוגעים בטובת החברה, כמשמעותה בסעיף 96לא לפקודת החברות, ולפיכך דינם בטלות.
3. אותו חלק בהסכם שנחתם עם גדות, המתייחס לתקופה בה כיהן גדות כחבר הכנסת ה – 12, הוא הסכם בלתי חוקי, וזאת לגבי התקופה בה היה בתוקף סעיף 8 לחוק שכר חברי הכנסת, תש"ט – 1949, ולפיכך דינו בטלות.
4. תנאי הפרישה שקיבלה גואטה מנוגדים להסכם שנחתם עימה ולהחלטות בעניין זה שהתקבלו בועדת הביקורת ובדירקטוריון. לפיכך, אין גואטה זכאית לגמלה אותה היא מקבלת, היא מתעשרת שלא כדין, ועליה להשיב למפעל הפיס
כל סכום שניתן לה מעבר להחלטות החברה בעניינה.
בנוסף לכך, נגועים תנאי הפרישה של גואטה בפגמים שצויינו בסעיפים 1 ו 2 לעיל, וגם בשל כך הם בטלים.
5. תנאי הפרישה החורגים שקיבלו הנתבעים מהווים התעשרות שלא כדין על חשבון מפעל הפיס
, ולפיכך זכאי מפעל הפיס
להשבת הסכומים אשר שולמו למשיבים ביתר ככל שהם עולים על הסכומים שהיו אמורים להשתלם למשיבים בהתאם לתנאי הפרישה המקובלים לבכירים בחברות ממשלתיות."

בתשובתם, הנתבעים מדגישים את עקרון היסוד בדבר חופש החוזים ואת הכלל כי חוזים יש לקיים219. כמו כן הם טוענים כי המקרים בהם ביטלו בתי המשפט חוזה בשל פגיעה בתקנת הציבור הם בודדים, קיצוניים וחריגים, ואין הם הולמים את הנסיבות של פרישת הנתבעים. מכל מקום, לשיטתם, תקנת הציבור אינה רחבה עד אין סוף, ואין לבטל חוזים כדבר של מה בכך.

52. המקור החוקי להתערבות בתוכנו של חוזה, בטענה שהוראותיו מנוגדות לתקנת הציבור, נמצא בסעיף 30 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג - 1973, הקובע –

"חוזה שכריתתו, תכנו או מטרתו הם בלתי חוקיים, בלתי מוסריים או סותרים את תקנת הציבור - בטל.

"תקנת הציבור" היא ביטוי סתום – כלי שיש ליצוק בו תוכן. על מהותה של תקנת הציבור ניתן ללמוד בדרך של חיפוש מכנה משותף למקרים בהם בית המשפט פסל חוזים בנימוק שתוכנם מנוגד לתקנת הציבור. במקרים שהגיעו לידי הכרעה, מדובר היה במקרים בהם נפגעו עקרונות יסוד של השיטה, כגון עקרון השוויון220, מניפולציה בהליכי משפט221 או בביטוח222, סדרי שלטון223, תחרות חופשית וחופש העיסוק224, וכמובן – הכלל כי חוזים יש לקיים225.

53. בענייננו, מפעל הפיס
הצביע על מחאה ציבורית כתשתית לטענתו בדבר פגיעה בתקנת הציבור ואף הוסיף וטען כי מדובר היה בסערה ציבורית הדומה לזו של פרשת יפת. אמירות מעין אלה הן מסוג האמירות שקשה מאוד לבדוק אותן, ולדעתנו אין די בביקורת, על מנת לבסס טענה כי הוראותיו של חוזה מנוגדות לתקנת הציבור. נוסיף עוד כי טענת מפעל הפיס
שמאות מנויים של מפעל הפיס
ביטלו את המנוי במחאה על תנאי הפרישה, לא הוכחה (הגם שאין חולק כי היו ביטולים) 226. מכל מקום, גם לו הטענה היתה מוכחת, אין בכך להעיד על הלך רוח כללי ציבורי. לדעתנו, תקנת הציבור, בהקשר של התאמה להלכי רוח, צריכה למצוא ביטוי באופן רחב יותר, ולא להיות מצומצמת לנוגעים בדבר (מנויים) או לתקשורת, אלא למצוא ביטוי בתנועות מחאה חברתיות, ארגונים וולונטריים, המלווים במאמרים ופובליציסטיקה בעיתונות. כלומר, תשתית רחבה המביאה למסקנה בדבר "הלכי הרוח" הציבוריים. מלכתחילה זהו מושג קשה למדידה, ודווקא בשל כך, יש להיזהר שלא להסיק מסקנות ממספר מצומצם יחסית של דוגמאות.

זאת ועוד, מפעל הפיס
מבסס את טיעונו על הנחה כי קיימת מדיניות חקיקתית מובהקת של פיקוח והגבלת שכרם ותנאי פרישתם של ממלאי תפקידים במגזר הציבורי והפרטי, ומכאן הוא למד כי תנאי הפרישה של הנתבעים מנוגדים לתקנת הציבור227. לא מצאנו מקור להגבלת שכר במגזר הפרטי, וגם מפעל הפיס
הצביע על כללים מדיני החברות הקובעים פרוצדורה לקביעת שכר, אך לא הגבלה על גובהו. אף במגזר הציבורי, המגבלות על השכר נובעות מהוראות חוק ונוהל מפורשות ולא מעקרון יסוד.

יחד עם זאת, לאחר שעמדנו על ייחודו של מפעל הפיס
, על היחסים המיוחדים שבין העומד בראשו ובין חברי הדירקטוריון, לאחר שסקרנו את השתלשלות העניינים שהביאה לקביעת תנאי השכר והפרישה של הנתבעים ולאחר שעמדנו על מעמדו המיוחד של מפעל הפיס
, כגוף דו מהותי שגופו חברה פרטית ונשמתו פועלת ומכוונת לתועלת הציבור, הגענו למסקנה כי במכלול נסיבות אלה, מן הראוי להעביר תחת שבט ביקורתו של בית הדין, את תנאי השכר והפרישה של הנתבעים, בשם תקנת הציבור.

נסביר את מסקנתנו -

54. בפרשת סער228, בה נדון בהרחבה תוכנו של הביטוי "תקנת הציבור", נאמרו הדברים הבאים -

"תקנת הציבור" משקפת את תפיסות היסוד של החברה הישראלית באשר לרמה הראויה של התנהגות ביחסים חוזיים. היא מבטאת את עמדתו של המשפט הישראלי באשר למותר ולאסור בהתקשרות החוזית. תוכנה של תקנת הציבור משתנה מחברה לחברה; הוא משתנה בחברה נתונה מעת לעת (ראו ע"א 614/76 פלמונית נ' אלמוני, פ"ד לא(3) 85, 94). על תפיסות היסוד של החברה הישראלית - ועל עמדתו של המשפט הישראלי - באשר למותר ולאסור, לומד השופט ממכלול ערכיה של שיטת המשפט. הראשונים בערכים אלה הם הערכים החוקתיים של המשפט והמשטר. על כן מהוות זכויות האדם, המעוגנות בחוקי היסוד, מקור מרכזי - אם גם לא יחיד - ממנו שואב השופט את הנתונים הערכיים המגבשים את "תקנת הציבור" הישראלית. ודוק: זכויות האדם שבחוקי היסוד מכוונות כנגד הרשות הציבורית. אין הן מעניקות, כשלעצמן ובמישרין, זכויות לפרט כנגד פרט. עם זאת, זכויות היסוד - ושאר ההוראות החוקתיות המעוגנות בחוקי היסוד - קובעות מערכת ערכים ותפיסות יסוד אשר במסגרתם פועל ומתפתח המשפט (הציבורי והפרטי) (ראו ע"א 294/91 חברת קדישא גחש"א "קהילת ירושלים" נ' קסטנבאום, פ"ד מו(2) 464, 531; ע"א 239/92 "אגד" אגודה שיתופית לתחבורה בישראל נ' משיח, פ"ד מח(2) 66). ערכי יסוד אלה קובעים גם את תוכנה של "תקנת הציבור". אין הם המרכיבים היחידים של "תקנת הציבור". תפיסותיה של החברה הישראלית באשר למותר ואסור בהתקשרות החוזית אינם נקבעים אך על פי ערכים המבטאים זכויות אדם. תקנת הציבור משתרעת על ערכים, מטרות ואינטרסים נוספים, המשקפים את מדיניותה של החברה הישראלית (ה-public policy שלה). על כן, בטחון המדינה, שלום הציבור, רווחתה ועוצמתה של המדינה - גם הם ערכים ואינטרסים המעצבים את "תקנת הציבור" שלה.

ערכיה של שיטת משפט, תפיסותיה היסודיות והמטרות והאינטרסים שלה, מצויים בהתנגשות מתמדת. כאשר התנגשות זו נערכת במסגרתם של חוקי היסוד עצמם, היא נפתרת על פי האיזונים (האנכים והאופקיים) החלים בסוגיה זו (לעניין האיזון האנכי, ראו פסקת ההגבלה שבסעיף 4 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו ובסעיף 8 לחוק-יסוד: חופש העיסוק). כאשר התנגשות זו מתרחשת בגדריו של המשפט הפרטי - ובענייננו, בקביעת היקפה של "תקנת הציבור" - היא נפתרת על פי האיזון הראוי בין הערכים והאינטרסים המתנגשים. איזון זה נקבע על פי המשקל היחסי של הערכים והאינטרסים המתחרים בגדריו של המשפט הפרטי. ודוק: ערכים ואינטרסים אלה אינם רק ערכים ואינטרסים של פרט מול פרט. אלה הינם גם ובעיקר ערכים ואינטרסים של החברה באשר לתוקפם של החוזים שבין הפרטים. אכן, "תקנת הציבור" משקפת את אינטרס הציבור המתחשב בגדריו גם באינטרסים של הפרטים השונים. היא מהווה, מעצם מהותה, הגבלה על רצונם החופשי של הצדדים." (ההדגשות הוספו – ו.ו.ל.)

מכאן שאף במקרה שלפנינו, שעה שעלינו לבחון את תוקפם של חוזים שכרת גוף דו מהותי, אין להתעלם מאינטרס הציבור, המגולם במונח "תקנת הציבור" וייתכן שהוא יסוג או יגבר מפני אינטרס הנתבעים כי עקרון היסוד לפיו חוזים יש לקיים, ימומש. בית המשפט העליון קבע בפרשת סער כי אינטרס הציבור כולל בתוכו ערכים, מטרות ואינטרסים נוספים, המשקפים את מדיניותה של החברה הישראלית (ה - public policy שלה), לרבות שלום הציבור ורווחתו. בענייננו, אינטרס הציבור הוא כי הכספים שמפעל הפיס
מגייס מן הציבור, בשם היתר שקיבל מהמדינה להפעיל הגרלות ולמכור כרטיסי הגרלה, כך שבפועל הוא נהנה ממעמד של מונופולין בתחומו, יגיעו ליעדם המוצהר – מטרות ציבוריות, וזאת ככל הניתן תוך צמצום של הוצאות נלוות אחרות של מפעל הפיס
, לרבות הוצאות השכר של בכירי מפעל הפיס
. דברים אלה מקבלים משנה תוקף נוכח העובדה כי כל הטבות השכר והפנסיה נועדו בראש ובראשונה "לצ'פר" את הנתבעים229, ושאלת טובת הציבור – למענו הוקם מפעל הפיס
, לא נשקלה בעת קביעת תנאים אלה. מטבע הדברים, הקפדה על מימוש מטרות מפעל הפיס
חייבת להיעשות תוך הפעלת ביקורת אפקטיבית על מפעל הפיס
. מאחר שנוכחנו לדעת כי בשם מעמדו של מפעל הפיס
כחברה פרטית, הוא עמד כחומה בצורה מפני ניסיונות ביקורת כנגד החלטותיו230, אנו סבורים, כי מטעמים של תקנת הציבור, ונוכח התנהלות הדברים במפעל הפיס
עד כה, כפי שלמדנו מהראיות בתיק, תפקידו של בית הדין הוא להעביר תחת שבט ביקורתו את שיקול הדעת בנושא השימוש בכספים שנעשה על ידי מפעל הפיס
.

55. כאמור, ניצבים אנו בפני
שני אינטרסים מתנגשים – אינטרס הנתבעים, כי יישמר העקרון לפיו חוזים יש לקיים, ואינטרס הציבור, כי כספי מפעל הפיס
ישמשו למימוש המטרות הציבוריות שלו ולא למימון תנאי שכר ופרישה של בכיריו. מהי הנוסחה על פיה נאזן בין האינטרסים השונים?
בית המשפט העליון קבע כי נוסחת האיזון היא "סבירות"231 -

"השיקולים השונים המגבשים את "תקנת הציבור" אינם מובילים כולם לכיוון אחד. עניין לנו בשיקולים "מתחרים" (המשנה לנשיא השופטת בן-פורת בע"א 618/85 מעיינות הגליל המערבי בע"מ נ' תבורי - ביח"ר למשקאות קלים בע"מ, פ"ד מ(4) 343, 348; ראו גם ע"א 2600/90 עלית חברה ישראלית לתעשיית שוקולד וסוכריות בע"מ נ' סרנגה, פ"ד מט(5) 796, 808). צמד השיקולים האחד מוביל במרבית המקרים להכרה בתוקפן של תניות חוזיות להגבלת חופש העיסוק של העובד. צמד השיקולים השני מוביל גם הוא במרבית המקרים לבטלותן של תניות חוזיות אלה. התוכן הנורמטיבי שיינתן למושג "תקנת הציבור" מהווה, איפוא, תוצאת האיזון בין הערכים, העקרונות והאינטרסים המתנגשים.
...
הפסיקה הישראלית - בעקבות הפסיקה האנגלית - קבעה כי אמת המידה לאיזון בין השיקולים המתחרים היא זו של הסבירות." (ההדגשות הוספו – ו.ו.ל.)

56. נזכיר כי מאחר שקבענו כי מפעל הפיס
הינו גוף דו - מהותי, הוא כפוף לעקרונות המשפט המנהלי, וביניהם הכלל של סבירות. בית המשפט העליון הכיר באפשרות להתערב בהחלטת גופים מנהליים, בעילות של אי סבירות וחוסר מידתיות. לגבי מהותה של עילת הסבירות, נפסק בפרשת סער כי-

"סבירות משמעותה איזון ראוי בין ערכים, אינטרסים ועקרונות מתחרים (ראו בג"ץ 935/89 גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מד(2) 485, 513, 514; א' ברק, פרשנות במשפט 663 (כרך שני, 1993)). האיזון הוא ראוי אם ניתן משקל נכון לשיקולים השונים שיש לקחתם בחשבון."232

ואילו מידתיות הינה233 -
"שיקול דעת מינהלי הוא כדין רק אם הוא בוחר, להגשמת המדיניות, באמצעי המקיים את דרישות המידתיות. שיקול דעת הבוחר באמצעי שאינו במידה הראויה הוא שיקול דעת פסול."

הגם שמדובר בשתי עילות שונות, קיימת חפיפה ביניהן. עמד על כך השופט ברק בפרשת בן עטיה234 –
"הדמיון בין מרחב התמרון השלטוני בעילת המידתיות לבין מתחם הסבירות בעילת הסבירות, מצביע על הדמיון בין עילת המידתיות לבין עילת הסבירות. אכן, במובן מסויים ניתן לראות בעילת המידתיות "ענף בעץ אי הסבירות" (סגל, שם, עמ' 531). במובן אחר ניתן לראות בה עילה עצמאית העומדת על רגליה היא. אכן, עילת המידתיות היא שלב נוסף ועצמאי בפיתוח תורת שיקול הדעת המינהלי ובעידונה של עילת הסבירות. כפי שצויין לא פעם, סבירות היא מושג נורמטיבי, על-פיו מאתרים את השיקולים הרלבנטיים ומאזנים ביניהם על-פי משקלם. סבירות היא תהליך הערכתי, הקשור קשר הדוק בתורת האיזון (ראה בג"צ 935/89 גנור נ. היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מד(2) 485, 513; ע"א 294/91 חברת קדישא גחש"א "קהילת ירושלים" נ. קסטנבאום, פ"ד מו (2) 464, 524; בג"צ 6163/92 אייזנברג נ. שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז (2) 229; ראה גם maccormick, "on reasonableness", h perlman and ander .lest (ed.), les notions a cantenu variable en droit 131 (1984) עילת המידתיות צועדת צעד אחר נוסף. היא מניחה איזון ראוי בין הערכים המתנגשים."

וכן השופט חשין בפרשת סטמקה235 –
"מחלוקת נתגלעה בין חכמים, ונסבה היא על מעמדה של עילת המידתיות; וביתר דיוק: מנין באה זו אלינו. ראו, למשל: פרשת בן-עטיה, שם, 15-14 (מפי המישנה לנשיא ברק), והאסמכתאות בו. יש אומרים בת היא למיבחן הסבירות, ואין היא אלא עידון למיבחן הסבירות שגבולותיו לא הושמו והוא פורץ אל-כל-עבריו. בניגוד לאלה, יש אומרים עילת המידתיות עומדת על רגליה-שלה וניזונה היא מאור הגנוז ומחום הגנוז בגופה-שלה. האמת, לדעתי, מונחת אי-שם באמצע בין שתי אסכולות אלו. מבחינה היסטורית, קדמה עילת המידתיות לעילת הסבירות - אותה עילת סבירות כפי שהיא מוכרת לנו כיום - והולדתה היתה קודם שעילת הסבירות באה לאוויר העולם. ראו, למשל: בג"ץ 14/65 כורי ובסל נ' שר הפנים, פ"ד יט(2) 322, 334; בג"ץ 115/67 המועצה המקומית ראש העין נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד כא(1) 524, 526. לימים, משבאה לאוויר העולם כעילה כוללת-כל, השתלטה עילת הסבירות - כמוה כעוולת הרשלנות בזמנה ובמקומה - על כל סביבותיה, ואבותיה הקדמונים באו לחסות בצילה. עילת הסבירות הפכה בתחום המשפט המינהלי - כמוה כעוולת הרשלנות בתחום דיני הנזיקין - ל"עילת מסגרת" שתכניה יכולים שישתנו מעניין לעניין ומתקופה לתקופה, על-פי תנאי המקום והזמן. בשלב הבא ילדה עילת הסבירות הלכות, עילות ושיברי-עילות למיניהן, ובצד כל אלה יצאו ממנה ראשי- בית-אב שקנו להם שם לעצמם. אחד מראשי בית-אב אלה היא עילת המידתיות. וכיחס הסבירות לחוקיות כן יחס המידתיות לסבירות. בהשתחררה מבית אימה, יכולה הייתה עילת המידתיות לפתח את עצמה באורח עצמאי וחופשי, וכך ייאמר עליה: בתחילה (אם כי לא בתחילת-התחילות) דרה עילת המידתיות בבית הסבירות, אך לימים יצאה מביתה זה, ובכוחה-שלה בנתה לה בית משל-עצמה. כך מציגה עילת המידתיות לפנינו כלי ניתוח חד וחריף מעילת הסבירות הכללית; כך ניתן בידנו מכשיר משוכלל יותר לבחינה רציונאלית של מעשי המינהל."

מתחם הסבירות כולל בתוכו מספר אפשרויות שהן מתקבלות על הדעת ולגיטימיות236 -

בדומה לדינים אחרים מתחום המשפט הציבורי, ובמיוחד בתחום החוקתי, גם הביקורת השיפוטית על פי המידתיות נעשית תוך מתן מרחב של תמרון לרשויות השלטון. מקום שבו קיימות אפשרויות סבירות אחדות המגשימות ביסודן את מבחני המידתיות, תוכל הרשות לבחור מביניהן בלי שבית המשפט יכפה עליה פרשנות מסויימת זו ואחרת.
בדומה ליחסיות הטבועה של המידתיות, שנדונה לעיל, גם מרחב התמרון החוקתי מאפשר מידה של שיקול דעת לרשות המוסמכת. עם זאת, יש להבחין בין מרחב התמרון החוקתי לבין היחסיות האמורה.
ראשית, מרחב התמרון אינו חל על המידתיות בלבד, והוא יפה לכל הדינים הנוגעים להפעלת שיקול דעת במשפט הציבורי. למשל, מרחב התמרון חל גם לעניין הבחינה אם תכליתה של פעולה מנהלית היא ראויה. לעומת זאת דומה, ככלל, שהשאלה אם תכליתה היא ראויה אינה בעלת מימד יחסי.
שנית, ובכך העיקר, המידתיות המהותיות היא גמישה, ומשתנה בהתאם לחשיבות התכלית ולפוגענות האמצעים העומדים על הפרק. מרחב התמרון מקנה לרשות המוסמכת מידה נוספת של שיקול דעת, שעניינו ההערכה אם מתקיימים מבחני המשנה של המידתיות."

ור' גם מפי בית המשפט העליון, בפרשת ליאור חורב237 –

"האיזון בין הערכים והאינטרסים המתנגשים אינו מתבצע ב"כלים" מדעיים. "המשקל", שיש לתת לערכים ולאינטרסים השונים, מטבעו אינו מדוייק. קיימים, על כן, מצבים שבין ערכים ואינטרסים נתונים המתנגשים זה בזה, ניתן לאזן באופנים שונים. אנו נתקלים בתופעה, שההחלטה הסבירה אינה אחת ויחידה. תיתכנה מספר החלטות סבירות. נוצר "מיתחם של סבירות" (ראה בג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421; בג"צ 376/81 לוגסי נ' שר התקשורת, פ"ד לו(2) 449, 454; בג"צ 341/80 מושב בית-עובד נ' המפקח על התעבורה, פ"ד לו(3) 349, 354; בג"צ 910/86 רסלר ואח' נ' שר הבטחון, פ"ד מב(2), 481 – להלן פרשת רסלר). כאשר קיים "מיתחם של סבירות", כל חלופה בתוכו היא סבירה. כל אפשרות בתוכו מאזנת כראוי בין הערכים והאינטרסים הנוגדים (ראה בג"צ 935/89 הנ"ל, בעמ' 514). הבחירה בין החלופות השונות תיעשה, במצב דברים זה, על ידי בעל הסמכות השלטונית. עליו מוטלת האחריות השלטונית לבחור בחלופה הנראית לו כראויה, מבין החלופות החוקיות."

57. בשלב זה של הדיון, מוטלת עלינו המשימה לבחון את תנאי הפרישה של הנתבעים, ולקבוע האם הם מנוגדים לתקנת הציבור. זאת עלינו לקבוע על פי מבחני סבירות, מאחר ש"סבירות" היא הנוסחה שעל פיה נקבע האיזון בין האינטרסים החברתיים השונים היוצרים את תקנת הציבור. כאמור, מבחני הסבירות חלים על מפעל הפיס
גם מעצם היותו גוף דו מהותי. הדרך שקבע המחוקק להתערב בתנאי שכר ופרישה בגופים ציבוריים, היא בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985. אין חולק כי חוק זה אינו חל על מפעל הפיס
. איננו סבורים כי יש בכך הסדר שלילי, כך שאין דרך אחרת להתערב בחוזי עבודה ופרישה שכרת מפעל הפיס
. בית הדין רשאי להתערב בתוכנם של חוזים, באמצעות כללים משפטיים מתוך הדין המנהלי, ובמיוחד מידתיות וסבירות הפעולה, בשים לב למהותו של הגוף ולתכליתו הציבורית. אחד מכללי המשפט המנהלי הוא החובה של הגוף הציבורי לנהוג בסבירות, בהגינות וכנאמן של האינטרס הציבורי. קביעת תנאי שכר מופלגים, החורגים מכל קנה מידה מקובל במשק הישראלי, חורגת מן החובה לנהוג כנאמן של כספי הציבור, וזאת במיוחד בגוף כמו מפעל הפיס
הממומן מכספי הציבור ואמון הציבור חיוני לפעולתו ולהגשמת מטרותיו238.

מכאן נעבור לבחינה האם מדובר בתנאים שאינם מתיישבים עם אינטרס הציבור שרווחי מפעל הפיס
ישמשו בראש ובראשונה למטרותיו המוצהרות, כלומר האם תנאי הפרישה של הנתבעים עונים על דרישת הסבירות והמידתיות. בבחינת תנאי הפרישה והשכר יש לזכור כי ישנו מגוון של גופים אליהם ניתן להשוות את מפעל הפיס
– בנקים, רשויות מקומיות, חברות ממשלתיות ועוד, הכל כפי שמופיע בסיכומי הצדדים. עלינו להכריע מהו מתחם הסבירות והאם התנאים שקבע הדירקטוריון לנתבעים, נמצאים בתוך אותו מתחם או מחוץ לו, כאשר מפעל הפיס
מבקש כעת, כי בית הדין יכריז כי רק האפשרות של הצמדה לחברה ממשלתית היא ההצמדה הנכונה והרלוונטית.

58. לדעתנו, בבחינת תנאי השכר והפרישה של הנתבעים, יש לעמוד ראשית על מצבו של המשק הישראלי, בשנת 1996, היא השנה בה פרשו גדות וגואטה (כזכור, גורן פרש כשנתיים קודם לכן)239, כפי שעולה מדו"ח הממונה על השכר באוצר לשנה זו. פרק ד' באותו דו"ח מוקדש לנושא השכר ומצויינת בו עלות שכר ממוצעת למשרה באותה שנה, וכך נכתב שם –

"1.1 הבדיקה לגבי השכר (שכוללת, כאמור, שכר משולב, תוספות עבודה נוספת, החזר הוצאות, הפרשים לאותה שנה ותשלומים שנתיים) – נעשתה תוך אבחנה בין 'בעלי התפקידים' בקבוצות השונות של הגופים לבין העובדים האחרים – עובדי הדירוגים. האוכלוסייה שנבדקה כאן כוללת את כל הגופים שדיווחו הן לשנת 1995 הן לשנת 1996 (אוכלסיה קבועה).
...
1.4 השכר החודשי הממוצע של בעלי תפקידים מבליט את הגופים הנתמכים (21,995 ש"ח). החברות הממשלתיות (18,805 ₪) ותאגידים שהוקמו על פי חוק (18,054 ₪). סוגרים את הרשימה איגודי הערים (14,265 ₪), הרשויות המקומיות (14,231 ₪) והמועצות הדתיות (12,118 ₪).
1.5 השכר הממוצע לבעלי תפקידים הוא 15,667 ₪ (עליה ריאלית של 3.81%)."

על פי אותו דו"ח, המשכורת הכוללת למנכ"ל חברה ממשלתית, מעודכנת ליום 1.10.96, ברמה הגבוהה ביותר (רמה 10) עמדה על 27,543 ₪240, ושכר מנכ"ל בדרגה 11 היה נכון ליום 1.4.96, 30,247 ש"ח241. לעומת זאת, לנתבעים משכורת פנסיונית ממוצעת של כ – 50,000 ₪ (לגדות – 57,668 ש"ח, לגורן – 49,687 ₪ ואילו לגואטה – 41,188 ₪). אשר לתנאי הפרישה המקובלים באותה עת, אנו לומדים מתצהירו של מר כהן, המשנה לממונה על השכר באוצר, כי תנאי הפרישה של מנכ"לים במשרדים ממשלתיים היו 4% פנסיה עד שנת 1996 (תקציבית), ולאחר מכן הועמדו על 2% פנסיה (צוברת) ואילו תנאי הפרישה למנכ"לים של חברות ממשלתיות הועמדו על 2% פנסיה במסגרת ביטוחם בקרן פנסיה צוברת, ללא תשלום נוסף של פיצויי פיטורים. לעומת זאת, לנתבעים נקבעו 6%-3 פנסיה תקציבית ובנוסף - פיצויי פיטורים. כלומר, קיים פער ניכר בין תנאי החוזה המקוריים ובין התנאים ערב הפרישה, והתנאים הם נדיבים מאוד.

עוד יש לציין כי הנתבעים נהנו משילוב של פנסיה תקציבית (שהינה הטבה לעובד, שאינו משתתף במימון הפנסיה) וכן קביעת אחוזי פנסיה גבוהים, בנוסף על משכורת גבוהה, כאשר מקובל שאחוזי פנסיה גבוהים נקבעים כפיצוי על משכורת נמוכה, במיוחד בשירות הציבורי.

59. מפעל הפיס
טען בכתב התביעה כי יש להצמיד את הנתבעים למנכ"ל חברה ממשלתית ברמה העסקית הגבוהה ביותר. מהעדויות למדנו כי מפעל הפיס
לא נהג כך לגבי הבכירים שאיישו את משרותיהם של הנתבעים, לאחר פרישתם. לאחר פרישת גורן, כאשר מונה סלבין כמנכ"ל, מפעל הפיס
אמנם ערך שינויים בשכר הבכירים (לאור המלצות היועץ, מר דודאי), אך לא בוצעה הצמדה מלאה למנכ"ל חברה ממשלתית, אלא נקבעה מסגרת שכר הדומה ומתקרבת לשכר זה242. ר' גם עדותו של כץ עוז243 –

"לפי דעתי, זה בהתאם לשכר ואני מוכן להסביר את זה עוד פעם. העיקרון, שאני רואה אותו כנכון, ואני חושב שהוא מנחה, לפחות מאז שאני נכנסתי, הוא לזהות את עצמינו, לא, זאת אומרת, לא להצמיד את עצמינו לחברות ממשלתיות. אבל שהמדד הציבורי שלנו יהיו חברות ממשלתיות. כי זה נכון. אני לא רואה דרך אחרת לעשות את זה כי בכל זאת החברה אינננה חברה ממשלתית.
על כן, כל פעם כאשר ישנו הבדל כזה, או אחר, אמת המידה תהיה הראי של החברות הממשלתיות, לא בצמוד, לא בהצמדה מלאה, אבל בקירוב, כן, זה נכון. זה מדד ציבורי ראוי.
יחד עם זה, אנחנו איננו רוצים להיצמד, כיוון שבדיוק בגלל אותה סיבה שנמסרה עשר פעמים. אנחנו חברה עצמאית, לא חברה ממשלתית. שומרים על העצמאות בתיפקוד השוטף, גם מבחינה עיסקית, תוך תשומת לב לנושא הציבורי, וזאת בדיוק הבעיה, ואולי התקלה."

60. הנתבעים ניסו להצדיק את השכר ותנאי הפרישה על ידי השוואותם למגזרים שונים במשק. כך למשל, המומחים מטעם הנתבעים השוו את תנאי שכר והפרישה של הנתבעים לחריגים רבים המוכרים וידועים במשק הישראלי, כגון חברת החשמל. העובדה כי למרבה הצער הגורמים הרלוונטיים לא הצליחו לאכוף נורמות שכר ראויות במגזר הציבורי אינה יכולה לשמש גושפנקא להמשיך ולנהוג כך. בוודאי שלא ניתן לצפות מערכאה שיפוטית לתת לתנאי שכר חריגים תוקף משפטי, רק בשל העובדה כי מעבידים נוספים נוהגים בניגוד לכללים המקובלים במגזר הציבורי (כך למשל לעניין תופעות של הכללת רכיב שעות נוספות גלובליות כרכיב לגמלה ברשויות המקומיות244). הנתבעים השוו את תנאיהם לתנאים ברשויות המקומיות, מתוך נימוק שהעליות בשכר ובכל התנאים היו מתוך הסביבה המוכרת לחברי הדירקטוריון: הרשויות המקומיות245, אך החריגות בשכר ברשויות המקומיות מטופלות על ידי הממונה על השכר וננקטים צעדים לריסון החריגות246, ואין מקום למסקנה כי תנאים אלה לגיטימיים ומקובלים. לעומת זאת מפעל הפיס
אינו כפוף לסעיף 29 לחוק יסודות התקציב ועל כן לא היתה סמכות לממונה להתערב בתנאי השכר שם.

בנוסף, הנתבעים השוו עצמם לנבחרי ציבור, לשופטים ולאנשי צבא הקבע. ככל הנראה נשתכח מהנתבעים תפקידם - מנהלים בחברה הפועלת לטובת הציבור. ההשוואה לשופטים או לנבחרי ציבור נראית לנו חסרת בסיס, כאשר לכל קבוצה שכזו ישנה הצדקה עניינית, הנובעת מאופי תפקידם ומבכירותם, וזו הצדקה אשר אינה קיימת בניהול חברה הפועלת לטובת הציבור, יהא היקף מחזורה הכספי אשר יהא247.

61. הנתבעים טענו עוד כי יש להשוותם למנהלים בענף הבנקאות. כך למשל, גדות העיד כי לדעתו, יש להשוותו למנכ"ל בנק הפועלים248 –

"עו"ד זוהר – עכשיו תראה, פה ככה; פה מדברים על שתי הנמקות שאני הייתי רוצה שתסביר לנו מה זה בתנאי העבודה המיוחדים שנקבעו להם בשעתו. במה המדובר? וכמקובל בחברות דומות. על איזה חברות דומות מדובר? באנגליה? בארץ? חברות ממשלתיות?
גדות – רק כדי לסבר את האוזן,
עו"ד זוהר- לא, לא, אני לא רוצה לסבר את האוזן,
גדות – עמירם סיוון מנכ"ל בנק הפועלים,
עו"ד זוהר – נו באמת, נו באמת על ההשוואה, על ההשוואה של מפעל הפיס
עם בנק הפועלים. אבל לא חשוב.
גדות – כן, השוואה ממשית. הם עוסקים בשיווק כספי, אנחנו עסקנו בשיווק כספי. לנו קשה יותר כי אנחנו מוכרים כרטיסי חיש גד שערכם שקל, שניים, חמישה ועשרה. זה לא ... ענקיות. זה פי כמה יותר קשה לעניות דעתך."

גם המומחים מטעם הנתבעים (מר אשכנזי ומר גרניט) חזרו על השוואה זו249. הנימוק להשוואה היה העובדה שעניינם של שני הגופים הוא ייצור רווחים250. לדעתנו אין מקום להשוואה. במקרה של בנקים הכסף הוא "חומר הגלם", ואילו רווחי הבנק, המתבטאים בכסף, יכולים להישאר בחברה או שיועברו לבעלי המניות בצורת דיבידנד. במובן זה, הבנק פועל כחברה עסקית לכל דבר ועניין. כבר עמדנו על ההבדל בין מפעל הפיס
, כחברה הפועלת לטובת הציבור ובין חברות עסקיות, ודברים אלה יפים אף לנסיון ההשוואה בין מפעל הפיס
לבנקים251. בנוסף, הבנק נמצא בבעלות בעלי מניות והוא גם כפוף למפקח על הבנקים – הרגולטור מטעם המדינה, לכן פעילות הבנק כפופה למנגנוני הפיקוח על ניהול הבנק, המוכרים מדיני תאגידים, ניירות ערך ובנקאות. לעומת זאת, כפי שכבר ציינו, אין במפעל הפיס
מנגנון של פיקוח על ידי בעלי מניות, שהרי מדובר בחברה ללא הון מניות. בנוסף, מטרתו של מפעל הפיס
אינה יצירת "כסף" לשמה. השאת הרווחים נועדה כדי שלמפעל הפיס
יהיו סכומים להעביר לרשויות המקומיות החברות במרכז השלטון המקומי ולשלוש הערים הגדולות, כך שרווחי מפעל הפיס
יחזרו לציבור המממן את כרטיסי ההגרלה, בצורת תמיכה בפעילות ציבורית לטובת הכלל, כגון הקמת בתי ספר ומתנ"סים, מימון אוטובוסים להסעת תלמידים, בניית מרכזי ספורט, קרנות מלגות ועוד, וזהו ה – raison d'?tre, המהווה את ההצדקה לקיומו של מפעל הפיס
כמגייס כספים מן הציבור בדרך של עריכת הגרלות.

62. אנו סבורים כי ההשוואה לבנקים הינה חסרת בסיס. בנושא זה נבקש להרחיב רק לגבי הבדל אחד, המייחד את מפעל הפיס
ומעמידו באור אחר לחלוטין מכל בנק, בכל היקף עסקים – שאלת התחרותיות. מפעל הפיס
הינו גוף מונופוליסטי, הפועל על פי היתר מכוח חוק ואשר עמל לשמר את מעמדו זה252. כאשר מפעל הפיס
נתקל בתחרות מגופים קטנים ממנו, אשר ניהלו הגרלות רק באופן נקודתי ולא במסגרת מהותם העסקית (הועד למען החייל ומד"א253), הדבר מצא ביטוי בירידה בהכנסות מפעל הפיס
. כלומר מפעל הפיס
, למרות היותו גוף מונופוליסטי ניסה להתמודד עם תחרות חופשית בדרך של שמירה על מעמדו. מכאן המסקנה המתבקשת כי השגיו הם, בין השאר, פרי העובדה שהוא פעל כגוף יחיד בתחום ההגרלות. לעניין ההשגים הגדולים254, ר' דברי גדות בישיבת דירקטוריון מיום 26.11.86255, שם הוא אומר:

"הבהרתי לשר האוצר שגם בתקציב הנוכחי לא נוכל לעמוד במשימה אלא בכפיפות לשני נושאים: חסימת נושא הגרלות מד"א והועד למען החייל וקבלת אישורים לתכניות שהגשנו. הפגיעה של מד"א והועד למען החייל מהכנסותינו התבטאה ביותר מ – 10 מילון ₪. בשנתיים של עבודה לא יוכלו שני המפעלים הנ"ל להוציא מן הציבור סכום כזה."

והמסקנה המתבקשת – הגידול ברווחים ובמחזורי המכירות לא נבעו בהכרח מעבודה שיווקית מצויינת, אלא מחסימה של המתחרים בדרך של שתדלנות ושכנוע של אנשי האוצר לחסום גורמים מתחרים במפעל הפיס
ושמירה על המונופול של עריכת הגרלות בישראל.

63. בהקשר של השוואה לבנקים, אנו סבורים כי יש ממש בעמדה שהובעה בעדותו של מר כהן, לפיה ראוי היה להתייחס למפעל הפיס
ברמת נמוכה יותר מחברה ממשלתית עסקית, מאחר שאין לו סיכוני הפסד אמיתיים256. מפעל הפיס
, בניגוד לחברות עסקיות רגילות, אינו נושא בסיכון שעלול להיות מגולגל על כתפי הציבור, אם ניהולו ייכשל. אם רווחי מפעל הפיס
יקטנו, הוא יקצה סכומים נמוכים יותר לטובת הציבור. אין בפעילות מפעל הפיס
סיכון של הפסד עסקי, שבו הציבור עלול לשלם על מחדלים ניהוליים של מנהלי מפעל הפיס
. בשונה מחברה עסקית רגילה, אם מפעל הפיס
יגדיל את הכנסותיו – אנשי הרשויות המקומיות, שלוש הערים הגדולות ומרכז השלטון המקומי, יחלקו עוד כספים לציבור ובכך יראו כלפי ציבור הבוחרים ברשויות המקומיות, שהם פועלים לטובת התושבים. אם מפעל הפיס
יפסיד, תפחת התמיכה במרכזי פיס קהילתיים, אוטובוסים להסעות וכו'. מבחינת הדירקטורים וחברי מפעל הפיס
, ההפסד הוא ממשי: מדובר בהפסד של פוטנציאל התמיכה בציבור, מאחר שבמקרה של הפסדים, הם לא יכולים לגרוף הון פוליטי מישיבתם בדירקטוריון מפעל הפיס
.

64. זהו גם המקום להשיב לטענת הנתבעים כי היו ראויים לשכר ותנאי הפרישה שלהם. כך למשל העיד גורן257 -

"כל החלטה שנתקבלה בנושא שכרי אני חושב זה היה ראוי לחלוטין לכל האורך. אני חושב שאני, בסך הכל אני מקופח לעומת מוסדות אחרים והייתי די מקופח. "

ובמקום אחר, בהקשר של שכר עידוד258 –
"ש. מה הסיבה שהוענק לך שכר עידוד?
ת. משני טעמים. א' אני חושב שבהחלט היה ראוי לצ'פר אותי. אני חושב שהמשכורת שלי בסך הכל היתה נמוכה בהשוואה למפעלים מקבילים במשק. ודבר שני העובדים קיבלו, דיברנו כבר על נושא הרגליים, העובדים קיבלו, היה מקום גם לתת לנו."

באופן בוטה יותר, טען מר גדות, כנגד התביעה259 - "נעשה פה מעשה, זה מעשה פשוט לא נאה. פשוט לא נאה. הרי הנשמה מתקוממת מול מה שעשיתם פה. הרי בנינו חצי מדינה ומה שיש לי בדו"ח זה מה שאתם ביקשתם בדו"ח הזה." בנוסף, חזר לכל אורך עדותו כסיסמה על המונח – 1700%, להמחשת הגידול ברווחי מפעל הפיס
בשנים בהן עמד בראשו260. במקום אחר בעדותו טען גדות261 -

"מפעל הפיס
היה בייבי שלי במשך 15 שנה יחד עם האיש הנהדר הזה שיושב והגברת הנכבדה שיושבת כאן, עשינו פלאות למען עם ישראל. ואני קשה לי לשאת את הדרך שבה אתה רוצה לכתוש 3 אנשים שהקדישו את עצמם למען מה שהם עשו, בדרך שאתה עושה אותה."

איננו סבורים כי יש מקום לטענות מסוג זה. ראשית, ב"כ גדות הצהיר כי אין מקום בפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון, בו נאמר במפורש כי העלאות השכר נעשו מתוך קשר ישיר לרווחי מפעל הפיס
ולתרומתם של הנתבעים לכך262. נהפוך הוא: העלאות השכר וההטבות המשיכו להינתן במהלך השנים, ללא קשר למצבו של מפעל הפיס
. כך למשל, בשנת 1985 היתה ירידה בהכנסות ובכל זאת הדירקטוריון אישר תוספת של שכר עידוד לנתבעים263. שנית, הראנו כי חלק מהגידול בהכנסות נובע מדחיקתם של גופים מתחרים במפעל הפיס
, ולאו דווקא מניהול או שיווק מוצלח.

כך או כך, לא נטען דבר לגבי מסירותם של הנתבעים לעבודתם במפעל הפיס
, או לגבי רמת עבודתם. איש אינו מבקש לגרוע מההישגים של מפעל הפיס
בתקופה שהנתבעים נשאו בתפקידים הבכירים בו. יחד עם זאת, יש מקום לביקורת קפדנית יותר של תנאי השכר והפרישה. הא ותו לא, ועל כך מתנהל התיק, שהרי שיטת הליקוט והטשטוש מנעה מהדירקטורים את המידע בדבר עלות תנאי השכר והפנסיה שהם אישרו. ייתכן שאם הדירקטורים היו ערים לכל התמונה היו מאשרים את אותם תנאים, וייתכן שהיו מאשרים תנאים אחרים. שאלה זו תיוותר תיאורטית, מאחר שלא ניתן לדעת מה היה קורה אילו.

65. אנו סבורים כי יש לקבל את עמדת מפעל הפיס
כי ההשוואה הנכונה הינה לחברות ממשלתיות.
כפי שקבענו לעיל, מפעל הפיס
הינו גוף הפועל בספירה הציבורית264, לכן ההשוואה צריכה הינה לגופים הפועלים בספירה זו – רשויות מקומיות, חברות עירוניות או ממשלתיות וכדומה. בנוסף, יש לבחון כיצד נהגו בפועל במפעל הפיס
. מאחר שאחת הטענות היא כי גדות פעל על מנת להגדיל את תנאי השכר והפרישה, יש לחזור לתקופה שלפני מינוי גדות ולבדוק כיצד מפעל הפיס
ראה את תנאי השכר והפרישה הראויים. מהחוזה הראשון שנחתם עם גורן ברור כי נעשה נסיון להתאים את תנאי הבכירים במפעל הפיס
לתנאי הבכירים בחברות ממשלתיות265. אין להתעלם גם מכך שבחוזה ההעסקה של גורן נקבע במפורש כי שכרו צמוד לשכר מנכ"ל חברה ממשלתית בדרגה 11, ואילו בחוזי העבודה של גדות וגואטה נקבעה הצמדה בשיעורים שונים לתנאיו של גורן (105% לגדות ו – 75% לגואטה). אמנם גדות טען כי מעולם לא היתה הצמדה לחברות ממשלתיות266, אך זוהי התעלמות מכך שהחוזה האישי של גורן קובע ברחל בתך הקטנה משכורת לפי דירוג חברות ממשלתיות, ומכך שגדות היה מוצמד לגורן. זאת ועוד, גם הדירקטורים היו סבורים כי השכר של הנתבעים הוא שכר הצמוד – בשיעורים שונים – לשכר מנכ"ל בחברה ממשלתית267.

אשר לתנאי הפנסיה, בחוזה עם גורן נקבע כי הפנסיה תהיה כשל מנכ"ל משרד ממשלתי ואנו סבורים כי זו המסגרת שלאורה עלינו לבחון את תנאי הפרישה של הנתבעים.

66. מסיבות אלה אנו סבורים, כי כאשר משווים את השכר הקובע לפנסיה של הנתבעים, לעומת השכר שנקבע למנכ"ל חברה ממשלתית, מדובר בפער ניכר ומשמעותי (כמעט הכפלת השכר), חורג מן המקובל במשק במגזרים דומים ועל כן קביעת שכר כה גבוה, מהווה החלטה בלתי סבירה. במיוחד כאשר מלווים לתנאי שכר אלה גם תנאי פרישה חריגים בנדיבותם, שהבולטים בהם הם אלה:
לגבי גורן - שכר פנסיוני כפול משכר היסוד שנקבע; פנסיה תקציבית בשיעור של 4% לשנה וכן פיצויי פיטורים;
לגבי גדות - שכר פנסיוני כפול משכר היסוד שנקבע וכן הצמדה לשכר שלא היה השכר האחרון אליו היה מוצמד (שכר גורן ולא שכר סלבין); פנסיה תקציבית בשיעור של 6% לשנה וגם פיצויי פיטורים; תקופת הפנסיה, כוללת גם תקופה בה היה ח"כ; פדיון הזכויות שנצברו, לרבות פדיון ימי מחלה, בנוסחה שאינה מקובלת בשירות הציבורי ופדיון חופשה מעבר למכסות המקובלות.
לגבי גואטה - שכר פנסיוני כפול משכר היסוד שנקבע; פנסיה תקציבית וגם פיצויי פיטורים; פנסיה תקציבית בשיעור של 3% לשנה החל מגיל 38, לעובדת שהתפטרה (למרות בקשת מפעל הפיס
שתמשיך בעבודתה), פדיון ימי מחלה לעובדת שהתפטרה ופדיון חופשה מעבר למכסות המקובלות.

השילוב בין שכר גבוה במיוחד ותנאי פרישה גבוהים וחריגים הוא שיוצר לדעתנו חבילת תנאים בלתי סבירה. גם אם לכאורה נדמה כי כל אחד מהרכיבים במכלול תנאי הפרישה הוא לגיטימי כאשר הוא נבחן במנותק משאר התנאים, התוצאה הסופית היא שאינה סבירה או מידתית, ובסופו של דבר כל התנאים משולמים כמקשה אחת.

67. במיוחד יש להדגיש קביעת פנסיה עבור תקופה שאינה תקופת עבודה מלאה. כאמור, איננו מקבלים את עדותו של גדות, לפיה גם בתקופה בה נבחר כח"כ, המשיך לעבוד במלוא המרץ ובאותו היקף עבודה למען מפעל הפיס
268. מעבר להגיונם של דברים, עדותו אינה מתיישבת עם עדותו של גורן, אותה אנו מעדיפים בנושא זה, ולפיה "מטבע הדברים היה היקף פעילות שונה"269. בנוסף, עמדה זו של גדות אינה מתיישבת עם עדותו-הוא בנושא אחר: ההצדקה להעלאה בשכרו, אשר אושרה בשנת 1992, לאחר שהפסיק את כהונתו כח"כ, דהיינו השינוי מהצמדה מלאה לשכר המנכ"ל, להצמדה לשכר מנכ"ל + 5%. את הרקע להחלטה זו של הדירקטוריון, תיאר גדות במילים אלה270 -

"יושב אדם, עובד ללא שכר לאורך כל התקופה, מקבלים אותו בחזרה בידיים פתוחות, אוהבים את העובדה שהוא חוזר הביתה לעשות את העבודה ונותנים לו 5 אחוזים מעבר למה שמקבל המנכ"ל."

תמהנו: אם גדות לא הפסיק לעבוד עבור מפעל הפיס
, גם כשהיה ח"כ, וזו ההצדקה להחלטה לשלם לו פנסיה גם על תקופה זו, בה לא קיבל שכר ממפעל הפיס
, מדוע השימוש בביטוי "חוזר הביתה"? הרי לטענת גדות הוא לא "הלך לשום מקום", וגם כאשר היה ח"כ הוא המשיך לפעול במרץ למען מפעל הפיס
. מכאן משתמע כי יש לקבל את עדותו של גורן ומכאן גם המסקנה כי לא היתה הצדקה עניינית לזכות את גדות באחוזי פרישה בגין תקופת כהונתו כח"כ.

68. לאחר שהגענו למסקנה כי תנאי הפרישה של הנתבעים חורגים מן הסביר ומן המקובל, עלינו לשוב ולשקול האם יש מקום להתערב בחוזים שקבעו את תנאי הפרישה, נוכח העקרון כי חוזים יש לקיים, שהרי עקרון זה, הנגזר מחופש החוזים, אף הוא חלק מתקנת הציבור271. עוד עלינו לתת את הדעת לכך שאין כל טענה כי נפל פגם פרוצדורלי בחתימת החוזים עם הנתבעים, ואין חולק כי התנאים אושרו בכל המוסדות הפנימיים במפעל הפיס
.

כאן המקום לציין כי במסגרת הטיעון התומך בטענה כי חוזים יש לקיים, מצאנו בסיכומי הנתבעים השוואה בין ביטול זכיה בכרטיס פיס ובין ביטול החוזים עם הנתבעים272. טיעון זה הוא הראיה לכך כי גם בעיני עצמם – הנתבעים הם מי "שזכו בפיס"- התמזל מזלם לעבוד במקום עבודה שמתגמל ברוחב לב, הכל על חשבון תועלת הציבור, שבשמה הוא פועל ובשמה משכנע את הציבור להשקיע כספיו ברכישת כרטיסי הגרלה. לבד מהערה זו, איננו סבורים שיש מקום להתייחס להשוואה.

69. לאחר ששקלנו את מכלול השיקולים, כפי שפרטנו בהרחבה לעיל, כאשר אנו מאזנים מצד אחד את הכלל כי חוזים יש לקיים – המגלם את אינטרס הנתבעים כי בית הדין יאשר את תנאי פרישה שלהם; ומאידך גיסא אנו שוקלים את מהותו של מפעל הפיס
כגוף דו מהותי, הפועל למען הציבור ותוך גביית כספים מהציבור (הגם באופן וולונטרי) תוך ניצול היתר שניתן לו על פי חוק, ולאחר שעמדנו על דרך קבלת ההחלטות במפעל הפיס
, לרבות היחסים הפנימיים שקיימים בין האורגנים השונים, ובשים לב לרמות השכר ותנאי הפרישה הגבוהים משמעותית מן המקובל, אנו סבורים כי תקנת הציבור היא העדפת אינטרס הציבור לבטל את החוזים, על פני אינטרס של הנתבעים לקיימם.

כבר עמדנו על כך שאינטרס הציבור הוא שהכספים הנגבים מן הציבור ישמשו למטרות המוצהרות של מפעל הפיס
, ובאספקלריה זו יבחנו ההוצאות האחרות של מפעל הפיס
, לרבות הוצאות השכר. לדעתנו, תמהיל הנסיבות והעובדות שנגלו לנו במהלך הבאת הראיות, ואשר הביאו לתנאי הפרישה של הנתבעים, מחייבים את התערבותו של בית הדין בשם תקנת הציבור ומטעמים של סבירות, תוך העדפת בחינה לגופן של החלטות הדירקטוריון, ושקילתן כנגד העקרון כי חוזים יש לקיים. הכוונה למכלול הנסיבות הבאות: הדרך בה הוחלט במהלך השנים על תנאי השכר של הנתבעים ותנאי הפרישה שלהם – הליקוט והטשטוש, ההנמקות השונות להטבות, העלאות שכר ושיפור מתמיד של תנאי הפרישה ללא קשר להישגי מפעל הפיס
, מעורבותם של הנתבעים בהחלטות הדירקטוריון, היחסים בין היו"ר לדירקטוריון, היחסים בין הנתבעים לבין עצמם: מי יזם את ההחלטות, מי נתון לחסותו של מי, ההצמדה בין השלושה; כל זאת על רקע מעמדו של מפעל הפיס
כגורם יחיד בתחום ההגרלות, המגייס כספים מהציבור בשם מטרות ציבוריות וכאשר הדירקטורים אינם יודעים לאשורם את פרטי החוזים עם הבכירים, אך גם אינם מוכנים לקבל ביקורת חיצונית. כל אלה הביאו ליצירתה של מערכת סגורה המקיימת את עצמה, מכספי הציבור, מבלי שיש דרך להכפיפה לביקורת אפקטיבית כלשהי, ומכלול זה הוא לדעתנו המנוגד לתקנת הציבור. דברים אלה מקבלים משנה תוקף לאור העובדה שמפעל הפיס
הוא גוף דו מהותי שעמד על עצמאותו כגוף פרטי סוברני, חסין מפני ביקורת.

עלינו להדגיש, כי לו מצאנו כי הדירקטוריון ערך דיון עקרוני של מבנה השכר של הבכירים במפעל הפיס
, הקושי שבו אנו נתקלים בהתערבות בחוזי פרישה ושכר, היה קשה שבעתיים, מאחר שמדובר בהתערבות בשיקול הדעת של הגוף המנהל. דווקא בגלל תהליך אישור הטבות השכר והפרישה, אשר תואר בהרחבה, כאשר הדירקטוריון אישר כל בקשה או הצעה שהובאו בפני
ו, מלאכתנו קלה יותר, ואנו סבורים כי מטעמי תקנת הציבור עלינו להתערב בחוזים שנכרתו, ולבטלם לטובת הציבור, מקום בו הדירקטורים לא נהגו על פי החובות המוטלות עליהם.

ב

פסק דין
רויך נאמרו הדברים הבאים, ובשינויים המחוייבים, הם יפים אף לעניננו273 –

"אין לי ספק כי מכלול תנאי הפרישה של התובע הינם מופלגים וחריגים. תנאי ההסכם היו ללא תקדים וחרגו גם מכל שהיה מקובל בבנק עד כריתת החוזה.
...
במערכות שונות נהוגים תנאי פרישה שונים כגון: יציאה לגימלאות לפני גיל 65, צבירה מואצת של אחוזי קצבה, פיצויים מוגדלים ושילובים שונים ביניהם. תנאים אלו כפי שהועלו בעדויות המומחים משני הצדדים נהוגים כמעט אך ורק בסקטור הציבורי שהמייחד אותו בין השאר הוא שרמת השכר הנהוגה בו לבכיריו נמוכה לאין שעור מרמת השכר לבכירי הסקטור העיסקי הפרטי. במערכות אלו תנאי הפרישה המופלגים באים בין השאר לפצות על שכר לא גבוה והשיקולים לגבי הפעלתם לא תמיד ענייניים וכלכליים.
חריגותם של תנאי הפרישה של התובע בולטת מאחר שרמת השכר בסקטור העיסקי ובעיקר הפיננסי גבוהה לאין שעור מהמקובל בסקטור הציבורי, כולל בחברות ממשלתיות גדולות. תנאי הפרישה של התובע היו שילוב של ה'טוב מהכל' גם קצבה מלאה לפני גיל פרישה, גם פיצויים מוגדלים, גם הכללת חלק מהמענק בשכר וכל זה על בסיס שכר גבוה במיוחד שגם בשנת 1982 היה מהגבוהים במשק ובלט בגובהו ב- 1987 גם בהשוואה לבכירי הבנק באותה תקופה. אמנם אין נורמה בציבור ואין לדבר על תנאי פרישה שוים לכל, אך מכאן ועד לתנאי חוזה זה המרחק רב.
תנאי פרישה כמו גם גובה השכר יוצרים מעצם טבעם תקדימים ונורמות וכאשר הם נודעים בציבור הופכים למקור חיקוי וכבסיס ו'רצפה' לאחרים ומעודדים זחילה ושיפור מתמיד כאשר הנסיבות המיוחדות עבורן ניתנו נשכחים ואינם מובאים בחשבון. תופעה זו ארעה גם בנושא משכורות בכירים מאז החלו הרשויות לדרוש פרסומן ברבים.
...
מפאת הסודיות הרבה שהיתה נהוגה בבנק בנושאי השכר ותנאי הפרישה של בכיריו לא היתה אפשרות לבחון את ההסכם בזמן כריתתו ואפשר היה להתייחס אליו רק משנודע ברבים, ומצבו האמיתי של הבנק נחשף. אז גם אפשר היה לבחון את השפעת החוזה והתקדים שיצר וכן את הזעזועים שפקדו את הבנק ושבאו לידי ביטוי בין השאר בחילופי הנהלות ומועצות מנהלים.
לא שינוי השליטה בבנק גרם לבחינה מחודשת של תנאי הפרישה אלא גילויו ברבים והשפעתו של המתרחש בבנק. החוזים האישיים שנחתמו ב – 1985 ברוח חוזה רויך שונו בד"כ בהסכמה. תנאי הפרישה הנוכחיים בבנק נמוכים ביחס לתנאי חוזה זה, דבר המבליט את חריגותו.
בשל החשיבות וההשלכות שיש ליחס לנושא של תנאי פרישה, השפעתם על אחרים לא רק בסקטור הבנקאי שבנק לאומי מהוה 'סמן ימני' בו אלא במשק כולו, חייב בית המשפט ליתן דעתו שלא ל'הכשיר' הסכם חריג זה.
קבלתו של ההסכם כפי שהוא עלול להפרש כמתן לגיטימציה לרמת התנאים בו ולשמש כמקור חיצוני לחיקוי, דבר שיזיק ללא ספק למשק ולכן יפגע בתקנת הציבור."

ח. שאלת ההשבה – שיקולי צדק, הסתמכות ותום לב של הצדדים

70. לאחר שקבענו כי יש להעדיף את אינטרס הציבור אל מול עקרון כיבוד הסכמים, מתעוררת שאלת ההשבה וליתר דיוק - מידת ההשבה.

ההשבה היא תוצאת בטלותו של חוזה המנוגד לתקנת הציבור, והיא מעוגנת בסעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג - 1973, בלשון זו -
"הוראות סעיפים 19 ו-21 יחולו, בשינויים המחוייבים, גם על בטלותו של חוזה לפי פרק זה, אולם בבטלות לפי סעיף 30 רשאי בית המשפט, אם ראה שמן הצדק לעשות כן ובתנאים שימצא לנכון, לפטור צד מהחובה לפי סעיף 21, כולה או מקצתה, ובמידה שצד אחד ביצע את חיובו לפי החוזה - לחייב את הצד השני בקיום החיוב שכנגד, כולו או מקצתו."

(סעיף 19 קובע ביטול חלקי, היינו אם החוזה ניתן להפרדה לחלקים ועילת הביטול נוגעת רק לאחד מחלקיו, ניתן לביטול אותו חלק בלבד ואילו סעיף 21 קובע את הזכות להשבה לאחר ביטול).

על הוראות אלה אמר בית המשפט העליון274 -
"הוראות אלה מהוות את אחד מעיקרי חידושיו של חוק החוזים (חלק כללי). אין להן אח ורע במשפט המשווה (ראה פרידמן, תוצאות אי חוקיות בדין הישראלי לאור הוראות סעיפים 30 ו- 31 לחוק החוזים (חלק כללי)" עיוני משפט ה (התשל"ז) 618, 619). הדין הישן - אשר יובא בעיקרו מהמשפט המקובל האנגלי - בוטל. שוב אין תחולה לגישה כי החוזה הפסול הוא "מוקצה", כי אין ידי השופט נוגעות בו, וכי ההפסד נשאר במקום בו הוא נוצר - אין השבה ואין אכיפה. על פי הדין החדש, החוזה הפסול הוא בטל. אם ניתן להפריד בין החלק הבטל לבין שאר חלקי החוזה, יש לעשות כן. כל צד חייב להשיב לצד השני את מה שקיבל על פי החוזה. בית המשפט רשאי, אם ראה שמן הצדק לעשות כן, ובתנאים שימצא לנכון, לפטור צד מחובת ההשבה, כולה או מקצתה; ואם צד ביצע את חיובו לפי החוזה, לחייב את הצד השני בקיום החיוב שכנגד, כולו או מקצתו."

ועוד נאמר275 -

"הרכבת את הוראת סעיף 31 על הוראת סעיף 30, ונמצאת מחזיק בידך כלי רב-ערך לעשות צדק מירבי בין תובע לבין נתבע. לא עוד ידו של נתבע על העליונה - אך באשר חוזה אסור הוא המונח לפני בית-המשפט - ומוסמך הוא בית-המשפט לשקול פיזור הנזק וההנאה בין הצדדים להסכם "אם ראה שמן הצדק לעשות כן ובתנאים שימצא לנכון". שני כוחות הם המושכים לצדדים: מעבר מזה, התכלית - תכלית חשובה - למנוע כריתתם או ביצועם של חוזים פסולים, ומעבר מזה, התכלית - אף היא תכלית חשובה - לעשות צדק בין צדדים לחוזה פסול: שלא יצא חוטא אחד מלפני בית-המשפט וזר קוצים על ראשו, ואילו חוטא אחר, חוטא כמותו, יצא וזר דפנה על ראשו. ראו והשוו: פרשת זגורי, שם, 783-781, והאסמכתאות הנזכרות בו; פרשת שילה נ' בארי לעיל, 806 ואילך; ע"א 701/87 ביהם נ' בן יוסף, פ"ד מד (1) 1, 16-15. ראו עוד: דניאל פרידמן, "תוצאות אי חוקיות בדין הישראלי לאור הוראות סעיפים 31-30 לחוק החוזים (חלק כללי)", עיוני משפט ה (תשל"ו-ל"ז) 618, עיוני משפט ו (תשל"ח-ל"ט) 172. כך על דרך הכלל, ואילו לענייננו-שלנו - שהאי-חוקיות היא מעיקרו של ההסדר שנעשה - נתקשה לחזות אפשרות שבית-המשפט היה מורה על ביצועו של ההסדר הבלתי חוקי."

71. מהם השיקולים אשר ינחו אותנו בקביעת מידת ההשבה? בפרשת זגורי נאמרו הדברים הבאים-
"עיון בהסדר של חוק החוזים (חלק כללי) בסוגיית החוזה הפסול, על רקע טיב "המוסד" של החוזה הפסול וטיפוס ההסדר, מצביע על תכלית חקיקתית כפולה: מחד גיסא, הגשמת המדיניות החברתית המונחת ביסוד הפסלות של החוזה; ומאידך גיסא, הגשמת תוצאה צודקת ביחסים שבין הצדדים, באופן שלא יצא חוטא נשכר. ...

תכלית חקיקתית זו היא המפתח לפירוש לשון החוק. היא המפתח להבנת מושג הבטלות בהוראות החוק ותוצאותיה. תכלית חקיקתית זו מונחת גם ביסוד הפעלת שיקול הדעת הניתן לבית המשפט בגדריו של החוזה הפסול. שיקול דעת זה צריך להתחשב, מחד גיסא, במגמת ההרתעה מפני כריתת חוזים פסולים ומפני גריפת טובות הנאה מהם. מגמה זו מובילה לשלילת ההשבה ולהימנעות ממתן צו לקיום חיוב; ומאידך גיסא, צריך בית המשפט להתחשב בצורך לעשות צדק בין הצדדים. מגמה זו מובילה להימנעות משלילת ההשבה, ולמתן הוראה לקיום החיוב. ...

סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי) אינו קובע אמות מידה להפעלת שיקול הדעת השיפוטי. נקבע אמנם בהוראה כי "בית המשפט רשאי לפעול אם ראה שמן הצדק לעשות כן", אך הנחיה זו היא מטבעה כללית ועמומה. היא מצטרפת לרשימה ארוכה של הוראות "שסתום" אשר הקודיפיקציה האזרחית שלנו מבורכת בהן (כגון, "תום לב", "מוסר", "צדק", "סביר" ועוד). ההפניה לשיקולים של צדק, אינה מצמצמת את שיקול הדעת השיפוטי אך לצדק שבין הצדדים. אין זה השיקול היחיד שיש לקחתו בחשבון. ביציקת תוכן לאמת מידה זו, על בית המשפט להגשים את תכלית החוק. תכלית זו אינה אחידה. כפי שראינו, היא מבוססת בעיקר על שתי תכליות משנה: התכלית האחת היא האינטרס הציבורי במניעת תוצאות האזרחיות של חוזה הנוגד את המדיניות החברתית הראויה. מדיניות זו, ברמתה הקונקרטית היא בהגשמת האינטרסים הספציפיים שהחוק הספציפי נועד להגשים; מדיניות זו היא ברמתה הכללית, הגשמת ערכי היסוד של שיטת המשפט הישראלית (ראה בג"צ 953/87 פורז נ' ראש עירית תל-אביב-יפו, פ"ד מב(2) 309; בג"צ 639/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין, פ"ד מז(1) 749). התכלית השניה היא האינטרס של הצדדים לחוזה - ואף של צדדים שלישיים (כגון קונה מאחד הצדדים) - להסדר אזרחי צודק אשר יאזן בין האינטרסים החוזיים הראויים להגנה. שתי תכליות אלה עשויות לנגוד זו לזה. במצב דברים זה מתבקש איזון ראוי בין התכליות הנוגדות. כל אלה מחייבים לעתים הפעלתו של שיקול דעת שיפוטי. זאת ועוד: שקול הדעת השיפוטי עשוי להוביל בכיוון אחד לעניין השאלה אם יש מקום לפטור צד מחובת ההשבה, כולה או מקצתה, ולכיוון אחר לעניין השאלה אם יש מקום לחייב קיום חיוב שבחוזה פסול. שתי שאלות אלה הן נפרדות. מגוון השיקולים בכל אחד מהם שונה הוא, וממילא גם האיזון בין השיקולים הנוגדים, עשוי להיות שונה. עם זאת, ההחלטה השיפוטית לעניין האחד (השבה) משפיעה על ההחלטה השיפוטית לעניין השני (קיום). ...

אכן, שיקול דעתו של בית המשפט בגדרי סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי) הוא רחב. אין הוא פועל במסגרות נוקשות. "יש לאפשר לבית המשפט גמישות בעשותו שימוש בשיקול דעתו" (ע"א 701/87 הנ"ל בעמ' 16)."

גם בסכסוך הקונקרטי שלפנינו, עלינו למצוא את נקודת האיזון בין הודאות החוזית, והעקרון כי חוזים יש לקיים, לבין האינטרסים של הציבור ושל התובע, מפעל הפיס
. בעניין זה, לדעתנו, יש מקום לאבחנה בין כל אחד מהנתבעים, כך שלא בהכרח תוצאה שהיא נכונה לאחד מהם היא זו הנכונה והצודקת לגבי האחר, בשים לב לנתוניו האישיים של כל אחד, ולמרות שטענת מפעל הפיס
הינה כי יש לנהוג בשלושת הנתבעים באופן זהה וטענה נוספת כי תנאי השכר והפרישה של השלושה קשורים זה בזה – שעה ששכרו של אחד מהם עולה גם השניים האחרים נהנים מעליות בשכר.

72. נקודת המוצא כאשר מדובר בחוזה בטל מאחר שהוא מנוגד לתקנת הציבור, הינה השבה.
"לעניין ההשבה, נקודת המוצא הינה כי מהיות החוזה הפסול בטל, כל צד צריך להשיב לצד השני מה שקיבל על פי החוזה. "מדבר בטלותו קמה באופן מיידי זכות הצדדים להשבה" (ע"א 701/87 הנ"ל, בעמ' 16). ביסוד חובת ההשבה עומד השיקול של מניעת התעשרות שלא כדין. עם זאת, בית המשפט רשאי, "אם ראה שמן הצדק לעשות כן" להורות על פטור מהשבה, כולה או מקצתה. נמצא, כי הכלל הוא השבה ואילו הפטור מהשבה הוא החריג" (השופטת נתניהו בע"א 65/85 הנ"ל, בעמ' 70). במסגרת חריגה זו ילקחו בחשבון, בין השאר, השיקולים הבאים: דרגת החומרה של אי החוקיות, מידת "האשמה" של הצדדים לחוזה, ומידת הביצוע של החוזה הפסול. ...

בצדק ציין פרופ' פרידמן, כי:

"מגמת היסוד המשתקפת, לדעתי, בסעיף 31 היא ש'אין חוטא נשכר'. משום כך, אין להעניק, בדרך כלל, שכר כלשהו, עבור מעשה בלתי חוקי כשלעצמו או עבור היסוד הבלתי חוקי שבמעשה" (שם, עמ' 638).
...

לעניין הקיום, נקודת המוצא הינה כי החיובים הנובעים מהחוזה הפסול הם בטלים. אין, איפוא, חובה לקיימם. זהו הכלל, ואילו צו לקיום החיוב, הוא החריג. במסגרת החריג יתחשב בית המשפט - כמו בעניין ההשבה - בדרגת החומרה של אי החוקיות, במידת האשמה של הצדדים, מידת הביצוע של החוזה הפוסל, ואינטרסים של צדדים שלישיים הקשורים בקיום החיוב."276

ואולם במקרה שלפנינו, הנתבעים כבר סיימו את עבודתם במפעל הפיס
, כך שהשבת הסכומים שקיבלו עם פרישתם אמנם אפשרית, אך לא השבה של מפעל הפיס
להם את שנות עבודתם, הזמן שחלף והעבודה שהשקיעו במהלך אותן שנים. בנסיבות אלה יש לזכור כי277 -

"...בטלותו של חוזה בשל אי חוקיות אינה צריכה לגרור את בטלות החוזה כולו. אם ניתן להפריד בין החלק הבטל לבין שאר חלקי החוזה, כי אז לא תגרור בטלות החלק הלא חוקי, את בטלות החוזה כולו (סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג - 1973). זהו עקרון ההפרדה (seperability, severability) או החלוקה (divisibility). הוא נוהג בכל ענפי המשפט, כגון הפרדה בין חלק תקף לבין חלק בטל בצוואה (סעיף 38 לחוק הירושה, התשכ"ה - 1965) או בחוזה שנפל בו פגם בכריתה (סעיף 19 לחוק החוזים (חלק כללי) אליו מפנה סעיף 31). עקרון דומה חל גם במשפט המינהלי והחוקתי ... . מטרת ההפרדה היא לשמור על האוטונומיה של הרצון הפרטי והחוזה המבטא אותה. היא נועדה לצמצם את התערבות המשפט באוטונומיה של הרצון הפרטי, ולהעמידה על החיוני ביותר. לשם כך מסמיך המשפט את השופט להפריד בין החלק הבטל לבין החלק התקף. אכן, הפרדה היא תרופה חריפה פחות מהכרזת בטלות. "הניתוח" ייעשה על ידי בית המשפט אם ניתן להפריד בין החלק "החולה" (הבטל בשל אי החוקיות) לבין החלק "הבריא" (הממשיך לעמוד בעינו) באופן שהחלק הבריא יעמוד על רגליו הוא. השאלה אותה צריך בית המשפט לשאול עצמו הינה אם החלק החוקי של החוזה - הנותר לאחר שהוצא ממנו החלק הבלתי חוקי - יש בו כדי להגשים את התכלית המונחת ביסוד החוזה, ולו באופן חלקי. החלק החוקי יוכל לעמוד בעינו אם יש בו כדי להגשים, ולא באופן חלקי, את המטרה העסקית המונחת ביסוד החוזה. במצב דברים זה, ימשיך החלק החוקי לעמוד בעינו, מבלי שניתן לראות בו חוזה חדש שבית המשפט עשה לצדדים. נהפוך הוא: זהו החוזה הישן שהצדדים כרתו, תוך הוצאת החלקים הבלתי חוקיים וממילא הבטלים ממנו. לעומת זאת, אם אי חוקיות חלק החוזה תביא לבטלות החוזה כולו, אם בטלות החלק הלא חוקי מרוקנת את החוזה כולו מתוכנו, או מרוקנת את חלקו מתוכנו, בלא שיש אפשרות עניינית - מנקודת מבט התכלית המונחת ביסוד החוזה - להפריד בין חלקי החוזה התקפים והבטלים. אם חלקי החוזה קשורים ושזורים זה בזה וארוגים זה בתוך זה, עד כי הפרדה תביא לפגיעה במבנה החוזי כולו, החלוקה בלתי אפשרית. חלוקה במצב דברים זה כמוה כעריכת חוזה חדש לצדדים, וזאת בית המשפט לא יעשה. אמת המידה על פיה פועל בית המשפט אינה טכנית-פורמלית אלא מהותית-פונקציונלית. היא מודרכת על ידי התכלית המונחת ביסוד החוזה, המשקפת את אומד דעתם (הסובייקטיבי) של הצדדים לחוזה והמטרות (האובייקטיביות) אשר החוזה נועד להגשים. היא מכוונת לתת ביטוי למטרת החוזה, מבלי לכתוב את החוזה עבור הצדדים. כך, למשל, אם החוזה קובע שתי משימות ותשלום נפרד לכל משימה, עשוי ביטולה של המשימה האחת בשל אי חוקיותה שלא לגרור גם ביטול המשימה השניה, אם אין בה כשלעצמה כל אי חוקיות ..."

לפיכך עלינו לנהוג כמצוות בית המשפט העליון, המורה אותנו כי278 -

"...שיקול הדעת השיפוטי אינו חייב לנוע מהתעלמות גמורה מ"החיוב" (הבטל) של המעביד לקיומו המלא. בין שני קצוות אלה יש מגוון רב של אפשרויות...

סעיף זה [סעיף 31 - ו.ו.ל] מעניק לשופט שיקול דעת, תוך שעליו להתחשב בצדק בין הצדדים, אך מבלי לזנוח את התכלית החקיקתית המונחת ביסודו של החוק העושה את החוזה לפסול. בהפעלת שיקול דעת זה יתן השופט ביטוי למדיניות המיוחדת המונחת ביסוד כל חוק וחוק - ולא ינתן, על כן, למשל, צו קיום שיש בו עבירה - אך בעת ובעונה אחת יתחשב בשיקולי הצדק שבין הצדדים. אכן, מבנה מיוחד זה של סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי) מונע כל ניגוד בין הסדריו שלו לבין ההסדרים של חוק ספציפי היוצרים את אי חוקיות החוזה. סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי) כולל בתוכו הוא מנגנון התאמה, המביא להגשמת המדיניות המונחת ביסוד החוק הספציפי, תוך פתיחת אפשרות לעריכת צדק בין הצדדים, במקרים שהדבר אפשרי מבלי לפגוע במדיניות זו."

73. מאחר שמפעל הפיס
הינו חברה לתועלת הציבור, אינטרס הציבור הוא שכספים אשר הציבור השקיע במפעל הפיס
, בדרך של רכישת כרטיסי הגרלה, יושקעו במטרות ציבוריות ולא בהוצאות אחרות של מפעל הפיס
. היינו, אינטרס הציבור הוא שהנתבעים יחזירו למפעל הפיס
כל סכום העולה על תנאי שכר של מנכ"ל חברה ממשלתית ברמה העסקית הגבוהה ביותר ותנאי פרישה של מנכ"ל חברה ממשלתית. עמדתו של מפעל הפיס
היא כי דרך המלך הינה השבה, ובניגוד לעמדת הנתבעים העומדים על קיום ההסכם. עוד טוען מפעל הפיס
כי יש לתת משקל נכבד לשיקול הציבורי של הרתעה וחינוך ומניעת ניצול לרעה של מעמד בכיר בגוף המופקד על כספי הציבור, וכן טוען מפעל הפיס
, כי לא מתקיימים שיקולי צדק העשויים להצדיק כי הנתבעים יהנו מתנאי פרישה המנוגדים לתקנת הציבור. בנוסף, נטען כי העמדת תנאי הפרישה על התנאים הראויים לשיטת מפעל הפיס
, היא חלקית, בשיעור "החולה", והיא מתייחסת רק ל"חטוטרת שצמחה לה על גבם של תנאי השכר והפרישה הנהוגים בקרב המנכ"לים של החברות הממשלתיות"279.

74. כאשר אנו שוקלים את טיעוני מפעל הפיס
, עלינו לזכור גם את עמדתו טרם הגשת התביעה, ונושא זה מביא אותנו לשיקול נוסף, והוא - תום הלב של מפעל הפיס
.

בנושא זה נציין רק שתי דוגמאות בולטות. האחת, הטיעון הכפול של מפעל הפיס
ביחס לתקפות תנאי הפרישה של הנתבעים, והשניה - תנאי השכר והפרישה של מי שהחליפו את הנתבעים במפעל הפיס
.

בנושא הראשון - השינוי שחל בעמדת מפעל הפיס
, בעקבות קבלת המלצות המועצה הציבורית המייעצת, עמדנו בהרחבה הן במסגרת התייחסותנו לטיעון הכפול של מפעל הפיס
לגבי מעמדו (לעיל בעמודים 14-16), והן בנושא הידע שניתן לייחס לדירקטורים (לעיל בעמודים 62-68). נזכיר רק דוגמה בולטת אחת: בעקבות צילום תכנית הטלוויזיה "עובדה", הודיע יו"ר הדירקטוריון אשר החליף את גדות, מר כץ עוז, את עמדת מפעל הפיס
, והדירקטוריון החליט –

"לאחר שמיעת עמדת היועצים המשפטיים הוחלט לפרסם את ההודעה הבאה:
הדירקטוריון בישיבתו מיום 29/1/98 שמע מהיועצים המשפטיים את מה שנאמר בעבר כי אין כל פגם משפטי חוקי ופורמלי בקביעת השכר ותנאי הפרישה של היו"ר והמנכ"ל לשעבר של המפעל.
עיתוי ההודעה ייעשה על ידי היו"ר והמנכ"ל."280

נזכיר כי המדובר בהודעה הנמסרת לעיתונות כהחלטת דירקטוריון פחות מחודשיים לפני הגשת התביעה לבית הדין.

75. אשר לנושא השני, התברר במהלך שמיעת העדים, כי תנאי הפרישה של שני סמנכ"לים נוספים (גיל סתון ושמואל הדר) ושל שני המנכ"לים שכיהנו בתפקיד לאחר פרישתו של מר גורן (שמואל סלבין ויעקב ברדוגו) אינם זהים לקריטריונים שמפעל הפיס
מבקש להחיל על הנתבעים (כך למשל, נקבעה להם פנסיה תקציבית למרות שכולם היו מבוטחים בקופות גמל כלשהן, חלקם קרובים לגיל 40 וחלקם הועסקו תקופות עבודה קצרות משל הנתבעים281). זאת ועוד, בעוד שתביעת מפעל הפיס
מבוססת על הצמדה לשכר מנכ"ל בחברה ממשלתית עסקית ברמה 11, תנאי השכר שקבע מפעל הפיס
ליו"ר שהחליף את מר גדות (מר כץ עוז) הם זהים ובתוספת 10%282. כאשר מר כץ עוז נשאל על כך, הוא לא ידע להסביר מדוע התביעה מבוססת על תנאי שכר פחותים מאלה שיש לו, וניסה לעגן זאת במסקנות ועדת זכרוני. נציין בהקשר זה כי גם לשיטתו של פרופ' פרידמן, מדובר בתנאי שכר נדיבים ביותר.283

מר כץ עוז הצהיר בעדותו שהחזיר כספים למפעל הפיס
אך הלכה למעשה הוסכם שהסכומים יקוזזו מגמר חשבון עתידי284. כמו כן, כץ עוז טען שמפעל הפיס
יחיל לגביו את אותם הקריטריונים שיקבעו בהליך זה לגבי שלושת הנתבעים גם לגבי נושאי המשרה הבכירים שמונו אחרי פרישת הנתבעים285, הגם שברור כי ההחלטה בהליך זה לא תחול ישירות עליהם, מאחר שלא היו צד להליך זה ועניינם לא נתברר בפני
נו.

בנוסף, מר סלבין, מנכ"ל מפעל הפיס
שהחליף את מר גורן בתפקידו, פרש לפני שועדת זכרוני מונתה. מדוע, אם כן, הועדה דנה רק בשלושת הנתבעים ולא גם בסלבין? כץ עוז הסביר כי הוא "רואה את זה כלוז הבעיה של מפעל הפיס
"286. אמר ולא התייחס כלל לעובדה שסלבין היה מנכ"ל, בעוד שגואטה היתה סמנכ"לית; ולעובדה משמעותית עוד יותר - כאשר סלבין פרש, הוא עמד להתמנות כמנכ"ל משרד האוצר ובאופן עקיף להשפיע על המתרחש במפעל הפיס
(שהרי שר האוצר, על פי תקנות ההתאגדות של מפעל הפיס
, ממנה שני נציגים לדירקטוריון מפעל הפיס
).

המסקנה המתבקשת מכל אלה היא כי בקביעת תנאי השכר לבכיריו, מפעל הפיס
נהג בנדיבות על חשבון כספים שיכלו להיות מועברים למטרות האמיתיות של הארגון. כך נהגו בתקופת גדות וכך המשיכו לנהוג גם בתקופת כץ עוז.

76. שתי דוגמאות אלה, לצד אחרות המוזכרות בסיכומי הנתבעים, מדגישות את העובדה כי אלמלא מעמדו של מפעל הפיס
כגוף דו מהותי, הוא לא היה זוכה לסעד מבית הדין בגלל תום הלב, או ליתר דיוק – העדר תום לב בהגשת התביעה. למרות כל זאת, אין בכך להשמיט את בסיס התביעה, שכן לאחר שהגענו למסקנה כי נקבעו רמות שכר ופרישה לא ראויות במפעל הפיס
, דחיית התביעה משמעה אישור ולגיטימציה לתנאים אלה. הדוגמאות אוזכרו מאחר שהן היו חלק מקו ההגנה של הנתבעים והן מאחר שראוי ברמה הציבורית, לחשוף נוהל זה של מפעל הפיס
, לעיני הציבור הרחב, אליו פונה מפעל הפיס
ומבקש ממנו את כספו בתואנה שהכספים יושקעו במטרות חברתיות, קרי, יוחזרו אל הציבור בצורת טובין צבוריים. לאחר שמיעת העדויות בתיק זה, מתברר כי זהו אינו השימוש היחיד שעושה מפעל הפיס
בכספי הציבור ויש להצטער על כך, וזו בלשון המעטה.

מכל מקום, מאחר שמדובר בכספי ציבור, שיקולים אלה גוברים על תום ליבו של התובע. עמד על כך בית המשפט העליון בפרשת טבעול287 -

"אסכים, כמובן, כי בין התובע לבין הנתבע - בחלוקת הצדק בין שני אלה - תהא אהדתנו נתונה לתובע ולא לנתבע. pacta sunt servanda - כך לימדונו - ונעשה כמיטבנו לאכוף על צד להסכם התחייבות שנטל על עצמו. ואולם בל ניחפז בדרכנו ובל נראה נגד עינינו אך את שני אלה הניצבים לפנינו כהיום הזה. נזכור-נא, אל-נשכח, כי אותם שניים שאנו מתבקשים להכריע בעניינם, קשרו קשר ביניהם להפקיע לטובתם-שלהם נכסים מנכסיו של הכלל, לשלול שלל מיחידי הכלל. כי מהו הסדר כובל אם לא הסכם בין שניים (או יותר) להחניק ולדכא תחרות ביניהם בכוונה לשלול שלל ולבוז בז מן הציבור הרחב? ומי הוא - אם לא בית-המשפט - שיטען לאותו ציבור שהשניים מבקשים להיבנות על חשבונו? אכן, בית-המשפט רק הוא יכול שיעמוד לציבור, ופירוש הדברים הוא, שטענת אי-חוקיות תישמע ויינתן לה תוקף.
...
בשולי הדברים נעיר ונעורר: טענת בעל-דין כי הסכם שחתם עליו וקשר עצמו בו - הסדר כובל הוא אשר-על-כן אין הוא חב בו, טענה זו מועלית לעת התדיינות בין הצדדים להסדר. ומתוך שטענת אי-חוקיות נוטעת בנו תחושה של אי-נחת, בדרך הטבע אין אנו אוהדים אותו צד שהעלה את הטענה - בכוונה להתנער מחבות חוזית שנטל על עצמו - וחושדים אנו בו כי עושה הוא שלא בתום-לב. בצומת דרכים זה עלינו להזהיר עצמנו, שכן בהפנותנו מבט אל-עבר התקופה בה נכרת ההסכם, אפשר יימצא לנו - ובמקרים רבים כך יימצא לנו - כי דווקא הצד השני היה הצד החזק, והיה זה הוא שהכתיב את תנאי ההסדר הכובל. כן אפשר שיימצא לנו כי שני הצדדים ניגעו - לעת ההתקשרות - בהיעדר תום-לב במידה שווה. נדע מכאן, כי בחינת תום ליבם של בעלי הסכם על-פני רצף-זמן יכול שיוליכנו למסקנה אחרת מן המסקנה הראשונה הַמַּכָּה בנו לעת העלאתה של טענת האי-חוקיות; דהיינו, אפשר נגיע למסקנה כי בחלוקת הצדק בין בעלי-ההסכם, ביניהם-לבין-עצמם, מצדיק מאזן תום-הלב של הצדדים - מבחינה מוסרית - ביטולו של ההסדר."

77. לעמדת מפעל הפיס
יש להוסיף את עמדת היועץ המשפטי לממשלה, לפיה יש לאשר את עתירת מפעל הפיס
להעמיד את הסדרי הפרישה של הנתבעים על פי ההסדרים שהוצעו על ידו בכתב התביעה. הפעלת פטור מהשבה, כולה או מקצתה, ראוי שתעשה, אם בכלל, במשורה. זאת מאחר שיש לעשות צדק עם הציבור, מאחר שסכומי כסף רבים אשר היו צריכים להיות מוקצים לציבור הגיעו לכיסם של הנתבעים וכן אין להסתפק בתיקון החריגות מכאן ולהבא288. בדיון בעל פה הוסיף ב"כ היועץ המשפטי לממשלה וטען כי יש לתת משקל מיוחד לעובדה שמדובר בנושאי משרה בכירים של תאגידים ציבוריים.

78. מהם השיקולים מצד הנתבעים? ראשית עומדת בפני
נו השאלה האם יש להתייחס אל הנתבעים כמקשה אחת, בהתאם לעמדת מפעל הפיס
והיועץ המשפטי לממשלה, או שיש לקבוע היקף שונה של השבה בהתחשב בנתוניו האישיים של כל אחד מהנתבעים. מצד אחד, קיים קושי להפריד בין הנתבעים, כאשר שניים הם המנהלים הבכירים של מפעל הפיס
, ואילו הצלע השלישית (הגם שאינה בכירה כמו הראשונים) היא יד ימינו של יו"ר הדירקטוריון. בנוסף, גם מבחינה משפטית - הנתבעים צמודים זה לזה בתנאי הפרישה והשכר שלהם, שהרי גדות מקבל את תנאיו של גורן, (על בסיס שכר של 105% משכר המנכ"ל) ואילו גואטה מקבלת שכר ופנסיה בשיעור של 75% מהתנאים שנקבעו לגורן.

אך גם בין הנתבעים לבין עצמם קיימות אבחנות. כך למשל, יש להבחין בין גדות, לעומת גורן וגואטה, שכן גדות הינו מינוי פוליטי, שמונה על ידי שר האוצר ולאחר מכן על ידי ראש הממשלה. לעומתו, אין מחלוקת כי מינויו של גורן היה מנוי מקצועי289, כך שהנחת המוצא היא כי לגורן ולגואטה לא היתה דרך ישירה להשפיע על החלטות הדירקטוריון בעניינם. יחד עם זאת, מאחר שגדות וגואטה היו צמודים בתנאי שכרם לגורן, לכל אחד מהנתבעים היה אינטרס שתנאי שכרו של גורן ישופרו במהלך השנים. עוד ברור, כי מבין השלושה, רק גדות יכול היה הלכה למעשה להשפיע על הדירקטוריון – מעצם מעמדו כיו"ר הדירקטוריון, ומעצם יחסיו המיוחדים עם הדירקטוריון, כפי שנסקרו לעיל בעמודים 24-26. רק בכוחו היה ליזום את שינויי השכר לגורן והוא זה שהיה במעמד לשכנע את חברי הדירקטוריון לקבל את עמדותיו (שממילא, כפי שנכתב לעיל, באופן מבני נטו לקבל את עמדותיו). ואכן, בעדותו של כץ עוז, "הטרונייה" המופנית כלפי גורן היא שלא מחה על כך שקיבל תנאי שכר משופרים290-

"אמרתי, לפי דעתי הוא חלש אופי, הוא היה צריך להתנגד לכל אותם תוספות שהוענקו לו באורח קבוע, ולדעת שהתוספות האלה אינן תופסות רק שמשפיעות על שכרו שלו, אלא משפיעות גם על שכר היו"ר, שהשתתף בכל הדיונים, וגם על שכר הסמנכ"לית ומזכירת החברה."

גם אם מדובר בגישה הנראית מחמירה, יש לזכור כי שלושת הנתבעים היו העובדים הבכירים ביותר במפעל הפיס
. נכון הוא כי כל עובד, גם מנכ"ל חברה, מעוניין בהטבות שכר, אך מתן לגיטימציה לעמדה זו משמעה התעלמות מחובת הנאמנות שחב נושא משרה בחברה לחברה בה הוא מכהן. אין לשכוח, כי עסקינן בעומדים בראש מפעל הפיס
- יו"ר הדירקטוריון, המנכ"ל וסמנכ"לית. מעמדם של הנתבעים כנושאי משרות בחברה מטיל עליהם חובת אמון, לפעול לטובת החברה ולא לטובתם האישית. הטלת חובות אמון מיוחדות על נושאי משרה בחברה, כפי שמצאו ביטוי בתיקון מס' 4 לפקודת החברות [נוסח חדש], התשמ"ג-1983291 נועדה להתמודד עם בעיית הנציג ולמזער אותה. הרחבנו על כך בהקשר אחר ולענייננו כאן, יש להדגיש כי מעמדו של נושא משרה בחברה, מטיל עליו חובות אמון מיוחדות, לצד היתרונות הגלומים במעמד הבכיר.

על חובת האמון אשר נושא משרה בתאגיד חייב כלפי החברה, נפסק292 -
"המנהל הוא "המוח" ו"מרכז העצבים" לפעילותה של החברה. הוא פועל בשמה כלפי חוץ, ומנהל את עניניה כלפי פנים. שורה ארוכה של הוראות - מהן בפקודת החברות, מהן בתזכיר ובתקנות - מעניקות לו כוחות ביחס לניהול עניני החברה. לצרכים מסויימים הוא אורגן של החברה. לצרכים אחרים הוא שלוח שלה. לעתים ניתן לראות בו עובד. בכל פעילותו בחברה - בין הניהול היומיומי ובין קביעת המדיניות והפיקוח על ההנהלה הפעילה - הוא מרכז בידיו כח רב. כח זה נתון בידו למען החברה. אך קיים חשש - ונסיון החיים מוכיח כי חשש זה מבוסס הוא - כי מי שבידו כח ינצל אותו לרעה. הפיתוי לכך הוא רב. מכאן הצורך לגבש מערכת דינים שיהא בה לרסן את הכוח, שכן "כוח ללא אחריות משול להפקרות" (א. פרוקצ'יה, פירוק חברה לפי בקשת מיעוט בעלי המניות, משפטים, כרך ח', 13, 17).
...
רשימת המצבים בהם קיימים יחסי אמון אינה סגורה, והריהם מתקיימים "במגוון רב של יחסים משפטיים" (ע"א 793/76 פד"י לג, 2, 533, 537 השופט יצחק כהן). אחד מאותם יחסים משפטיים הוא זה הקיים בין המנהל לבין החברה. המנהל שולט בחברה. הוא מנהל את עניניה, כלפי פנים וכלפי חוץ. כל אלה מחייבים, כי בצד הכח תעמד אחריות, שכן כח ללא אחריות סופו שרירות.
...
חובת האמון היא חובה כללית המוטלת על בעל הכח. משמעותה של חובה זו היא כי בעל הכוח חייב לפעול בתום לב, בהגינות, ולמען טובת הגשמת תפקידו. זהו עקרון כללי הטמון בשיטתנו, והפעלתו הלכה למעשה מחייבת קונקרטיזציה (ראה 71 calif. l. rev. 795 (1983),t. frankel, " fiduciary law")."
...
חובת האמון המוטלת על המנהל מחייבת אותו לפעול בתום לב, בהגינות ולמען הגשמת תפקידו כמנהל."

את עמדתנו לגבי החובות החלות על עובדים בכירים בשירות הציבורי הבענו בפרשה אחרת שהובאה בפני
בית הדין, והם יפים מקל וחומר ליו"ר דירקטוריון, מנכ"ל וסמנכ"לית293 -

"המערערים הועסקו במשרות הבכירות ביותר בעיריה. למעמד זה של בכירות אין רק זכויות, אלא גם אחריות וחובות בצידו. גוטמן העיד (בעמ' 4 ש' 18), שהיה אחראי על ניהול כח האדם כל השנים. חזקה כי הוא הבין, מתוקף תפקידו, מה המשמעות של תנאי השכר שהוא קיבל. בהתחשב במעמדם של שני המערערים האחרים – אורפז וכהן (גזבר העיריה ומהנדס העיריה) איני סבורה שיש לקבל טענה שהמערערים לא הבינו את משמעות הסכומים שקיבלו, ואת משמעות החריגה."

זו גם עמדתו של בית הדין הארצי לעבודה294 -

"...חובות האמון המוטלות על בעלי תפקידים בכירים רחבות יותר בהשוואה לעובדים זוטרים יותר."

במפעל הפיס
, מעמדם הבכיר והשונה של הנתבעים מצא ביטוי הן בהגדרת תפקידם של הנתבעים: יו"ר הדירקטוריון, מנכ"ל וסמנכ"לית, והן בפועל, במעמדו של יו"ר הדירקטוריון כממונה על ההקצאות וכמי שקבע את סדר היום של הדירקטוריון, והצמדתם של שני הנתבעים האחרים אליו וזה אל זה בתנאי השכר והפרישה. אלה רק מדגישים את מעמדם המיוחד במפעל הפיס
, ובמיוחד הדבר בולט כאשר תנאי השכר והפרישה הנדיבים נקבעו רק לנתבעים ולא לבכירים נוספים במפעל הפיס
(והדבר נכון במיוחד לגבי גואטה, אשר לצידה כיהנו סמנכ"לים נוספים אשר לא נהנו מאותם תנאים, כפי שיתואר בסעיף הבא).

79. בנושא זה אין להתייחס לגואטה, הנתבעת מס' 3, כגורם חיצוני או שונה משני הנתבעים האחרים. הוכח כי גואטה היתה יד ימינו של גדות והיה לה מעמד מיוחד במפעל הפיס
. מעבר לכך שהיתה צמודה משפטית לתנאי השכר והפרישה של גורן, גם מבחינה מהותית היא חלק מקבוצת הבכירים, מאחר שהיא נהנתה ממעמד מיוחד שלא היה לעובדים או סמנכ"לים אחרים במפעל הפיס
. גורן העיד כי בניגוד לגואטה, לסמנכ"לים האחרים במפעל הפיס
לא היתה הצמדה אוטומטית לשכר המנכ"ל. לשאלת בית הדין מדוע היא זכתה ליחס מיוחד, השיב גורן – "התלות שלה ביו"ר היתה הרבה יותר משמעותית מאשר של עובדים אחרים, כי היא באה איתו, היא עבדה איתו מספר שנים. הם היו מזוהים פוליטית." בית הדין הפנה את גורן לעובדה שהיא היתה מינוי מקצועי, כסמנכ"ל פרסום ולא מינוי שהוא משרת אמון כמו מזכירה אישית, אך גורן עמד על כך ש"ההרגשה היתה שיש פה בכל זאת איזשהי תלות ולו היו מתחלפים היו"ר ... ". אמנם גורן לא העיד באופן מפורש שגואטה קיבלה מעמד מיוחד בגלל שחשבו שיש תלות בין גדות לבינה, אך הוא השיב לטענה זו כך – "מכיוון שהיא שימשה גם כמזכירת החברה, זה היה תפקיד דומיננטי מאוד במפעל. ואני הסברתי בכל זאת תלות מסוימת היתה, חשש שמא היא,..."295. עוד יש לזכור כי תנאי הפרישה של גואטה נקבעו על ידי הדירקטוריון, לאחר התייעצות שלה עם גדות והצעתו של גורן, שנעשתה לאחר פנייתה של גואטה, היתה אף על דעתו של גדות296. ולבסוף – במועד הפרישה של גואטה, כאשר טרם היה ידוע אם גדות יפרוש וברקע היתה בדיקה של מבקר המדינה, הדירקטוריון לא חשש לקבוע לה תנאי שכר ופרישה מפליגים. גואטה העידה שכאשר הדירקטורים יצאו מהישיבה, הם סיפרו לה אילו תנאים אישרו לה. על רקע מעמדה בחברה וקירבתה ליו"ר הדירקטוריון, יש להבין עדות זו כנסיון של הדירקטורים להיטיב עם בת חסותו של יו"ר הדירקטוריון, המופקד על ההקצאות במפעל הפיס
.

לסיכום כל האמור בנקודה זו, אנו מקבלים את עמדת היועץ המשפטי לממשלה, לפיה "...התנאים המועדפים שנקבעו לנתבעת 3 לא היו בלתי קשורים לזיקתה לנתבע 1. לפיכך, משהצטרפה הנתבעת 3 ל'חגיגה' שגלומה בחבילת תנאי העסקתם של הנתבעים 1-2, אין היא יכולה להיות פטורה מן האחריות הכללית הרובצת עליהם, כנושאי המשרה הבכירים ביותר במפעל הפיס
, לאותה חגיגה. כמי שבחרה לקשור את ענייניה במעשה המרכבה פרי בית מדרשם של הנתבעים (שיטת 'שלוש הרגליים', כטענת הנתבע 1), אל לה לנתבעת 3 להתפלא על כך שההתייחסות אליה היא בהתאם."297

נדגיש כאן כי איננו מקבלים את נסיונה של גואטה לגמד את מעמדה במפעל הפיס
. גואטה העידה כי ישבה בועדה שהחליטה על שעות נוספות לעובדים במפעל הפיס
298, כלומר היא היתה מעורבת מטעם מפעל הפיס
בתנאי השכר של העובדים. עמדתה זו גם אינה מתיישבת עם מעמדה כמזכירת החברה וכסמנכ"ל.

80. סופו של דבר, אנו סבורים כי אין להתעלם מהקשרים שבין הנתבעים לבין עצמם ומעמדם הבכיר במפעל הפיס
המאחדים אותם, אך גם אין מנוס מלהתייחס אל כל אחד מהנתבעים באופן אישי, מקום בו הדבר מתבקש, על פי מהותו, כגון שנות עבודה, גיל וכו'. אך בטרם נתייחס לכל אחד מהנתבעים בנפרד, אנו מבקשים לחזור ולהדגיש כי אי הסבירות של תנאי הפרישה שנקבעו לנתבעים, נמדדת לאור מכלול תנאי הפרישה ולאו דווקא בחינת כל אחד ממרכיבי "חבילת התנאים" תוך פירוקה של החבילה לגורמים, אחד לאחד. משום כך, גם כאשר נדון בכל אחד מהנתבעים, התוצאה הראויה והצודקת לדעתנו בשאלת ההשבה, תסתמך על בחינת המכלול ("התוצאה הסופית" או "השורה התחתונה") ולאו דווקא על בחינת הדרך לאותה תוצאה.

מסיבות אלה אנו סבורים, כי לגבי כל הנתבעים יש להשוות את שכרם הקובע לפנסיה כנגד השכר שנקבע למנכ"ל חברה ממשלתית, (29,928 ₪ בעת פרישת גדות וגואטה, ו - 27,082 ₪ בעת פרישת גורן), ובמיוחד כאשר מלוּוים לתנאי שכר אלה גם תנאי פרישה חריגים בנדיבותם, שהבולטים בהם הם: שכר פנסיוני כפול משכר היסוד שנקבע, פנסיה תקציבית בשיעור של 4% לשנה וגם פיצויי פיטורים (לגבי גורן); שכר פנסיוני כפול משכר היסוד שנקבע, הצמדה לשכר שלא היה השכר האחרון אליו היה מוצמד, פנסיה תקציבית בשיעור של 6% לשנה וגם פיצויי פיטורים; תקופת פנסיה הכוללת גם תקופת עבודה חלקית בלבד (לגבי גדות); ושכר פנסיוני כפול משכר היסוד שנקבע, פנסיה תקציבית וגם פיצויי פיטורים, פנסיה תקציבית בשיעור של 3% לשנה וזאת החל מגיל 38, לעובדת שהתפטרה ופדיון ימי מחלה לעובדת שהתפטרה וכן פדיון ימי חופשה מעבר לשיעורי הצבירה המוכרים (לגבי גואטה).

מכאן נעבור לבחינת הנתונים האישיים של כל אחד מהנתבעים -
מר גדעון גדות

81. אין חולק כי מינויו של גדות לתפקיד יו"ר מפעל הפיס
היה מינוי פוליטי ולא מינוי מקצועי299. הטיעון של גדות בדבר השכר ותנאי הפרישה להם הוא ראוי, מבוסס על השוואתו למנהלים בכירים במשק – מנכ"לים של חברות ממשלתיות, בכירים במוסדות הלאומיים, שופטים, בכירים באוניברסיטאות300. גם בתצהירו קושר גדות לעצמו כתרים בדבר פעילותו רבת השנים, ובלשונו –

"משך שנות דור הובלתי את מפעל הפיס
להישגים חסרי תקדים. ... מוסדות מפעל הפיס
נשאוני על כפיים ונציגי השלטון המקומי הוקירו את פועלי."

נראה לנו, כי למרות ההערכה למר גדות על תרומתו למפעל הפיס
, אין בכך להצדיק את תנאי השכר שנקבעו לו. כך למשל, נקבע לגדות שכר העולה על שכר המנכ"ל. הגם שעמדה כזו יכולה להיות לגיטימית, היא אינה הכרחית. טרם תקופתו של גדות, היו"ר שקדם לו, מר אורן, קיבל שכר זהה לשכר המנכ"ל301. כשנשאל כץ עוז בנוגע לפער בין שכר יו"ר הדירקטוריון לבין שכר המנכ"ל, השיב 302–

"ש. תראה, אני יאמר לך יותר מזה. אני יאמר לך שבחברות ממשלתיות אין מצב שבו היו"ר מקבל שכר, שהוא גבוה משכר המנכ"ל. ואצלכם אתה קיבלת 5% מעל לשכרו של המנכ"ל.
ת. נכון."

כך גם עולה מחוות הדעת של מר גרניט303, המומחה מטעם גורן, המציין כי יו"ר דירקטוריון בנק לאומי השתכר בשנת 1995 41,145 ₪ בעוד שמנכ"ל הבנק השתכר באותה שנה 65,650 ₪ (לא כולל בונוסים); ור' באותו עניין בחוות דעתו של מר פרלשטיין (המומחה מטעם גואטה)304, לפיה גם יו"ר דירקטוריון בנק דיסקונט, בנק הפועלים וחברת החשמל הרוויח פחות מהמנכ"ל באותן חברות, בשנת 1996.

דומה שכאשר גדות מעריך את פועלו, הוא במובלע ממעיט עד לאפס את עבודתו המקצועית של מר גורן, כמנכ"ל מקצועי של מפעל הפיס
. עמדה זו אינה מתיישבת עם העדויות ששמענו, אותן אנו מקבלים, לפיהן מר גורן היה מנכ"ל מקצועי ומוערך305. את ההצדקה לקביעת שכר ליו"ר הדירקטוריון, העולה על שכר המנכ"ל, יש לבחון בשים לב לפעילותם של השניים. באופן ספציפי במפעל הפיס
, הוכח כי היו"ר והמנכ"ל היו מופקדים על תחומים שונים. מר גדות היה מופקד על הקצאת רווחי מפעל הפיס
, המנכ"ל היה מופקד על הניהול הפנימי השוטף של החברה306. לא מצאנו בחלוקת תפקידים זו הצדקה לשכר גבוה יותר ליו"ר הדירקטוריון.

בהקשר זה, נציין כי עדותו של גדות במידת מעורבותו בניהול מפעל הפיס
הינה מעורפלת, וזו בלשון זהירה. כבר עמדנו על כך שגדות קשר לעצמו כתרים וזקף לזכותו את הגידול המשמעותי היקף הפעילות של מפעל הפיס
. יחד עם זאת, כאשר גדות נשאל לגבי הרקע למדיניות שכר של מפעל הפיס
והחלטות דירקטוריון שונות, הוא הפנה את השאלות למנכ"ל, מר גורן – "לא זוכר, המנכ"ל יושב כאן, הוא ניהל את משא ומתן מול וועד העובדים. שאל אותו", ובהמשך: "יושב כאן המנכ"ל, תשאל אותו את השאלה. הוא בוודאי זוכר את זה טוב ממני. הוא ניהל את המשא ומתן." 307 כך גם כשנשאל על קשריו עם ועדת הדירקטוריון, אשר קבעה את תנאי שכרו ופרישתו, והיא גם הגוף המצומצם המקבל החלטות עסקיות של מפעל הפיס
, גדות טען שלא היה מעורב בכל החלטה שלה, הנוגעת לתנאיו – "אני לא ישבתי בתוך הועדה, אתה חוזר לאותן שאלות שאמורות לגבי הועדה הזאת לדורותיה. אני לא ישבתי בתוך הועדה. אינני יודע איך הדיונים התנהלו, אינני יודע מה הם אמרו אחד לשני. אינני יודע מי ניסח. אינני יודע דבר."308

סיבה נוספת להטיל ספק בהצדקה לשכרו גבוה של גדות, היא עדותו לגבי ההחלטה להעלות את שכרו בחמישה אחוזים מעל לשכר המנכ"ל. כזכור, גדות עצמו העיד כי הסיבה שבגללה נקבע לו שכר גבוה יותר מאשר למנכ"ל היתה שביעות הרצון מכך שחזר לנהל את מפעל הפיס
, כלומר לא הצדקה הנובעת מהכרה בתרומתו בעבר למפעל הפיס
, אלא מתן שכר גבוה, הצופה פני עתיד, לממונה על הקצאות רווחי מפעל הפיס
.

בנוסף, כבר קבענו לעיל שאיננו מקבלים את עדותו שהיה גם ח"כ פעיל וגם יו"ר דירקטוריון פעיל במפעל הפיס
. מכאן, שהותרת תנאי הפרישה על כנם משמעה קבלת פנסיה על תקופה בה גדות לא קיבל כלל שכר ממפעל הפיס
, אלא קיבל בגין אותה תקופה שכר כח"כ והוא זכאי לפנסיה מקופת המדינה בגין תקופה זו. אמנם כללי קופה ציבורית (סעיף 32 לחוק שירות המדינה (גמלאות)[נוסח משולב], התש"ל - 1970 (להלן - חוק הגמלאות)), אינם חלים על המקרה, אך אנו סבורים כי גם מטעמים של תקנת הציבור, לא ראוי להותיר הסדר זה על כנו. ראשית, מאחר שמדובר בעקיפת הוראות חוק שכר חברי הכנסת, תש"ט - 1949, שקבע עד לתיקון בשנת התש"ן, כי חבר הכנסת אינו רשאי לקבל משכורת מכל מקום אחר, באיזו צורה שהיא309 וגם לאחר שנת תש"ן, נקבעו סייגים ברורים ומצומצמים להשתכרותו של ח"כ מעבודה נוספת. שנית, איננו מכירים וגם לא הובאה בפני
נו שום דוגמה נוספת במשק לשיטת תגמול בה עובד צובר זכאות לפנסיה תקציבית, מבלי שהוא מקבל שכר בגין אותה תקופה ואף עובד רק באופן חלקי310. החריגים הקיימים בחוק הגמלאות, נוגעים להארכת תקופות שירות או הענקת אחוזי פנסיה נוספים ערב הפרישה לגמלאות, עת ניתן להעריך בסוף תקופת העבודה את תרומתו של העובד כמכלול ולא במהלך תקופת העבודה. שלישית, הלכה למעשה, הכללת שנות הכהונה כח"כ מביאה לכך שגדות מקבל כ- 10% פנסיה לשנה (7 שנות עבודה בפועל/ 70%, הכוונה לשנות עבודה בפועל, בניכוי השנים בהן כיהן כחבר כנסת). לכל אלה יש להוסיף, כי גם שיעור צבירת אחוזי הפנסיה - 6% לשנה, הינו חריג ואינו מקובל, אלא לקבוצות מצומצמות, של נבחרים ושופטים, אשר גדות אינו נמנה עליהן. כאשר בוחנים את חבילת תנאי הפרישה של גדות: הן השכר הפנסיוני הגבוה, הן הענקת 6% פנסיה תקציבית בגין כל השנים והן פדיון זכויות נוספות, כאשר כל אלה (למעט הפנסיה) מסתכמים בסכום של 1,345,433 ₪ (נכון לשנת 1996), ומשולמים רק עבור כשבע שנות עבודה מלאה בראש מפעל הפיס
, אנו סבורים שיש בכך חריגה משמעותית מן הנורמות הראויות לגבי גופים דו מהותיים, והדבר אינו ראוי מבחינה ציבורית.

מר אליצור גורן
82. מר גורן שימש כמנכ"ל מפעל הפיס
כעשרים שנים, כמינוי מקצועי ולא פוליטי311. הוא פרש מתפקידו בגיל 65, ולא עזב תפקיד זה גם לאחר שבמהלך השנים קיבל הצעות עבודה מגופים גדולים אחרים במשק (בנק הפועלים ובנק טפחות312). אין מחלוקת לגבי מקצועיותו של גורן ושביעות הרצון מתיפקודו. בשונה משני הנתבעים האחרים, גורן הגיע לתום תקופת העבודה ויצא לגמלאות בגיל הפרישה המקובל. אין המדובר בהתפטרות המכונה פרישה, כמו במקרה של גואטה, או באי חידושו של מינוי פוליטי המכונה פרישה, כמו במקרה של גדות. זאת ועוד, גורן פרש באוקטובר 1994, כשנתיים לפני אי חידוש מינויו של גדות והתפטרותה של גואטה וכשלוש שנים וחצי לפני הגשת התביעה.

עמדתו של מפעל הפיס
לגבי גורן היא כי אין כל אבחנה בינו ובין הנתבעים האחרים. עמדנו על כך שמבחינת מעמדו של גורן כמנכ"ל מפעל הפיס
, חלות עליו חובות אמון ונאמנות, אשר נקבעו באופן מפורש בהקשר של חוזה העבודה ויחסיו עם המעביד313. מסיבה זו, אנו סבורים כי למרות העובדה שגורן הוא היחיד מבין שלושת הנתבעים, אשר מילא את חוזה העבודה שלו עד תומו ופרש בגיל הפרישה, (וחרף העובדה שגם הוא נהנה מתנאי פרישה נדיבים ביותר, הכוללים משכורת גבוהה, אחוזי פנסיה גבוהים ופיצויי פיטורים, ואלה דורשים תיקון, כפי שכבר הבענו את דעתנו לעיל), יש מקום להתייחס אליו באופן שונה בנושא ההשבה. אבחנה נוספת לגביו היא העובדה שגורן פרש לפני שני הנתבעים האחרים, ולכן הסתמכותו על תנאי הפרישה שהוסכמו עימו היא גבוהה יותר מאשר גדות וגואטה, עוד בטרם התעוררה שאלת גובה תנאי הפרישה, כפי שיובהר בהמשך.
גב' רחל גואטה
83. ההבדל המרכזי בין גואטה לבין שני הנתבעים האחרים היא העובדה שבניגוד אליהם, גואטה בחרה את מועד סיום עבודתה במפעל הפיס
, והיא התפטרה. על מניעיה להתפטרות למדנו מעדותה של גואטה314 -

"אמרתי לו מספר פעמים, זה היה סלאבין בדיוק באותו זמן, הוא הרבה פעמים ניסה להניא אותי מלהתפטר אבל אני זוכרת שאמרתי לו כמה פעמים ובאיזה שהוא שלב אם אני לא טועה, דיברתי איתו בעל פה והוא ידע מזה ובאיזה שהוא שלב, נדמה לי, שהוא ביקש שאני אגיש איזה שהוא נייר בכתב, ונדמה לי שגם שהוא גם מצוי במסמכים.
...
אני לא יודעת אם בסמיכות אבל דיברתי איתו, אמרתי לו כי גם סלאבין כשהוא בא באיזה שהוא שלב התחילו לדבר עליו כמנכ"ל האוצר, וזה תפקיד שהוא רצה בו והוא לא הכחיש שהוא רוצה ללכת למשרד האוצר, ואני, כמו שאמרתי קודם, חששתי שמעמדי יפגע, בכל זאת מתחלפת הנהלה חדשה ופניתי אליו ואמרתי לו שאני מתכוונת לעזוב את הפיס, הוא ניסה להניא אותי מלעשות זאת והוא ביקש ממני באיזה שהוא שלב להגיש מכתב, זה המכתב שכנראה את מתכוונת להתייחס אליו.
...
אמרתי לו [לגדות – ו.ו.ל.] שאני רוצה לעזוב את הפיס, שאני חושבת שברגע שהוא יעזוב, גם דיברתי על זה עם סלאבין לא אחת, שברגע שהם יעזבו אני אפגע, וסיפרתי להם שאני מתכוונת לעזוב.
...
יכול להיות שהוא היה נשאר [הכוונה לגדות – ו.ו.ל] ויכול להיות שאם הוא היה נשאר הייתי ממשיכה לעבוד איתו אבל אני חששתי למעמדי, למרות שביקשו ממני, ביקשו ממני המנכ"ל וביקשו ממני חברי דירקטוריון להישאר, הם מאוד העריכו את העבודה שלי. אני חשבתי שתבוא הנהלה אחרת אני אפגע, אני אדחק לקרן זווית, בכל זאת אני הייתי בתפקיד מרכזי במפעל, וחשבתי שמן הדין שבמקום שיעזיבו אותי, אני אלך בזמן."

עדות זו מחזקת את קביעתנו בדבר מעמדה של גואטה במפעל הפיס
, מעמד אשר בזכותו זכתה לתנאי שכר ופרישה חריגים, גם ביחס לסמנכ"לים אחרים במפעל הפיס
. המדובר בשכר ופנסיה בשיעור של 75% מתנאי המנכ"ל315, פיצויי פיטורים ופנסיה ממועד הפסקת העבודה, ללא מגבלת גיל מינימלית (ובפועל - בגיל 38 שנים ועשרה חודשים), וכן פדיון כל הזכויות שנצברו לזכותה, על פי נוסחת חישוב בלתי מקובלת. כך למשל, הסכום ששולם כפדיון חופשה (בשיעור של 75% מפיצויי הפיטורים) מעיד על כך שגואטה קיבלה כפדיון חופשה שווה ערך לשלושה שבועות חופשה לשנת עבודה, ובהתעלם מהגבלות בדבר צבירת חופשה316. בנוסף, כפי שמציין ב"כ היועץ המשפטי לממשלה, אין בסיס לפדיון ימי מחלה, שלא על פי הנוסחה שנקבעה בתקש"יר למי שהתפטר מהעבודה, כאשר הזכות בשירות הציבורי נתונה רק למי שפרש לגמלאות מעל גיל 55 (ולא למתפטר)317. יחד עם זאת, מאחר שהסכומים ששולמו לגואטה כפדיון ימי מחלה וחופשה, לא נתבעו על ידי מפעל הפיס
, אין אנו מוסמכים להורות על השבתם, אלא רק להתחשב בעובדה זו כאחד השיקולים בקביעת גובה ההשבה.

84. השאלה המרכזית לגבי גואטה, היא האם יש מקום כי בית הדין לעבודה יתן ידו לתשלום פנסיה תקציבית לעובד שהתפטר לפני הגיעו לגיל 40. הכלל בנושא זה, כפי שנקבע בחוק הגמלאות, הוא כי הזכאות לפנסיה בגיל 40, לאחר מינימום של עשר שנות שירות, שלא מסיבת מצב בריאות לקוי, קמה רק לעובד שפוטר מהשירות, ובתנאים מסויימים318. קל וחומר הדבר לענייין קבלת הפנסיה החל ממועד סיום העבודה ולא החל מגיל פרישה. לכן לדעתנו, לא היה מקום לוותר בחוזה עם גואטה על דרישת סף הגיל כתנאי לפנסיה. בהקשר זה נציין כי הדוגמאות המובאות מטעמה של גואטה319 אינן מהוות אמת המידה הראויה להשוואה. גואטה מעמידה עצמה בשורה אחת עם פרקליטים בשרות המדינה, שופטים, שרים, חברי כנסת, ראשי רשויות מקומיות, אלופים בצבא ומנכ"לים במשרדים ממשלתיים. טענות דומות נשמעו מפי יו"ר הדירקטוריון והן נדחו על ידינו. אותם טעמים יפים אף לגבי גואטה ואנו סבורים כי יש לדחות את טענותיה בנושא מקל וחומר, שכן מדובר בסמנכ"לית בחברה מתחום השלטון המקומי.

מסיבות אלה אנו סבורים כי אין מקום להשוואה בין גואטה ובין הממונה על ההגבלים העסקיים. נציין כי לא הובאו בפני
נו הרקע או השיקולים בקביעת תנאי הפרישה או נסיבותיו האישיות. מבלי שהדבר יתפרש כהערכה ערכית של תנאים אלה, ברור לנו כי לא ניתן להשוות בין סמנכ"ל המקבל פנסיה החל מגיל 38 בשיעור של 3% לשנה, לממונה על ההגבלים העסקיים, שיקבל פנסיה רק בגיל 45, בשיעור של 2.91% לשנה. זאת במיוחד כאשר לא הובאו בפני
נו נתונים נוספים כגון הותק הכולל בשירות המדינה או בשירות הציבורי בכלל או השכר לעומת תנאי הפנסיה שנקבעו320.

85. מכאן לטענת ההסתמכות של גואטה. פתחנו ואמרנו כי גואטה התפטרה, ובכך בחרה למעשה את מועד סיום עבודתה. עדותה של גואטה בנושא מהווה את התשובה לטענה שאם גואטה היתה ערה לסף של גיל 40, היא יכלה לתכנן את המשך עבודתה תוך ניצול זכויות נלוות, למשל של ימי החופשה שנצברו לה, כך שסיום העבודה יהיה לאחר גיל 40. טענה זו אינה מתיישבת עם עדותה שמנכ"ל מפעל הפיס
, מר סלבין, ביקש שתישאר והיא זו שרצתה לעזוב321. אם גואטה בחרה להתפטר במועד זה או אחר, איננו סבורים כי יש לגלגל את האשם על מפעל הפיס
בנקודה זו. לדעתנו, מאחר שגואטה בחרה את מועד ההתפטרות, ומהמניעים שהיא נתנה אשר אינם קשורים כלל לגובה הגמלה, לסיכויי השתכרות במקום אחר או קבלת הצעות ממקום אחר, טענת ההסתמכות בהקשר זה נחלשת מאוד.

גואטה גם הגישה שני תצהירים, שנותניהם לא נחקרו, לביסוס טענתה כי היו לה הצעות עבודה חלופיות, אותן לא ניצלה. איננו סבורים כי יש לקבל את האמור בתצהירים אלה, גם אם העדים לא נחקרו עליהם. על פי ההלכה הפסוקה, העובדה שמצהיר לא נחקר כלל על פרט מסוים בתצהירו או לא נחקר די, אין בה כדי לקבל בכל מקרה את תצהירו, אלא שנחוץ גם שהשופט יתן אמון בדברי המצהיר.322 במקרה זה, התצהירים מתייחסים לתקופה ערב פרישתה, וזאת בשונה מהתצהירים שהביא גורן, לפיהם ההצעות שדחה היו במהלך העבודה, וכיום לאחר פרישתו לגמלאות, אינן רלוונטיות עוד. בנוסף, מאחר שגואטה העידה כי לאחר התפטרותה היא המשיכה בעסקים פרטיים עם גדות323, השאלה אילו הצעות עבודה נוספות היא דחתה, אינה רלוונטית עוד לעניין ההסתמכות.

86. עמדנו על כך שהשכר שנקבע לשלושת הנתבעים גבוה מאוד וראוי להעמידו על שכר נמוך יותר. לגבי גואטה אנו סבורים כי לא היה מקום לקבוע זכאות לפנסיה ללא קביעת גיל סף, ועוד להוסיף על כך גם תשלום פיצוי פיטורים. יחד עם זאת, בשקילת הנתונים האישיים, לא ניתן להתעלם מתנאי הפרישה של בכירים אחרים במפעל הפיס
, במיוחד שני סמנכ"לים - מר שמואל הדר ומר גיל סתון, שכן אנו סבורים כי לא יהא זה הוגן לקבוע באופן רטרואקטיבי, תנאי פרישה לגואטה שיעניקו לה פחות ממה שקיבלו סמנכ"לים אחרים, אשר לא נהנו מאותו מעמד מיוחד שהיה לגואטה.

מה היו תנאי הפרישה של סטון והדר?
הסכם הפרישה של גיל סתון, לקראת פרישתו בסוף מרץ 1998, קבע כי הוא יקבל מענק הסתגלות של 5 חודשים, דרגת פרישה, פנסיה תקציבית של 55% (לאחר שהסכומים שנצברו לזכותו בקופות יוחזרו למפעל הפיס
והסכומים שנוכו ממנו יוחזרו אליו, בצירוף רווחים שנשאו במהלך השנים), ישוחררו לו סכומים שנצברו בקופת גמל ובקרן השתלמות, כמו לכלל עובדי מפעל הפיס
, הוא יקבל מענק פרישה של 50% משכר החודשי הפנסיוני בגין כל שנת עבודה מלאה ופדיון ימי מחלה כמקובל במפעל הפיס
324. סתון היה בעל ותק של 20.5 שנים ועזב בגיל 58 שנים.

שמואל הדר, פרש בסוף ספטמבר 1997, כחצי שנה לפני גיל סתון, בגיל 40.5 ובוותק של 11 שנים ותשעה חודשים במפעל הפיס
. עם פרישתו קיבל מענק הסתגלות של 3 חודשים, דרגת פרישה ופנסיה תקציבית בשיעור של 30% (לאחר שהסכומים שנצברו לזכותו בקופות הוחזרו למפעל הפיס
והסכומים שנוכו ממנו הוחזרו אליו, בצירוף רווחים שנשאו במהלך השנים), שוחררו לו סכומים שנצברו בקופת גמל ובקרן השתלמות, כמו לכלל עובדי מפעל הפיס
, ובנוסף הוא קיבל מענק פרישה של 50% משכר החודשי הפנסיוני בגין כל שנת עבודה מלאה325.

מנכ"ל מפעל הפיס
, מר סלבין, היה בן 44 כשפרש והיה זכאי לקבל פנסיה ממפעל הפיס
בשיעור של 4% לשנה, ואילו המנכ"ל שבא אחריו, מר ברדוגו קיבל 200% פיצויים, הכוללים גם הפרשות לקופת גמל, כך שהוא נשא בעלות הפנסיה שלו (צוברת ולא תקציבית)326.

התמונה המצטיירת בנושא תנאי הפרישה של הבכירים במפעל הפיס
, אינה אחידה. לגבי ה"ה הדר וסלבין, אנו סבורים כי גם תנאי הפרישה שנקבעו להם ראויים לביקורת ולהערכה מחודשת. לעומת זאת נראה לכאורה, על פי הנתונים האישים, כי למר סתון היה ותק של למעלה מעשרים שנים במפעל הפיס
והוא פרש בגיל 58, כך שאין בסיס להשוואה בינו לבין גואטה. עלינו להדגיש כי מסקנותינו נובעות רק מההסכמים שהובאו בפני
נו והתשובות לשאלונים, ואילו הנוגעים בדבר עצמם לא היו צד לדיון. לכן כל מסקנותינו הן רק לאור הנתונים האובייקטיביים שהביאו בפני
נו ותו לא.

מכל מקום, רשמנו לפנינו את הצהרתו של יו"ר מפעל הפיס
, מר כץ עוז, כי מפעל הפיס
יפעל ביחס לכל הבכירים, כפי שיקבע בית הדין, ביחס לנתבעים בהליך זה327.

87. למרות כל אלה, אנו סבורים כי אין בכך להקנות לגואטה חסינות מפני התערבות בתנאי הפרישה שלה. כאן אנו שבים למאפיין את גואטה - העובדה שהיא התפטרה ממפעל הפיס
בשל חילופי הגברי בהנהלת החברה, בעוד שתנאי השכר והפרישה נקבעו שנים לפני כן. לעומת זאת ברור מנוסח ההסכמים עם סתון והדר, כי מדובר בתנאי פרישה שנקבעו סמוך לעזיבתם. נעיר, כי אפילו בנסיבות פרישתו של גדות ניתן לראות מעין פיטורים, כאשר הוא הפסיק את תפקידו מאחר שמינויו לא חודש ולא היתה לו יכולת לקבוע את מועד פרישתו. לעומת זאת גואטה בחרה את מועד התפטרותה ולמרות שביקשו ממנה שתשאר, סרבה. בנוסף, עקביים לשיטתנו שלא לבחון את תנאי הפרישה במנותק מתנאי השכר, ובהעדר נתונים לגבי גובה השכר של הסמנכ"לים (למעט ההנחה כי הם הועסקו על פי דירוג דרגה, שכן עם פרישתם הוענקה להם דרגת פרישה), ההשוואה בין הסמנכ"לים ובין גואטה אינה יכולה להיעשת באופן מדוייק, אחד לאחד. עמדנו על כך שאיננו סבורים שראוי שגואטה תקבל פחות מהסמנכ"לים האחרים, תוך תשומת לב להבדלים ביניהם והכל בגבולות המידתיות והסבירות. לדעתנו הגבול עובר בקביעת פנסיה לעובד מתפטר לפני הגיעו לגיל 40. בנושא זה אנו מקבלים את עמדת היועץ המשפטי לממשלה328-

"ככל שטענת הנתבעים היא שאין לפגוע בתנאי העסקתם ופרישתם בטרם יתוקנו כל העיוותים האלה, דין טענתם להידחות. יש גבולות ליכולת של המדינה לפעול לתיקון כל העיוותים וכל הליקויים, ולאור דברים שנאמרו בעניין זה על ידי מר כץ עוז, יש מקום לתקווה שעיוותים קיימים במפעל הפיס
שלא תוקנו יתוקנו בעתיד, וכי לפסק הדין שיינתן בהליך זה עשויה להיות השפעה על כך. אין בדברים אלה להמעיט מחוסר התקינות של העובדות שנחשפו, אך עניינו של בית הדין בהליך זה הוא תנאי העסקתם ופרישתם של הנתבעים."

אלא שלדעתנו, תנאי פרישתם של סתון והדר צריכים להיות לנגד עינינו שעה שאנו עוסקים בשאלת ההשבה ובהכרעה לגבי עומק ההשבה של גואטה, כך שמצד אחד, אין להעמידה במקום גרוע יותר מהסמנכ"לים האחרים, ומצד שני, אין לקבוע השבה בשיעור הנותן לגיטימציה לתנאים שאנו סבורים שאינם ראויים בגופים דו מהותיים, כגון מפעל הפיס
.

88. לאחר כל הדברים הללו - פירוט האינטרסים השונים, הנימוקים העקרוניים והנימוקים הפרטניים לגבי כל אחד מהנתבעים, הגיעה העת להסקת המסקנה מהערכת כל השיקולים.

נקודת המוצא בנושא ההשבה, היא קביעתנו כי חוזי הפרישה עם הנתבעים בטלים מאחר שהם מנוגדים לתקנת הציבור. הכרעה בשאלת ההשבה אינה זהה להכרעה בשאלה מהם תנאי השכר והפרישה הראויים לבכירים במפעל הפיס
. תנאי השכר והפרישה הראויים נקבעים על פי אמות מידה ציבוריות, כעקרון מנחה או רמה עקרונית, מבלי שיהיו לפני מקבל ההחלטה עובד מסויים.

מפעל הפיס
ציפה שבית הדין יקבע נורמות ראויות בתחום השכר ותנאי הפרישה של הבכירים במפעל הפיס
. ביטוי לכך שמפעל הפיס
הותיר בפני
נו את קביעת הנורמות הראויות בשאלות שכר ותנאי פרישה לבכירי מפעל הפיס
, ניתן למצוא ברשימת הסעדים שהתבקשו מאיתנו. כך למשל, הביא מפעל הפיס
בפני
נו שתי חלופות לתנאי פרישה לגדות ולגורן, כאשר לא ראינו בטיעוני מפעל הפיס
, על פי איזה קריטריון על בית הדין להכריע מהי החלופה הנכונה, הראויה או הצודקת יותר329. אנו בדיעה כי תפקידנו מסתכם בהעברת שבט ביקורתנו השיפוטית על ההחלטות הנוגעות לשלושת הנתבעים שלפנינו330. במסגרת הליך משפטי זה, עלינו לקבוע בדיעבד, לאחר שהחוזים נחתמו והנתבעים, שהועסקו במפעל הפיס
, עזבו את מקום עבודתם, מה שיעור ההשבה, אם בכלל. כלומר, תוצאת ההליך אינה מהווה את הקריטריון לשכר הראוי של בכירים במפעל הפיס
, אלא היא תוצאת כלל השיקולים: אינטרס הציבור, כללי השכר והפרישה במגזר הציבורי, התנהגות מפעל הפיס
- לרבות כיצד נהג עם בכירים אחרים לאחר שהנתבעים פרשו, והתחשבות בנסיבותיהם האישיות של הנתבעים, לרבות אינטרס ההסתמכות שלהם (על אף שאנו סבורים שלאור מעמדם יש לתת לו משקל נמוך יחסית, ועמדנו על כך לעיל בעמודים 114-116). שקלולם של כל אלה הביא אותנו לפתרון הראוי לדעתנו, העושה צדק עם כל הצדדים בסכסוך זה.

89. למעשה, שאלת ההשבה נחלקת לשניים - מהם תנאי הפרישה הראויים (המשכורת הפנסיונית והטבות הפרישה הנוספות, ובעיקר אחוזי הגמלה) ושאלת התחולה בזמן - מאיזה מועד הם יחולו. כאשר עמדת מפעל הפיס
והיועץ המשפטי לממשלה, היא כמפורט בעמודים 8-9 לעיל, בתיאור הסעדים הנתבעים, והשבת הסכומים הנתבעים ממועד הפרישה של כל אחד מהנתבעים. כפי שכבר ציינו, למרות שבקביעת הטבות הפרישה, אנו נבחן כל מרכיב בנפרד - כלומר מהו השכר הפנסיוני הראוי, מהם שיעורי הפנסיה ופיצויי הפיטורים הראויים, אם בכלל, נעשה זאת תוך בחינת מכלול ההטבות כמקשה אחת. כלומר, קביעת השיעור הראוי ברכיב אחד תשפיע על קביעתנו מהו השיעור הראוי ברכיב אחר, כך שהתוצאה הסופית משקפת את אמת המידה הראויה הן מבחינת סך עלות חבילת הטבות הפרישה והן מבחינת שאלת ההשבה.

90. נפתח בקביעת תנאי הפרישה הראויים:
(א) השכר הפנסיוני -
עמדתו של מר הלל דודאי, ששמש יועץ למפעל הפיס
בנושאי שכר, הובעה בישיבת הדירקטוריון מיום 14.10.96, שם נאמרו הדברים הבאים על ידו בעת דיון בתנאי שכרו של כץ עוז (עמדה זו התקבלה בהסכמה על ידי דירקטוריון מפעל הפיס
)331 –

"מזכיר לנוכחים את מבנה שכרו של המנכ"ל מר סלבין, שנקבע לפני כשנתיים, ואת העקרונות שעליו הוא מבוסס: 30,000 ₪ ברוטו צמוד למדד, ללא תוספת שעות נוספות ותוספות אחרות שהיו למנכ"ל הקודם (שכר המנכ"ל הנוכחי מסתכם בכמחצית משכרו של המנכ"ל הקודם).
הוא מפרט את הנושאים שלהם אחראי יו"ר פעיל במפעל, ואת התפקידים שהוא עוסק בהם ולכן יהיה זה מוצדק ששכרו יהיה גבוה במשהו משכרו של המנכ"ל.
במפעל היה מקובל בעבר ששכר היו"ר מבוסס על שכר המנכ"ל בתוספת 5%, וכך המלצתי גם ליו"ר הנוכחי.
כמו כן, משווה את השכר המוצע ליו"ר הנוכחי לגובה שכר מנכ"לים בחברות ממשלתיות מסחריות בסיווג ii, אלה זכאים לקבל בונוס אוטומטי בשיעור של 10% (שאינו מותנה ברווחים) ומגיע לסך כולל של כ – 36,000 ₪. בנוסף הם זכאים גם לבונוס המותנה רווחים, שיכול להגיע עד 5 משכורות נוספות. על סמך נתונים אלה, לדעתו המקצועית, השכר שמוצע ליו"ר עומד במבחנים של תנאי העסקתם של בכירים במגזר הציבורי."

ואכן, בחוזה ההעסקה של סלבין נקבע שכר של 30,000 ₪ ואילו שכרו של מר ברדוגו, שכיהן בתפקיד המנכ"ל לאחר סלבין, עמד על 36,700 ₪332.

עמדת מפעל הפיס
הינה כי יש להעמיד את השכר הפנסיוני על שכרו של מנכ"ל חברה ממשלתית ברמה העסקית הגבוהה ביותר (נזכיר עוד כי סכום זה שימש בסיס לקביעת המשכורת הקובעת של הנתבעים). מאחר שאיננו סבורים כי יש מקום לקבוע לגבי הנתבעים סטנדרט מחמיר יותר מזה שקבע מפעל הפיס
עצמו לגבי בכיריו, גם לאחר שהועמד על אי סבירותם של תנאי השכר והפרישה של הנתבעים, אנו סבורים כי יש לקבוע כי השכר הפנסיוני לנתבעים יבוסס על שכר מנכ"ל חברה ממשלתית, בשיעורו במועד פרישתם, בצירוף 10%, שהוא הבונוס האוטומטי המוקנה למנכ"ל חברה ממשלתית עסקית, וללא כל תוספות נוספות.

(ב) שיעור הפנסיה, תשלום פיצויי פיטורים והטבות נוספות-
אנו דוחים את הטענה כי יש להותיר את שיעור צבירת הפנסיה לגדות על 6%, ואנו סבורים כי לכל היותר יש להעמיד את שיעור הפנסיה לכל הנתבעים על 4% (לגואטה, אם בכלל - 3%, ומאחר שמתעוררת השאלה האם ראוי לאשר לה פנסיה, נתייחס אליה בנפרד בהמשך), ואף זאת רק בגין תקופות עבודה תמורת שכר.

בעניין אחד מצאנו לנכון לתת משקל להסתמכותו של גדות והוא - הוספת אחוזי פרישה בדומה לסמכות הממונה על הגמלאות להאריך תקופות שירות לצורכי גמלה, במקרים מסויימים333. אנו סבורים כי יש להתחשב בכך שהחל מיום 20.12.89 בוטל האיסור על קבלת שכר לח"כ334. ציינו כי גדות לא קיבל שכר בתקופת כהונתו כח"כ, למרות שהיתה תקופה שהיה זכאי לשכר עד לתקרה מסויימת335. מבלי לדון בשאלה מה היו מניעיו של גדות בוותרו על השכר המוגבל, גם בתקופה בה היה זכאי לו336, נראה לנו כי כיום, בבחינה בדיעבד, לאחר שגדות פרש ולאחר שנפרשו בפני
נו מכלול תנאי הפרישה ועמדנו על החריגות שאינן מקובלות עלינו, יש מקום להקל עם גדות בנושא זה, במגבלת הוראות החוק. כלומר, מתוך אנלוגיה לסמכות הממונה על הגמלאות להאריך את תקופת השירות לגמלאות, אנו סבורים כי יש להאריך את התקופה המזכה בגמלאות, כך שתכלול את התקופה שמיום 20.12.1989 (ביטול סעיף 8 לחוק שכר חברי כנסת, תש"ט - 1949) ועד סיום כהונתו כח"כ ותחילת הכהונה השניה בשכר כיו"ר דירקטוריון מפעל הפיס
ביום 1.7.1992), כתקופה המזכה בגמלה, בשיעור מופחת של 2% לשנה, במקום 4%, באופן אנלוגי להגבלת השכר שהיתה מוטלת על חברי הכנסת באותה תקופה, ותוך התחשבות בכך שגם השכר הקובע של גדות עלה על השכר המירבי שח"כ רשאי היה להשתכר. מדובר בהעלאה של כ- % 6-5 פנסיה ובמסגרת כל השיקולים, אנו מעלים את אחוזי הפרישה ל - 35% שהם מחצית משיעור הפנסיה מקורי שנקבע לגדות.

אשר לקבלת פיצויי פיטורים, אנו סבורים, כי בשיעור של 4% פנסיה תקציבית, אין מקום לתשלום פיצויי פיטורים בנוסף לפנסיה. לא קיימת אפשרות לקבל פיצויי פיטורים ופנסיה תקציבית על פי חוק הגמלאות337. גם בקרב מנכ"לי חברות ממשלתיות אפשרות זו אינה קיימת. לפי החלטת ועדת השרים,338 בחברות ממשלתיות ברמה 9-10, לכל היותר קיימת אפשרות כי דירקטוריון החברה יחליט על תשלום של 100% פיצויי פיטורים, אך עובדים בכירים אלה אינם זכאים לפנסיה תקציבית והם מבוטחים בקרן פנסיה צוברת ולכן אין מקום להשוואה בינם ובין הנתבעים.

91. שאלת התחולה בזמן של חובת ההשבה -
כאמור, עמדת מפעל הפיס
והיועץ המשפטי לממשלה, היא כי על הנתבעים להשיב את הסכומים החורגים, ממועד הפרישה של כל אחד מהנתבעים. עמדת היועץ המשפטי לממשלה בנושא זה היתה כי מאחר שמדובר בקביעת תנאי פרישה המנוגדים לתקנת הציבור, ולמעשה מדובר בנורמות התנהגות כלליות, אין מקום לקבוע כי יחולו רק מכאן ואילך וראוי להחילם ממועד פרישתם, במיוחד בשים לב למעמדם של הנתבעים. נציג היועץ המשפטי לממשלה הוסיף עוד, כי התיקון בתנאי הפרישה, הנתבע על ידי מפעל הפיס
, הוא מידתי. אין דרישה להצמדה מלאה לתנאי העסקה של מנכ"לי חברות ממשלתיות, למשל, מבחינת תביעת השבה רק של הפנסיה ותנאי הפרישה ולא של השכר הגבוה, שאף הוא אינו ראוי. אנו מקבלים את העמדה, כי בשאלת ההשבה, "האיזון המידתי נועד להעמיד את תנאי הפרישה של הנתבעים על בסיס ציבורי סביר.339" (ההדגשה הוספה - ו.ו.ל.), והשיקול הציבורי הוא השיקול המרכזי לקבל את עמדת מפעל הפיס
והיועץ המשפטי לממשלה, לקביעת השבה ממועד הפרישה של התנבעים.

מהם השיקולים כנגד טיעוני התובע, התומכים בעמדות הנתבעים?

ראשית, יש לתת משקל לכך שעד שנת 1998, עם קבלת המלצת המועצה הציבורית המייעצת, ולמעשה עד זמן סמוך להגשת התביעה, עמדת דירקטוריון מפעל הפיס
היתה כי לא נפל פגם בתנאי הפרישה של הנתבעים, וכי אין מקום להתערב או לשנות תנאים שנקבעו בעבר340. הכרעה כי יש להשיב את מלוא הסכומים החורגים ממועד הפרישה, מעוררת אי נוחות ומנוגדת לתחושת הגינות בסיסית, שכן מדובר בהשבה בגין תקופה שבה עמדת מפעל הפיס
היתה שאין פגם בתנאי הפרישה. דברים אלה מקבלים משנה תוקף ביחס לגורן אשר סיים את עבודתו במפעל הפיס
בגיל 65, עם הגיעו לגיל פרישה ולמעשה מיצה את תקופת העבודה. בהתאם לעמדתו המוצהרת של מפעל הפיס
, עד שנת 1998, הנתבעים עצמם יכלו לסבור מפעל הפיס
לא ישנה את עמדתו. בכך מתבטאת הסתמכותם של הנתבעים על מצגיו של התובע עצמו.

בנוסף, אין טענה שנפל פגם בעת כריתת החוזה, מבחינת הפרוצדורה של כריתת החוזה, אלא הטענה היא כנגד תוכנו. לא היה פגם מבחינת אישורים שניתנו מבחינת תהליך כריתת החוזה - אלא הפגם הוא מבחינת תוכנו.

בפרשת בת ים341 אישרנו את החלטת הממונה על השכר באוצר, אשר קבע כי גמלתם של גמלאי עירית בת ים, בתפקידים בכירים (גזבר העיריה, מהנדס העיריה ומזכיר העיריה), תופחת בשיעורי משמעותיים. באותו עניין נקבע -

"הממונה קבע כי הגמלה תופחת רק ממועד קבלת ההחלטה, הוא לא דרש החזר כל הסכומים ששולמו לפני ההחלטה, לא דרש את החזר הסכומים ששולמו ביתר עוד במהלך תקופת העבודה (על אף שהגמלה המופרזת מבוססת על תנאי שכר חריגים), ואף לא דרש את החזר המענקים החד פעמיים.
בנסיבות אלה, החלטתו של הממונה הינה סבירה ושקולה, ואין מקום להתערב בהחלטתו."

כמו בעניינו, גם בפרשת עירית בת ים, נקבעו הטבות שכר ופרישה מפליגות לבכירים והממונה על השכר התערב בחוזי הפרישה לאחר שהעובדים כבר פרשו לגמלאות. עמדת הממונה שם היתה הפחתת הגמלה, ללא השבת הסכומים ששולמו עד לקבלת החלטתו. לגישה זו מצאנו ביטוי גם בעדותו של נציג הממונה על השכר (הגם שאינה מתיישבת עם עמדת היועץ המשפטי לממשלה) -

"לדעתי צריך לתקן מעתה ואילך את כל החריגות. ולגבי העומק אחורה לנהל על זה משא ומתן ולהגיע לאיזשהי פשרה."342

כאמור, עמדה זו, מתיישבת עם מדיניותו של הממונה על השכר באוצר בנוגע לחריגות שכר במגזר הציבורי, כפי שאושרה על ידינו בעבר ומצאנו אותה סבירה והוגנת כלפי מי שההחלטה לגבי אי סבירות תנאי פרישתו נתקבלה לאחר מועד הפרישה. לדעתנו, יש ליישם עקרון זה אף לגבי הנתבעים, כאשר הוא מהווה פתרון מעשי לבעיות העובדתיות והמשפטיות שהתעוררו בתיק זה, ויש להצטער על כך שהצדדים לא השכילו להגיע לפתרון זה, מבלי להיזקק להכרעה שיפוטית.

נשוב ונדגיש כי קביעתנו את תנאי הפרישה לנתבעים איננה קביעה נורמטיבית עקרונית לגבי רמות השכר ותנאי הפרישה הראויים לבכירים במפעל הפיס
, אלא היא נעשית משיקולי צדק קונקרטי בין הצדדים ושקלול כל השיקולים שפרטנו באריכות בפרק זה.

92. יחד עם זאת, גם בנושא זה יש להבחין בין הנתבעים על פי נסיבותיהם האישיות.

עמדתו של מפעל הפיס
היא כי אין כל אבחנה בין גורן ובין הנתבעים האחרים. עמדנו על כך שמעמדו של גורן כמנכ"ל מפעל הפיס
הטיל עליו חובות אמון ונאמנות, אשר נקבעו באופן מפורש בהקשר של חוזה העבודה והן מכוח מעמדו כנושא משרה בחברה ומסיבה זו קבענו כי יש להתערב גם בתנאי הפרישה של גורן, הכוללים משכורת גבוהה, אחוזי פנסיה גבוהים ופיצויי פיטורים343. יחד עם זאת, אנו סבורים כי יש מקום להתייחס אליו באופן שונה בנושא ההשבה, מאחר שגורן הוא היחיד מבין שלושת הנתבעים, אשר מילא את חוזה העבודה שלו עד תומו ופרש בגיל הפרישה (65)344. אבחנה נוספת לגביו היא העובדה שגורן פרש לפני שני הנתבעים האחרים (בשנת 1994, בעוד שגדות וגואטה עזבו בשנת 1996), כאשר במשך אותה תקופה לא התעוררו תהיות לגבי תנאי השכר והפרישה, ואילו במועד שבו החלו להתעורר, גורן כבר לא היה במערכת. לכן הסתמכותו על תנאי הפרישה שהוסכמו עימו היא גבוהה יותר מאשר גדות וגואטה. לעומת גורן, גואטה התפטרה בגיל 38 ועשרה חודשים, שנים רבות לפני הגיעה לגיל הפרישה וגם היום היא רחוקה מאוד מגיל הפרישה. חוזה העבודה של גואטה לא הגיע עד תומו במובן של מיצוי פוטנציאל העבודה במהלך החיים. העובדה שגואטה התפטרה ולא פוטרה, היא הנותנת שחוזה העבודה לא מומש עד תומו – גואטה בחרה לא לעבוד עד גיל פרישה אצל אותו מעביד. מנימוקים אלו, אנו קובעים שגורן ישיב את הפנסיה ממועד הגשת התביעה.

93. אשר לגדות, מפעל הפיס
לא טען כי במועד פרישתו, בגיל 55, לא היה זכאי לפנסיה. טענתו המרכזית נוגעת לשיעור הפנסיה. אנו סבורים כי בניגוד לגורן, נקודת הזמן ממנה תחושב הפנסיה על פי השיעור הראוי, היא מועד פרישתו. החלטה זו מעוגנת בכך שיסוד ההסתמכות אצל גדות קטן יותר לעומת גורן. נקודת המוצא הינה מעמדו של גדות כיו"ר הדירקטוריון העומד בראש מפעל הפיס
והחובות המוטלות עליו מכוח מעמד זה. שנית, עוד בשנת 1992, כאשר החלה בדיקת מבקר המדינה, יכול היה גדות לדעת כי שכרו ותנאי פרישתו נתונים לביקורת ציבורית ואינם עומדים בקריטריונים של מנהל תקין. נדגיש כאן כי הערת מבקר המדינה נגעה ליו"ר הדירקטוריון ולא למנכ"ל. נזכיר עוד כי מסקנות מבקר המדינה פורסמו בשנת 1994 ובשנת 1996 פנה היועץ המשפטי לממשלה למפעל הפיס
בנושא תנאי הפרישה של גדות345. יתירה מכך, עם פרישתו של גורן לגמלאות היתה בפני
מפעל הפיס
וגדות עצמו - כמי שעמד בראש הארגון, אפשרות לשנות את תנאי הפרישה. מפעל הפיס
מינה את מר הילל דודאי כמומחה, על מתן שיחווה דעתו בשאלת השכר הראוי למנכ"ל מפעל הפיס
, וחוות הדעת היתה שיש להפחית את השכר באופן משמעותי. בזמן שחלף בין ההחלטה על מינויו של המנכ"ל החדש (ביום 18.9.94)346, תוך כדי הדיונים בדירקטוריון לגבי שכר המנכ"ל, ולפני החלטת הדירקטוריון לאמץ את המלצת דודאי להפחית את שכר המנכ"ל (ביום 8.1.95)347, ביקש גדות וקיבל חוות דעת משפטית, שלמרות הפחתת השכר למנכ"ל החדש, שכרו והפנסיה שלו יישארו צמודים לשכר המנכ"ל הקודם - גורן, שפרש לפני כן348. כך שתנאי הפרישה והשכר של גדות לא שונו, למרות ששכר המנכ"ל החדש (סלבין) היה נמוך משמעותית משכר גורן, ולמרות שבחוזה של גדות נקבעה הצמדה לשכר מנכ"ל, בכל זאת ההצמדה נותרה לשכר גורן ולא לשכר המנכ"ל החדש. נדגיש, כי בשלב זה לא יכול היה להיות ספק כי קיים פגם מבחינה ציבורית בתנאי השכר הקודמים, כפי שציין דודאי בחוות דעתו, וכפי שציין אף גדות בפני
הדירקטוריון349.

מכל הסיבות האלה אנו סבורים כי המשקל שיש לייחס לאינטרס ההסתמכות של גדות הוא נמוך מאוד. בנוסף, ציינו כי תשלום פדיון חופשה ומחלה לגדות נעשה בניגוד למקובל, אנו סבורים כי למרות שמפעל הפיס
לא תבע את השבת הסכומים הללו, אין להתעלם מתשלום חריג זה (בסך 470,916 ₪), וגם הותרתו על כנו, מהווה שיקול בעינינו לקביעת מועד ההשבה ממועד הפרישה.

94. גואטה ראויה להתייחסות נפרדת, לאור קביעתנו כי לא היה מקום לשלם לה פנסיה בגיל בו פרשה, וזאת בשונה מגורן וגדות. כלומר, לגבי גואטה קיימים שני פתרונות אפשריים - האחד - השבת כל הסכומים שקבלה עד היום כפנסיה ופיצויי פיטורים וקביעת תחילת מועד הזכאות בגיל 60, כמקובל; והשני - ויתור על הזכות לפנסיה, תוך תשלום פיצויי פיטורים בשיעור של 150% (כפי שתבע מפעל הפיס
).

ערים אנו לכך שהסמנכ"לים האחרים במפעל הפיס
, קיבלו עם פרישתם מענק פרישה בגובה 50% וציינו כי אנו רואים בתנאי פרישתם מישור ייחוס מנחה, אך לא מחייב. למרות זאת, איננו סבורים כי גם גואטה זכאית לתשלום פנסיה ופיצוי פיטורים. ראשית, משום שקבענו ככלל לגבי כל הנתבעים כי לא ישולמו פיצויי פיטורים בצירוף פנסיה תקציבית בשיעור של 4% לשנה (הפנסיה של גואטה בשיעור של 3% לשנה, נגזרת מנוסחה זו). הנימוק השני נוגע לתשלום פדיון חופשה ומחלה לגואטה. הערנו לעיל כי למרות שהשבת סכומים אלה לא נתבעה, תשלומם מנוגד לכללים הנוהגים בשירות הציבורי. לפיכך ובשים לב לגובה הסכום (677,641 ₪) ובמיוחד לעובדה כי בשירות הציבורי לא היתה לגואטה זכות לפדיון ימי מחלה, איננו סבורים כי יש לאשר תשלום פיצויי פיטורים, גם אם הדר וסטון קיבלו מענק פרישה של 50% בנוסף לפנסיה.

לכאורה נראה כי המסקנה אליה הגענו, לפיה גואטה תוותר ללא זכות לפנסיה, הינה תוצאה קשה. אחת התשובות לכך היא כי זהו המחיר של התפטרות מרצון ממקום עבודה המשלם פנסיה תקציבית. כאשר מבחינת העובד, היתרון בפנסיה תקציבית הוא שאינו נושא בעלות מימונה, בעוד שהחסרון הוא כי רק בהתקיים תנאים מסויימים, יהא זכאי לפנסיה. מאחר שבשירות הציבורי, אין פנסיה למי שהתפטר לפני גיל 40, משבחרה גואטה להתפטר לפני הגיעה לגיל 40, זהו המחיר שהיה עליה לשאת.

זאת ועוד, בניגוד לגדות ואפילו לגורן, גואטה היתה סמנכ"לית בחברה, והיתה לה אפשרות - כפי שאכן היה בפועל עד שנת 1992, להיות מועסקת על פי ההסכם הקיבוצי החל על כל עובדי מפעל הפיס
, ובמקרה כזה היתה כפופה גם לנהלים הנוגעים לגמלאות ממפעל הפיס
. כאשר גואטה בחרה לעבור להיות מועסקת בחוזה אישי, היה לכך מחיר – מצד אחד משכורת גבוהה יחסית, ומצד שני העדר בטחון תעסוקתי. מסיבה זו, פנייתה לקבלת תנאי פנסיה מועדפים בנימוק שהיא עלולה לאבד את מקום עבודתה ויחד עימו את הפנסיה, היא בקשה חריגה, מאחר שהיא בקשה להתעלם מחסרונות הפנסיה התקציבית וקבלת רק הטוב במסלול פנסיוני זה. על בקשותיהם של בכירים בשירות הציבורי לקבל את הטוב מכל העולמות, עמדנו בפרשה אחרת, שם נאמר350 -

"כאשר התובעים חתמו על החוזים האישיים הם בחרו במודע באופציה המטיבה עימם, תוך לקיחה בחשבון כי גם אם תהיה כאן פגיעה כלכלית, היא תהיה מוגבלת בזמן. לכן ניתן לראות בכך הקצאת סיכונים שהתובעים נטלו על עצמם בעת חתימת החוזה האישי. בנוסף, מידת הפגיעה בעובדים, ככל שהם ותיקים יותר, היא נמוכה יותר, במיוחד כאשר ההחלטה אם להיות מועסק בחוזה אישי תלויה בהסכמתם ואינה כרוכה בלחץ להיות מועסק במסלול זה או אחר."
ט. על המומחים
95. לא נוכל לסיים את פסק הדין, מבלי להתייחס בקצרה למומחים שהעידו לפנינו מטעם כל אחד מהצדדים. חוות הדעת שנתנו המומחים התרכזו בשאלת סבירות השכר ותנאי הפרישה, במיוחד בהשוואה לתנאי שכר ופרישה אחרים הנוהגים במשק, וכן בשאלת סיווגו של מפעל הפיס
– כגוף פרטי או ציבורי.

לאחר ששמענו את כל המומחים, אנו סבורים כי לא היה בחוות הדעת המלומדות, כדי להאיר את הסוגיות המשפטיות העומדות להכרעה בפני
נו. מטבע הדברים, כל מומחה ניסה כמיטב יכולתו לתמוך בעמדת בעל הדין שביקש ממנו את חוות הדעת. בסופו של יום, לאחר שמיעת כל המומחים, הערך המוסף של חוות הדעת היה בעיגון של טיעוני כל אחד מבעלי הדין, בדוגמאות קונקרטיות. הא ותו לא.

גם מבחינת התוכן של חוות הדעת, לא היתה בהן תרומה משמעותית למחלוקות שבין הצדדים. כך למשל, חוות דעתו של פרופ' פרידמן, המומחה מטעם מפעל הפיס
, התרכזה בתיאור תנאי השכר המופלגים, ודווקא נושא תנאי הפרישה, שהוא לב התביעה, נזנח לקרן זווית. לעומתו, מר אשכנזי, המומחה מטעם גדות, ניסה להצדיק את תנאי הפרישה בקיומן של חריגות שכר בשירות הציבורי. עוד נטען כי אין להתערב בתנאי הפרישה מאחר שישנם סקטורים שלמים שהממונה על השכר אינו מתערב בהם. בנושא זה, התעלם מר אשכנזי מבעיית האכיפה, אולם לדעתנו, בעייה זו אינה מכשירה את "שרץ" חריגות השכר. כתבנו על כך בפרשת עירית בת ים351 –

"גם אם נקבל את עדותו של גוטמן, שהיה מזכיר העיריה (בעמ' 4 לפרוטוקול), לפיה "אין שום דבר יוצא דופן לגבי תשלומים קבועים או גלובליים ששולמו לי במהלך עבודתי והוכללו במשכורת הקובעת לצורך הגימלאות, אין שום הבדל לגבי עובדי עיריה אחרים ברמות ניהוליות כי כך היה מקובל ונהוג במשך כל השנים." (ונתעלם לרגע מהעובדה כי הוא מעיד על נורמה שתומכת בטענתו, כך שיש להתייחס אליה בחשדנות), אין בהתנהגותה של העיריה להכשיר את הנורמה הפסולה, אלא רק להדגיש את החשיבות בפעילות הממונה (ר' בסעיפים 72-73 לעיל)."

על פי הכלל, בית המשפט אינו חייב לקבל את תוכנה של חוות דעת כראיה, ועליו להפעיל שיקול דעת אם לקבל את חוות הדעת – כולה או מקצתה352. במיוחד הדברים יפים כאשר מדובר בבית הדין לעבודה, שהוא הערכאה המקצועית המוסמכת, בעל ידיעה שיפוטית בדבר הנהוג והמקובל בשוק העבודה בישראל, לגבי יחסי עבודה, תנאי העבודה, השכר והפרישה המקובלים353.

כאמור, לאחר ששמענו את כל המומחים ואת בעלי הדין עצמם מעידים, הגענו למסקנה כי עדויות המומחים וחוות הדעת שלהם, אינן תורמות תרומה משמעותית לבירור המחלוקות בין הצדדים, שהן ממהותן מחלוקות משפטיות של פרשנות או קביעת נורמות ראויות. מאחר שתפקיד זה מסור לבית הדין לעבודה, שהוא הערכאה המקצועית המוסמכת להכריע בתחום יחסי עבודה, מצאנו לנכון להכריע בסכסוך שלפנינו מבלי להיזקק לכל חוות הדעת מבחינת העמדות הנורמטיביות המופיעות בהן. יחד עם זאת, לאור טענות הצדדים בדבר ההצדקות לתנאי השכר והפרישה של הנתבעים, מצאנו עזר רב בנתונים העובדתיים בדבר תנאי השכר והפרישה במגזרים שונים במשק, המופיעים באותן חוות דעת ומשמשים בסיס למסקנות המומחים.

י. על מהימנות העדים
96. כפי שחזרנו וציינו בפתח הדברים, הסכסוך בין הצדדים הוא בראש ובראשונה סכסוך משפטי. על אף העדויות הרבות ששמענו, אשר ארכו למעלה משלושים ישיבות, השאלה המרכזית בתיק זה הינה – היש עילה משפטית מוכרת לביטול תנאי פרישה שנתקבלו על ידי דירקטוריון מפעל הפיס
, כאשר אין חולק כי הדירקטוריון פעל על פי פקודת החברות.

למרות שלב הסכסוך הוא משפטי, לאחר ששמענו את העדים, לא יכולנו שלא לציין, כי עדויותיהם, במקרה הטוב, היו מתחמקות וניסו – כל בעל דין לעניינו – להציג את הדברים באופן המטיב ביותר עם עמדתו הוא. במקרים בהם העובדות לא התאימו לעמדת התביעה או ההגנה, העדים לא זכרו או ניסו להסיט את הנושא ולהתרכז בנושאים הנוחים להם. במיוחד הדברים נוגעים לעד מטעם מפעל הפיס
- מר כץ עוז, יו"ר הדירקטריון, ולנתבע מס' 1 – מר גדעון גדות
, יו"ר הדירקטוריון הפורש.

כך למשל, כץ עוז לא זכר שורה ארוכה של עובדות, אשר היה מצופה שיהיו בידיעתו והם אף נוגעים ישירות להשתלשלות הארועים שהביאה בסופו של דבר להגשת הליך לבית הדין (העובדה שעוזרת אישית שלו נכחה בישיבות ועדת זכרוני, פרטים לגבי שידור תוכנית הטלוויזיה "עובדה", תגובתו לתוכנית זו, פרסום עמדת הדירקטוריון בנושא).354

כץ עוז לא ידע להעיד על דברים שארעו טרם תקופתו, אך גם לא היה סבור שיש צורך שיבוא אדם אחר המכיר את הפרטים מידיעה אישית355. עקבי לשיטתו – ובהתעלמות מוחלטת מהעובדה כי הוא העד היחיד מטעם מפעל הפיס
, בתביעה הנוגעת לתקופה טרם מינויו כיו"ר הדירקטוריון, כץ עוז לא היה מוכן לאשר מסמכים רשמיים או ניירות עבודה של מפעל הפיס
, אם לא חתם עליהם ולא היו מתקופתו, והדבר נכון גם לגבי מסמכים שלא יכול להיות חולק על תוכנם, כגון דו"חות כספיים של מפעל הפיס
356. כאמור, עדותו אף לא הועילה רבות בנוגע לפרטים הנוגעים לתקופת כהונתו כיו"ר הדירקטוריון שנותרו לוטים בערפל, ולמעשה ניתן היה להבין את מהלך העניינים רק על פי עשרות המסמכים בתיק זה. בנוסף, בעדותו של כץ עוז התגלו אי דיוקים המעיבים על עדותו, כך למשל, טען ששילם מכיסו על ייצוג בעתירה לבג"צ (על ידי עו"ד שהוא קרוב משפחה רחוק ואשר מונה בשלב מאוחר יותר להיות יועץ משפטי חיוני של מפעל הפיס
)357, בעוד שהדירקטוריון הוא שהחליט לשאת במימון הוצאות ושכ"ט358.

למרות כל אלה, ובמיוחד למרות התנהגותו של העד מטעם התובע, מאחר שמדובר בגוף בעל אופי ציבורי, תפקידו של בית הדין להתעלם מהתנהגותו של בעל תפקיד המייצג את התובע, שהוא חברה בעלת אישיות משפטית נפרדת ולעשות את ההפרדה בין הגוף ובין האדם המעיד מטעמו.

כאמור, גם עדות הנתבעים לא תרמה להבהרת העניינים העובדתיים. מר גדות הרבה להאדיר את פועלו כיו"ר הדירקטוריון במפעל הפיס
, אך התעלם מהשאלות שהוצגו בפני
ו359. גדות לא ענה לשאלות שהוצגו בפני
ו, אלא התרכז בפאור פועלו כיו"ר דירקטוריון מפעל הפיס
360. באופן תמוה, למרות השבחים שקשר גדות לעצמו, בכל הנוגע לשכרו – גדות חזר וטען כי לא היה מעורב בהחלטות הדירקטוריון בנושא שכר הבכירים361. הוא אף טען שלא היה מעורב כלל במדיניות השכר במפעל הפיס
, אלא רק גורן, כמנכ"ל. במקרים רבים אחרים, מר גדות לא זכר פרטים רבים וטען כי מנכ"ל מפעל הפיס
– מר גורן, הנתבע מס' 2, הוא שטיפל בנושאים אלה362. במקרים אחרים, מר גדות מסר גירסה לא מדוייקת לאירועים מסויימים363.

גם עדותה של גב' גואטה, הנתבעת מס' 3, עוררה תמיהות. להבדיל ממר גדות, גב' גואטה ניסתה להמעיט מאוד את מעמדה במפעל הפיס
, ככל הנראה, על מנת שהדבר יתאים לטענה כי ההחלטות בעניינה נתקבלו על ידי דירקטוריון מפעל הפיס
ולה לא היתה נגיעה בעניין. עדות זו אינה מתיישבת עם העובדה שאינה שנויה במחלוקת, שגואטה היתה יד ימינו של יו"ר הדירקטוריון, מר גדות364. למרות מעמדה וקרבתה לגדות, גואטה לא ידעה להסביר נושאים הקשורים לגדות, ובמיוחד אלה הנוגעים לנסיבות אי הארכת מינויו בשנת 1996365.

למרות כל אלה, מאחר שהשאלות המרכזיות בתיק זה הן בראש ובראשונה שאלות משפטיות ושאלות כלליות של מדיניות, לא היה בעדויות אלה להשפיע באופן מהותי על המסקנות בתיק.
יא. פירוט תנאי הפרישה וסכומי ההשבה על פי תוצאת פסק הדין
97. מכל הטעמים שהבאנו לעיל, הגענו למסקנה כי יש להעמיד את תנאי הפרישה של הנתבעים על השיעורים הבאים:

(א) מר גדעון גדות
-
יהא זכאי לפנסיה בשיעור של 4% לשנה (במקום 6% פנסיה לשנה);
בגין התקופות הבאות: 1.4.1981-15.8.1984; 1.7.1992 - 7.6.1996 (במקום פנסיה מיום 1.4.1981 עד יום 7.6.1996, דהיינו תקופה של כשבע שנים (7.3) במקום חמש עשרה שנים), המזכות אותו ב - 29% פנסיה;
וכן יהא זכאי ל - 6% פנסיה נוספים (מתוך התחשבות בתקופת כהונתו כח"כ, העובדה שלא קיבל שכר בגין תקופה זו ובשים לב להוראות החוק הנוגעות להשתכרותם של חברי כנסת),
כל זאת ממועד פרישתו ביום 8.7.1996.
בסך הכל יהא זכאי גדות לפנסיה של 35% במקום 70%.

המשכורת הקובעת לצורך חישוב הפנסיה הנ"ל תעמוד על סך 34,567 ₪ (29,928 ₪366 x 105%x 110%), במקום משכורת קובעת של 57,663 ₪.

סך הפנסיה לגדות, בערכי מועד פרישתו תעמוד על 12,098 ₪ (35% x 34,567 ₪) במקום 40,364 ₪ (70% x 57,663 ₪).

בנוסף, על גדות להשיב למפעל הפיס
את פיצויי הפיטורים ששולמו לו, בסך 874,517 ₪, עם פרישתו, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהמועד שסכום זה שולם לו על ידי מפעל הפיס
ועד השבתו אליו, וכן עליו להשיב את הפרשי תשלומי הפנסיה ממועד הפרישה, בין הסכום שנקבע לעיל ובין הסכומים ששולמו לו בפועל, הכל בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק.
(ב) מר אליצור גורן -
יהא זכאי לפנסיה בשיעור של 4% לשנה, בגין תקופת עבודתו במפעל הפיס
, וזאת ממועד הגשת התביעה, ביום 19.3.1998 (ללא שינוי).

המשכורת הקובעת לצורך חישוב הפנסיה הנ"ל תעמוד על סך 39,557 ₪ (זהו הסכום המתקבל מצירוף סך 29,790 ₪ (27,082 ₪367 x 110%) להפרשי ההצמדה לסכום זה ממועד פרישתו של גורן (30.10.1994) ועד מועד הגשת התביעה (19.3.1998)); כל זאת במקום משכורת קובעת של 49,687 ₪.

סך הפנסיה לגורן, נכון ליום הגשת התביעה, תעמוד על 27,690 ₪ (70% x 39,557 ₪) במקום 46,184 ש"ח (שזהו הסכום המתקבל מהוספת הפרשי הצמדה לפנסיה של גורן במועד פרישתו, בסך 34,781 ₪ (70% x 49,687 ₪) עד מועד הגשת התביעה).

על גורן להשיב למפעל הפיס
את פיצויי הפיטורים ששולמו לו, בסך 973,037 ₪, עם פרישתו, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהמועד שסכום זה שולם לו על ידי מפעל הפיס
ועד התשלום בפועל, וכן עליו להשיב את הפרשי תשלומי הפנסיה ממועד הגשת התביעה, בין הסכום שנקבע לעיל ובין הסכומים ששולמו לו בפועל, הכל בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק.

(ג) גב' רחל גואטה -
המשכורת הקובעת לצורך חישוב הזכויות הפנסיוניות ופיצויי הפיטורים לגואטה הינה 24,691 ₪ (29,928 ₪368 x 75%x 110%), במקום משכורת קובעת של 41,188 ₪, נכון ליום סיום עבודתה- 29.5.1996.
גב' רחל גואטה תודיע למפעל הפיס
תוך 30 ימים מהיום, באיזו אפשרות, מבין שתי האפשרויות הבאות היא בוחרת -

(א) הקפאת זכויותיה הפנסיוניות, כך שתעמוד לה הזכות לקבל פנסיה ממפעל הפיס
בגיל 60, על פי המשכורת הקובעת שנקבעה לעיל (24,691 ₪), ובשיעור של 3% לכל שנת עבודה.
אם תבחר באפשרות זו, יהא על גואטה להשיב למפעל הפיס
את פיצויי הפיטורים ששולמו לה, בסך 626,113 ₪369, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק ממועד קבלת התשלום ממפעל הפיס
ועד השבתו אליו. עוד יהא עליה להשיב למפעל הפיס
את כל הסכומים שקיבלה כפנסיה בצירוף ריבית והפרשי הצמדה כחוק ממועד קבלתם ממפעל הפיס
ועד השבתם אליו.

(ב) תשלום פיצויי פיטורים בגובה 150% על פי משכורת קובעת של 24,691 ₪ (במקום משכורת של 41,188 ₪), נכון למועד התפטרותה, שהם 546,288 ₪. דהיינו: השבה למפעל הפיס
של כל הסכומים שקיבלה כפנסיה, בצירוף ריבית והפרשי הצמדה כחוק ממועד קבלתם ממפעל הפיס
ועד השבתם אליו; וכן השבת סך של 79,825 ש"ח (זהו ההפרש בין פיצויי הפיטורים ששולמו לה ובין סך פיצויי הפיטורים להם היא זכאית על פי המשכורת שנקבעה לעיל), בצירוף ריבית והפרשי הצמדה כחוק ממועד קבלת התשלום ממפעל הפיס
ועד השבתו אליו.
יב. סיכום
98. סופו של ההליך הוא כי אנו מקבלים את עמדת מפעל הפיס
והיועץ המשפטי לממשלה כי "חבילת תנאי הפרישה" שהוענקה לנתבעים חרגה מגבולות תקנת הציבור וזאת בהתחשב באופיו ומטרותיו של מפעל הפיס
; הגם שפורמלית ההחלטות התקבלו אז כדין.

מפעל הפיס
והיועץ המשפטי לממשלה ביקשו לראות בתוצאות ההליך הזה כקביעת נורמות ראויות בתחום השכר ותנאי הפרישה של הבכירים במפעל הפיס
. הגם שבית הדין מופקד לדון בתובענה במסגרת שהובאה בפני
ו – אנו משוכנעים כי הדברים שנאמרו בפסק הדין הן לגבי דרך קבלת ההחלטות והן לגבי יחסי הגומלין שבין חברי הדירקטוריון לבין יו"ר הדירקטוריון במפעל הפיס
יופנמו והמסקנות המתאימות תוסקנה, בכל הקשור בנושאים שעמדו לדיון בתובענה דנן.

כאן המקום לציין כי הצעדים שנקט מפעל הפיס
כמו הקמת המועצת המייעצת בראשות נשיא בית המשפט העליון (בדימוס) הוא צעד נכון וראוי לגבי קביעת תנאי שכר ותנאי פרישה לממלאי התפקידים הבכירים בתובע.

אם תשמע דעתנו, אכן יש למצוא את הדרך להכפיף את מפעל הפיס
לגוף מפקח חיצוני ובלתי תלוי, כפי שהדבר נעשה לגבי חברות ממשלתיות, עמותות, בנקים, חברות ביטוח וכדומה, וזאת בהתחשב בכך שמדובר בחברה שהוקמה כאישיות משפטית שונה וייחודית כאשר היא מנהלת כספים בהיקף אדיר שמטרתם היא אחת ויחידה "למען הציבור".
יג. הוצאות
99. התביעה מופנית כנגד שלושה נתבעים ואף היועץ המשפטי לממשלה התייצב בהליך, התיק מרובה צדדים, הליכי ביניים, עדים וראיות. בתיק התנהלו למעלה משלושים ישיבות, גם רשימת העדים היתה ארוכה במיוחד, כאשר מלבד בעלי הדין, כל צד הגיש חוות דעת מומחה מטעמו בנושא תנאי השכר המקובלים, וכל מומחה נחקר ארוכות על תצהירו. בתיק היקף חומר רב: כ – 4,000 עמודי פרוטוקול וכ - 300 מוצגים, וסיכומי הצדדים נפרשו על למעלה מ - 1000 עמודים.

לאור תוצאותיו של ההליך, כל אחד מן הנתבעים ישא בהוצאות התביעה לרבות שכ"ט עו"ד בסך 35,000 ₪ שישולמו תוך 30 ימים מהיום, שאם לא כן ישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק עד למועד התשלום בפועל.

יד. סוף דבר -
100. התביעה מתקבלת באופן חלקי, ועל הנתבעים לשלם לתובע את הסכומים, כמפורט בסעיף 97 לעיל, תוך 90 ימים מהיום, שאם לא כן, הסכומים ישאו ריבית והפרשי הצמדה כחוק עד לתשלומם בפועל.

עוד ישאו הנתבעים בהוצאות התובע ובשכ"ט בצירוף מע"מ כחוק, בסך של 35,000 ₪ כל אחד, ואלה ישולמו תוך 90 ימים מהיום, שאם לא כן ישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק עד למועד התשלום בפועל.

ניתן היום ל' בתשרי, תשס"ד (26 באוקטובר 2003) בהיעדר הצדדים.
נ.צ. – דוד רג'ואן

נ.צ. – גילה גרזון

ו. וירט – ליבנה, שופטת
שופט ראשי

1 תשובה מספר 17, שנתן מפעל הפיס
לשאלון מטעם גואטה, מיום 18.8.98.
2 לפי טופס 161, נספח גדות / 42 לתצהיר כץ עוז.
3 פרוטוקול מיום 18.7.00, עמוד 2.
4 התקבלה לעבודה ב – 23.8.1981 (פרוטוקול מיום 22.11.00, עמוד 2); ת/76.
5 ביום 30.4.1987 (נספח ב' לתצהיר גואטה מיום 17.5.98).
6 לתיאור התקדמותה המקצועית של גואטה במפעל הפיס
, ר' גם עדות גדות: פרוטוקול מיום 13.7.00, עמ' 58 ואילך.
7 נספח גואטה /11 לתצהיר כץ עוז
8 גואטה העידה על קשריה עם גדות – (פרוטוקול מיום 22.11.00, עמוד 49) - "ש. נכון לומר, גב' גואטה, שעל פי הרקורד המקצועי שלך, העבודה הצמודה עם מר גדות, את היית אשת אמונו של מר גדות, זה נכון? עבדתם יחד, הוא סמך עליך, הלכת איתו באשר הוא הלך, היית אשת אמונו?
ת. כן, יד ימינו.
ש. יד ימינו ואשת אמונו, כן?
ת. כן."
ור' גם עדות גורן ביום 20.7.00, עמוד 74 ואילך – "התלות שלה ביו"ר היתה הרבה יותר משמעותית מאשר של עובדים אחרים, כי היא באה איתו, היא עבדה איתו מספר שנים. הם היו מזוהים פוליטית."
9 ר' פירוט סיבותיה לפרישה – עדותה ביום 22.11.00, עמוד 79, וכן עדותה כי הפרישה נעשתה במקביל לפרישתו של היו"ר גדות (פרוטוקול מיום 22.11.00 עמוד 83)
10 נספח גואטה/ 12ב לתצהיר כץ עוז– תקופת העבודה המדויקת היתה 23.8.81 – 29.5.96, 14.75 שנים.
11 נספח גדות/ 41 לתצהיר כץ עוז
12 נספח גורן/ 31 לתצהיר כץ עוז
13 נספחים גואטה/ 12א, 12ב לתצהיר כץ עוז
14 במסמך גואטה/12ב נרשם "פיצויים עבור 14.75 שנים – 607,523" ואילו בטופס 161 (נספח גואטה/13 לתצהיר כץ עוז) נרשם סכום של 626,113 ₪ כמענק פרישה.
15 נ/2
16 נ/8
17 נ/9
18 נ/12
19 נ/15
20 ת/3
21 נ/17, נ/23 פרוטוקול ישיבת דירקטוריון מינואר 98, נ/25 תמליל אותה ישיבה
22 נ/22 פרסום בעיתון ידיעות אחרונות מיום 25.9.97
23 נספח כללי/ 1 לתצהיר כץ עוז
24 נ/27 ונספחים כללי/ 3-5 לתצהיר כץ עוז
25 סעיף 21 לסיכומי מפעל הפיס

26 ר' עדות כץ עוז (פרוטוקול מיום 5.5.99, עמוד 90), כשהוא מופנה לחוזה עם גדות (נספח גדות/28 לתצהיר כץ עוז) –
"ש. ... ועל התהליך שהביא את החוזה הזה לעולם, אין לך ביקורת, אתה אישרת לנו שזה הכל על פי החלטות תקיפות.
ת. חד וחלק נכון."
ור' גם עמדת מפעל הפיס
, כפי שהובאה בישיבת דירקטוריון מיום 29.1.98 (נ/23)–
"היו"ר: מקריא הודעה בנושא תנאי פרישה של בכירים לשעבר ממפעל הפיס
.
'* הטלויזה בתכנית 'עובדה' עורכת תכנית על גדעון גדות
. התכנית איננה ביוזמתנו ולא בעידודינו.
* המנכ"ל ואני רואיינו על ידי הכתבת אילנה דיין.
* מסרתי לכתבת שעל פי מיטב ידיעתי לא הייתה שום חריגה מן החוק והדין בנושא השכר ותנאי הפרישה של גדות והכל נעשה באישור מוסדות החברה כדין.
* עם כניסתי לתפקיד החליט הדירקטוריון הנוכחי להקטין בכ – 45% את תנאי השכר של היו"ר והמנכ"ל. הדירקטוריון אף אימץ מספר ניכר של נוהלים ציבוריים נוספים של החברות הממשלתיות.
* הובהר לכתבת כי עד כה לא הועברה אלי המלצה של הועדה שהוקמה על ידי לבחינת הנושא. וכן הבהרתי כי לכשיועברו ההמלצות, הן יזכו מצידי להתייחסות הראויה לטובת מפעל הפיס
, ויונחו על שולחן הדירקטוריון.
* השאלה היתה ונשארה שאלה ציבורית ולא שאלה משפטית חוקית.
* הובהרה והודגשה בלי קשר לנושא השכר, תרומתו הייחודית של היו"ר הקודם לפיתוחה ולהצלחתה העסקית של החברה.' " (ההדגשה הוספה – ו.ו.ל.)
27 עמודים 194- 200 לסיכומי מפעל הפיס

28 ר' עדותו של כץ עוז (פרוטוקול מיום 5.5.99, עמוד 90), לעיל ה"ש 26
29 מכתב מיום 9.9.1992 - נספח גורן/25 לתצהיר כץ עוז ונספח מט לתצהיר גדות
30 תב"ע 98/ 619-14, תב"ע 98/ 795-14. הבקשות נדחו ביום 27.9.98, בר"ע נדחתה על ידי נשיא בית הדין הארצי ביום 27.12.98 (דב"ע 98/ 266-9)
31 ה"פ (ת"א) 200519/98 וטשטיין נ' מפעל הפיס

32 נ/10, נ/11
33 נ/15, נ/20, פרוטוקול מיום 11.5.99 עמודים 48-49, 55, 60, פרוטוקול מיום 2.5.99 עמוד 146
34 עדות כץ עוז בפרוטוקול מיום 11.5.99, עמ' 47-60 ופרוטוקול מיום 4.5.99 עמ' 93-100
35 פרוטוקול מיום 9.5.99, עמוד 84
36 פרוטוקול מיום 22.5.00, עמוד 15
37 שם, בעמודים 44-45
38 שם, עמוד 46
39 פרוטוקול מיום 2.5.99 עמוד 10-11
40 שם בעמוד 24-25 ור' גם בעמוד 28-30
41 חלק מהתיאור נמצא בסעיפים 32-36 לתצהירו של גדות מיום 26.4.99 וגם ובתצהיר כץ עוז מיום 22.12.98
42 החלטה רעד מיום 15.3.51, נספח מ' לתצהיר גדות ור' גם נספח מא לתצהיר גדות
43 סעיפים 166 ואילך לתצהיר מיום 22.12.98
44 ר' גם פסק הדין של כב' השופטת פלפל עת"מ (ת"א) 1390/02 גורן נ' מפעל הפיס
, ניתן 20.11.02, המסתמך בעניין זה על הפרסומים באתר האינטרנט של מפעל הפיס
: www.pais.co.il
45 סעיף 2(טו) לתזכיר ההתאגדות של מפעל הפיס
מיום 10.8.51, צורף כנספח ז' לבקשת מפעל הפיס
לסעדים זמניים
46 כל בנין או מבנה אחר השייך לרשות מקומית, או המוחזק על ידיה, ואשר משמש או נועד לשמש לתחנה לבריאות המשפחה, או לתחנה לעניין זה על ידי החברה לפי כללים שהחברה תקבע מזמן לזמן, וגם/או כל בנין או מבנה אחר השייך לגוף ציבורי שהוכר לעניין זה על ידי רשות מקומית ועל ידי החברה, ואשר משמש או נועד לשמש כאמור מטעם אותה הרשות המקומית.
47 כל בנין או מבנה אחר השייך לרשות מקומית, או המוחזק על ידיה, ואשר משמש או נועד לשמש מוסד חינוך שהוכר לעניין זה על ידי החברה לפי כללים שהחברה תקבע מזמן לזמן, וגם/או כל בנין או מבנה אחר השייך לגוף ציבורי שהוכר לעניין זה על ידי רשות מקומית ועל ידי החברה, ואשר משמש או נועד לשמש כאמור מטעם אותה הרשות המקומית.
48 כל בנין או מבנה אחר השייך לרשות מקומית, או המוחזק על ידיה, ואשר משמש או נועד לשמש למפעל תעסוקה לנוער [מפת"ן] או למפעל עיסוק שיקומי [מע"ש] או למרכזי יום לקשישים או למועדוני יום לקשישים, או למרכז פיס קהילתי, או למטרה אחרת הקשורה ברווחת הציבור שהוכרה לעניין זה על ידי החברה לפי כללים שהחברה תקבע, וגם/או כל בנין או מבנה אחר השייך לגוף ציבורי שהוכר לעניין זה על ידי רשות מקומית ועל ידי החברה, ואשר משמש או נועד לשמש כאמור מטעם אותה הרשות המקומית.
49 תקנה 5
50 תקנה 6
51 עדות גדות מיום 22.6.00, עמוד 66-67
52 תקנה 33(א)
53 תקנה 35
54 תקנה 49 לתקנות ההתאגדות: (א) יושב ראש הדירקטוריון יהיה אותו חבר הדירקטוריון שיתמנה לכך על ידי ראש הממשלה לפי תקנה 33 (א) (9).
(ב)(1) ראש הממשלה יהיה רשאי לקבוע בהודעת המינוי לפי תקנת משנה (א), או בהודעה אחרת בכתב לחברה (אף לאחר המצאת הודעת המינוי האמורה), כי מינויו של יושב ראש הדירקטוריון יהיה לתקופה שתיקבע בהודעה האמורה, ובלבד שלא תעלה על 5 (חמש) שנים מיום המינוי.
(2) קביעת תקופת כהונתו של יושב ראש הדירקטוריון כאמור לא תמנע מראש הממשלה מלחזור ולמנות את אותו היושב ראש לתקופות כהונה נוספות, כאמור, בתום כל תקופה שנקבעה כאמור.
(3) נקבעה תקופת מינויו של יושב ראש הדירקטוריון, כאמור, לא יחולו לגביו הוראות תקנה 34 (א) עד תום תקופת מינויו כאמור.
55 תקנה 49(ג)
56 תקנה 49(ד)
57 כך, למשל, בג"צ 731/86 מיקרו דף נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פ"ד מא(2) 449, 454: "מקום שגוף ממלא תפקיד ציבורי על פי דין, מוסמך בית המשפט הגבוה לצדק לדון בעתירה, התוקפת ישירות את החלטתו של אותו גוף ... לא הצורה האירגונית היא הקובעת לענין זה, אלא מהותו הפונקציונלית של התפקיד המבוצע על ידי הגוף, שהוא תפקיד ציבורי על-פי דין". הובא בהסכמה בע"א 3414/93 און נ' מפעלי הבורסה ליהלומים (1965) בע"מ, פ"ד מט(3) 196. ר' גם ד. ברק ארז "תאגידים ציבוריים" עיוני משפט יט (תשנ"ד) 278.
58 ע"א 610/02 מפעל הפיס
נ' לוטונט מועדון חברים בע"מ, ניתן 2.7.03, סעיף 20 לפסק הדין והאסמכתאות שם.
59 סעיף 18 לעיל
60 פרוטוקול מיום 9.5.99, עמוד 19
61 פרוטוקול מיום 2.5.99, (חלק א' עמוד 21)
62 פרוטוקול מיום 13.5.99, בעמוד 123
63 עת"מ (ת"א) 1390/02,לעיל ה"ש 44.
64 מכתב מיום 9.9.1992 (נספח גורן/25 לתצהיר כץ עוז ונספח מט לתצהיר גדות), שם נאמר: "החלטות הועדה לגבי תנאי הפרישה של יו"ר הדירקטוריון נתקבלו מתוך זיקת והקשר הדברים למערכות השלטון המקומי והמקובל בהם..."
65 נספח יב לתצהיר גדות
66 נ/25 – תמליל ישיבת דירקטוריון מיום 25.1.98
67 ר' עמודים 13-15 לעיל וכפי שנלמד מהתנגדות לכל התערבות במעמדו, (ר' כדוגמה: נ/41 - מכתב מכץ עוז בנושא התנגדות להלאמת מפעל הפיס
)
68 א. פרוקצ'יה "הבעלות על הפירמה וסייגיה – נושים, עובדים, אלמנות ויתומים" משפטים כב (תשנ"ב) 301, 304; ד. האן "כפייה בין קבוצתית במיזוג חברות" משפטים לב (תשס"א) 419, 423.
69 על תרומתה של החברה לפיתוח הכלכלה נכתב – "החברה היא אחת ההמצאות החשובות של מאתיים השנים האחרונות. מרבית הפעילות הכלכלית בעולם המערבי מתבצעת באמצעות חברות. האפשרות לניהול עסקים תחת משטר של אחריות מוגבלת סללה את הדרך לצמיחה כלכלית אדירה. מוסד החברה המסחרית מאפשר לבצע השקעות עתירות סיכונים (למשל: מחקר רפואי וביו-טכנולוגי) וכן השקעות עתירות הון (למשל: גשרים, כבישים ותשתיות) באמצעות חלוקת נטל ההשקעה, סיכוייה וסיכוניה, בין מספר רב של בעלי מניות. משטר האחריות המוגבלת מאפשר גם את יצירתם של שוקי הון שבהן נסחרים ניירות ערך. באמצעות שווקים אלה ניתן לערוך גיוסי הון המסייעים לצמיחה כלכלית ולהקצאת משאבים יעילה במשק." (ז. גושן "מבט ביקורתי על חוק החברות החדש: תכלית החברה, הצעות רכש והתובענה הייצוגית" משפטים לב (תשס"א) 381, 386).
70 לבעיית הנציג הוקדשה ספרות עניפה. ר' לדוגמה: ז. גושן "בעיית הנציג כתאוריה מאחדת לדיני התאגידים" ספר זכרון לגאולטיארו פרוקצ'יה (ע': ברק ואח', תשנ"ז - 1996) 239; ע. בוקשפן ""הערות על הקשר בין בעיית היסוד בדיני התאגידים, חקיקה צרכנית וחוזים אחידים" הפרקליט מד (תשנ"ח) 317, וכן: ז. גושן "מבט ביקורתי על חוק החברות החדש" משפטים לב (תשס"א) 381; י. שטרן "תכלית החברה העסקית – פרשנות והשפעות מעשיות" משפטים לב (תשס"א) 327; ד. האן "כפייה בין קבוצתית במיזוג חברות" משפטים לב (תשס"א) 419; א. חביב – סגל "מודל חדש לחבות אמון של מנהלי חברות" משפטים כב (תשנ"ב) 353.
71 א. פרוקצ'יה לעיל ה"ש 68 בעמ' 344.
72 גרינברגר ובן תור "דיני עמותות - להלכה ולמעשה" (תשס"ב, כרך א') 55-57
73 ר' עת"מ (ת"א) 1390/02 לעיל ה"ש 44
74 ה"פ (י"ם) 768/01 מגן דוד אדום בישראל נ' הממונה על השכר באוצר, ניתן 4.8.03
75 בג"צ 126/84 גלבוע נ' מפעל הפיס
, פ"ד לט(4) 68
76 עמוד 108 לסיכומי גדות ור' גם סיכומי גורן, עמוד 58 ואילך.
77 "סעיף 15(ד)(ג) לחוק יסוד: השפיטה קובע לעניננו, כי בית המשפט הגבוה לצדק מוסמך ליתן צווים לגופים ולאנשים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין. השאלה היא, איפוא, אם מפעל הפיס
הוא גוף הממלא תפקיד ציבורי על פי דין. בטרם נשיב על שאלה זו, מן הראוי לבחון את מהותו של מפעל הפיס
ותפקידיו. מפעל הפיס
היא חברה מוגבלת בערבות, בלא הון מניות, המאוגדת לפי פקודת החברות (נוסח חדש), התשמ"ג - 1983.
חברי החברה הם בעלי תפקידים ברשויות מקומיות. חברותם במפעל הפיס
היא אישית, ואין הם משמשים כנציגי הרשויות המקומיות. מפעל פיס אינו ממומן על ידי רשות ציבורית כלשהי. הוא אינו חברה ממשלתית.
הכנסות מפעל הפיס
משמשות למתן מענקים או הלוואות לרשויות מקומיות ולגופים אחרים, לשם הקמת מבנים למוסדות חינוך ובריאות, שיפוצם, תחזוקתם וציודם. את הכנסותיו מקבל מפעל הפיס
מעריכתם של הגרלות והימורים. ככלל, ארגון ועריכה של הגרלות והימורים מהווה עבירה פלילית (ראה סעיף 225 לחוק העונשין, תשל"ז-1977), אך הוראה זו אינה חלה "על הימורים או הימור מסויים, שעורך מפעל הפיס
בהיתר מראש מאת שר האוצר או מאת מי שהשר הסמיכו לכך". (סעיף 231(א)(2) לחוק העונשין). היתר כאמור ניתן למפעל הפיס
.
על יסוד מערכת עובדתית זו, קמה ועומדת השאלה, אם מפעל הפיס
הוא גוף הממלא "תפקידים ציבוריים על פי דין". שאלה זו, שתי פנים לה. האחד, אם מפעל הפיס
ממלא "תפקידים ציבוריים", האחר, אם מפעל הפיס
ממלא את תפקיד "על פי דין". מוכן אני להניח, כי התנאי הראשון ("תפקידים ציבוריים") מתקיים במפעל הפיס
. אך לדעתי לא מתקיים במפעל הפיס
התנאי השני ("על פי דין")." (ההדגשה הוספה – ו.ו.ל., הציטוט מתוך עמוד 71 לבג"צ גלבוע)
ור' גם בעניין אחר לחלוטין - בהקשר של איסור פרסומת על גבי חולצות שחקני כדורסל, במסגרת שידור המשחקים על ידי רשות השידור, אומר בית המשפט העליון –
"הגופים הנדונים (הספורטוטו ומפעל הפיס
) הם אמנם גופים ציבוריים, אבל קשורים עמם אינטרסים כלכליים כבדים מאד." (בג"צ 596/75 מכבי תל אביב, אגודה לספורט ולהתעמלות נ' רשות השידור, פ"ד ל(1) 772).
78 על האבחנה בין השניים ר': א. בנבנישתי "תחולת המשפט המנהלי על גופים פרטיים" משפט וממשל ב (תשנ"ד) 11; ד. ברק ארז לעיל ה"ש 57, בעמ' 273 ור' לדוגמה בג"צ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד לד (3) 729, המוזכר בברק-ארז שם בעמ' 290, ה"ש 66; וכן ד. ברק ארז "משפט ציבורי ומשפט פרטי – תחומי גבולות והשפעות גומלין" משפט וממשל ה (תש"ס) 95
79 ר' לדוגמה נ/41 ועמודים 97-98 להלן.
80 בג"צ 731/86, לעיל ה"ש 57.
81 ע"א 294/91 חברת קדישא גחש"א 'קהילת ירושלים' נ' קסטנבאום, פ"ד מו(2) 464
82 בג"צ 4212/91 המוסד החינוכי הממלכתי דתי העל-יסודי לבנות "בית רבקה" נ' הסוכנות היהודית לארץ ישראל, פ"ד מז(2) 661
83 ע"א 3414/93, לעיל ה"ש 57.
84 ע"א 3414/93 שם בעמוד 204
85 על פי הנקבע בפרשת קסטנבאום, כפי שהביא זאת כב' השופט זמיר בפרשת הבורסה ליהלומים, ע"א 3414/93 לעיל ה"ש 57, בעמ' 205.
86 ע"א 294/91, לעיל ה"ש 81, בעמ' 517.
87 עת"מ (ת"א) 1390/02, לעיל ה"ש 44, סעיף ד2 בעמוד האחרון לפסק הדין.
88 בג"צ 262/62 פרץ נ' כפר שמריהו, פ"ד טז 2101, 2111.
89 בנבנישתי, לעיל ה"ש 78, בעמודים 31 - 32.
90 עת"מ (ת"א) 1390/02, לעיל ה"ש 44, ס' ד1 לפסק הדין.
91 נספח ל' לתצהיר גדות
92 בנבנישתי, לעיל ה"ש 78, בעמוד 34.
93 ברק ארז, לעיל ה"ש 57, עמוד 304.
94 א. ברק פרשנות תכליתית במשפט (תשס"ג) 481
95 "כל עוד סביבה עויינת מאיימת על עצם קיומו של הארגון, יבקשו פקידיו לחזקו בדרך של ביצור חבר עובדי המינהל וחיפוש אחר מקורות תמיכה חיצוניים" פ.מ. בלאו ור.ו. סקוט ארגונים פורמאליים (יחדיו ואיחוד מוציאים לאור בע"מ, תשכ"ז) 268; א. בר חיים התנהגות ארגונית (האוניברסיטה הפתוחה, 2002-תשס"ג, כרך א') 126; י. סמואל ארגונים - מאפיינים, מבנים ותהליכים (אוניברסיטת חיפה וזב"מ, מהדורה שניה, 1996) 23-24, 58-72; ור' גם י. שנהב מכונת הארגון (שוקן, 1995) העוסק בביקורת תורת הניהול.
96 ברק ארז, לעיל ה"ש 57, בעמוד 287.
97 ת/33 (א)
98 עדות גורן מיום 18.7.00, עמוד 22 ור' גם ת/ 30, החלטת הדירקטוריון מיום 12.4.78 – "מר אורן: בישיבת הדירקטוריון ביום 15.2.1978, הוחלט על הקמת ועדה לבחינת שינויים בניהול מפעל הפיס
. ...
מר איילון: מוסר פרטים על הדיונים. ... הועדה על דעת כל החברים ממליצה: א. מר יצחק אורן יחדל לכהן כמנהל הכללי של מפעל הפיס
. בתפקידו כיושב ראש פעיל של הדירקטוריון יקיים מר אורן פיקוח על ניהול עסקי המפעל ופעולותיו, ויהיה זכאי לקבל כגמול בעד מילוי תפקידיו את הסכומים וההטבות שהוא זכאי להם לפי ההסדרים הקיימים.
ב. מר אליצור גורן ימונה להיות המנהל הכללי של מפעל הפיס
."
99 סיכומי התובע עמודים 75-76
100 ת/26
101 הדברים עולים ממכתבו של אורן למר ירמנס, ראש רשות החברות הממשלתיות (נספח גורן/1 לתצהיר כץ עוז) ומעדותו של גורן ביום 18.7.00, עמוד 35. נציין כי לא הוצג בפני
נו חוזה אישי שנחתם עם גורן, והחוזה הראשון שנחתם איתו הוא משנת 1981. ר' גם עדות גורן בנושא ביום 18.7.00, עמוד 48
102 החלטה מיום 16.3.1981 - ת/ 33(ב) ו- (ג)
103 נספח גורן/3 לתצהיר כץ עוז
104 נספח גדות/ 2 לתצהיר כץ עוז
105 נספח גדות/3 לתצהיר כץ עוז
106 פרוטוקול מיום 18.5.00, עמוד 106
107 ת/77, ת/78 פרוטוקול מיום 13.7.00, עמוד 58 ואילך.
108 ת/77, ת/79, ת/81, ת/82
109 ישיבת דירקטוריון מיום 16.12.1981, נספח גדות/4 לתצהיר כץ עוז
110 החוק לתיקון פקודת החברות (מס' 4) (אחריות נושאי משרה), תשנ"א – 1991 נכנס לתוקף ביום 28.3.91.
111 פרוטוקול מיום 22.5.00, עמוד 47 ור' גם עדות גורן ביום 18.7.00, עמוד 75
112 פרוטוקול מיום 18.5.00, עמוד 116; פרוטוקול מיום 18.7.00, עמודים 107-108
113 כך, למשל בפרוטוקול מיום 18.5.00, עמודים 106, 112
114 פרוטוקול מיום 22.6.00, עמוד 51 ור' גם עדות גורן מיום 19.7.00 עמודים 70-71
115 ר' למשל, עדות גורן לגבי ההעלאה מדרגה 8 ל- 9 ביום 18.7.00, עמודים 79-80 "לא צריך להתבייש שאני הסבתי את תשומת ליבם." עדויות גורן וגדות לגבי מימון אחזקת טלפון ביום 29.5.00 עמוד 7 וביום 18.7.00 עמודים 107-108
116 נספח גדות/5 לתצהיר כץ עוז
117 נספח גדות /6 לתצהיר כץ עוז
118 נספח גדות /7 לתצהיר כץ עוז
119 נספח גדות /8 לתצהיר כץ עוז
120 נספח גורן /6 לתצהיר כץ עוז
121 נספח גורן /7 לתצהיר כץ עוז
122 סעיף 13 לתצהיר לתצהיר מיום 26.4.99
123 ישיבת 22.5.00 עמוד 98
124 ת/43
125 נספח גורן /10 לתצהיר כץ עוז
126 גדות / 10 לתצהיר כץ עוז
127 פרוטוקול מיום 22.6.00, עמוד 33 - להערכת עדותו זו ר' להלן בעמודים 102, 122, 143-144
128 נספח גדות/ 11 לתצהיר כץ עוז ועדות גדות מיום 29.5.00 עמודים 24-40. לפירוט תנאי הרווחה ר' ת/50, פרוטוקול ישיבת דירקטוריון מיום 3.8.87: השתתפות בגני ילדים ומענות יום עירוניים, השתתפות בתיכון ובאוניברסיטאות, תיאטראות, ביטוח שיניים ומנוי במועדוני ספורט.
129 החלטת ועדת השכר מיום 11.10.1987, גדות/ 11 לתצהיר כץ עוז
130 נספח גדות/13 לתצהיר כץ עוז
131 נספח גדות/ 12 לתצהיר כץ עוז
132 פרוטוקול מיום 29.5.00 עמוד 62
133 נספחים גורן/ 12 וגורן / 13 לתצהיר כץ עוז
134 נספח גדות/ 13 לתצהיר כץ עוז
135 ת/104
136 נספח גדות/ 16 לתצהיר כץ עוז
137 נספח גדות/ 17 לתצהיר כץ עוז
138 נספח גדות/ 18 לתצהיר כץ עוז וכן פרוטוקול מיום 31.5.00, עמוד 143
139 נספח גורן/ 17 לתצהיר כץ עוז
140 נספח גדות/ 21 לתצהיר כץ עוז
141 נספח גורן/18 לתצהיר כץ עוז
142 נספח גורן/ 18 לתצהיר כץ עוז
143 נספח גורן/20 לתצהיר כץ עוז
144 נספח גורן/ 22 לתצהיר כץ עוז
145 נספח גדות/24 לתצהיר כץ עוז
146 נספח גדות/ 26 לתצהיר כץ עוז
147 פרוטוקול מיום 22.11.00, עמוד 60 ואילך
148 נ/43
149 נספח ד לתצהיר גואטה מיום 17.5.98
150 נספח גואטה /8 לתצהיר כץ עוז ועדות גורן מיום 20.7.00 עמודים 74-76.
151 נספח ה לתצהיר גואטה מיום 17.5.98
152 נספח ז לתצהיר גואטה מיום 17.5.98
153 נספח ו לתצהיר גואטה מיום 17.5.98
154 נספח ח לתצהיר גואטה מיום 17.5.98 וגם נ/45
155 נספח ט לתצהיר גואטה מיום 17.5.98 וגם ת/7
156 החלטה מיום 27.8.1992 - ת/7
157 נספח גדות/ 27 לתצהיר כץ ועז
158 נספח א' לכתב התביעה
159 נספח גורן/ 28 לתצהיר כץ עוז
160 רמת פעילות זו בוטלה והיא היתה קיימת למעשה רק בין ינואר לספטמבר 1995 והוחלה רק על חברה אחת, כי"ל- חוות הדעת של פרופ' פרידמן, עמוד 6, חוות הדעת של מר קוצ'יק, עמודים 4-5.
161 נספח גדות/ 33 לתצהיר כץ עוז
162 נספח גדות/ 36 לתצהיר כץ עוז
163 הדבר נלמד מגובה "המשכורת הקובעת" של גואטה, ר' נספח גואטה/12 לתצהיר כץ עוז
164 עמודים 197-198 לסיכומי התובע
165 פרוטוקול מיום 27.10.99, עמוד 38, פרוטוקול מיום 2.11.99 בעמוד 18, ור' גם בעמוד 15 באותה ישיבה – "הצמדות ולקיחה מהגורן ומהיקב יוצרת בעיה של איסוף דברים שלא קשורים אחד בשני..."
166 סיכומי הנתבע מס' 2, עמודים 344 –346.
167 עמודים 250-255 לסיכומי הנתבע מס' 2 ועמודים 21-25 לסיכומי הנתבעת מס' 3.
168 עמוד 199 לסיכומי מפעל הפיס
, סעיף 49.
169 פרוטוקול מיום 22.5.00, עמוד 71-70
170 ת/7
171 עמוד 41 לעיל, פרוטוקול מיום 22.5.00 עמודים 50, 59-60, ופרוטוקול מיום 29.5.00 עמוד 15
172 נ/27, ישיבת דירקטוריון מיום 18.2.1998
173 שם
174 עדות גורן מיום 19.7.00, עמוד 57
175 ת/67, נספח גורן/ 28 לתצהיר כץ עוז
176 נ/6 – ישיבת דירקטוריון מיום 20.6.96.
177 נ/25 - הציטוט מדבריו של חבר הדירקטוריון, מר יהודה ברוס. באותו הקשר ר' גם העמדות המופיעות בישיבת 13.2.98, בה הופיע שמגר, לאחר מינוי המועצה המייעצת והגיש את המלצותיו (נ/27)
178 מר עדי אלדר, שם, בעמוד 41
179 מר אפרתי שם, בעמודים 43-45
180 נ/6 –ישיבת הדירקטוריון מיום 20.6.96 (עם כניסת כץ עוז לתפקיד יו"ר הדירקטוריון); נ/27 – ישיבת דירקטוריון מיום 29.1.98 וישיבת דירקטוריון מיום 18.2.1998, בה הוצגו מסקנות ועדת זכרוני, הופיע כב' הנשיא (בדימוס) שמגר, ומסר את המלצת המועצה הציבורית המייעצת, ולאחר מכן הוחלט על הגשת התביעה כנגד הנתבעים.
181 נספח כא לתצהיר גדות
182 נ/ 27 - ישיבת דירקטוריון מיום 19.2.98.
183 שם
184 פרוטוקול מיום 17.5.00, עמוד 13
185 פרוטוקול מיום 29.5.00, עמוד 4
186 נספח גורן/3 לתצהיר כץ עוז
187 פרוטוקול מיום 18.7.00, עמודים 10-11
188 פרוטוקול מיום 19.7.00 עמ' 7 ור' גם פרוטוקול מיום 22.6.00 עמוד 17; פרוטוקול מיום 18.7.00 עמוד 96
189 פרוטוקול מיום 22.5.00, עמודים 21-22
190 l. a, bebchuk & j. m. fried “executive compensation as an agency problem” discussiom paper no. 421 (04/2003, revised 07/2003) harvard law school, the harvard john m. olin discussion paper series: http:// www.law.harvard.edu/programs/olin_center/; the social science network electronic paper collection: http://papers.ssrn.com/abstract_id=364220; forthcoming: journal of economic perspectives, vol. 17, summer 2003.
191 ר' עדות כץ עוז, לעיל ה"ש 61-62
192 פרוטוקול 19.7.00 עמודים 70-71, פרוטוקול מיום 22.6.000 עמוד 51 ואילך, פרוטוקול מיום 18.5.00 עמוד 116, ועדותו של גורן ביום 18.7.00 עמודים 79-80. ר' גם גדות/ 23 – פניית גדות לועדת ביקורת, בפברואר 1992, לפני חזרתו כיו"ר פעיל, ובקשתו לדון בתנאי השכר וההעסקה.
193 עדות גורן מיום 20.7.00, עמוד 25
194 ת/7- ישיבת דירקטוריון מיום 27.8.92.
195 נספח גדות/ 8 לתצהיר כץ עוז, ישיבת דירקטוריון מיום 26.4.1982
196 נספח גורן/ 12 לתצהיר כץ עוז– גדות חתום על החלטת הועדה לקביעת תנאי העסקתו של מנכ"ל מפעל הפיס
– הארכת תקופת ההודעה המוקדמת לשישה חודשים, במקום 3. ר' גם ההחלטה לגבי משכורת י"ג לגורן אשר אושרה על ידי גדות – עמוד 50 לעיל; וכן נספח גדות/ 34 לתצהיר כץ עוז – עדכון גמלה לגורן, המעדכן אוטומטית את הגמלה לגדות ולגואטה. גדות חתום על החלטה.
197 ר' מכתבו של מר פרלשטיין, בעודו מ"מ נציב שירות המדינה, בתשובה לפנייתו של גורן, בנוגע לתנאי הפרישה שלו, שם נאמר: "הנושא של 'תוספת גיל' מעל גיל 50 אינו רלוונטי כיוון שהוא בוטל ע"י ועדת הכנסת בשנת 1986 ואינו קיים כיום." (הפניה מיום 9.8.94, ת/71 ונספח גורן/29 לתצהיר כץ עוז ואילו התשובה מיום 28.8.94, נספח גורן/30 לתצהיר כץ עוז)
198 עדות כהן מיום 16.12.99, עמודים 86-87
199 נספח גורן/ 28 לתצהיר כץ עוז, ישיבת דירקטוריון מיום 22.12.93
200 נספח גדות/ 4 לתצהיר כץ עוז; נספח גדות/ 5 לתצהיר כץ עוז– החלטת ועדת השכר ור' גם עדות גדות בנושא ביום 22.5.00 עמודים 32-39
201 נ/25, עמוד 51
202 פרוטוקול מיום 22.5.00 עמוד 89 – "קיבלו כי נתנו לעובדים"
203 פרוטוקול מיום 31.5.00, עמוד 139
204 נספח גורן/14 לתצהיר כץ עוז, ישיבת ועדת דירקטוריון מיום 18.6.97, בה מסר גורן את הנתונים הבאים: "למפעל הפיס
ישנם בסה"כ 12 פנסיונרים, כאשר הגמלה החודשית שלהם נעה בין מינימום של כ - 167 ₪ לחודש למקסימום של 329 ₪ לחודש. מכיוון שמדובר בקבוצה קטנה שגימלתם של כולם נמוכה יחסית, אני מציע להחיל על תשלום משכורת 13 כפנסיה לגבי גימלאים אלו (תוספת של 1/3% 8 לחודש) סה"כ ההוצאה הינה 234 ₪ לחודש."
205 נספח יב לתצהיר גדות, נספח גורן/14 לתצהיר כץ עוז והחלטת ועדת השכר מיום 29.8.87, פרוטוקול מיום 31.5.000 בעמ' 40.
206 פרוטוקול מיום 22.5.00, עמוד 14
207 שם, עמודים 21-22
208 מכתבו של גורן למשרד מבקר המדינה, מיום 9.9.92, נספח פ' לתצהיר גורן
209 ר' למשל חוזה מפברואר 1991 (נספח גדות/ 22 לתצהיר כץ עוז), שנחתם לפני פקיעת המינוי, אשר הוארך ביוני 1991; וכן נספח גדות/13 לתצהיר כץ עוז - קביעת שכר ופנסיה הצמודים למנכ"ל, גם אם יפרוש במהלך הכהונה כח"כ (למרות האיסור בדבר קבלת שכר ממקור חיצוני לח"כ) - החלטה אשר נתקבלה כחצי שנה לפני המועד הצפוי לפרישה. (ר' גם עמוד 52 לעיל)
210 פרוטוקול מיום 22.5.00 עמודים 78, 80
211 ת/21
212 עמוד 42 לסיכומי היועץ המשפטי לממשלה
213 בג"צ 3705/90 הורוביץ נ' שר האוצר, תקדין-עליון, כרך 90(4) 54
214 עסק 28/99 הסתדרות העובדים הכללית החדשה - בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, טרם פורסם, ניתן 23.9.03 ור' בנושא דומה גם עע 1219/01 עמירן ואח' - רשות הדואר, טרם פורסם, ניתן 17.7.03.
215 עב (ת"א) 99/ 301470 נתן ו - 120 אח' - מדינת ישראל, עבודה - אזורי, כרך יב, 371.
216 סעיף 80 באותו עמוד
217 סעיפים 115 – 117 לכתב התביעה
218 סעיף 59 לכתב התביעה
219 ר' סיכומי גדות, עמוד 207 – 232; סיכומי גורן, הנפתחים בציטוט – "קל להבטיח, אך הה! מה קל לשכוח!"; סיכומי גואטה – עמוד 30 ואילך.
220 בג"צ 6845/00 ניב נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נו(6) 663; דנג"צ 4191/97 רקנט נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נד(5) 330
221 ע"א 1393/92 קז'קוב נ' קז'קוב, פ"ד מח(4) 353; ע"א 1662/99 חזקיהו נ' אליהו, דינים עליון, כרך סב, 517.
222 איסור על כיסוי ביטוחי למעשים מכוונים – ע"א 2016/00 רוזנצוויג נ' רוזנבליט, פ"ד נו(4) 511
223 "תקנת הציבור היא שמי שנבחר להיות ח"כ יכהן כח"כ כל תקופת כהונתה ולא ישנה תוצאות הבחירות על דעת עצמו על ידי שיתחייב להתחלף במועמדים שברשימתו שלא נבחרו" עע"מ 5042/01 גדבאן זיד נ' פארס כמאל-חורפיש, פ"ד נו(3) 865
224 דנ"א 4465/98 טבעול (1993) בע"מ נ' שף הים (1994) בע"מ, פ"ד נו(1) 56
225 ע"א 2454/98 לינדאור נ' רינגל, פ"ד נו(1) 225
226 ר' למשל, נסיונו של מפעל הפיס
להציג מספר מכתבי ביטול של מנויים והחלטת בית הדין שלא להתיר את הגשתם - פרוטוקול מיום 18.5.00, עמוד 8: "ב"כ התובעת ניסתה להגיש באמצעות מר גדות מכתב שנשלח ע"י גב' סוניה שליט מתאריך 8.10.97 כאשר לגבי אותם מכתבים לפי הצהרת ב"כ הנתבעים המכתבים לא גולו במסגרת הליכי גילוי המסמכים, יש לציין שבתיק זה הליכי גילוי המסמכים היו ארוכים ומפורטים ביותר ולכן יש לייחס להם חשיבות ולא ניתן להתעלם מהם בשלב זה של הדיון. מעבר לכך, אין אנו מוצאים כל רלוונטיות בהצגת מכתב זה או אחר לדיון מאחר וראשית העד הזה אינו יכול להגיב למכתב. הוא לא קיבל אותו, הוא לא מכותב במכתב, הוא אינו מכיר אותו. כמובן שלא ניתן להגיש באמצעותו את המכתב ובודאי שלא בשלב זה. מכל הטעמים האלה הבקשה נדחית."
227 סעיף 179 לסיכומי התובע, עמוד 234
228 ע"א 6601/96 aes systems inc נ' סער, פ"ד נד(3) 850, 860-861.
229 ר' עמודים 71-73 לעיל
230 ר' תגובתו להערות מבקר המדינה (נספח גורן/25 לתצהיר כץ עוז), התשובה ליועץ המשפטי לממשלה (נ/9 ו- נ/15) וטיעוני מפעל הפיס
בהליכים משפטיים כנגדו (לעיל עמודים 13-15)
231 ע"א 6601/96 לעיל ה"ש 228 בעמוד 864
232 ע"א 6601/96 שם בעמוד 865, ור' גם בג"צ 6126/94 סנש נ' רשות השידור, פ"ד נג (3) 817, 845 - "סבירות ההחלטה היא פונקציה של איזון ראוי בין הערכים המתנגשים (ראה בג"ץ 935/89 גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מד(2) 485, 513; בג"ץ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2) 229)" וכן מאמרו של ז. סגל "עילת העדר היחסיות (disproportionality) במשפט המנהלי" הפרקליט לט (תש"ן) 507.
233 בג"צ 3477/95 בן עטייה נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד מט(5)1, 9, ור' גם ד. דורנר "מידתיות" ספר ברזון (כרך ב', תש"ס, ברק וברנזון עורכים) 281, 293 - "המידתיות מצביעה על השיקולים העקרוניים שבהם רשויות השלטון נדרשות להתחשב כאשר הן שוקלות אם לקבל החלטה העשויה לפגוע בזכויות או באינטרסים מוגנים. היא מהווה אמת מידה מובילה לביקורת השיפוטית. בתור שכזו היא מכוונת ומגבילה את שיקול הדעת של הרשויות אך אינה שוללת אותו."
234 בג"צ 3477/95 שם בעמוד 14
235 בג"צ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728 ור' גם על השימוש המשולב בשתי העילות בבג"צ 2832/96 יוסף בנאי נ' לשכת עוה"ד, פ"ד נ (2) 582, 600 – "חוסר-סבירות משמש בפסיקה עילה עיקרית לבחינת החוקיות של תחולה למפרע. ראו, לדוגמה, בג"צ 21/51 ביננבוים נ' עירית תל-אביב, פ"ד ו 375. בדומה לכך, חוסר-סבירות עשוי לשמש עילה גם בשאלת הצורך בתקופת מעבר. ראו, לדוגמה, ע"פ 104/72 ראב נ' מדינת ישראל, פ"ד כו(2) 412. ועדיין אין בכך כדי לשלול את האפשרות לעשות שימוש בעילות אחרות לפי נסיבות המקרה. במיוחד ראוי לציין את האפשרות שהחלטת הרשות לקבוע תחולה מיידית תהיה לוקה בחוסר-מידתיות. עילת המדתיות דורשת, בין היתר, כי הרשות המינהלית לא תפגע באדם במידה העולה על הנדרש. אכן, יש מקרים בהם נכון לומר כי תחולה מיידית של החלטה, ללא תקופת מעבר, תפגע באדם במידה העולה על הנדרש. במקרים כאלה, אפשר שעילת המידתיות תתאים יותר לנסיבות המקרה מעילת הסבירות." וגם בג"צ 3477/95, לעיל ה"ש 233 בעמוד 12: "עקרון המידתיות - כאחיו הבכור עקרון הסבירות - מחייב קונקרטיזציה."
236 דורנר, לעיל ה"ש 233, בעמוד 291
237 בג"צ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4)1
238 גם הדירקטורים היו ערים לכך, ר' ישיבת הדירקטוריון מיום 29.1.98 (נ/ 25), בעמוד 43 – "כל פעם שעולה הפנסיה של גדות, או כל דבר אחר, אנחנו מקבלים את זה במכירות."
239 על מצב המשק בשנים 1996-1998, ניתן ללמוד מהמבוא לדוחות הממונה על השכר באוצר, שהוגשו לתיק בית הדין ("דין וחשבון על הוצאות השכר של גופים ציבוריים לשנים 1996, 1997, 1998)
240 דו"ח לשנת 1996, בעמ' 165
241 נ/30, נספח לחוות הדעת של מר קוצ'יק
242 פרוטוקול מיום 9.5.99, עמודים 80 – 85
243 שם, עמוד 84
244 ע"ב (ת"א) 601306/98 אורפז ואח' נ' עיריית בת ים, עבודה - אזורי, כרך יא 374.
245 עדות גדות ביום 22.5.00 עמוד 21-23
246 ע"ב (ת"א) 601306/98, לעיל ה"ש 244 וראה גם ע"ע 1260/01 היועץ המשפטי לממשלה - עו"ד רפאל שטוב ואח', טרם פורסם; ע"ע 001138/01, עמוס אהרון - המועצה האזורית מרחבים, טרם פורסם.
247 לגבי ההשוואה לאנשי צבא הקבע, ר' האמור בבג"צ 5060/96 קהלני נ' שר הבטחון, פ"ד נד(3) 270, 277: "לצבא ייחוד משלו ולשרות בצבא הקבע ייחוד משלו."
248 פרוטוקול מיום 22.5.00 עמוד 94
249 עמוד 26 לחוות הדעת של מר אשכנזי
250 עמוד 5 לחוות הדעת של מר גרניט
251 ר' בעמודים 28-31 לעיל.
252 פרוטוקול מיום 31.5.00, עמודים 59-64
253 בהקשר זה ר' דברי יו"ר הדירקטוריון, גדות, בישיבת דירקטוריון מיום 25.12.86 (נספח יב לתצהירו): "...ננהל קרב עיקש בנושא הגרלות ושיווק. אנו מצפים שמקבלי החלטות – ביחס לאישורי הגרלות מד"א והועד למען החייל – יעמדו לימיננו ויגנו עלינו, כי אנו עושים למטרות חשובות ביותר. שני גופים אלה גרמו לנו ירידה בהכנסות שלא ישיגון גם בשנתיים של הגרלות (הפסד נטו של כ – 10 מליון ₪). כשהיו בשטח – נחנקנו. כשיצאו ממנה אנו טובים יותר. הם הציעו עמלות למוכרים של 10% (מול 6.5% שלנו), הציעו כפרסים 30% (בעת שאנו מציעים בין 50-60%) הרסו לנו את שוק החיש גד ומה שבנינו בחמש שנים נהרס בשנה אחת." (ר' גם סעיף 9.7 בפרוטוקול ישיבת דירקטוריון מיום 6.3.86(נספח יג לתצהיר גדות) וישיבת הדירקטוריון מיום 30.10.86 (נספח טו לתצהיר גדות))
עוד באותו עניין – ישיבת הדירקטוריון מיום 26.11.86 - דו"ח היו"ר על הפגישה עם שר האוצר ור' גם ישיבת דירקטוריון מיום 25.6.92 בה הודיע גדות – "לאחרונה אנו עדים להגרלת של גופים מסחריים, המעניקים פרסים כספיים במסגרת ההיתר הכללי של האוצר, ועל כן אנו פונים למשרד האוצר למנוע הגרלות עם פרסים הפוגעים במפעל הפיס
." ואכן הדירקטוריון מטיל על המנכ"ל "לפנות למשרד האוצר בבקשה למנוע מתן אישורים להגרלות עם פרסים כספיים, הפוגעים במפעל הפיס
ובשוק ההימורים במדינה."
ובישיבת הדירקטוריון מיום 30.7.92, נספח סב לתצהיר גדות, עמוד 4, גורן אומר: "לאחרונה אנו עדים "להצפה" רבתי בהגרלות כביכול עפ"י ההיתר הכללי (הגרלות של עיתונים, מפעלים, גופים מסחריים רבים ועוד) ובין אלה גם כאלה המפעלים הגרלות ללא פסק זמן של שלושה חודשים, כמתחייב בחוק. אשר על כן, פניתי למשרד האוצר והתרעתי על הסחף ועל הנזקים להגרלות הממוסדות. ציינתי שגם המועצה להסדר הימורים מפעילה את הגרלת הטוטו – אוטו בניגוד לסיכום." ר' עוד גם לאחרונה ע"א 610/02 מפעל הפיס
נ' לוטונט, ה"ש 58 לעיל.
254 כפי שמציג גדות וזוקף הכל לעצמו – ר' נספח לד לתצהירו
255 נספח מו לתצהיר גדות
256 פרוטוקול מיום 28.11.99, עמוד 100
257 פרוטוקול מיום 18.7.00 עמוד 100, וכן פרוטוקול מיום 20.7.00 עמוד 70
258 פרוטוקול מיום 19.7.00 עמ' 7.
259 פרוטוקול מיום 17.5.00, עמוד 24
260 פרוטוקול מיום 29.5.00 ומיום 31.5.00
261 פרוטוקול מיום 17.5.00, עמוד 87
262 פרוטוקול מיום 22.5.00, עמוד 78
263 ת/21 עמוד 5
264 גם גרניט, המומחה מטעם גורן, טען (בעמוד 14 לחוות דעתו) שהסביבה הטבעית של מפעל הפיס
היא מרכז השלטון המקומי.
265 החוזים הראשונים של גורן, תנאי השכר של אורן, הנסיון להשיג מידע לגבי תנאי השכר של מנכ"לים בחברות ממשלתיות (עדות גורן מיום 18.7.00, עמוד 35-36)
266 פרוטוקול מיום 17.5.00, עמוד 12
267 נספח גורן/28 לתצהיר כץ עוז
268 גדות השיב בשאלון (ת/20) כי לא היה שינוי בעבודתו במפעל הפיס
לאחר שנבחר כח"כ, ר' גם ה"ש 127 לעיל.
269 פרוטוקול מיום 19.7.00 עמוד 4
270 פרוטוקול מיום 22.6.00 עמוד 71
271 ע"א 6601/96, לעיל ה"ש 227 וגם ע"ע 164/99 פרומר - רדגארד, פד"ע לד 294.
272 עמוד 210 לסיכומי גדות, סעיף 76 – "טול דוגמה, שאדם זוכה בפיס בפרס בן 50,000,000 כזוכה יחיד, ללא שותפים. זה איננו מצב שכיח ומקובל, אך אפשרי. היעלה על הדעת, שיבוא מפעל הפיס
ויטען: 'גוף דו מהותי אני, כל כולי משרת הציבור אני, כספי הזכיה יכבידו על קופת הציבור... והרי כל הטיעונים הללו, נטענו בתיק דנן, ובכל הטיעונים הללו, אין שום שוני בין תוקף חוזי עבודה, לבין תוקף ההתקשרות החוזית בין המפעל לבין רוכש כרטיס."
273 תב"ע (ת"א) מח/48-2 רויך - בנק לאומי לישראל, לא פורסם, בעמודים 15-18 לפסק הדין.
274 בג"צ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מט(4) 749, 768 ור' גם בג"צ 6845/00 לעיל ה"ש 220
275 דנ"א 4465/98 לעיל, ה"ש 224, בעמוד 109
276 בג"צ 6231/92 לעיל ה"ש 274, בעמוד 783
277 שם בעמוד 785
278 שם בעמוד 791
279 עמודים 272-280 לסיכומי התובע
280 בישיבה מיום 29.1.98 - נ/23
281 פרוטוקול מיום 11.5.99, עמודים 40-41, נ/37, נ/38
282 פרוטוקול מיום 13.5.99, עמודים 19-26
283 פרוטוקול מיום 2.11.99.
284 נ/104
285 פרוטוקול מיום 11.5.99, עמוד 43
286 שם, עמוד 45
287 דנ"א 4465/98 לעיל ה"ש 224, בעמוד 106
288 עמודים 96-97 לסיכומי היועץ המשפטי לממשלה
289 ר' גם עדות כץ עוז ביום 9.5.99, עמוד 16 ואילך
290 פרוטוקול מיום 9.5.99, עמוד 37
291 ר' סעיף 96כז לפקודת החברות-
(א) נושא משרה חב חובת אמונים לחברה ינהג בתום לב ויפעל לטובתה, ובכלל זה -
(1) יימנע מכל פעולה שיש בה ניגוד ענינים בין מילוי תפקידו בחברה לבין מילוי תפקיד אחר שלו או לבין עניניו האישיים;
(2) יימנע מכל פעולה שיש בה משום תחרות עם עסקי החברה;
(3) יימנע מניצול הזדמנות עסקית של החברה במטרה להשיג טובת הנאה לעצמו או לאחר;
(4) יגלה לחברה כל ידיעה וימסור לה כל מסמך הנוגעים לעניניה, שבאו לידיו בתוקף מעמדו בחברה.
(ב) אין באמור בסעיף קטן (א) כדי למנוע קיומה של חובת אמונים של נושא משרה כלפי אדם אחר.
292 ע"א 817/79 קוסוי נ' בנק י.ל. פויכטנגר בע"מ, פ"ד לח(3) 253
293 עב (ת"א) 601306/98, לעיל ה"ש 244
294 ע"ע 164/99, לעיל ה"ש 271 ור' גם ע"א 1142/92 ורגוס בע"מ ואח' נ' כרמקס בע"מ ואח', פ"ד נא (3) 421 המוזכר שם
295 פרוטוקול מיום 20.7.00, עמוד 74
296 תשובה מספר 49 לשאלון מפעל הפיס
המופנה אל גדות
297 סעיף 290 לסיכומיו
298 פרוטוקול מיום 22.11.00 עמוד 37 - "אגב, הייתה ועדת שעות נוספות שאני הייתי משתתפת בוועדה הזאת שהייתה מאשרת לעובדים, כל מנהל היה פונה בקשר לעובד שלו, היה מבקש שעות נוספות כל חודש, זה היה תהליך שקרה כל חודש, ישבנו וקבענו שעות נוספות לכל אחד מהעובדים על פי דרישה של, ..."
299 עדות גדות ביום 18.5.00, עמוד 61, לפיה גדות היה מינוי של שר האוצר דאז, מר ארידור. עדות גדות מיום 31.5.00 בעמוד 89 (בהקשר של הארכת המינוי בשנת 1986)– "היה דין ודברים מי יהיה יו"ר הדירקטוריון, בסופו של דבר, זה מינוי פוליטי. לא פשוט. אנשים, בסופו של דבר, כל אחד רצה מישהו משלו, או מישהו אחר, ובסופו של דבר השתכנעו לתת לי את ההארכה. משה ניסים הואיל בטובו לתת לי את ההארכה."
300 ר' עמדתנו בנושא בעמודים 95-96
301 פרוטוקול מיום 18.5.00, עמוד 49-50, נספח גדות/1 לתצהיר כץ עוז
302 פרוטוקול מיום 9.5.99, עמוד 135
303 בעמוד 12, נתונים אלה מופיעים גם בחוות דעתו של אשכנזי (מטעם גדות).
304 בעמוד 8
305 ר' דוגמה אחת - עדות גדות ביום 13.7.00 בעמודים 104-106
306 לעיל בעמוד 25
307 פרוטוקול מיום 31.5.00 בעמודים 19, 21
308 פרוטוקול מיום 18.5.00, עמוד 112 ור' גם עמודים 81-82 באותה ישיבה
309 בשנת תש"ן, עם ביטול האיסור על הכנסה ממקור נוסף (שנקבעה בסעיף 8 בחוק שכר חברי הכנסת, התש"ט - 1949), נקבעה הגבלה על השתכרותם של חברי כנסת ממקורות נוספים, בסעיף 13א(ב) לחוק חסינות חברי כנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א - 1951 (תיקון מס' 7) ס"ח 1294 (תש"ן) עמוד 22, מיום 20.12.89. יש להדגיש כי עד שנת 1988 האיסור על קבלת שכר היה מוחלט ואילו החריג היחיד שהותר מאז ועד ביטול האיסור כאמור, נקבע רק בשנת 1988, בתיקון מס' 5 לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, ועניינו העמדת רכב ושירותי משרד לח"כ, בתנאים שונים (ס"ח התשמ"ח עמוד 140)
310 ר' גם הוראת סעיף 11(4) לחוק הגמלאות.
311 עמדנו על האבחנה בין מנכ"ל האחראי על הצד עסקי לעומת היו"ר העוסק בהקצאות – לעיל בעמודים 25, 121, עדות כץ עוז מיום 9.5.99, עמודים 18-19.
312 תצהיריהם של ה"ה מן וגזית, אשר לא נחקרו על תצהיריהם
313 ר' עמודים 115-117 לעיל
314 פרוטקול מיום 22.11.00 עמודים 73-74, 78-79
315 פרופ' פרידמן העיד שהצמדת שכר סמנכ"ל לשכר המנכ"ל השיעור של 75% מקובלת ונהוגה בחברות ממשלתיות (עמוד 16 לחוות דעתו), אולם החריגה היא בבסיס השכר, כפי שפרטנו לגבי גורן וגדות.
316 הוראת סעיף 7 לחוק חופשה שנתית, התשי"א - 1951; נסמן 33.135 לתקשי"ר
317 ר' עמדתנו בפרשת עירית בת ים, עב (ת"א) 601306/98 , לעיל ה"ש 244
318 ר' סעיף 15 לחוק שירות המדינה (גימלאות)[נוסח משולב], התש"ל - 1970 ובמיוחד ס"ק (4).
319 בחוות הדעת של מר דוד פרלשטיין, המומחה מטעם גואטה, ובסיכומיה - סעיף 182
320 כאמור, אנו בודקים את מכלול תנאי הפרישה גם בצמידות לתנאי השכר - כפי שציינו בחלק העוסק במידתיות ובשאלת ההשבה.
321 סעיף 153 לסיכומים
322 דב"ע תשן/3-10 חיים כהן - הלר פיסול ותכשיטים בע"מ, פד"ע כא 238, 241 מול האות ה' וגם דב"ע נו/ 52-3 אבו עצא - שמיל אספקת כח אדם (1990) בע"מ, עבודה ארצי, כרך כט(1) 81.
323 סעיף 96 לסיכומי גואטה
324 נ/60
325 נ/59 תשובת מפעל הפיס
לשאלון מטעם גואטה וגם פרוטוקול מיום 11.5.99 עמוד 25
326 נ/38
327 פרוטוקול מיום 11.5.99, עמוד 43
328 עמוד 64 לסיכומיו
329 כך גם בישיבת הדירקטוריון מיום 18.2.98 (נ/27), נאמר על ידי הנוכחים:
"מר ברוס: אני הבנתי מזכרוני ומשמגר, שצריך לקצץ בפנסיה. הבנתי את זה. צריך לקצץ. כמה? הדירקטוריון לא צריך לקבוע.
מר אלדר: אז הולכים לבית משפט. אנחנו נלך לבית משפט, בית משפט יפסוק. אני חושב שזה הדבר הטוב ביותר, האמן לי, האמן לי הדבר הטוב ביותר שנצא מפה פה אחד, לפי מה שפה שמגר הציע לנו. אני חושב שזו הצעה טובה וצריך ללכת עליה." (שם, עמ' 28-29)
330 ר' לעניין זה גם הטענה המופיעה בסיכומי הנתבעת מס' 3, גואטה - (סעיף 240), לפיה "מפעל הפיס
מבקש לגלגל את האחריות לפתחו של בית הדין בקביעת השכר הראוי במפעל הפיס
. ...האמנם בית הדין צריך ליטול על עצמו את תפקיד הדירקטוריון ולקבוע עבור מפעל הפיס
מהם תנאי ההעסקה הראויים לבכירים? אם מפעל הפיס
כל כך מעוניין להיצמד לתנאי השכר של חברות ממשלתיות – מה מונע ממנו לעשות כן ביוזמתו?"
331 נ/34
332 נ/38, נ/37
333 סעיף 100 לחוק הגמלאות
334 ר' ה"ש 309 ועמוד 122 לעיל
335 עמודים 51-53 לעיל וה"ש 309. בתיקון מס' 7 לחוק חסינות חברי כנסת, חובותיהם וזכויותיהם, תקרת ההשתכרות הועמדה על: "מחצית הכנסתו כחבר הכנסת, בין בתמורה כספית ובין בתמורה חומרית אחרת..."
336 ר' טענות מפעל הפיס
בנושא זה, בסיכומיו בעמודים 41-42, 45-46
337 ר' סעיף 15 לחוק פיצויי פיטורים והעדרה של הוראה המקנה זכאות לפיצוי פיטורים בחוק הגמלאות, ולעומתה - הוראה מפורשת בדבר מענק פרישה לפי סעיף 22 לחוק הגמלאות, לעובד שפרש בגיל 60, כפיצוי על איבוד גמלה לחמש שנים.
338 נספח ד' לתצהירו של מר כהן
339 סעיף 201 לסיכומי ב"כ היועץ המשפטי לממשלה
340 ר' גם עדותו של כץ עוז מיום 2.5.99, שהסביר מדוע חלפה שנה בין מינויו לבין הקמת ועדת זכרוני, בנימוק ש"לא היה לו נוח עם כל הנושא".
341 עב (ת"א)98/ 601306 לעיל ה"ש 244
342 הציטוט מפרוטוקול מיום 16.12.99, עמוד 157, אך ר' גם עמודים 154 - 160
343 ר' עמודים 115-117 לעיל
344 ד"ר ג. מונדלק "איפיון ההסדרה המשפטית לגבי פיטורי עובד" עיוני משפט כב (תש"ס) 819, 834-836
345 נ/8, נ/12
346 נספח גדות/32 לתצהיר כץ עוז
347 נספח גדות/ 38 לתצהיר כץ עוז
348 נספח גדות/33 לתצהיר כץ עוז ור' גם הסברו של גדות לפניה: "חשבתי שאין שום השלכה. לאחר שהתקיים הדיון והתחילו ליצור את המשכורת של סלבין, אני ביקשתי כדי להיות בטוח לקבל את זה גם בכתובים." (פרוטוקול מיום 13.7.00 עמוד 32)
349 נספח גדות/35 לתצהיר כץ עוז, עמוד 4
350 עב (ת"א) 301470/99, לעיל ה"ש 215
351 עב (ת"א)98/ 601306, לעיל, ה"ש 244
352 "כמו כל חוות דעת של מומחה המוגשת לבית המשפט... היא אינה אלא ראיה במסגרת כלל הראיות המובאות בפני
בית המשפט, אשר בית המשפט רשאי להסתמך עליה אך גם לדחותה, כולה או חלקה, כשהוא מוצא זאת לנכון, בהתאם לשיקול דעתו." (ע"א 2160/90 רז נ' לאץ, פ"ד מז(5) 170; ור' גם פסקי הדין המוזכרים שם: ע"א 16/68 רמת סיב בע"מ נ' דרזי, פ"ד כב(2) 164, 168; ע"א 311/66 נחמיאס נ' לקט קואופרטיב לאיסוף נייר פסולת, פ"ד כ(4) 48, 50; ע"א 124,128/79 מדינת ישראל נ' קמינר, פ"ד לד(1) 617, 622-621; ע"א 675/77 אלטשולר נ' נציב המים, פ"ד לד(1) 731, 737; ע"א 409/84 מדינת ישראל נ' שגב, פ"ד מ(3) 706, 711-710; י. קדמי, על הראיות (תשנ"ט, חלק שני) 555, 679; א. הרנון, דיני הראיות (1985, כרך ב') 306 – 305.
353 ר. חרמש "תפקידו של בית הדין לעבודה בביצור מעמדה של העבודה שנתון משפט העבודה ה (תשנ"ה) 89. מסיבות אלה מוכרת בבית הדין לעבודה ידיעת דיינים המיוחדת לערכאה זו, הכוללת, בין השאר, נושאים אלה: הסכמים קיבוציים כללים וצווי הרחבה (דב"ע נא/3-12 אדירים בע"מ - שבתאי, פד"ע כג 192; דב"ע מד/ 3-4 איגוד קציני הים - רשת הנמלים בישראל, פד"ע טז 18; דב"ע מט/16-3 אגודת השומרים בע"מ נ' שלייבי עיאדה, פד"ע כ' 213, 216), תקנוני קרנות פנסיה (דב"ע לה/ 29-3 פוטוקר–שטיין – אגד בע"מ, פד"ע ו 288), הוראות התקשי"ר ותנאי העבודה הכלליים בשירות המדינה (דב"ע נה/ 93-3 שמואלי – המועצה לשיווק פרי הדר, פד"ע לא 1), זכויות מסויימות לאנשי הסגל האקדמי של המוסדות להשכלה גבוהה (דב"ע נו / 33-3 פורן – חברת החשמל לישראל בע"מ, פד"ע לב 403), השפעת העלאות שכר במקום אחד על דרישות העובדים בחברות אחרות, השלובות בצורה זו או אחרת, זו בזו (דב"ע נא/ 52-3 דוד יצחק – תנועת מושבי העובדים בא"י, פד"ע כג 87).
354 פרוטוקול מיום 4.5.99, עמ' 88 ואילך ור' גם עדותו בישיבת 9.5.99, עמוד 75 -
"ש. אני שואל אותך מזכרונך. תאשר לי שהמלצה של ועדת זכרוני, מסקנתה של ועדת זכרוני היתה שיש להצמיד את שכרו של מנכ"ל מפעל הפיס
לשכר של מנכ"ל חברה ממשלתית המסווגת ברמה 11, ולא למר סלווין.
ת. אני חוזר ואומר לך, מה אני, מזכרוני אני לא יכול להגיד לך את הפרטים של העניין הזה. הוא כולו נמצא במסמכים לפניכם. אני לא רואה בנושא הזה איזשהו דבר שאני יכול לזכור מזכרוני. הנושא הזה עבר דיון בדירקטוריון, והדירקטוריון פסק והחליט שהוא מאמץ את ההחלטות, ואת הכללים, כפי שחישבנה ועדת זכרוני. מה אני נשאל? האם אני זוכר מה היו המספרים? לא עסקתי בזה. זה לא ענייני."
355 פרוטוקול מיום 9.5.99, עמוד 14-15, 75
356 פרוטוקול מיום 9.5.99, עמוד 11 -12
357 פרוטוקול מיום 11.5.99, עמוד 73-74
358 נ/55 - ישיבת דירקטוריון מיום 7.11.96
359 פרוטוקול מיום 18.5.00, עמ' 17– "זה לא יעזור לך, אני אדבר אל כב' השופטת ואני אומר את אשר על ליבי עד שאני אופסק." ובמקום אחר (פרוטוקול מיום 18.5.00, עמוד 84) – "אני אספר על כל מה שיבוא לי לספר." (ור' גם פרוטוקול מיום 22.5.00, עמוד 15)
360 ר' בעדותו של גדות: "נעשה פה מעשה, זה מעשה פשוט לא נאה. פשוט לא נאה. הרי הנשמה מתקוממת מול מה שעשיתם פה. הרי בנינו חצי מדינה ומה שיש לי בדו"ח זה מה שאתם ביקשתם בדו"ח הזה." (פרוטוקול מיום 17.5.00, עמוד 24), ובהמשך (שם, בעמוד 87)- "מפעל הפיס
היה בייבי שלי במשך 15 שנה יחד עם האיש הנהדר הזה שיושב והגברת הנכבדה שיושבת כאן, עשינו פלאות למען עם ישראל. ואני קשה לי לשאת את הדרך שבה אתה רוצה לכתוש 3 אנשים שהקדישו את עצמם למען מה שהם עשו, בדרך שאתה עושה אותה." וכן חזרתו על הביטוי "1700%" להמחשת הישגי מפעל הפיס
בתקופתו (פרוטוקולים מיום 31.5.00, 29.5.00). ור' גם בפתח תצהיר עדותו מיום 26.4.99: "משך כמחצית שנות דור הובלתי את מפעל הפיס
להישגים חסרי תקדים. ...מוסדות מפעל הפיס
נשאוני על כפיים ונציגי השלטון המקומי הוקירו את פועלי."
361 כך למשל, כשגדות נחקר על קשריו עם ועדת הדירקטוריון, אשר קבעה את תנאי שכרו ופרישתו, והיא הגוף המצומצם המקבל החלטות עסקיות של מפעל הפיס
(פרוטוקול מיום 18.5.00, עמוד 81-82), גדות טען כי לא היה מעורב בכל החלטה שלה, הנוגעת לתנאיו – "אני לא ישבתי בתוך הועדה, אתה חוזר לאותן שאלות שאמורות לגבי הועדה הזאת לדורותיה. אני לא ישבתי בתוך הועדה. אינני יודע איך הדיונים התנהלו, אינני יודע מה הם אמרו אחד לשני. אינני יודע מי ניסח. אינני יודע דבר." (שם בעמוד 112)
362 פרוטוקול מיום 31.5.00, עמוד 12 ואילך. היבט נוסף של השאלה מי היה המנהל בפועל של מפעל הפיס
, עולה מעדותו של גדות בישיבת 31.5.00, בה הוא נשאל לגבי הרקע למדיניות שכר של מפעל הפיס
והחלטות דירקטוריון שונות, אך הוא לא זכר והפנה את השאלות למנכ"ל, גורן –"לא זוכר, המנכ"ל יושב כאן, הוא ניהל את משא ומתן מול וועד העובדים. שאל אותו." (בעמוד 19) ובהמשך: "יושב כאן המנכ"ל, תשאל אותו את השאלה. הוא בוודאי זוכר את זה טוב ממני. הוא ניהל את המשא ומתן." (עמוד 21)
363 דוגמה בולטת לכך היא עדותו בנושא הנהג הצמוד שהיה לו – פרוטוקול מיום 29.5.00, עמודים 36-40.
364 ר' לעיל ה"ש 8
365 פרוטוקול מיום 22.11.00, עמוד 83
366 על פי מסמך גמר חשבון שנערך ערב פרישתו - נספח גדות/ 41 לתצהיר כץ עוז, ר' עמוד 5 לעיל
367 על פי מסמך גמר חשבון שנערך ערב פרישתו - נספח גורן/ 31 לתצהיר כץ עוז, ר' עמוד 5 לעיל
368 על פי מסמך גמר חשבון שנערך ערב התפטרותה - נספחים גואטה/12א ו-ב לתצהיר כץ עוז, ר' עמוד 6 לעיל
369 הסכום על פי האמור בטופס 161, ולא על פי החישוב שנערך במפעל הפיס
, מתוך חזקה כי סכומים שדווחו לשלטונות המס הם הסכומים הנכונים. ר' ה"ש 14 לעיל בעמוד 6.
1
בתי הדין לעבודה
בית הדין האזורי לעבודה – תל-אביב-יפו
עב 300851/98
בפני
:
כב' השופטת ו. וירט-ליבנה
נציגי הציבור: גב' גילה גרזון ומר דוד רג'ואן









עב בית דין אזורי לעבודה 300851/98 מפעל הפיס נ' גדעון גדות (פורסם ב-ֽ 26/10/2003)