פסקי דין על מוסי רז | פסקי דין על מפקד המנהל האזרחי

648/99 הפ     03/09/2000




הפ 648/99 מוסי רז נ' מפקד המנהל האזרחי




בעניין:
1. מוסי רז

2. דוד רמז
3. תנועת שלום עכשיו
המבקשים

נגד
1. מפקד המנהל האזרחי
לאזור יהודה ושומרון
ע"י ב"כ עוה"ד אשרת שהם
2. ראש המועצה אזורית מטה בנימין
המשיבים

טענו: למבקשים - עו"ד פלדמן

למשיב 2 - עו"ד רותם
החלטה

העובדות המשמשות בסיס לעתירה:
1. ביום 20.5.99 שיגר העותר מס' 2 מכתבים בשם העותרת מס' 3 לשתי המשיבות ובהם ביקש לעיין בנתונים המצויים בשליטת שני המשיבים. משלא התקבלה תשובה, שיגר העותר מס' 2 מכתב תזכורת ביום 14.7.99 לשני המשיבים לעיל. מאחר ולא התקבלה תשובה גם על מכתבים אלה, נשלח מכתב שלישי, ביום 25.8.99 מאת עו"ד פלדמן
, בשם העותרת מס' 3 ובו תזכורת נוספת לבקשה, תוך הפניית תשומת לב המשיבות לחוק חופש המידע התשנ"ח1998- (להלן - חוק חופש המידע), שנכנס בינתיים לתוקף והתראה, כי אם לא תתקבל תשובה בתוך שבעה ימים מיום קבלת המכתב, יפנו המבקשים לערכאות.

2. המשיב מס' 1 לא השיב עד ליום הגשת העתירה על הפניה. המשיב מס' 2 שיגר ביום 8.9.99 מכתב ובו טען, כי אין בכוונתו לספק את המידע, משום שלטענתו חוק חופש המידע, אינו חל עליו.
ביום 28.11.99 הוגשה העתירה לבית משפט זה, על ידי המבקשים.

טענות הצדדים
3. עו"ד רותם
, טען בדיון שנערך ביום 27.6.00, בשם המשיב מס' 2 (להלן - המשיב), כי העתירה התיישנה ולכן יש לדחותה. ואלה הם נימוקיו:
א. חוק חופש המידע, אינו חל על העתירה שבענייננו. גם אם חוק חופש המידע חל, אזי לפי סעיף 17 לחוק חופש המידע, יש להגיש את העתירה לבית המשפט תוך 30 יום ממועד קבלת ההודעה על הדחייה. המחוקק לא השאיר שיקול דעת לבית המשפט ולכן התביעה התיישנה. הטעם לדבר הוא, שאם אכן חשוב ודחוף למבקש להשיג את המידע, עליו להזדרז בהגשת העתירה. הפנייה הראשונה היא מיום 20.5.99. מכתבו של עו"ד פלדמן
מיום 25.8.99 מתרה במשיבים שאם תוך 7 ימים לא ינתן מענה למכתב מיום 14.7.99 תוגש עתירה או תביעה.
אם רואים בתשובת המשיב מס' 2 כהעדר תשובה, ומחילים את סעיף 6(ב) לחוק לתיקון סדרי המנהל (החלטות והנמקות), תשי"ט1958- (להלן - חוק ההנמקות), האומר:

"לא השיב עובד הציבור או לא הודיע תוך שלושה חודשים... רואים בכך לענין כל דין, החלטה לסרב לבקשה ללא מתן נימוקים",

אזי את 30 הימים יש למנות מיום 20.8.99 ולכן העתירה הוגשה באיחור והתיישנה. לא ניתן להאריך את המועדים על ידי הגשת תזכורות או איום בהגשת תביעה.

ב. אין מקום לטענת שיהוי, כי יש הוראת חוק מפורשת.

ג. אם טוען המבקש, כי לא ניתנה תשובה לבקשה לקבל מידע, הרי שאי אפשר כלל לעתור לפי החוק ודין העתירה להימחק.

ד. לא ייתכן שניתן לחזור עד אין קץ ולבקש את המידע מהרשות אם תימחק העתירה. יש להניח שלחוק יש הגיון ושכל.

ה. אין להשוות בין תשובה לעתירה לכתב הגנה. אין תקנות לגבי צורת הגשת עתירות מינהליות לפי החוק. הדיון בבקשה זו הוא בעל פה. ההזדמנות הראשונה לטעון טענת התיישנות היא בדיון הראשון.

4. ב"כ העותרים, עו"ד אביגדור פלדמן
טען את הטענות הבאות:

א. לחוק חופש המידע אופי חוקתי.
נוסח סעיף 1 לחוק - הדן בזכות לקבל מידע - הוא כנוסח הוראות חוקתיות ביניהן, חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וחוק יסוד: חופש העיסוק. הפסיקה ילדה למעשה את החוק, כך עולה מספרו של ז' סגל, הזכות לדעת באור חוק חופש המידע (תש"ס2000-), עמ' 41. החוק הוא חוק בעל אופי חוקתי המתייחס לזכות כללית לקבל מידע ולאו דווקא מידע הנחוץ לפרט לצורך פעולה פרטית, אלא גם ואולי בעיקר, למידע הנחוץ לפעולה ציבורית בכלל זה גם מידע הנועד כדי לתקוף או לבקר את פעולת הרשות. מטרת החוק ליצור "שקיפות ממשלתית".

ב. אם סעיף 17 לחוק חופש המידע הוא הוראת התיישנות, אזי טענת ההתיישנות לא נטענה בהזדמנות הראשונה - היא התשובה לעתירה מיום 31.1.00.
הפסיקה הינה חד-משמעית בדרישתה שיש לטעון טענת התיישנות במסמך הראשון, הוא כתב ההגנה בהליכים אזרחיים, ובהליך מינהלי, תשובת המשיב. צד שלא טען את הטענה במסמך הראשון, אינו יכול לטעון אותה בקדם המשפט.

ג. גם אם מדובר בהוראת התיישנות, אין זו התיישנות מהותית. ניתן לשוב ולבקש מהרשות את המידע ולהפעיל שוב את מרוץ הזמן. הזכות לקבל דבר או לתבוע דבר לא חלפה מן העולם. אין שום טעם להגיש שוב את אותה בקשה, לקבל דחייה ולפנות שוב לבית המשפט המחוזי.

ד. הסעיף דן בטענת שיהוי, אשר לגביה בית המשפט יבחן האם השיהוי גרם נזק למשיב או לציבור בכללותו, ומכל מקום הנטייה היא לצמצם את תכולת דיני השיהוי (בג"צ 170/87 אסולין נ' ראש עירית קרית גת, מב(1) 678) ורק במקרה יוצא דופן תיפסל עתירה לבג"צ אך ורק מחמת שיהוי.

ה. התגובה לבקשה לקבל מידע, היתה שהחוק אינו חל על המשיב, שהוא מצוי באזור. אין זו דחיית בקשה כלשון סעיף 17 לחוק חופש המידע, כי אין כאן התייחסות מהותית לבקשה לקבלת מידע. לכן, סעיף 17 לחוק חופש המידע אינו חל. התגובה היא חוסר תשובה, ולכן חל סעיף 6(ב) לחוק ההנמקות. חוק חופש המידע נכנס לתוקף רק ביום 1.7.99, לכן יש להתייחס למכתב שנשלח ביום 25.8.99, כמכתב שחל עליו החוק. כמו כן, רק במכתב זה הופנתה תשומת לב המשיבים לחוק חופש המידע. המכתב מיום 14.7.99 הוא רק תזכורת שמתייחסת למכתב מיום 20.6.99. לכן לפי סעיף 6 לחוק ההנמקות לא חלפו שלושה חודשים מיום הפניה האחרון ועד להגשת העתירה.
בתגובה לבקשה לקבלת מידע, לא יידע המשיב את העותר באשר לאפשרות הפנייה לבית המשפט תוך 30 יום. חובת היידוע היא תנאי מוקדם להסתמכות על כך שמועד הערעור חלף.

ו. מאחר והמשיב לא יידע את העותרים על זכות הפניה לבית המשפט, התשובה שנתן, לשיטתו, היא מחוץ לחוק. לכן אין המשיב יכול לטעון למגבלה של 30 יום לפי סעיף 17 לחוק חופש המידע. פרשנותו של המשיב גורמת לתוצאת לוואי שהרשות תקבע באופן תשובתה מתי יש לפנות לבג"ץ ומתי יש לפנות לבית המשפט המחוזי: אם הרשות אינה נותנת תשובה, צריך לעתור לבג"ץ ואם הרשות נותנת תשובה על פי החוק יש לפנות לבית המשפט המחוזי. פרשנות זו אינה הגיונית ונוגדת את המגמה הכללית של בית-המשפט העליון - להעביר נושאים מינהליים לבתי המשפט המחוזיים.

מסקנות
5. הסיבה לדחיית הבקשה לעיין במידע היתה, שהחוק אינו חל על המשיב. בהצעת חוק חופש המידע, התשנ"ז1997- (הצעות חוק 2630), בדברי ההסבר לסעיף 7(ו) נאמר, כי אם הרשות החליטה לדחות את הבקשה עליה לנמק מכוח איזו עילה בחוק המוצע או בדין הכללי נמנעת מן המבקש הגישה למידע. התשובה של המשיב אינה אם כן, העדר תשובה, שכן הסיבה לסירוב נובעת מהדין הכללי, ואין צורך לפנות לסעיף 6(ב) לחוק ההנמקות. נראה שזו התכלית של חוק חופש המידע, לאור הפרשנות הרחבה שיש ליתן להוראותיו. גם אין בחוק חופש המידע הוראה שטעמי הסירוב צריכים להתייחס רק לעילות המצויות בחוק חופש המידע. פרשנות אחרת אכן תיצור אבחנה מלאכותית בשאלה מי מוסמך לדון בעתירות לחופש המידע.

6. אין זה מתקבל על הדעת כי כל אימת שתשובת הרשות לבקשה אינה על פי הוראות החוק, תישלל הזכות לעתור לפי החוק ויהיה צורך לפנות לבג"ץ. אם כל סטייה מהוראות החוק המכוונות לרשות, היתה מאלצת את העותר לפנות לבג"ץ, הרי שהמגמה להעביר עניינים מינהליים לבית המשפט המחוזי היתה מסוכלת. בג"ץ ידון בעתירות כאשר הוצאה על המידע תעודת חסיון (סעיף 17 לחוק חופש המידע), או בעניינים מיוחדים המעוררים חשיבות ציבורית ודורשים הכרעה דחופה (סגל בספרו הנ"ל, בעמ' 249-248).
7. חוק חופש המידע קובע הוראות לטיפול בבקשות לקבלת מידע. תכלית החוק היא לחשוף לעיון הציבור את המידע הטמון ברשויות הציבוריות. ההוראות נועדו להקל על האזרח ולממש את זכותו לקבלת מידע. כזו היא ההוראה המורה על הפניית תשומת ליבו של מבקש המידע, שהרשות הציבורית דחתה את בקשתו בדבר זכותו לעתור לבית משפט (סעיף 7 (ו) לחוק חופש המידע). עתירה לפי חוק חופש המידע יש להגיש בהתאם להוראות הקבועות בו. ההוראה הקובעת מועדים היא הוראה ברורה ומחדלה של הרשות אינו יכול להכשיר את הפגם של העותרים, אך יכול שישמש טעם להארכת מועד, כפי שקורה אם בית המשפט הגוזר את דינו של נאשם אינו מסביר לו את זכותו לערער והמועד להגשת הערעור (סעיף 196 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב - 1982).

סעיף 17(א) לחוק חופש המידע
8. סעיף 17(א) לחוק חופש המידע קובע:

"על דחיית בקשה לקבל מידע לפי חוק זה, ועל החלטת רשות ציבורית לדחות התנגדות של צד שלישי לפי סעיף 13, רשאי המבקש או הצד השלישי, לפי העניין, להגיש, תוך 30 ימים מיום קבלת ההודעה על ההחלטה, עתירה לבית המשפט המחוזי...".

האם מדובר בהוראת התיישנות כטענת ב"כ המשיב?

פרשנות הוראות המגבילות את זכותו של בעל דין מלהביא את עניינו בפני
בית המשפט צריכה להיות מצומצמת:

"בסופו של דבר נוטים בתי המשפט לפרש הוראות המגבילות את כוחו של בעל-דין לקבל סעד מהותי, והוראות התיישנות בכלל זה, על דרך הצמצום"

(ע"א 611/77 שיוביץ נ' רחמן, פ"ד ל"ב(2), 70, 74; ד"נ 36/84 טייכנר נ' אייר פרנס נתיבי אוויר צרפתיים, פ"ד מא(1) 589, 608). במיוחד אמורים הדברים לאחר חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (ע"א 3115/93 יעקב נ' מנהל מס שבח מקרקעין חיפה, פ"ד נ(4) 549, 561-559); ש' לוין, תורת הפרוצדורה האזרחית, מבוא ועקרונות יסוד, עמ' 23-21 (תשנ"ט1999-).

9. הביטוי "התיישנות" אינו מופיע במפורש בהוראת סעיף 17 לחוק חופש המידע. כמו כן, ההוראה אינה נוקטת בסגנון "לא ייזקק בית המשפט לתובענה..." (ראו למשל סעיף 84 לחוק רשות הדואר, תשמ"ו1986-; יהודאי, דיני ההתיישנות בישראל (ראו "תמר" - 1991, כרך א'), עמ' 412; סעיף 5 לחוק אכיפת פסקי חוץ, תשי"ח1958-; יהודאי, שם, בעמ' 397). ההוראה האמורה גם אינה נוקטת בלשון האומרת, כי בית המשפט רשאי לדחות את התובענה אם הוגשה באיחור ללא טעם סביר (סעיף 11 (א) לחוק לתיקון דיני משפחה (מזונות), תשי"ט1959-; יהודאי, שם, בעמ' 413); או כדוגמת סעיף 23 לפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], תשל"ב1972-, בתיקון מס' 5, התשמ"ח1988-, שבו נאמר: "לא יהא אדם זכאי לפיצויים... אלא אם הוגשה תביעתו... תוך חודש מיום שנתקבלו החבילות כאמור" (יהודאי, שם, בעמ' 487).
מנגד, ישנם סעיפים רבים, כדוגמת הסעיף שלנו, אשר קוצבים מועד לפעולה מסוימת, ללא פירוט הסנקציה על הפרת המועדים שנקבעו. יהודאי מכנה סעיפים אלה כ"מועדים שבסדרי דין" (ראו למשל, תקנות 66-62 לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), תשכ"ט1969-; (יהודאי, שם, בעמ' 627-626; סעיפים 22 ו38- לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח1988-; יהודאי, שם, בעמ' 640). סעיפים כאלה, מלווים בדרך כלל בסעיף המקנה סמכות לבית המשפט להאריך את המועד. בחוק חופש המידע אין הוראה המסמיכה את בית המשפט להאריך את המועד.

10. לא ניתן לומר כי הנימוקים ה"קלאסיים" להתיישנות, חלים, כפשוטם, במקרה שלנו (ד"נ 36/84 הנ"ל, בעמ' 603-602; יהודאי, בספרו הנ"ל, בעמ' 9-7). נימוקים אלה הם:

א. אין לדרוש מהנתבע לשמור משך תקופה ארוכה מידי על ראיות ומסמכים.
ב. הימנעות מתביעה למשך זמן רב נראית כוויתור על התביעה.
ג. זכותו של הנתבע לדעת מהן חובותיו ומהן זכויותיו ומהו מצבו הפיננסי, כנובע מהצורך בוודאות מסחרית.

11. שיקולים אלה אינם בהכרח הולמים את הנימוקים לקביעת מועדי התיישנות במשפט המינהלי. דווקא בתחום המשפט המינהלי יש חשיבות לתקופות קצרות כי יש לחוסר וודאות במשפט המינהלי השלכה החורגת מעבר ליחסי המינהל והפרט. יש לכך השלכות על הציבור הרחב. במלים אחרות חוסר הוודאות מקרין על יחסי השלטון והציבור כולו או קבוצה מסוימת ממנו. כפי שנאמר בספרם של & jowell, de smith, woolf
administrative action, 5th ed. (1995) p. 809 of judicial review :
"delay is distinct from the other grounds for refusing relief in that it has statutory recognition in order 53 and section 31(6) of the supreme court act 1981... the significance of delay is closely linked to the effect which the result of the court intervening in proceedings for judicial review can have on third parties and the public administration..."

במישור זה, של המשפט הציבורי יש חשיבות מרובה לצורך בסופיות ( de smith, woolf,
& jowell, שם עמ' 810).
בעניין o'reily v. mackman, [1983] 2 a. c. 237, 280 - 281:

"the public interest in good administration requires that public authotities and third parties should not be kept in suspense as to the legal validity of a decision the authority has reached in purported exercise of decision-making powers for any longer period then is absolutely necessary in fairness to the person affected by the decision."


12. בענייננו, חוק חופש המידע נחקק בכדי לחשוף את המידע שבידי רשויות ציבוריות לעיני הציבור ולגרום לשקיפות של השלטון. תכלית החוק היא להקל ולעודד את האזרח לממש את זכותו לקבל מידע מן הרשות. אמנם, אין לדרוש מהרשות הציבורית לשמור את כל המידע ששייך לה לעד, אך לא סביר כי תקופה קצרה של 30 יום היא תקופת הסף, אשר מעבר לה לא מצפים מהרשות שתשמור את המידע שבידה (ראו חוק הארכיונים, תשט"ו - 1955). עם זאת, הרשות, ככל בעל דין, זכאית לוודאות בדבר מצבה המשפטי והכלכלי. לעיתים החומר שבידי הרשות נגיש, אך עם חלוף הזמן הוא יהיה פחות נגיש ותגרם טרדה לרשות לאספו מחדש. לעתים גם מעורבים צדדים שלישיים ספציפיים העלולים להיפגע מההחלטה (ראו סעיף 13 לחוק חופש המידע). צריך שגם במקרה כזה תהא וודאות באשר לנגישות לחומר שצד שלישי מתנגד לחשפו. לכן לא ייתכן שאיום בעתירה יעמוד כחרב המתהפכת באוויר. אינטרס הציבור הוא כי בעלי הדין לא יקפאו על שמריהם וכי יפעלו, מהר ככל האפשר, למימוש הזכות המינהלית, כדי להבטיח את וודאותה (השוו יהודאי בספרו הנ"ל, בעמ' 10). לאור זאת, נקבעה ההוראה בחוק חופש העיסוק הקוצבת שלושים יום להגשת עתירה. אם המדובר בהתיישנות דיונית, אזי אם נדחתה הבקשה להארכת מועד לא ניתן לשוב ולבקש הארכה נוספת:

"בקשה להארכת מועד שנדחתה מהווה מעשה בית-דין, ואם חזר המבקש על בקשתו, לא ידון בה בית המשפט עוד" (ב"ש 10/60 הנאמן על נכסי וילדנברג, פושט רגל נ' טוקטלי, פ"ד יד 642; זוסמן, סדר הדין האזרחי מהדורה שביעית, (התשנ"ה1995-), עמ' 898).

תוצאה זו תתקבל גם אם נניח שהחוק קוצב מועד לפעולה, אך אינו מקנה סמכות להארכת המועד ולא ניתן להכיר בסמכות שכזו, גם מכוח חיקוק אחר, או מכוח פרשנות החוק, לפי עקרונות הפרשנות המקובלים.

13. יש גישה בפסיקה שראתה בהוראות דומות להוראת סעיף 17 לחוק חופש המידע, הוראות של התיישנות:
בע"ש (חיפה) 557/95 הד הקריות נ' מנהל הארנונה עירית חיפה, תק-מחוזי, 96(2) 1067, 1069, נדון סעיף 6(א) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו1976-, הקוצב 30 ימים להגשת ערר לפני ועדת ערר. השופט ביין מתייחס לסעיף כהוראת התיישנות ומנמק:

"לא בחוק ולא בתקנות, אין הוראה הנוגעת להארכת מועד להגשת ערעור.
ההוראה היחידה הנוגעת להארכת מועדים מצויה בסעיף 4(ב), אך היא נוגעת לסמכות ועדת הערר להאריך למנהל הארנונה את המועד להגשת תשובה להשגה.
קביעת מועד לערעור בחיקוק, כמוהו כקביעת תקופת התישנות, יש בה להגן על הציפיות של הצד שזכה בהחלטה שיפוטית או מנהלית או מתן החלטה מינהלית, כי עם חלוף המועד לערעור, חוסנה זכותו ואינה צפויה עוד לתקיפה, לביטול, או לשינוי. (השוה גם בג"צ 122/73 עבאדי נ' שר הפנים פד"י כ"ה (2)253, בע' 270 ; וראה בעיקר ע"א 22/56 כהן נ' קצין התגמולים פד"י י' 1375, 1383).
כדי שניתן יהיה לפגוע בציפיות זו, חייבת להתקיים הוראה מפורשת של המחוקק או מחוקק המשנה."
בסעיף 33(א) לחוק הנכים (תגמולים ושיקום) [נוסח משולב], התשי"ט - 1959, נקבע מועד של 30 ימים לערעור על החלטת קצין התגמולים וסמכות להארכת המועד ל- 30 ימים נוספים. בע"נ (חיפה) 274/98 ולדיסלב נ' קצין התגמולים, תק-שלום, 99(1) 251, 253, נאמר כי ההוראה דנה בהתיישנות דיונית.

השופט ריבלין, החליט בהפ"מ (באר-שבע) 1102/96 אכטמן נ' היועץ המשפטי, תק-מחוזי, 97(1) 240, 245, בהתייחסו לתקנה 3 לתקנות התכנון והבנייה (סדרי דין בעתירות לבית משפט לעניינים מנהליים), התשנ"ו1996-, הקובעת כי העתירה תוגש בהקדם האפשרי ולא יאוחר מארבעים וחמישה יום, שמדובר בהוראה המשלבת שיהוי והתיישנות:

"בענייננו, השתהתה פנייתם של העותרים לבית המשפט. היא גם התיישנה משהוגשה לאחר חלוף המועד הקבוע בתקנות."

(ראו והשווjowell & ,de smith, woolf שם, עמ' 665 - 667).
14. בחוק אין סמכות להארכת מועדים, אך ייתכן וניתן להסיק סמכות זו מפרשנות חוק חופש המידע. אינני רואה צורך לדון בכך, מאחר ולא הוגשה בקשה להארכת מועד.

מהות ההליך
15. ההליך בענייננו, הינו עתירה בנושא מינהלי אשר נדונה בבית המשפט האזרחי.
האם האופי המהותי של העתירה, משליך על חלות הכללים הנהוגים בבג"ץ כגון שיהוי?
יש לבדוק האם המועד הנקוב בתקנות הוא מועד המהווה "אמת המידה לשיהוי", דהיינו, 30 ימים ומעלה יחשבו לשיהוי בהגשת העתירה.
כאשר ישנה בחוק הוראת הקוצבת מועד להתיישנות, עדיין יתכן שקיים שיהוי, שיאפשר דחיית העתירה, אף בטרם חלף המועד הקבוע בחוק מאחר והעתירה לא הוגשה בזריזות הראויה, אך מועד ההתיישנות יהווה קו גבול לשיהוי (ראה ע"א 289/65 רובינשטיין נ' רון, פ"ד כ(1) 505, 520). אין די בחלוף הזמן כשלעצמו כדי לדחות עתירה מחמת שיהוי. השופט ברק (כתוארו אז) בבג"צ 453/84 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ. שר התקשורת, פד"י ל"ח (4) 617, 621 אומר:
"... בית המשפט הגבוה לצדק (יעשה) שמוש בשקול דעתו וידחה עתירה על הסף, אם נוכח לדעת כי הוגשה באחור וכי הדבר גרם נזק או שנוי באנטרסים של יחידים או של הכלל ודוק: לא הרי שיהוי כהרי התיישנות. עבור הזמן כשלעצמו אין בו כדי להוות שיהוי. בבסיסו של השיהוי עומדת העובדה, כי עבור הזמן גרם לשנוי המצב ולפגיעה באינטרסים ראויים להגנה, בין אם אלה אינטרסים של הרשות השלטונית, בין אם אלה אינטרסים של אדם אחר, ובין אם זהו אנטרס הכלל ובאיזון הכולל השמירה על אינטרסים אלה חשובה היא יותר מהשמירה על האינטרסים של העותר שעתירתו נדחתה בשל שיהוי".

כללי תום הלב והשיהוי מחלישים את הזכות המינהלית בהשוואה לזכות במשפט הפרטי (בג"צ 170/87 הנ"ל, שם, 693-692). דיני השיהוי, מתחשבים גם באינטרס הציבורי בשלטון החוק (בג"צ 170/87, הנ"ל), עובדה בעלת חשיבות רבה, כאשר "הנתבעת" היא הזרוע הארוכה של הממשל.
השופט ברק (כתארו אז) בבג"צ 170/87 הנ"ל, שם, בעמ' 693-692, אומר את הדברים הבאים לעניין התיישנות בהשוואה שיהוי:

"תביעה אזרחית מתיישנת על פי האמור בחוק ההתיישנות , תשי"ח1958-. שיהוי בהגשתה, אין בו כדי להכשילה. לעומת זאת, 'תביעה מינהלית' מתיישנת על פי האמור בחוק ההתיישנות , אך בנוסף לכך, היא עשויה 'להשתהות', על פי דיני השיהוי."

ועוד -
"על רקע זה נקבעת גישתי לדיני השיהוי. כשלעצמי, הייתי מבטל אותם כליל, תוך קביעת תקופת התיישנות בחוק ההתיישנות , ההולמת את אופיה של הזכות המינהלית (תקופה קצרה יחסית עם אפשרות להארכה בשל שיקולים מיוחדים הכוללים שיקולים של הצדדים ושל שלטון החוק). כל עוד לא נעשה דבר חקיקה זה - וענין הוא למחוקק לענות בו - יש להמשיך בדיני השיהוי הקיימים. אין מבטלים דין קיים בלא לקבוע הסדרים טובים ממנו. עם זאת, יש לפתח את הדין הקיים, ולהתאימו לצרכי החיים."

יתכן ודבריו אלה מחזקים את המסקנה כי מדובר בסעיף 17 לחוק חופש המידע, בהוראת התיישנות המיוחדת לעתירה מנהלית וכי ההוראה באה להגשים את התכליות האמורות לעיל.

השופט חשין בבג"צ 2632/94 דגניה א' אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' שר החקלאות, פ"ד נ(2) 715, 741 אומר:

"דוקטרינת השיהוי קורצה, בעיקרה, מאותו חומר שעשה את דוקטרינת ההתיישנות. בכך נבדלת דוקטרינה מדוקטרינה, שההתיישנות ה'קלאסית' מעמידה עצמה כמחסום בפני
סוגי תביעות מסויימים, ואילו השיהוי מעמיד עצמו (בעיקרו) כמחסום בפני
סוגי תביעות אחרים"

16. בעניינים מינהליים רבים, יש צדדים אזרחיים מובהקים, אינהרנטיים. כך הן העתירות בענייני מכרזים, אשר בהן יש הסתמכות כלכלית של האזרח על מעשי הרשות, וכך הן, למשל, עתירות שהן חלק מסכסוך נזיקי. בבג"ץ 266/69 פרמן נ' המועצה המקומית באר יעקב, פ"ד כג(2) 310, ביקש העותר סעד מינהלי נגד הרשות המקומית, על שהיא מזרימה שלא כדין מי שופכין לרכושו. העותר הופנה לבית משפט אזרחי, המוסמך לדון בתביעת נזיקין בעילת מטרד או הסגת גבול. בעתירות לפי חוק חופש המידע, אין מוטיבים אינהרנטיים מהמשפט הפרטי. בקשת המידע, אינה צמודה בהכרח לצורך חוזי או נזיקי והא ראיה שלפי החוק אף ניתן לעתור למידע אשר העניין בו הוא ציבורי גרידא (סעיף 7(א) לחוק חופש המידע; סגל בספרו הנ"ל, בעמ' 11). חוק חופש המידע עצמו מדבר על זכות העיון כלפי רשויות ציבוריות בלבד, שהן האובייקטים של המשפט המינהלי.

17. בעשר השנים האחרונות, ניכרת מגמה כללית של בית המשפט העליון להעביר עתירות בנושאים מסוימים של המשפט המינהלי לבתי המשפט האזרחיים. חלוצי המגמה היו דיני המכרזים ולאחריהם דיני התכנון והבנייה (בג"צ 991/91 פסטרנק נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מה(5) 50; בג"צ 1921/94 סוקר נ' הועדה לבניה למגורים ולתעשיה, פ"ד מח(4) 237). תיקון מספר 43 לחוק התכנון והבניה התשנ"ה - 1995, קבע, כי בית המשפט המחוזי, יידון בעתירות בנושא תכנון ובנייה, בשבתו כ"בית משפט לעניינים מינהליים". היתה זו הפעם הראשונה בה הוקם בית משפט לעניינים מינהלים (הר-זהב, המשפט המינהלי הישראלי (תשנ"ז - 1996) בעמ' 547). על פי הוראות פרק י1 לחוק התכנון והבניה כוננו בתי המשפט המינהליים בצו בתי משפט לעניינים מינהליים (תחילה ואזורי שיפוט), התשנ"ו - 1996 (ק"ת 5737 (22.2.1991) עמ' 577). בתי משפט אלה הוקמו בכל בית משפט מחוזי והחלו לפעול מה1- במארס 1996 (שם, בעמ' 548).

18. עתירה לפי חוק חופש המידע תידון עם כניסתו לתוקף של חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, התש"ס - 2000 בבתי המשפט המינהליים (סעיף 28 לחוק זה, אשר מתקן את סעיף 17(א) לחוק חופש המידע). נכון למועד העתירה שבענייננו, עתירות לפי חוק חופש המידע מוגשות לבית המשפט המחוזי, שלא בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. המצב דומה למצב שקדם לתיקון מס' 43 לחוק התכנון והבניה.

19. בית המשפט האזרחי או המינהלי שדן בנושא המינהלי, ידון בעתירה לפי הדין המינהלי המהותי (ע"א 6926/93 מספנות ישראל בע"נ נ' חברת החשמל לישראל, פ"ד מח(3) 749). באשר לתחולת כללי הדיון, ביניהם עילות הסף, כגון השיהוי, אין הלכה חד-משמעית.
בתי המשפט המינהליים, רשאים לדון בעילות הסף, מכוח סעיף 255ג לחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 43), התשנ"ה - 1995. אך לגבי בתי המשפט האזרחיים (בתי משפט השלום והמחוזי), אשר אינם דנים בעניין בשבתם כבית משפט לעניינים מנהליים, לא נקבע בחוק מהם כללי הדיון בעתירות המינהליות והאם עילות הסף יחולו עליהן.
בפסיקה ובספרות קיימות מספר גישות בנושא.
גישתו של י' זמיר היא ששיקול הדעת של בג"ץ מצוי בידי בית המשפט האזרחי, כשהוא דן בעניין מינהלי ואין להפריד בעניין זה בין שיקול דעת של מהות ושיקול דעת של דין. שכן,

"טעמו של דבר הוא, בעיקר, כי קיים קשר הדוק בין ההלכות הקובעות אם נפל פגם במעשה המינהלי לבין ההלכות הקובעות אם ראוי שבית המשפט יתערב, על יסוד הפגם ויתן סעד נגד המעשה." (י' זמיר, "מכרזים ציבוריים בבית-משפט אזרחי", משפט וממשל א(1) (תשנ"ב-תשנ"ג), 197, 208).

לעומת זאת, גישתו של השופט חשין בע"א 6293/93, הנ"ל, שם, שאין מעבירים את כל שיקול הדעת של בג"ץ לבית המשפט האזרחי:

"ואולם, דעתנו היא, שבית המשפט האזרחי חייב להיות ער להבחנה זו שבין שיקול-דעת של-מהות לבין שיקול-דעת-של-דיון, ובמקום שיוכל להפריד בין הדבקים - יפריד ביניהם. נרחיק לכת ונאמר: נסכים כי בראשית יעבור הכל:
מהות וסעד ושיקול-דעת; אך משתונח החבילה על שולחנו של בית המשפט האזרחי, ראוי לו לבית המשפט כי יעסוק במיון ובהבחנה, וכי לא יריק מכלי-אל-כלי אותם כללים הצמודים אל בית המשפט הגבוה לצדק בתורת שכזה, ואשר אינם בשר מבשרו של המשפט המינהלי המהותי."
(ע"א 6926/93, הנ"ל, בעמ' 766)

גישתו של השופט חשין התייחסה לדיני המיכרזים, אשר בהם בולט הפן האזרחי, ואין הוא פוסל ששיקול הדעת של כללי הדיון יעבור לבית המשפט האזרחי, כאשר מדובר בעניין מינהלי "טהור":

"שנית, ראוי, לדעתנו, להבחין בין נושא מינהלי על דרך הכלל לבין נושא המיכרז המסחרי. שנושא מינהלי הורתו, לידתו וצמיחתו היא במשפט המינהלי - קרי: בבית המשפט הגבוה לצדק - בעוד שהמיכרז המסחרי נושא בפיצול-אישיות, אם תרצה, בכפל-אישיות: הוא בן נורמטיביות כפולה, ונושא הוא בליבו נאמנות כפולה: גם למשפט הציבורי גם למשפט הפרטי. וגם אם אמרנו, על דרך הכלל, כי לעניינם של נושאים מינהליים 'נקיים' הנדונים בבית המשפט האזרחי, ראוי שבית המשפט יקנה את שיקול דעתו של בית המשפט הגבוה לצדק, עדיין לא אמרנו כי כך יהיה גם בנושא המיכרזים" (שם, בעמ' 765).

גם בנושאים אלה של דיני מכרזים, עדיין יכול בית המשפט לקבוע דיני שיהוי מיוחדים, המתאימים לאופיים הדו- מהותי:

שלישית: המיכרז הוא, אמנם, בן כפל-נורמטיביות, אך בבית המשפט האזרחי יבוא לידי ביטוי עז דווקא הפן האזרחי שבו, אותו פן שמעיקרם של דברים אין הוא קשור באורח אינטימי לשיקול דעתו של בית המשפט הגבוה לצדק... ראוי שנשאל ונישאל, אם נכון וראוי הוא כי הליך אזרחי בין הפרט לבין הרשות - הליך אשר מעיקרו יכול היה להיוולד כבן חוקי בחיק המשפט האזרחי, וחלק ניכר בגנים שבגופו הוא מן המשפט האזרחי - יישלט בידי שיקול דעת שמעיקרו נועד לנושאי משפט מינהלי 'טהור'. אכן, בית המשפט האזרחי יוכל לפתח כללים משלו - כגון בנושא של שיהוי ושינוי מצב לרעה (קרי: מניעות או מעין-מניעות; ראה: בג"צ 170/87 אסולין נ' ראש עירית קרית גת, פ"ד מב (1) 678 - אך לא ידעתי מה הצדק יש להחיל על תביעת מיכרזים "אזרחית" בבית המשפט האזרחי, כללים שיוחדו למשפט הציבורי (ואשר לגבי חלקם ניתן גם בתחומו לפקפק בצידוק קיומם כיום), כגון נקיון כפיים, סעד חלופי וכיו"ב." (שם, בעמ' 766-765).

גישתו של השופט חשין אינה שוללת החלת עילות הסף הבג"ציות בבתי המשפט המחוזיים והדבר תלוי באופיו המינהלי או האזרחי של העניין שנדון ובמיוחד בשאלה איזה פן דומיננטי, האזרחי או המינהלי.

בבג"ץ 2632/94, הנ"ל, בעמ' 741, חוזר השופט חשין על גישתו הגמישה:

"כך תופש טיעון השיהוי בנושאי אקוויטי, ובעתירות לבית-המשפט הגבוה לצדק (ואפשר אף באותם נושאים שעברו מהבג"צ לבתי-המשפט האזרחיים; ראו: ע"א 6926/93 מספנות ישראל בע"מ נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פ"ד מח(3) 749, 788-784)" (הדגשה שלי - מ' ר').

קיימת גישה נוספת של ד' ברק-ארז, במאמרה "משפט מינהלי: סקירה והתפתחות", ספר השנה של המשפט בישראל תשנ"ו (בעריכת א. רוזן צבי) 307, 323, המציעה לגבש עמדה נפרדת לגבי כל אחד ממבחני הסף השונים:

"דרך זו נראית לי ראויה - לא רק מפני שפשרה נוטה להצטייר כפתרון קוסם, אלא משום שמבחני-הסף אינם עשויים עור אחד. כך, למשל, השיקול של סעד חלופי הוא טעם טוב לכך שבג"צ לא יידרש לעתירה (על- יסוד ההנחה שבית-המשפט האזרחי יוכל לדון בה), אך אין לו מקום בבית המשפט האזרחי. לעומת זאת, שיהוי או העדר ניקיון-כפיים הם רעיונות צדק כלליים, שיש להם אחיזה גם בחלק מכללי הדיון בבית-המשפט האזרחי (כמו, למשל, בהלכות הצווים הזמניים)."

השופט גולדברג, בפסק הדין בע"א 6926/93, הנ"ל, שם, עמ' 806: מבחין בין עילות הסף של אי-נקיון כפיים וקיומו של סעד חלופי, אשר יידונו רק בבג"ץ לשאר עילות הסף שיידונו גם בבית המשפט והאזרחי ומנמק את גישתו אחרת מאשר ד' ברק-ארז:

"אולם אין לראות סיבה שלא להעניק לבית המשפט ה'אזרחי' אותו שיקול דעת שיש לבית המשפט הגבוה לצדק, לגבי יתר 'עילות הסירוב' שמנינו, ובכלל אלה גם 'עילת' השיהוי. זאת לא משום ש'הזכויות המינהליות' הן זכויות שביושר (ראה בג"צ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת, פ"ד מב (1) 678, 692), והסעד המבוקש ב'תביעת מיכרז' הוא ל

פסק דין
הצהרתי (כשהתובענה איננה לפיצויים), אלא משום שתקופת ההתיישנות שבחוק ההתיישנות, תשי"ח1958-, אינה הולמת את אופיה של הזכות המינהלית (בג"צ 170/87 הנ"ל, בעמ' 693) (ההדגשה שלי מ' ר').

20. בענייננו יש לתהות האם המחוקק יצר בהוראת סעיף 17(א) לחוק חופש המידע, תקופת התיישנות מיוחדת לעתירה מינהלית ולכן אולי אין מקום לדון בשיהוי שהתרחש מעבר לתקופה זו.

21. א' גורן ומ' ד' בירנהק, במאמרם "בית המשפט לעניינים מינהליים", משפט וממשל ד' (תשנ"ז) 243, 267, מתייחסים לתקנה 3 לתקנות התכנון והבנייה (סדרי דין בעתירות לבית-המשפט לעניינים מינהליים), תשנ"ו - 1996, הדומה לסעיף שבענייננו, במונחים של שיהוי וזאת בניגוד לדעתו של השופט ריבלין שרואה כאמור במועד הנקוב בתקנה כמועד הקובע התיישנות (ראו סעיף 13 לעיל):

"נראה לנו שתקנה זו אינה מחסום קשיח, אלא אמת-מידה בלבד לשאלת השיהוי. אמת-מידה זו אין להופכה לגבול שכל החוצה אותו יושבו פניו ריקם, אך גם אין למעט ממנה. כאשר העתירה מוגשת לאחר פרק הזמן הזה, מחייבת אמת-המידה שנקבעה בתקנה משנה זהירות בהפעלת שיקול-הדעת אם להיזקק לעתירה.
...
ביטוי לאי-קשיחותה של התקנה בדבר השיהוי מצוי בהוראות הכלליות שבתקנה 19 לתקנות אלו: הן בסמכות בית-המשפט להאריך כל מועד הקבוע בתקנות, אם הראה המבקש סיבה סבירה (תקנה 19(ב)), והן בהוראה המתירה לבית-המשפט לנהוג לפי תקנות סדר הדין האזרחי, בשינויים המתחייבים, או בדרך אחרת הנראית לו, בנסיבות העניין, מועילה להכרעה צודקת ומהירה" (ראו גם ה"פ (חיפה) 41/98 נגרית אחים גנטוס נ' ועדת הערר, תק-מחוזי, 99(1) 319, 321).

בתקנה 3 לתקנות התכנון והבנייה (סדרי דין בעתירות לבית משפט בעניינים מנהליים (התשנ"ו1996-) נאמר:

"המועד להגשת עתירה
עתירה תוגש בהקדם האפשרי, בנסיבות הענין, ולא יאוחר מתום ארבעים וחמישה ימים מהיום שבו קיבל העותר הודעה על ההחלטה נושא העתירה או מיום שנעשה לה פרסום כדין, או מיום היווצר עילת העתירה, לפי המוקדם".

ביטויים אלה לגמישות התקנה אינם נמצאים בחוק חופש המידע.
בתקנה order 53, rule 4, לתקנות סדרי הדין באנגליה אשר מגבילה את מועד פנייתו של עותר לקבלת סעד נאמר:

"4.-(1) an application for leave to apply for judicial review shall be made promptly and in any event within three months from the date when grounds for the application first arose unless the court considers that there is good reason for extending the period within which the application shall be made".

הסעיף נושא את הכותרת: delay in applying for relief ולפי הספרות המשפטית הכוונה לשיהוי (de smith, woolf & jowell p. 809). יש לציין שגם בתקנה זו קיימת סמכות להארכת מועד בניגוד לסעיף שבענייננו.

22. ההחלטה האם מדובר בהוראת שיהוי או בהוראת התיישנות עשוי להתייתר בשל השאלה המקדמית, והיא האם הטענה נטענה בהזדמנות הראשונה.
גם אם נדון בסעיף 17(א) לחוק חופש המידע כהוראת התיישנות ספציפית, ולא במסגרת דיני השיהוי האופייניים לעניינים המינהליים, אזי יתר הוראות חוק ההתיישנות חלות (בד"נ 36/84 הנ"ל). לפי סעיף 3 לחוק ההתיישנות, תשי"ח1958-, יש להעלות את הטענה בהזדמנות הראשונה. גם טענת השיהוי יש לטעון בהזדמנות הראשונה (זוסמן, בספרו הנ"ל, בעמ' 325; ע"א 554/84 החברה לשיכון עממי בע"מ נ' מימון, פ"ד מ(2) 802, 809; ע"א 163/57 אדוריאן נגד האפוטרופוס לנכסי נפקדים, פ"ד י"ב 1718, 1722).
לכן, אם הטענה לא נטענה בהזדמנות הראשונה, אין גם צורך להכריע בשאלה האם מדובר בהוראת התיישנות או הוראה המהווה אמת מידה לדיני השיהוי.

23. מהי ההזדמנות הראשונה בענייננו?
החסרון בתקנות המפרטות סדרי דין בעתירה לפי חוק חופש המידע מקשה על מתן התשובה בשאלה זו. עם זאת, הנוהג הוא להגיש עתירות אלה בהמרצת פתיחה (זוסמן בספרו הנ"ל, בעמ' 101). על כן, יש לבדוק מהי ההזדמנות הראשונה לטעון טענות סף כאלה בהמרצת פתיחה (יש לציין, כי המשיבים לא התנגדו לקיום ההליך בדרך של המרצת פתיחה). משיב אינו חייב להגיש כתב תשובה, אך משעשה כן, עליו לפרט בו את כל טענותיו (תקנה 256 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד - 1984). כמו כן, תקנה 89 לתקנות מורה כי כתבי הטענות יפרטו:

"כל דבר הבא להראות שהתובענה או התביעה שכנגד אין לה על מה שתסמוך, או שהעסקה בטלה או ניתנת לביטול מבחינה חוקית, וכן כל נימוק של הגנה או של תשובה, שיש בו - אם לא הועלה בכתב הטענות - כדי להפתיע את בעל הדין שכנגד או לעורר שאלות שבעובדה שאינן עולות מתוך כתבי הטענות הקודמים, כגון תרמית, התיישנות, שחרור, תשלום, ביצוע או עובדות המגלות מעשה לא חוקי."

הלכה היא כי על הנתבע בתובענה אזרחית להעלות את טענת ההתיישנות כבר בכתב ההגנה (ולא בדיון הראשון). כתב התשובה בענייננו מהווה כתב הגנה. המשיב העלה בכתב התשובה את טענותיו לגופו של עניין אך לא טען טענת התיישנות או שיהוי. כתב התשובה היה "ההזדמנות" הראשונה, פשוטו כמשמעו, לטעון טענת התיישנות או שיהוי, ומאחר ולא נעשה כן, אין לשעות לטענות הסף.

24. לאור זאת בקשת מחיקת העתירה על הסף נדחית. המשיב ישלם למבקשת הוצאות בסך 3,000 ש"ח בצירוף מע"מ.

המזכירות תשלח עותק החלטה זו לבאי כוח הצדדים.
ניתנה היום, ג' באלול תש"ס, (3 בספטמבר 2000), בהעדר הצדדים.
משה רביד
, שופט

15
1

בית המשפט המחוזי בירושלים

ה"פ 000648/99

בפני

כב' השופט משה רביד








הפ בית משפט מחוזי 648/99 מוסי רז נ' מפקד המנהל האזרחי (פורסם ב-ֽ 03/09/2000)