פסקי דין על סלאח ג'בארה ו-14 אח' | פסקי דין על מר אברהם פורז | פסקי דין על שר הפנים |

7364/03 בג"צ     12/11/2003




בג"צ 7364/03 סלאח ג'בארה ו-14 אח' נ' מר אברהם פורז, שר הפנים






בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 7364/03
בפני
: כבוד השופט י' טירקל

כבוד השופטת א' פרוקצ'יה

כבוד השופט ס' ג'ובראן
העותר: סלאח ג'בארה ו-14 אח'
נ ג ד

המשיבים: 1. מר אברהם פורז
, שר הפנים

2. עאזם אחמד, חבר האופוזיציה בעיריית טייבה
3. סמי ג'באלי, חבר האופוזיציה בעיריית טייבה
4. חאלד נאשף, חבר האופוזיציה בעיריית טייבה
5. איאד עיסא, חבר האופוזיציה בעיריית טייבה
6. עבד אל ג'אבר עבדיאל קאדר, חבר האופוזיציה בעירית טייבה
7. חתאם ג'אבר, חבר האופוזיציה בעיריית טייבה
עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים
תאריך הישיבה: י"ג באלול תשס"ג (10.9.03)

בשם העותר: עו"ד פטר נשיץ
, עו"ד שמואל לכנר ועו"ד גלעד ברמן

בשם המשיב 1: עו"ד ענר הלמן
בשם המשיב 6: עו"ד גילעד חריש

פסק - דין

השופטת א' פרוקצ'יה
:

1. יום ה-28.10.03 נועד כיום הבחירות הכלליות לרשויות המקומיות. ביום 2.2.03 ניתנה החלטת שר הפנים
דאז, השר אלי ישי, לדחות את הבחירות בעיריית טייבה בשל משבר כלכלי חמור אליו נקלעה העיר ונוכח הליך הבראה להצלת כלכלתה שהוחל בו בתחילת שנת 2002 ואשר היה עדיין בעיצומו. ביום 7.8.03 החליט שר הפנים
הנוכחי, השר אברהם פורז, לשנות מהחלטת קודמו וקבע כי הבחירות בעיריית טייבה יתקיימו במועד הבחירות הכלליות לרשויות המקומיות. ביום 13.8.03 פנו העותרים, עליהם נמנה ראש העיר ומספר חברי מועצת העיר, לבית משפט זה בעתירה לביטול החלטת השר פורז ולמתן הוראה לשר כי יעשה שימוש בסמכותו להורות על דחיית הבחירות ברשות המקומית למועד נדחה חדש.

2. ביום 10.9.03 נערך דיון בעתירה ונשמעו טיעוני הצדדים. בהסכמת באי כח בעלי הדין החלטנו לדון בעתירה כאילו ניתן בה צו על תנאי והוגשו תשובות לעתירה.

לאחר עיון בטיעונים, החלטנו ביום הדיון להיעתר לעתירה במובן זה שהורינו כי הבחירות בעיריית טייבה לא יתקיימו במועד שקבע שר הפנים
- לאמור ב-28.10.03, אלא במועד דחוי שיקבע השר לאחר שיעיין בדוחות רבעוניים נוספים שתגיש ועדת חקירה המלווה את הליך ההבראה של העיר במהלך שנה מיום מתן פסק הדין. מפאת דחיפות הענין הוחלט כי נימוקי פסק הדין יינתנו בנפרד.
להלן נימוקינו לפסק הדין.
רקע עובדתי
2. בשלהי שנת 1999 הגיעה עירית טייבה למשבר כלכלי חסר תקדים שגבל בפשיטת רגל. היקף חובותיה הגיע לסכום הקרוב ל-450 מליון שקלים, והיא נמצאה במצב בו לא יכלה לשלם את חובותיה לעובדים ולספקים, הוגשו נגדה תביעות רבות לפרעון חובות שכר וחובות אחרים, והוטלו על נכסיה עיקולים רבים. מערכת השירותים העירוניים קרסה, ושירותים חיוניים לאוכלוסיה הופסקו, בתי ספר נסגרו וחלו שיבושים קשים בפינוי אשפה, אספקת מים, וכיוצא באלה. מצב קשה זה נזקף לחובת ניהול כושל ומינהל בלתי תקין של ראשי הרשות המקומית בשנים עברו, ובכלל זה לתיפקודה של מנהיגות העיר בעקבות הבחירות הכלליות לרשות המקומית באוקטובר 1998.

3. נוכח חומרת מצבה של עירית טייבה, ננקט על ידי המדינה צעד בלתי שגרתי ויוצא דופן, על דרך פנייה לבית המשפט המחוזי מכח סעיפים 233 ו-380 לפקודת החברות (נוסח חדש), התשמ"ג-1983, בבקשה לפשרה או הסדר בין העיריה לבין נושיה ובקשה להקפאת הליכים נגד העיריה בתורת סעד ביניים לצורך השגת הסדר. במסגרת זו מונו נאמנים מטעם בית המשפט המחוזי לצורך השגת הסדר נושים בעיריית טייבה. הליכי ההסדר הסתיימו בהחלטת בית המשפט המחוזי ביום 31.10.00 לאשר את הסדר הנושים; הסדר זה הסתכם בהיקף של כ-75 מליון ₪, ומומן בחלקו הגדול מתקציב הסדרי ההבראה של משרד הפנים וחלקו מהלוואות שנטלה העיריה.

4. על פי דיווחי הנאמנים, חרף מאמציהם להבריא את מהלכי הניהול של העיריה, דפוסי פעולה וניהול פסולים נמשכו גם במהלך צו ההקפאה וביצוע הסדר נושים. נוכח מציאות זו, מינה מנכ"ל משרד הפנים ביום 14.12.01 ועדת חקירה מכח סמכותו על פי סעיף 143 (א)(3) לפקודת העיריות, עליה הוטל לבחון האם יש צורך בפיזור המועצה. הועדה קיימה מספר ישיבות ושמעה עדים רבים. במהלך עבודתה תמה תקופת כהונתם של הנאמנים, ואחד מהם מונה כחשב מלווה של העיריה. כמו כן, ראש העיריה דאז עסאם מסראווה התפטר מכהונתו כראש עיריה, וביום 13.1.02 נבחר סלאח ג'בארה - הוא העותר 1 בענייננו - על ידי מועצת העיר לראש עיר. הועדה התרשמה כי ראש העיריה הנוכחי, בשונה מקודמיו, נוקט הליכים נמרצים להבראת מצבה של העיריה; כי הוא משפר באופן ניכר את ההתנהלות הכספית של העיריה, ומיישם תכנית הבראה כוללת שתכליתה הגברת ההתייעלות והרחבת תכניות פיתוח של העיר. עם השלמת איסוף הנתונים העובדתיים הגיעה ועדת החקירה למסקנה חד-משמעית כי קיום הליך של בחירות באותו שלב ישפיע לרעה על מצבה של עירית טייבה ועלול לסכל את יכולתה להשלים את ביצועה של תכנית ההבראה, אשר נכנסה להילוך גבוה וחיובי. ביום 24.10.02 הגישה ועדת החקירה דין וחשבון מקיף על פעולתה, ובין היתר, הביעה את עמדתה ביחס לקיום הבחירות בעיר במועד הכללי בזו הלשון:

"עובדה ברורה היא כי כניסת העיר טייבה למערכת בחירות לראשות העיר תהווה שיקול מכריע בפעולות העיריה, והנסיון מראה ששיקול הדעת בתקופה זו משתבש והפעולות הינן פופוליסטיות ופוגעות בכל פעולותיה של הרשות, דבר שלא ניתן לאפשר אותו במצבה הנוכחי של טייבה. בנסיבות של האמור לעיל, המלצת הועדה הינה כי יש לדחות את מועד הבחירות בטייבה על מנת לאפשר המשך בדיקת פעולותיו של ראש העיר על טווח זמן ראוי שישקף את פעולותיו תוך פיקוח הדוק של משרד הפנים על פעולות הנהלת העיריה. במידה והמלצה זו של הועדה תידחה, ממליצה הועדה על פיזור מועצת העיר ומינוי ועדה ממונה לניהול העיר".
5. לאחר ששקל את המלצות ועדת החקירה וערך שימוע לראש העיריה הנוכחי - הוא העותר 1 - בכל הקשור למהלכי ההבראה המתוכננים, החליט שר הפנים
ישי לאמץ את המלצות ועדת החקירה ולדחות את מועד הבחירות לעיריה. ב-5.1.03 הוגש דו"ח מעקב ובקרה של החשב המלווה של עיריית טייבה הכולל נתונים חיוביים ביחס להליך ההבראה המתנהל בעיר; על פי ממצאי הדו"ח, עמדה הרשות המקומית ביעדי התכנית לשנת 2002.

6. החלטת שר הפנים
ישי לדחות את הבחירות לעירית טייבה הובאה לביקורת בית משפט זה במסגרת בג"צ 10878/02. ביום 15.1.03 דחה בית המשפט את אותה עתירה, לאור הסדר אליו הגיעו הצדדים לפיו המדינה תבחן את השאלה הנוגעת למינוי ועדה קרואה, או לחלופין, קביעת מועד לבחירות, לרבות מועד הבחירות הכללי, וזאת לאחר קבלת מסקנות ועדת החקירה במרץ 2003, שיינתנו לאחר שתשמע את העותרים באותה עתירה.

7. ביום 1.7.2003 הגישה ועדת החקירה דו"ח מעקב מס' 1 לאחר שמעה את עדויות כל הנוגעים בדבר. לאחר בחינה מעמיקה של הענין, הגיעה הועדה למסקנה כי עריכת בחירות בעירית טייבה בעת הזו עלולה להיות הרסנית למאמצי ההבראה של העיר. וכך היא קובעת (סעיפים 4 ו-5 למסקנותיה בעמ' 5):

"4. הועדה סבורה שעדיין לא נסתיים הליך ההבראה של עירית טייבה.

5. הועדה סבורה כי הובלת עיריית טייבה בעת הזו לבחירות תגרור את העיר למהלכים אשר ינפצו את כל ההישגים שהושגו עד כה בהשקעה רבה, הן בכסף ממשלתי, הן בכספי התושבים והן בתהליכים הכואבים של תכניות ההבראה הכוללת פיטורי עובדים רבים והפחתות שכר.

המלצה: הועדה ממליצה לכבוד השר לדחות את מועד הבחירות בעיריית טייבה, תוך בחינת תיפקוד העירייה מעת לעת (קבלת דו"ח מידי 4 חודשים) כאשר בתקופת הדחייה יבחן תיפקוד העירייה לפי הפרמטרים הבאים: התנהלות... ניהול כספי... פגישות עידכון ובקרה... חשב מלווה...".
כן הוסיפה הועדה ואמרה כי במידה והמלצתה תתקבל, היא תגיש לשר דוחות מעקב בהתאם למועדים ולהחלטות שיתקבלו על ידיו.

8. לאחר מתן דו"ח המעקב האמור, החליט השר פורז ביום 22.7.03 לשנות מהחלטת קודמו ולהורות על קיום הבחירות בטייבה במועד הבחירות הכללי ברשויות המקומיות שנועד ליום 28.10.03. את נימוקיו להחלטתו פירט השר במכתבו למנכ"ל משרד הפנים מיום 22.7.03 ואלה עיקרי טעמיו:

"5. עיריית טייבה מצויה בימים אלה בתהליך חיובי של הבראה וסבורני כי העירייה, בהנהגתו של מר ג'בארה, פועלת במרץ בכיוון הראוי, על מנת לעמוד ביעדי ההבראה והפיתוח. ראש העיר הנוכחי מגלה אחריות וממלא באופן עקרוני את הנחיות משרד הפנים, והנהלת משרד הפנים שבעת רצון מתיפקודו.

ועדת החקירה ... קובעת בדו"ח מיום 1.7.03 כי עדיין לא הסתיים תהליך ההבראה, וכי הובלת עיריית טייבה לבחירות תגרור את העיר למהלכים אשר ינפצו את כל ההישגים שהושגו. הועדה ממליצה לדחות את מועד הבחירות תוך בחינת תיפקוד העיריה.

6. כנגד השיקולים הכלכליים והארגוניים המצדיקים לכאורה את דחיית הבחירות, יש להביא בחשבון שיקולים ערכיים מן המעלה הראשונה, המהווים אבני יסוד של שיטת המשטר הדמוקרטי. קיומן של בחירות למוסדות הנבחרים במועדים קבועים ולאחר תקופת כהונה קצובה, מהווה ביטוי לזכותו של האזרח לבחור ולהיבחר, זכות שהיא נשמת אפה של הדמוקרטיה. לדחיית מועד בחירות השלכות קשות על ההליך הדמוקרטי, ולפיכך לדעתי יש לדחות בחירות רק בנסיבות חריגות ונדירות. אנו מתגאים בכך שישראל היא הדמוקרטיה היחידה במזרח התיכון, ואל לנו להפוך ביטוי זה לביטוי תיאורטי....

8. לאחר ששקלתי את הערכים הבסיסיים של משטר דמוקרטי, ערכים המחייבים קיום בחירות במועדן מול הערכים של ניהול תקין וחסכון כספי ציבור, הגעתי למסקנה כי הערכים הדמוקרטיים גוברים. בנסיבות אלה, הגעתי למסקנה כי מן הראוי לבטל את החלטת קודמי ולהורות על קיום בחירות בטייבה ביום הבחירות לרשויות המקומיות, דהיינו ב-28.10.03.

9. אינני מתעלם מן האפשרות כי לאחר הבחירות תסבול שוב עיריית טייבה מליקויים בתיפקודה עקב ניהול כושל, ושמצבה יתדרדר. במקרה זה לא אהסס למנות לעירייה ועדה קרואה, ולפעול בהתאם לכל הסמכויות המוקנות לי על פי הדין...".

על החלטה זו נסבה העתירה שלפנינו.

טיעוני הצדדים
9. העותרים סומכים את עתירתם על טענות שונות ומגוונות. הם טוענים כי בגדר חוק הבחירות מוסמך שר הפנים
לדחות את מועד הבחירות אך לא להקדימו; כי יש בהחלטתו משום התנערות מן ההסכם אליו הגיעו הצדדים במסגרת העתירה הקודמת; כי בשינוי החלטת השר ישי במועד כה קרוב למועד הבחירות הכלליות יש משום פגיעה בזכות עובדי העיריה להיבחר וזאת נוכח הוראות חוק הרשויות המקומיות (הגבלת הזכות להיבחר) התשכ"ד-1964 בסעיף 2(ב)(1), המחייב עובד עיריה המבקש להיבחר להתפטר מעבודתו לפחות 90 יום לפני הבחירות. מאחר שהחלטת השר ניתנה במועד כה מאוחר, נשללה מעובדים כאלה זכותם להעמיד עצמם לבחירה ולהתפטר לצורך כך מעבודתם תוך פרק הזמן הנדרש; כי ההחלטה נגועה בשיקולים זרים הנובעים בעיקר מלחצים פוליטיים שהופעלו על השר; כי השר נמנע מלקיים היוועצות המוטלת עליו מכח הדין וכי נפגעו כללי הצדק הטבעי בכך שלא נתן זכות שימוע לעותר 1 אלא רק לאחר שגיבש כבר את החלטתו. כן נטען כי החלטת השר לוקה בהפרת הבטחה מינהלית, בהעדר הנמקה, ובשיהוי.
אולם טענתם המרכזית של העותרים כנגד החלטת השר פורז הינה כי היא אינה עומדת במבחן כללי המשפט הציבורי בהיותה חורגת ממתחם הסבירות בנסיבות ענין זה.

עמדת בא כוח המדינה היא כי, אף שהיועץ המשפטי לממשלה סבור כי ראוי היה לקיים את החלטת השר ישי ולא לסטות ממנה, הרי שאין מקום להתערב בהחלטת השר פורז כהחלטה החורגת ממיתחם הסבירות, בהינתן משקלו הרב של גורם עריכת הבחירות במועדן והזכות החוקתית לבחור ולהיבחר במועד הכללי שנועד לכך. גם המשיב 6, חבר אופוזיציה בעיריית טייבה, מצטרף לעמדה זו תוך הדגשת חשיבות זכותם של תושבי טייבה לבחור ולהיבחר, ותוך העלאת טענות שונות כנגד תיפקודו של ראש העירייה הנוכחי.

10. השאלה העיקרית המצריכה הכרעה בענייננו היא - מהם גבולות סמכותו של שר הפנים
להחליט על דחיית מועד בחירות ברשות המקומית, מה הן אמות המידה לעשיית שימוש בסמכות זו, ומהם השיקולים שעליו לשקול לצורך כך וכיצד יש לאזן ביניהם באיזון ראוי. בהקשר לכך יש לבחון האם החלטת השר פורז לשנות מהחלטת קודמו ולהימנע מעשיית שימוש בסמכות לדחות את מועד הבחירות עומדת במבחן הסבירות, בהינתן כלל נסיבות הענין.

הכרעה
המסגרת המשפטית - קיום בחירות במועדן מול שיקולים נוגדים
קיום בחירות במועדן
11. הזכות לבחור ולהיבחר היא זכות יסוד חוקתית, מוכרת במדינת ישראל. כזו היא הזכות בבחירות לשלטון המרכזי וכזו היא הזכות בבחירות לשלטון המקומי. "הזכות לבחור ולהיבחר היא נשמת אפה של מדינה דמוקרטית. זכות זו, שהיא זכות-יסוד, כוללת בחובה גם את זכות התושבים לבחור ולהיבחר לרשות המקומית" (דברי בית המשפט בבג"צ 3791/93 משלב נ' שר הפנים
, פד"י מז(4) 126, 130); כן ראו בג"צ 233/86 בן יצחק נ' שר הפנים
, פד"י מ(4) 505, 511; בג"צ 753/87 בורשטיין נ' שר הפנים
, פד"י מב(4) 462, 474). עליונותה של הזכות לבחור הוכרה בהלכה הפסוקה עד כי בלעדיה "מתערערת התשתית של כל זכויות היסוד האחרות" (דברי השופט זמיר בבג"צ 2757/96 אלרואי נ' שר הפנים
, פד"י נ(2) 18, 25).
מעליונותן של הזכויות לבחור ולהיבחר כמאפיין מובהק של הליך דמוקרטי, נגזרת החשיבות שבקיום בחירות במועדן, לבל תפגענה זכויות חשובות אלה ולו על דרך דחיית מימושן למועד מאוחר.

אינטרסים נוגדים
12. הזכות לבחור ולהיבחר ולקיים את הבחירות במועדן, חרף היותה זכות חוקתית, איננה זכות מוחלטת כי אם זכות שמשקלה יחסי. בקביעת היקפה ומשקלה של הזכות, יש ונדרש להתחשב בערכים ובאינטרסים ציבוריים אחרים שהגשמתם חיונית למהלכם התקין של חיי החברה. לעיתים, הצורך הנוגד כביכול, נועד להגשים תכלית מיידית שיש בסופה אף כדי להבטיח את מיצוי ההליך הדמוקרטי ואת הגשמתם המלאה של יעדי הבחירות שלא ניתן להגשימם אחרת. במובן זה עשוי להיות, כי כדי להגשים זכויות יסוד חוקתיות חשובות יידרש, בראש וראשונה, לספק צרכים בסיסיים וחיוניים של הפרט והקהילה. רק כאשר צרכים אלה יבואו על סיפוקם, תונח התשתית למיצויים של ערכים חשובים העומדים ביסוד הסדר החברתי הדמוקרטי. וכך, עשוי להיות כי בנסיבות חריגות יגבר הצורך בהעדפת קיומם של צרכים ציבוריים מיוחדים אף על פני הערך של קיום בחירות במועדן. אפשרות זו הביאה את המחוקק לידי הכרה בצורך לתת בידי הרשות המוסמכת סמכות להורות על דחיית מועד בחירות בהתקיים תנאים מתאימים לכך. אשר לבחירות כלליות לשלטון המרכזי, קובע סעיף 9א לחוק יסוד: הכנסת כי הכנסת לא תאריך את תקופת כהונתה אלא בחוק שנתקבל ברוב של שמונים חברי כנסת, ומקום שנתקיימו נסיבות מיוחדות המונעות עריכת בחירות בעיתן; תקופת ההארכה לא תעלה על הזמן המתחייב מהנסיבות האמורות והחוק יקבע את מועד הבחירות. אשר לבחירות בשלטון המקומי, קובע סעיף 5(א) לחוק הרשויות המקומיות (בחירות) תשכ"ה-1965:

"נוכח השר כי אי אפשר לקיים בחירות במועדן ברשות מקומית פלונית, או היו נסיבות מיוחדות אשר לדעת השר מצדיקות דחייתן, או לא קויימו בחירות במועדן, יקבע השר מועד חדש לבחירות, שיהיה קרוב ככל האפשר לאחר שחלפה הסיבה לאי קיום הבחירות במועדן, ולא יאוחר ממועד הבחירות הכלליות הקרוב".

(השווה גם סעיף 4 לחוק המועצות האזוריות (מועד בחירות כלליות) התשנ"ד-1994).

הסמכות הניתנת לשר בהוראת חוק זו לדחות את מועד הבחירות ברשות מקומית פלונית נועדה לנסיבות מיוחדות וחריגות, בהן מתקיים צורך מיוחד המצדיק את אי קיומן במועדן. באיזון שבין ערך מימושן של הזכויות לבחור ולהיבחר ושל קיום הבחירות במועדן מול אינטרסים ציבוריים נוגדים, יועדף בדרך כלל הערך הראשון אלא אם כן תכלית בעלת משקל רב ביותר מצדיקה את דחייתן. מכאן, שהפעלת הסמכות לסטות ממועד הבחירות הקבוע תופעל בזהירות ובמשורה אך במצבים מיוחדים של צורך חיוני נוגד. בין הערכים הנוגדים העשויים להצדיק עשיית שימוש בסמכות הדחייה של מועד הבחירות מצוי האינטרס הציבורי לאפשר יישומם של תהליכי הבראה ושיקום אשר יבטיחו קיומו של מינהל עירוני תקין ומערך שירותים עירוניים המסוגלים לספק לתושבי העיר את צרכי חייהם הבסיסיים בתנאים של רווחה, ולכל הפחות בסף המינימום הנדרש; תהליך כזה עשוי להיות חיוני גם לצורך ביסוס תשתית ניהולית יציבה ותקינה ברשות המקומית אשר תאפשר להנהגה הנבחרת בעקבות הבחירות לפעול בהנהגת העיר בהליך דמוקרטי, שאם לא כן, עשויה תכלית עריכת הבחירות בעיתוי לא מתאים להחטיא את מטרתה ותכליתה. יוצא, איפוא, כי בקביעת היקפה של הזכות לקיום בחירות במועדן יש להתחשב, בין היתר, גם בשאלה האם הרשות המקומית ערוכה ומסוגלת באותו שלב להתנהל בהליך דמוקרטי ראוי, או שמא יש להקדים לבחירות תהליך של הבראת מערכות הניהול העירוני כדי להבטיח מיצוי ההליך הדמוקרטי לא רק בעריכת הבחירות עצמן, אלא גם באורחות ניהולה של העיר על ידי ההנהגה הנבחרת לאחר מכן, בעקבות הבחירות.

על הצורך לתת משקל לאינטרסים ציבוריים שונים בהקשר למועד הבחירות עמד השופט זמיר בפרשת דנג"צ 1913/97 מואסי נ' שר הפנים
, פד"י נב(2) 49, 78 באומרו:

"אכן, הדמוקרטיה במהותה היא גם בחירות במועדן, אך הרבה יותר מכך. היא שילוב של עקרונות ומוסדות שתכליתם לשרת ולקדם את האדם: לא רק חירויות האדם ואף לא רק כבוד האדם, אלא גם רווחת האדם. אם אין קמח אין תורה: אם אין קמח, מה החשיבות של חופש הביטוי? אם אין תעסוקה, מה המשקל של חופש העיסוק? אם אין בריאות, מה התועלת בחופש התנועה? הקמח, התעסוקה, והבריאות, כל אלה תלויים ביעילות במובן הרחב, כלומר, בארגון נכון של החברה, באמצעות המינהל הציבורי, באופן המאפשר לספק את השירותים הנדרשים בהיקף רחב, ברמה גבוהה ובחסכון הראוי... דמוקרטיה בלתי יעילה שאינה מצליחה לקיים סדר טוב ולספק שירותים טובים, לא זו בלבד שהיא מחטיאה את מטרתה אלא היא אף מסכנת את עצם קיומה".
אכן, השיקול המרכזי בקיומן של בחירות במועדן הוא מיצוי תכליותיו של ההליך הדמוקרטי, אשר יתן ביטוי לא רק לזכות לבחור ולהיבחר, אלא גם יבטיח בעקבותיו קיומו של מינהל דמוקרטי אשר בכוחו לפעול על פי עקרונות מינהל תקין ולספק את השירותים החיוניים לרווחת תושבי המקום. במקרים קיצוניים בהם אין בטחון כי תכליות אלה אכן יושגו, נתונה לשר הסמכות - ופעמים אף החובה - לדחות את מועד קיום הבחירות כדי להבטיח כי ההליך הדמוקרטי, לכשיתקיים, ישיג את יעדיו העיקריים בקביעת דמותה ודרך פעולתה של ההנהגה המקומית ובעיצוב אורחות חייהם של תושבי המקום. וכך, מקום שרשות מקומית נתונה במשבר כלכלי, חברתי, תעסוקתי וניהולי חמור ביותר והיא נתונה במאמצי שיקום שטרם בשלו, עלול קיומן של בחירות במועדן, ושינוי מערך ההנהגה בעקבותיהן, לא רק לפגוע במאמצי ההבראה שננקטו עד אותה עת אלא גם להחטיא את מטרת ההליך הדמוקרטי עצמו עד כדי צורך להחליף את ההנהגה הנבחרת בהנהגה קרואה. במצבים חריגים מעין אלה עשוי לקום הצורך בדחיית מועד הבחירות, כאמור.

מיתחם הסבירות בשיקולי ההחלטה בדבר מועד הבחירות
13. עמידה במיתחם הסבירות בקביעת מועד הבחירות ברשות המקומית מחייבת איזון ראוי בין התכלית המרכזית של הבחירות - מימוש ההליך הדמוקרטי של בחירת השלטון תוך מיצוי הזכות לבחור ולהיבחר לבין הגשמת אינטרסים וצרכים חיוניים אחרים של המקום, העשויים להצריך שינויו של מועד הבחירות כדי להשיג יעדים חברתיים חשובים. בנסיבות מיוחדות, עשוי הערך האחרון לגבור על הראשון ולהצדיק דחיית מועד הבחירות באורח מידתי למשך פרק זמן מתאים ההולם את עילת הדחייה.

הרשות מוסמכת לקבלת החלטה בענין זה היא שר הפנים
, ועליו להפעיל את מערכת שיקוליו בצורה עניינית, תוך מתן משקל ראוי לכל אחד מהערכים המתנגשים. על החלטתו לעמוד במבחן כללי המשפט הציבורי, ובתוכם - מבחן הסבירות. דרישת הסבירות לענין זה פירושה - איזון ראוי בין הערכים והעקרונות הנאבקים על הבכורה בהתחשב בערכם ובמשקלם החברתי במכלול הערכים הראויים לבחינה (בג"צ 156/75 דקה נ' שר התחבורה, פד"י ל(2) 94; בג"צ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פד"י מז(2) 229, 263-4; בג"צ 869/92 זוילי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית, פד"י מו(2) 692). סבירות משמעה שקילת כלל השיקולים הרלבנטיים תוך מתן משקל ראוי לשיקולים אלה ואיזון ביניהם בהתאם לחשיבותם היחסית. אכן, "מושג הסבירות מניח תפיסה פלורליסטית, המכירה בקיומם של מספר שקולים ראויים, והמבקשת לאזן ביניהם על ידי מתן משקל ראוי ליחסים הפנימיים שביניהם... משקלם הראוי של הגורמים הרלבנטיים נקבע על פי כוחם לקדם את המטרות העומדות ביסוד הפעולה (או ההחלטה) אשר סבירותה עומדת לבחינה" (דברי השופט ברק בבג"צ 935/89 גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פד"י מד(2) 485, 513-14) ראה גם ע"א 3901/96 הועדה המקומית לתכנון נ' יהודית הורוויץ, פד"י נו(4) 913, 937-8).

מכאן, כי חוסר סבירות, או חריגה ממתחם הסבירות פירושו מתן משקל בלתי ראוי לשיקולים עניניים הקשורים בנסיבות המיוחדות של המקרה, בשים לב לחשיבותם היחסית לצורך אותו ענין, ולאור תכלית החקיקה. בחינת סבירות החלטתו של השר מותנית, איפוא, בזיהוי הערכים, האינטרסים והשיקולים הצריכים לענין ובחינת המשקל היחסי הראוי להם (בג"צ 15/96 תרמוקיר חורשים נ' הרשות השניה לטלויזיה, פד"י נ(3) 379, עמ' 413-14). בהקשר זה, עשויה להיות משמעות גם לעובדה כי מדובר בהחלטה ההופכת החלטה מינהלית קודמת של אותה רשות מוסמכת שניתנה בידי ממלא תפקיד אחר, וזאת, מקום שלא חל שינוי משמעותי בנסיבות (פרשת תרמוקיר, שם, עמ' 412; בג"צ 5240/96 ג'ועמיס נ' שר הפנים
, פד"י נא(1) 289 עמ' 297-8). נבחן את יישומם של כללים אלה להחלטת השר פורז שנתקבלה בענייננו, לצורך העמדתה במבחן הסבירות.

מן הכלל אל הפרט:
סבירות ההחלטה: קיום הבחירות במועדן הכללי לעומת צרכי ההבראה של העיר

14. גורם מניע עיקרי בהחלטת השר פורז לקיים את הבחירות בטייבה במועד הכללי שימש השיקול הרעיוני לקיים את ההליך הדמוקרטי בעיתו ולתת בכך ביטוי "לשיקולים ערכיים מן המעלה הראשונה, המהווים אבני-יסוד של שיטת המשטר הדמוקרטי", כלשון ההחלטה. כנגד שיקול זה עמדו לנגד עיני השר קשייה התיפקודיים החמורים של העיר טייבה והליך ההבראה בו היא נתונה לאחר קריסתה בשל ניהול כספי ותיפקודי כושל. עם זאת, לאחר ששקל את הערכים הבסיסיים של המשטר הדמוקרטי המחייבים קיום בחירות במועדן מול ערכים של ניהול יעיל וחסכון כספי ציבור ברשות המקומית, החליט להעדיף את האינטרס הראשון. החלטה זו קיבל השר תוך מודעות מלאה לאפשרות כי לאחר הבחירות עלולה העיר לסבול שוב מליקויים קשים בתיפקודה והדבר עלול אף לגרור צורך בפיזור ההנהגה הנבחרת של העיר ומינוי ועדה קרואה.

נראה לנו כי בהחליטו כך, ובהתחשב במכלול נסיבות הענין, חרג השר ממתחם הסבירות משנתן משקל שאינו ראוי לערכים נוגדים הפועלים בסוגיה זו, כמפורט להלן:

על חשיבותן של הבחירות ושמירת מועדן, ככל שהדבר ניתן, איש לא יחלוק. לערך זה יש לייחס משקל רב ביותר בהיותו ערך חוקתי בעל משקל מיוחד. עם זאת, כנגד ערך חוקתי זה פועלים מספר אינטרסים נוגדים שחשיבותם בנסיבות הענין מכריעה את הכף לכיוון דחייה מוגבלת בזמן ומידתית של מועד הבחירות ברשות המקומית. מבין אינטרסים אלה, ניתן למנות שלושה הקשורים זה לזה בקשר ענייני:
האחד: מצבה הקשה של העיר, נסיונות שיקומה והצורך שלא לפגוע במאמצים אלה;
השני: החובה שלא לפגוע בכספי ציבור רבים שהוזרמו לתכנית ההבראה, העתידים לרדת לטמיון באם תכנית ההבראה תיכשל בעקבות הבחירות;
השלישי: החשש כי במצב הקשה בו נתונה העיר טייבה, וכל עוד לא מומשו עיקרי תכנית ההבראה, אין בטחון כי הליך הבחירות הדמוקרטי במועד הכללי יצמיח מינהל עירוני יציב אשר יפעל על פי אמות מידה תקינות, ונשקפת סכנה כי חרף קיום הבחירות עלול לעלות הצורך לאחר מכן בפיזור ההנהגה הנבחרת בעיר ומינוי ועדה קרואה. אם נסיבות כאלה תתרחשנה כי אז יסוכל ההליך הדמוקרטי שהבחירות התכוונו להשיג, ומטרת קיומן של הבחירות במועדן לא תמוצה. נבחן שיקולים אלה אחד לאחד:

מאמצי שיקום והבראה
15. ממסמכים שנערכו בידי גורמים מקצועיים שונים עולה כי מצבה של העיר בטרם תכנית ההבראה הגיע לעברי פי-פחת, וגבל בקריסה כללית של כלל המערכות העירוניות. נדרשה הפעלת מנגנון הסדר ופשרה עם נושי העיריה וכן הקפאת הליכים, צעדים שהם נדירים ביותר בקרב רשויות מקומיות ונועדו, דרך כלל, לחברות מסחריות. נדרשה החלה חריגה ויוצאת דופן של הליך זה על רשות מקומית עקב הגעתה, למעשה, למצב של פשיטת רגל. מצבה הכלכלי, החברתי, והתעסוקתי הקריטי של טייבה הצריך הזרמת כספי ציבור רבים בשיעור של עשרות מליוני שקלים מהממשלה לתכנית ההבראה, והסדר הנושים מומן בחלקו הגדול מתקציב המדינה. נדרש גם מינויה של ועדת חקירה לבחון את סיבות המשבר, ולעקוב אחר תיפקוד מועצת העיריה במהלך יישומה של תכנית ההבראה עד להשלמתה.

מדוחו"ת ועדת החקירה וגורמי המקצוע האחרים עולה כי תכנית ההבראה תחת הנהגתו של ראש העיר הנוכחי קיבלה תאוצה חיובית, אולם לא תמה הדרך ועוד רבה המלאכה. רוב גורמי המקצוע, ובהם ועדת החקירה, מאוחדים בדעה כי הכנסת הרשות המקומית למערכת בחירות בשלב זה, בטרם חלה התייצבות במינהל המקומי ובטרם מוצו מהלכי השיקום, עלולה להיות הרסנית למאמצי ההבראה שננקטו עד כה. יש מקום לאפשר לעיר להתאושש מהמשבר הקשה שפקד אותה ולייצב את המנגנון העירוני בדרך שיבטיח ניהול תקין לרווחת התושבים, בטרם תיכנס הרשות המקומית למערבולת בחירות ולשינויים בהנהגה העירונית.

כספי ציבור
16. במסגרת מאמצי ההבראה הוזרמו כספי ציבור רבים להסדר חובות הנושים, כדי לאפשר לעיריה להיערך במינהל הכספי שלה לעתיד בריא ויציב יותר. עריכת הבחירות במועדן, תוך סיכון תכנית ההבראה, פירושה גם סיכון ממשי לאובדן כספי ציבור שהושקעו בתכנית, אשר אפשר שלא ישיגו את יעדם אם מאמצי השיקום יסוכלו. שיקול רב-ערך זה חייב אף הוא לעמוד לנגד עיני מקבל ההחלטה, בהינתן המצב הכלכלי הקשה בו נתונה המדינה והצורך להבטיח כי כספי ציבור המוזרמים למימוש תכליות ציבוריות שונות ישיגו את יעדיהם ולא יבוזבזו לריק.

מיצוי ההליך הדמוקרטי
17. קיום הליך דמוקרטי אינו מתמצה בעריכת בחירות ומימוש הזכות לבחור ולהיבחר. מיצויו מחייב קיומם של תנאים לפעולה תקינה של המוסדות הנבחרים, אשר יפעלו על פי אמות מידה המתחייבות במשטר דמוקרטי - ביציבות, בהגינות, ביעילות, ותוך הגשמת היעדים שלשמם נבחרו. בנסיבות מקרה זה, עקב המצב הקשה בו נתונה העיר, אין בטחון כי קיום הבחירות במועדן יביא למיצויו המלא של ההליך הדמוקרטי בהצבת הנהגה נבחרת שתוכל להתמודד עם הקשיים שפקדו את העיר ולקדם את הליך ההבראה עד להשלמתו. וכך, כל עוד לא שוקם המנגנון העירוני, עולה חשש כי קיום הבחירות במועדן עלול להצמיח הנהגה שלא תוכל להתמודד עם יעדי השיקום, עד כדי צורך לפזר את המוסדות הנבחרים ולמנות ועדה קרואה לניהול העיר. על חשש זה עומד השר פורז במפורש בהחלטתו. ברי, כי במציאות כזו, כאשר אין בטחון כי הערך החשוב של ניהול בחירות במועדן יביא עמו בהכרח הנהגה נבחרת יציבה, פוחת משקלו היחסי של הערך החוקתי במיתחם שיקול הדעת של הרשות המוסמכת וגובר משקלו של הצורך החיוני המעשי לשקם את המינהל העירוני ולהתקדם בתכנית ההבראה בטרם יחולו שינויים במערכות המינהל הפועלות בעיר כיום.

האיזון
18. בנסיבות המתוארות, נדרש איזון בין ערך מימוש הזכות לבחור ולהיבחר ולקיים את הבחירות במועדן, לבין האינטרס החיוני בהבראת העיר לרווחת תושביה, הצורך בהגנה על כספי ציבור שהוזרמו לצורך פעולות השיקום, והצורך להבטיח הנהגה יציבה לעיר בעקבות הבחירות שתוכל להתמודד עם המשימות הקשות שיעמדו בפני
ה. האינטרסים האחרונים אינם עולים בקנה אחד עם קיום הבחירות במועד שנקבע. בנסיבות הענין, היה ראוי לתת לשיקולים הנוגדים הללו, ולו בהצטברם, משקל מכריע כנגד אינטרס קיום הבחירות במועדן. זהו אחד מאותם מקרים חריגים וקיצוניים בהם מתחייבת תוצאה כזו מכלל נסיבות הענין. וכך, היה מקום לעשות שימוש בסמכות הדחייה של מועד הבחירות ברשות המקומית כדי לאפשר את המשך הליכי הבראתה לבל ירדו לטמיון המאמצים והכספים הרבים שהושקעו בהליך השיקום עד כה. על אחת כמה וכמה כך הוא כאשר החלטת מדיניות כזו כבר נעשתה על ידי השר ישי קודם לכן, והחלטת השר המכהן משנה אותה, הופכת אותה על פיה, וקובעת מדיניות חדשה מבלי שהנסיבות השתנו ולאחר שהציבור הסתמך במידה רבה על מצב דברים שנוצר בעקבות החלטת המדיניות הקודמת. דחיית מועד הבחירות עולה בקנה אחד גם עם גישתם של מרבית גורמי המקצוע המטפלים בנושא - ועדת החקירה, גורמים מקצועיים במשרד הפנים, והיועץ המשפטי לממשלה. בתנאים שנוצרו, היה מקום לנקיטה בדרך ביניים אשר תיישב באורח מידתי בין הערכים הנוגדים בדרך יעילה וראויה, קרי: דחיית הבחירות לזמן קצוב אשר יבטיח קיום הליך בחירות דמוקרטי, ולו באיחור-מה, תוך מתן הגנה הולמת להמשך ביצועה של תכנית ההבראה בעיר, שיש בה גם כדי לאפשר הקמת תשתית עירונית יציבה אשר יהא בכוחה לפעול למיצוי הליך בחירות דמוקרטי ולביסוס הנהגה נבחרת יציבה בעקבותיו. היה צורך, איפוא, לקבוע דרך פעולה אשר תמזג את מכלול הערכים הנוגדים אלה עם אלה על דרך איזון ביניהם, להבדיל מהעדפה מוחלטת של ערך אחד על פני הערך הנוגד, כפי שהדבר נעשה בפועל.

ברוח דומה, פסק בית המשפט בבג"צ 7351/95 נבואני נ' השר לעניני דתות, פד"י (4) 89, עמ' 132-3 (מפי השופט זמיר):

"העיקרון הדמוקרטי, אף שהוא עקרון נעלה, והערכים הנגזרים מעיקרון זה, כמו כל עקרון או ערך אחר, אינם מוחלטים. אף בענין בו העקרון הדמוקרטי, או למשל, ערך השוויון הנגזר ממנו, הינם שיקולים ענייניים, הראויים למשקל רב, אין הם בגדר שיקול יחיד. הם חייבים לחיות בצוותא, באותו ענין עצמו, יחד עם שיקולים אחרים, מהם שיקולים מעשיים שאין להם הילה של עקרון נעלה, כדי לשרת את המטרה המשותפת, כלומר, את האדם. כך, למשל, העקרון הדמוקרטי, ועמו הייצוג והשוויון צריך לפנות מקום לצידו לשיקולים מעשיים של אספקת שירותים כמו בריאות, חינוך ותחבורה באופן יעיל וברמה נאותה. החיים המשותפים של ערכי הדמוקרטיה עם צרכי המעשה מחייבים התחשבות הדדית ופשרה סבירה בין אלה לבין אלה".
לאור האמור, החלטת השר, שהעדיף באורח מוחלט את העקרון הדמוקרטי של ניהול הבחירות במועדן על פני אינטרסים אחרים של טובת העיר ורווחת תושביה אינה יכולה לעמוד. היא משקפת איזון לא ראוי בין השיקולים הצריכים לענין. היא מצויה מחוץ למתחם הסבירות משאין היא משרתת את המטרה המשותפת של הערכים והאינטרסים - טובת האדם, המחייבת במקרה זה מציאת מכנה משותף בין מכלול השיקולים שראוי להם כי ידורו זה בצד זה באורח מידתי ולא יגברו האחד על מישנהו. בנסיבות הענין, אין היא מבטיחה אף את מיצויו של ההליך הדמוקרטי על מלוא היבטיו, אשר בשמו ולמען הגשמתו ניתנה החלטת השר כאשר ניתנה. מטעמים אלה מצאנו כי דין החלטת המשיב 1 להתבטל. נוכח תוצאה זו, לא ראינו לבחון לגופן את שאר טענות העותרים.
תוצאה
19. איזון ראוי ומידתי בין הערכים והאינטרסים הצריכים לענין מצדיק דחיית הבחירות לזמן קצוב באופן שיעניק לתהליך ההבראה המתנהל בעיר טייבה סיכוי להתקדם עד להבשלת התנאים ההולמים לעריכת בחירות חדשות בעיר, על כל הכרוך בכך. משך הזמן הדרוש לענין זה נתון להחלטתו של השר על פי התנאים והנסיבות כפי שיתפתחו, בכפוף לפרק זמן מינימלי של שנה אחת מיום 10.9.03, ולאחר שיעיין בדוחות רבעוניים נוספים שיוגשו לו על ידי ועדת החקירה. יש לקוות כי במועד החדש שייקבע, יוכלו תושבי העיר טייבה לממש את זכותם לבחור ולהיבחר בהליך בחירות דמוקרטי תקין ויעיל, בד בבד עם מימוש זכותם לחיי רווחה בעיר המנוהלת כהלכה על ידי מוסדות נבחרים יציבים, ומספקת לתושביה את צרכי חייהם הבסיסיים במכלול שירותים עירוניים הולמים.
ש ו פ ט ת

השופט י' טירקל
אני מסכים.

ש ו פ ט

השופט ס' ג'ובראן
אני מסכים.

ש ו פ ט
לפיכך, העתירה נתקבלה מהנימוקים האמורים בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה.
המשיב 1 ישלם לעותרים הוצאות בסכום כולל של 15,000 ₪.

נימוקי פסק הדין ניתנו היום, י"ז בחשון תשס"ג (12.11.03).

ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 03073640_r09.doc
מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il








בג"צ בית המשפט העליון 7364/03 סלאח ג'בארה ו-14 אח' נ' מר אברהם פורז, שר הפנים, [ פ"ד: נח 1 769 ] (פורסם ב-ֽ 12/11/2003)