פסקי דין על ח"כ רן כהן | פסקי דין על ח"כ שולמית אלוני | פסקי דין על ח"כ יוסי שריד ואח' | פסקי דין על ח"כ דב שילנסקי | פסקי דין על יושב ראש הכנסת | פסקי דין על ו- 22 אח' |

2060/91 בג"צ     19/07/1992




בג"צ 2060/91 ח"כ רן כהן, ח"כ שולמית אלוני, ח"כ יוסי שריד ואח' נ' ח"כ דב שילנסקי, יושב ראש הכנסת, ו- 22 אח'




(פ"ד מו(4) 319)

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"צ מס' 2060/91
השופטים: כבוד השופטת א' גולדברג
,
כבוד השופט י' מלץ
,
כבוד השופט א' מצא
העותרים: 1. ח"כ רן כהן

2. ח"כ שולמית אלוני

3. ח"כ יוסי שריד
4. התנועה לזכויות האזרח ולשלום (ר"צ)
ע"י ב"כ עו"ד ג' ארדינסט
, עו"ד ר' בר נתן

5. ח"כ אמנון רובינשטיין
6. ח"כ אברהם פורז
7. שינוי – מפלגת המרכז
ע"י ב"כ עו"ד ר' הר זהב
8. אליעד שרגא
9. התנועה למען איכות השלטון בישראל
ע"י ב"כ עו"ד א' שרגא, עו"ד נ' מנור


נ ג ד

המשיבים: ח"כ דב שילנסקי
, יושב ראש הכנסת
, ו- 22 אח'

ע"י ב"כ עו"ד ע' פוגלמן
, סגן בכיר א וממונה על ענייני בג"צים בפרקליטות המדינה - בשם המשיבים 1-3, 22-23;
ע"י ב"כ עו"ד א' הברמן
– בשם המשיב 4
ע"י ב"כ עו"ד א' צ'רטוק
- בשם המשיב 14;
ע"י ב"כ עו"ד י' ברד
- בשם המשיב 16
התנגדות לצו-על-תנאי מיום 16.5.91 .
פ ס ק - ד י ן

השופטת א' גולדברג
: 1. חוק מימון מפלגות, תשל"ג-1973 (להלן- חוק המימון) מסמיך את ועדת הכספים של הכנסת (להלן- ועדת הכספים) לקבוע את גובה "יחידת המימון", כמשמעותה בסעיף 1 לחוק המימון. על פי יחידה זו נקבעים המימון השוטף ומימון הבחירות לו זכאיות הסיעות מקופת המדינה (סעיף 3 לחוק ). עד להחלטות נושא העתירה עמד ערכה של יחידת המימון על סך של 475,100 ₪, וזאת על פי החלטת מימון מפלגות (יחידת מימון ומועדי תשלום) (תיקון) , התשמ"ט-1988. ביום 8.5.91 קיבלה ועדת הכספים, ברוב של חמישה-עשר חברי הקואליציה נגד שלושה-עשר חברי האופוזיציה, החלטה בדבר הגדלת יחידת המימון, והיא הועמדה על סך 646,000 ₪. לפני הוועדה הועלתה הטענה, כי ההחלטה משוללת תוקף בשל היעדר כיסוי תקציבי, לאור האמור בסעיף 40 לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985, אך בהצבעה חוזרת שנערכה בעניין זה ביום 14.5.91 נדחתה הצעת חברי האופוזיציה לבטל את ההחלטה.

ביום 16.5.91 הוגשה העתירה שלפנינו, במתכונתה המקורית. העותרים 1-3 ו- 5-6 הם חברי כנסת מסיעות האופוזיציה (העותרים 4 ו- 7 הם סיעותיהם של עותרים אלה), הרואים עצמם נפגעים מן ההחלטה. העותר 8 הוא ממייסדיה של העותרת 9, המציגה עצמה כגוף א-פוליטי הפועל במישור הציבורי בתחומים הקשורים "להיגיינה הציבורית של הממשל ולאיכות השלטון בישראל". בעתירה נטענו טענות בדבר היעדר כיסוי תקציבי וכן טענות כנגד שינוי אד-הוק של הרכב ועדת הכספים, לקראת ההצבעה, בהחלפת חברי הוועדה מן הקואליציה, אשר התנגדו להגדלה, בחברי כנסת אחרים. כן טענו העותרים כנגד תוכנה של ההחלטה, הפוגעת, לדעתם, בשוויון הבחירות לכנסת, באופן בו עוד ידובר. בעקבות הגשת העתירה אירעו מספר התפתחויות: ביום 22.6.91 פנה הממונה על התקציבים במשרד האוצר, בשם שר האוצר, לוועדת הכספים וביקש, כי הוועדה תעשה שימוש בסמכותה על פי סעיף 12(א) לחוק יסודות התקציב ותאשר העברת סכום של שבעה וחצי מיליון ₪ מסעיף הרזרווה הכללית שבתקציב, לסעיף מימון המפלגות. ועדת הכספים אישרה את ההעברה התקציבית המבוקשת ביום 2.7.91, וביום 3.7.91 קיבלה הוועדה מחדש החלטה בדבר הגדלת יחידת המימון, כפי שקבעה בהחלטתה הקודמת.

לפיכך תוקנה העתירה, והוסף בה פרק, בו נתקפת פנייתו של שר האוצר לוועדת הכספים להעביר כספים מסעיף הרזרווה לסעיף מימון המפלגות. מנגד, אין העותרים עומדים עוד על טענתם בדבר היעדר כיסוי תקציבי להגדלה, ואין הם מעלים עוד טענות כנגד השינוי הפרסונאלי שנעשה בהרכב הוועדה, שכן ההחלטה בדבר הגדלת יחידת המימון אושררה כאמור ביום 3.7.91, ואין העותרים מצביעים על פסול בהרכב הוועדה בהחלטה השנייה.

שוויון הבחירות לכנסת

2. מאחר שמצאתי, כי נושא זה חורץ את גורל העתירה, אפתח בו את הדיון. סעיף 4 לחוק יסוד: הכנסת קובע:

"הכנסת תיבחר בבחירות כללית, ארציות, ישירות, שוות, חשאיות ויחסיות, לפי חוק הבחירות לכנסת; אין לשנות סעיף זה אלא ברוב של חברי הכנסת"

סעיף זה נתפרש, כידוע, כמשתרע גם על שוויון הסיכויים של רשימות המועמדים בבחירות לכנסת: "בדרך זו שואף המועמד הבודד אל מטרתו הנכספת, ובאותה דרך מתגשם גם רצונו של הבוחר הבודד המצביע בעד הרשימה" (בג"צ 98/69 ברגמן נ' שר האוצר ואח'

, פ"ד כג (1) 693. דברי השופט (כתוארו אז) לנדוי בע' 698 מול אותיות השוליים ד-ה) "שוויון הסיכויים משמעותו שוויון ההזדמנות והסיכויים בין כל הרשימות כולן, המתחרות בבחירות, בינן לבין עצמן" (בג"צ 246/81, 260 אגודת דרך ארץ ואח'

נ' רשות השידור ואח'

, פ"ד לה (4) 1, דברי השופט ברק בעמ' 11 מול אות השוליים א. וכן דברי השופט (כתוארו אז) שמגר בעמ' 19 מול אות השוליים ה; בג"צ 141/82 רובינשטיין ואח'

נ' יושב ראש הכנסת
ואח'

, פ"ד לז (3) 141. דברי השופט ש' לוין בעמ' 150 מול אות השוליים ד. וכן בעמ' 153, בו הבהיר כי "אי שוויון כלכלי בין הסיעות השונות יוצר אי-שוויון בזכויות הפוליטיות"; וכן ראה בג"צ 142/89, 172 תנועת לאו"ר- לב אחד ורוח חדשה ואח'

נ' יושב ראש הכנסת
ואח'

, פ"ד מד (3) 529, דברי המשנה לנשיא השופט אלון בעמ' 556 מול אות השוליים ז).

טוענים העותרים, כי הגדלת יחידת המימון אכן פגעה בשוויון הבחירות לכנסת השתים-עשרה, שנערכו בשנת 1988, והיא באה לתכלית אחת: כיסוי גרעונות סיעת הליכוד, אשר נוצרו בתקופת הבחירות לכנסת השתים-עשרה. סיעה זו הוציאה, כנטען, בתקופה זאת כספים בשיעור שחרג מיכולתה הכלכלית האמיתית, תוך ידיעה כי תוכל "לתקן" את מצבה הכלכלי בדיעבד באמצעות הגדלת יחידת המימון. יכולתן הכלכלית של המפלגות בסמוך למועד הבחירות הינה בעלת משמעות קריטית במערכת הבחירות, ויש בה כדי להשפיע על סיכוייהן להיבחר. הסיעות מכלכלות את צעדיהן על יסוד המימון לו הן מצפות. מכאן, שהגדלתה של יחידת המימון לכיסוי גרעונות, שנוצרו עקב חריגה מתקציב המימון המקורי, פוגעת בשוויון הבחירות, שכן היא משנה למפרע את "כללי המשחק". פגיעה שכזאת אינה בת-תוקף, אלא אם כן נעשתה בחוק שנתקבל ברוב "מיוחס" בכל שלביה חקיקה, ומכאן כי דין החלטת ועדת הכספים – שאינה בגדר חוק- להיבטל.

מטרת ההחלטה להגדיל את יחידת המימון

3. סבורני, כי עלה ביתי העותרים לבסס את טענתם העובדתית, לפיה לא באה ההגדלה של יחידת המימון אלא לגרום לכיסוי גרעונות הבחירות שצברה סיעת הליכוד. בפתח הדברים יצוין, כי איש מבין המשיבים (יושב ראש הכנסת
, ועדת הכספים ויושב הראש שלה, סיעות הכנסת, שר האוצר והממונה על התקציבים במשרדו) לא הציג לפנינו כל הסבר עובדתי אחר, שהיה בו להצדיק את ההגדלה האמורה. ולא מצאנו בפרוטוקולים של ועדת הכספים, או בהודעות אשר הוגשו לבית המשפט מטעם המשיבים, טעם אחר להחלטה מעבר לזה שנטען בעתירה. מן החומר שהוצג לפנינו מצטיירת תמונה ברורה באשר למניעים שעמדו ביסוד ההחלטה. כך למשל, אמר יושב ראש ועדת הכספים, חבר הכנסת הרב משה זאב פלדמן, בישיבה ביום 8.5.91:

"בלבד כבד הסכמתי לכלול את הנושא בסדר היום וביקשתי מהליכוד, היות שאני מכיר את המצוקה שהוא נתון בה, היות שאני מודע גם לבעיה בגלל ראשי הסניפים שפנו אלי..." (עמ' 12 לפרוטוקול הישיבה מיום 8.5.91).

ובהמשך:

"מהליכוד אני מבקש, למרות שהמצוקה אמיתית, בכל זאת להסתפק בהעלאה יותר מתונה, עד 20%".

על מקורה של המצוקה האמורה ניתן ללמוד מדברי חבר הכנסת קופמן, מסיעת הליכוד, בישיבה מיום 6.5.91 :
"... שאולי צריך לקבוע מגבלות לגבי גודל המודעה וכל מיני דברים אחרים שמרביצים ברגע האחרון ומסתלקים ואחרי הבחירות מישהו צריך לסבול. יש פרסומאי מעולה, נכנסים לאופוריה ואומרים: ניתן את הלחיצה האחרונה, עוד 5 מליון, עוד 10 מליון" (עמ' 17 לפרוטוקול מיום 6.5.91).

בדומה מוצאים אנו את תשובתו של חבר הכנסת ריבלין מסיעת הליכוד לשאלת חבר הכנסת ע' פרץ, "על מה הוצא הכסף"?

"על טלויזיה, על השטויות של הטלוויזיה".

אשר לתכלית לה מיועדים כספי ההגדלה, אמר חבר הכנסת ויינשטיין לחבר הכנסת שוחט:

"אתם יכולים שלא לקבל, כי כל הכסף שאנחנו נקבל הולך לתשלום חובות".

ניתן להוסיף ולהרבות בציטוטים מתוך פרוטוקול ישיבות הוועדה, אולם נדמה, כי די במה שצוטט כדי ללמד על התכלית שעמדה ביסוד ההחלטה. אין אף צורך להיכנס לבדיקת הנתונים שהוצגו לפנינו בדבר הוצאותיהן של המפלגות במשך השנים, מאז מערכת הבחירות לכנסת השתים-עשרה ועד היום, שגם מהם, כך נטען, ניתן ללמוד על הוצאות סיעת הליכוד בתקופת הבחירות ועל החובות אליהם נקלעה עקב כך.

כספי המימון השוטף וכספי מימון הבחירות

4. הטענה שנשמעה תחילה מפיו של עורך הדין פוגלמן, אשר טען ליושב ראש הכנסת
, לוועדת הכספים וליושב ראש הוועדה (המשיבים 1-3) וכן ייצג את שר האוצר והממונה על התקציבים במשרדו (המשיבים 22-23), הייתה, כי הגדלת יחידת המימון אינה יכולה לפגוע בשוויון הבחירות לכנסת, מן הטעם שחוק המימון יוצר הבחנה ברורה בין "הוצאות בחירות" לבין "הוצאות שוטפות". על פי טענה זו אין הסיעות יכולות לזקוף את כספי המימון השוטף על חשבון הוצאות הבחירות, וממילא לא יוכלו הכספים שיוקצו למפלגות עקב ההחלטה נושא העתירה לכסות גרעונות של מערכת הבחירות הקודמת. זאת תוך הבהרה, כי "אין מחלוקת עם הפרופוזיציה שמבוססת על פסיקת בית המשפט הנכבד, לפיה הגדלה רטרואקטיבית של הוצאות בחירות עומדת בניגוד להוראת סעיף 4 לחוק יסוד הכנסת".

דא עקא, כי בשלב מאוחר יותר של הטיעון חל שינוי בעמדה זו. בתחילה הייתה זו המשיבה 4 (סיעת הליכוד בכנסת) שטענה (בתצהיר תשובתה), כי:
"עד כה התיחסו המפלגות אל החוק כמי שמתיר להן לצבור כספים מתוך המימון השוטף לתועלתן של בחירות מתקרבות, ולחיסכון במימון השוטף לשם כיסוי חובות של מערכת הבחירות. נדמה, שגם מבקר המדינה לא פסל ולא העיר הערה בעניין" (ההדגשות שלי – א' ג').

ובעיקרי טיעונה של המשיבה 4 נאמר, כי:

"בתחום מימונן של המפלגות, ראוי להשאיר בידן מידה של סוברניות. מימון המפלגות מן הקופה הציבורית, רצוי לו שישאיר מתחם רחב של שיקול דעת לכל מפלגה ובחירה של דרך ניהול ענייניה".

בעקבות תשובתה של המשיבה 4, העומדת בסתירה לקו הטיעון של המשיבים 1-3, 22-23, ביקשה פרקליטות המדינה את תגובתו של משרד מבקר המדינה. בתגובה, שהובאה לפנינו על ידי עורך הדין פוגלמן, נאמר:

"(א) חוק מימון מפלגות מבחין הבחנה חדשה ובסיסית בין 'הכנסות' לבין 'הוצאות'. כל אחד מתחומים אלה מוסדר בנפרד ובאופן שונה. אין ללמוד דבר מקיומה של הוראה כלשהי הנוגעת להכנסות על הוצאות ולהיפך.

(ב) אמת היא שהמחוקק מעניק מימון (דהיינו הכנסות) בנפרד עבור בחירות, בתקופת הבחירות, ובנפרד, עבור הוצאות שוטפות, בכל עת. דא עקא- אין בחוק או בהנחיות מבקר המדינה, כל הוראה המחייבת סיעה להשתמש בכספי מימון הבחירות להוצאות בחירות, או בכספי המימון השוטף להוצאות שוטפות. סעיף 2 לחוק, הקובע את הזכות למימון, אינו מטיל כל מגבלה על אופן הוצאת הכסף או על מטרת השימוש בו.

ההגבלה על ההוצאה מנויות בסעיף 7 ואילך לחוק, ואין בהם (!) זכר לכך שאסור לסיעה להעביר כספים מ"שוטפות" ל"בחירות" או להיפך.

(ג) הנחיית מבקר המדינה המחייבת לנהל חשבונות באופן שיאפשר הפרדה, מטרתה לאפשר בקרה על עמידת הסיעה בתקרת ההוצאות המותרות לה לפי סעיף 7 לחוק. ההנחיה אינה מונעת שימוש בכסף, שהתקבל כמימון שוטף, להוצאות בחירות, ובלבד שאם אכן שימש להוצאת בחירות תירשם בספרי הסיעה הוצאת בחירות ולא הוצאה שוטפת.

(ד) משרד מבקר המדינה אף אינו רואה בסיס להגבלה כזו בתכלית החקיקתית. אילו, למשל, היתה הוראה בחוק המחייבת סיעה להחזיר עודפים, הנצברים אצלה, לאוצר המדינה, ניתן היה להצדיק את ההגבלה, אך במצב בו מותר לסיעה לצבור את כספי המימון ולא להוציאם בכלל אין טעם בחיובה לא להוציא את הכסף אלא למטרה לשמה התקבל".

בעקבות זאת שינו המשיבים 1-3 ו- 22-23 את טעמם וביקשו, כי נאמץ פרשנות אחרונה זו, שכן היא שנהגה הלכה למעשה מאז תחיקתו של החוק, וכן תואמת היא לדבריהם את הוראות החוק ואת תכליתו החקיקתית.

5. סבורני, כי אין אנו נזקקים להכריע, במסגרת עתירה זו, באשר לפירושן הנכון של הוראות חוק המימון ולקבוע, איזו משתי העמדות עדיפה (אולם ראה בג"צ 231/73 ברגמן נ' שר האוצר ואח'

, פ"ד כז (2) 785, בעמ' 789 מול אות השוליים ד). זאת מאחר שעל פי כל אחת מהגישות ניתן לייחס את כספי ההגדלה גם לכיסוי הוצאות מערכת הבחירות לכנסת השתים-עשרה. שכן גם על פי הגישה המחייבת הפרדה בין כספי מימון שוטף לכספי מימון בחירות יש בעצם הגדלת יחידת המימון כדי לגרום גם להגדלת כספי מימון הבחירות (סעיף 3(א) לחוק המימון), כשלא נטען לפנינו, כי לא ניתן לעשות שימוש בכספי מימון הבחירות המוגדלים לכיסוי חובות שנוצרו במערכות בחירות קודמות. לפיכך, אם יש בהגדלה של כספי מימון בחירות, הבאה עקב חריגות בהוצאות הבחירות שהיו, משום פגיעה בשוויון אותן בחירות (ובכך נדון בהמשך), הרי שפגיעה זו קיימת, בין אם ניתן לזקוף כספי מימון שוטף על חשבון הבחירות, ובין אם לאו.
פגיעה בשוויון

6. האם פגעה, אם כן, הגדלת יחידת המימון במקרה דנן בשוויון הבחירות לכנסת? מקרים בעלי קווי דמיון לעניין שלפנינו כבר נדונו בפסיקת בית משפט זה. בבג"צ 141/82 הנ"ל נדון תיקון שנעשה בתקרת הוצאות הבחירות המותרות לסיעה על פי חוק המימון. מדובר היה בתיקון שהוכנס בחוק המימון לאחר הבחירות לכנסת העשירית, ובו הועלתה תקרת ההוצאות המותרת באופן רטרואקטיבי, כך שההסדר החדש יחול גם על סכומי ההוצאות שהוציאו הסיעות במסגרת הבחירות לכנסת העשירית. החוק המתקן לא נתקבל ברוב הדרוש לפי סעיף 4 לחוד יסוד: הכנסת (וראה סעיף 46 לחוק יסוד: הכנסת). בית המשפט ראה בתיקון משום פגיעה בשוויון הבחירות לכנסת העשירית, ולפיכך הצהיר על בטלותו של החוק המתקן. באותו מקרה הוכר, למעשה, "שוויון הציפיות" של הרשימות המתמודדות כחלק משוויון הבחירות המוגן על פי סעיף 4 לחוק יסוד: הכנסת. כך השיב השופט ש' לוין לטענה (בעמ' 151 מול אות השוליים ז), לפיה "עקרון השוויון שבסעיף 4 לחוק היסוד לא בא לקבוע שוויון בציפיות של הסיעות השונות...".

"הגעתי לכלל מסקנה, שהוראות החוק המתקן, אשר שינו באופן רטרוספקטיבי את כללי המשחק, כפי שנקבעו בנורמות שבחוק המקורי, פגעו בציפיות לגיטימיות של העותרים, הראויות להגנה, ופגיעה זו היא פגיעה של ממש, עד שהיא מחייבת התערבותו של בית משפט זה... לאור מסקנה זו אני נמנע מלחוות דעתה לגבי טענתם הנוספת רבת המשקל של העותרים, בדבר היותו של החוק המתקן בעל תוצאה מפלה מתמשכת, גם לגבי הבחירות הבאות" (שם, בעמ' 153, מול אותיות השוליים ב-ג).
הסכימו עמו גם הנשיא י' כהן:

"משנקבעה הלכה בפסק הדין המנוחה בענין ברגמן, בג"צ 98/69 שעקרון השוויון שבסעיף 4 לחוק יסוד: הכנסת חייב להתבטא גם בשוויון הסיכויים של רשימות המועמדים השונות, המתחרות בבחירות לכנסת, וששוויון הסיכויים הזה עלול להיפגע כתוצאה מהפלייה במימון הבחירות מכספי המדינה, מתבקשת המסקנה שכל רשימה המתמודדת בבחירות זכאית להניח, שהאיסורים וההגבלות, שהטיל חוק המימון על גיוס סכומים והוצאתם לבחירות, יישמרו על ידי כל הרשימות...."
(בעמ' 154 מול אותיות השוליים ה-ו).
ואף מ"מ הנשיא דאז, שמגר הוסיף, בעמ' 162 מול אותיות השוליים ד-ז):

"השינוי הרטרואקטיבי בתחום שלפנינו משמעותו המעשית היא מעין חנינה לחלק מן המתמודדים: מה שהיה אסור בעבר הופך עתה לגביהם (ולגביהם בלבד) למותר, ועיקרו של דבר, מי שפעל לפני הבחירות בניגוד לאיסורים ולסייגים ופגע בשוויון במובן זה שלא שמר על הגבולות שהותוו בחוק, רואים אותו עתה, בשל התיקון בחוק, כמי שפעל במסגרת תחומי המותר...

התיקון הרטרואקטיבי עניינו פועלן של הסיעות לפני הבחירות... מבחינה זו אין על כן חשיבות לכך, שהבחירות חלפו ועברו בינתיים, כי הפיכת האיסור למותר לגבי חלק מן המועמדים או הסיעות בלבד, היינו רק לגבי אלה שחרגו מן הסייגים, היא הפוגעת בשוויון, שחייב היה לחלוש על התמודדות בבחירות".

הדמיון למקרה שלפנינו הוא בכך, שגם במקרה דנן ניתן לומר כי נפגעו ציפיותיהן של הסיעות אשר דקדקו עם עצמן וכלכלו את הוצאותיהן בבחירות בהתאם ליכולת הכספית שלהן באותה עת, לעומת סיעות אחרות, אשר נכנסו לגרעונות (במסגרת תקרת ההוצאות המותרת לפי סעיף 7 של חוק המימון), בתקווה כי אם לא ימצאו לאחר מכן מקורות משלימים לכיסוי הגרעונות, ייתכן שיוכלו להשתמש בהשפעתן הפרלמנטרית לשם הגדלת יחידת המימון. ומשהוגדל המימון לאחר מכן, זכות במתן גושפנקה ליתרון בלתי הוגן שהיה להן במערכת הבחירות. כאן המקום להבהיר, כי תקרת הוצאות הבחירות, לפי סעיף 7 לחוק המימון, מבוססת על שני מרכיבים: המימון הממלכתי והמימון העצמי של כל סיעה, כשעל פי סעיף זה:

"(א) לא תוציא סיעה הוצאות בחירות בסכום העולה על הסכום הגדול מבין אלה:

(1) פי שניים מיחידת מימון אחת לכל חבר הכנסת שנמנה עם הסיעה ביום הקובע;

(2) פי שניים מיחידת מימון אחת לכל חבר הכנסת שנמנה עם הסיעה בכנסת הנכנסת;
(3) סכום העולה במחצית על שלוש יחידות מימון;

................................ ".

יחד עם זאת, יש גם להבחין בין ענייננו לבג"צ 141/82 הנ"ל . לא במירוק מעשה אסור או ב"מעין חנינה לחלק לחלק מן המתמודדים..." (בלשון מ"מ הנשיא שמגר שם) אנו עוסקים. שם חרגו חלק מן הסיעות מהתקרה המותרת על פי סעיף 7 לחוק המימון וביקשו להגדיל בדיעבד את תקרת ההוצאות. ואילו במקרה שלפנינו נטען, כי אחת הסיעות הגדולות, אשר יזמה את ההחלטה להגדלת יחידת המימון, הוציאה במערכת הבחירות סכומים העולים על המימון הממלכתי שעמד לרשותה (אך במסגרת התקרה המותרת) מבלי שהיו לה אותה עת אמצעים כספיים משלה לכך, מתוך תקווה שיחידת המימון תוגדל בעתיד (כפי שאמנם קרה).

האם נפגע בכך שוויון הסיכויים בין הסיעות? סבורני, כי חרף ההבדל האמור אכן נפגע השוויון גם במקרה זה.

שוויון הסיכויים בהקשר שלנו מובנו שוויון בסיכויים להתחרות על קולו של הבוחר, במסגרת ההגבלות התקציביות שקבע חוק המימון. שוויון סיכויים זה יישמר, בין היתר, אם הנחת היסוד של כל הסיעות תהא, כי קביעת ועדת הכספים, אשר הייתה שרירה וקיימת בתקופתה בחירות לגבי יחידת המימון, היא שתעמוד בעינה גם אחרי הבחירות, אלא אם כן תהיה הצדקה חיצונית אובייקטיבית להגדלת היחידה, עקב שינוי כללי בנסיבות (כגון התייקרויות, או כיוצא באלה נסיבות המשקפות גידול אמיתי בצורכי הסיעות). שוויון בסיכויים בהקשר בו אנו דנים, הינו גם שוויון בסיכונים. מכאן הצורך להבטיח, כחלק מכללי התחרות, כי דרגת הסיכון שבנטילת התחייבויות כספיות במערכת הבחירות (גם אם במסגרת התקרות הקבועות בסעיף 7 לחוק המימון) תהיה שווה ולא תהיה מותנית בכוחה (הקיים והצפוי) של הסיעה להשפיע, לאחר הבחירות, על הגדלת יחידת המימון. רוצה לומר, שלעומת היתרון של סיעה גדולה, אשר מניחה מראש כי אין היא מסכנת את עצמה סיכון רב בנוטלה על עצמה במערכת הבחירות התחייבויות שאין להן אותה שעה כיסוי, וכי אם לא תוכל לכסות את חובותיה תפעיל את כוח השפעתה להעביר בוועדתה כספים החלטה המגדילה את יחידת המימון, מתייצבת לבחירות סיעה אחרת, קטנה יחסית, שכוח השפעתה בכנסת אינו רב, והחסרה אותו "יסוד נפשי" שבקבלת הסיכון. זו האחרונה, שלא כראשונה, תכלכל את הוצאותיה במערכת הבחירות בידיעה כי נוטלת היא על עצמה את מלוא הסיכון לממן את כל התחייבויותיה שמעבר לכספי המימון המגיעים לה אותה שעה וישועתה לא תבוא לאחר הבחירות מקופת המדינה. על שוויון זה יש "לשמור ללא פשרות", כמאמרו של הנשיא לנדוי בבג"צ 98/69 הנ"ל (בעמ' 699).
אין להבין מדברים אלה, כי קובעים אנו שסיעת הליכוד חרגה במערכת הבחירות מהיקף משאביה הכלכליים בידיעה כי יהא בידה לגרום לאחר הבחירות להגדלת יחידת המימון. כל שמבקשים אנו לומר, כי חוסר השוויון נובע מכך שהסיכון של סיעה גדולה, החורגת ממשאביה הקיימים על פי חוק המימון, אינו כסיכון של סיעה קטנה, המבקשת לחרוג מסכומים אלה, כשאין היא יכולה להיאחז בסיכוי, שאם לא תצליח לכסות ממקורותיה את הגירעון שייווצר, תשתמש בהשפעתה הפרלמנטרית על מנת להגדיל את יחידת המימון. תקווה, או "שקט נפשי" שכזה הם מנת חלקה של סיעה גדולה בלבד. אם נתיר עתה את הגדלת יחידת המימון, לשם כיסוי הגרעונות (שלא נמצא להם ,בסופו של דבר, מימון אחר) מכספי הציבור, נמצאנו נותנים גושפנקה בדיעבד לאי השוויון בסיכונים, שנוצר עקב הציפיות השונות שהיו לסיעות השונות, כפי שאמנם מעיד, במקרה דנן, סוף מעשה על המחשבה תחילה.

7. בעניין זה טען עורך דין פוגלמן, כי בבג"צ 141/82 הנ"ל דובר על הגדלה רטרואקטיבית של יחידת המימון, ולעומת זאת:

"אין בהחלטה החדשה (כמו גם בהחלטה נשוא העתירה) הגדלה רטרואקטיבית של מימון הבחירות" (סעיף 10 לתשובת המשיבים 1-3, 22-23).

ובמקום אחר:

"במקרה דנן מדובר בחיקוק המשנה את יחידת המימון מכאן ולהבא, ואין לו תחולה רטרואקטיבית באופן שיחול על הבחירות הקודמות"
( סעיף 6 להודעה הנוספת מטעם המדינה).

וכן:

"כללי המשחק היו ברורים וידועים ולא שונו, ויחידת המימון נקבעה פרוספקטיבית ולא רטרואקטיבית למועד מערכת הבחירות" (שם, בסעיף 10).

גם דינה של טענה זו להידחות, על רקע נסיבותיו המיוחדות של המקרה שלפנינו. אכן, פורמאלית חלה הגדלת היחידה רק מכאן ולהבא, אך יפים לעניין זה דבריו של השופט ברק בבג"צ 142/89 , 172 הנ"ל, בעמ' 537 מול אותיות השוליים ד-ה:

"לו ידעו מלכתחילה המתחרים בבחירות על החלטתה של ועדת הכספים, היו עשויים לכלכל צעדיהם בצורה שונה. החלטתה של ועדת הכספים שינתה למפרע את 'כללי המשחק' ובכך פגעה בציפיות הלגיטימיות של הסיעות השונות הראויות להגנה".

אכן, באותו מקרה דובר בהגדלה רטרואקטיבית מפורשת של יחידת המימון תוך שנקבע כי ההחלטה תחול "אף על מימון הוצאות הבחירות לכנסת השתים עשרה" (סעיף 3(1) להחלטת מימון מפלגות (יחידת מימון ומועדי תשלום) (תיקון)), כשההחלטה נתקבלה לאחר הבחירות לאותה כנסת. אולם ראינו, כי במקרה שלפנינו נועדה ההגדלה מעשית לכסות גרעונות שנעשו בעבר מעבר למימון הממלכתי. ואף על פי שפועלה של ההחלטה הוא באופן פורמאלי לעתיד, יש להחלטה השפעה רטרואקטיבית, מאחר שמצאנו כי ניתן להשתמש בכספים, והם ואף נועדו לשמש, לכיסוי גרעונות העבר. מכאן, שגם ההחלטה שלפנינו שינתה למפרע את "כללי המשחק", מאחר שפגעה בציפיות הלגיטימיות שלחלק מן הרשימות, כי בנטילת ההתחייבויות אין משום סיכון רב.

8. אין מנוס, לפיכך, מלקבוע, כי דין החלטת ועדת הכספים להיבטל, שכן עניין לנו בהחלטה שיש בה כדי לפגוע בהוראת סעיף 4 לחוק יסוד: הכנסת, שאין לשנותה אף במשתמע, אלא בחוק שנתקבל ברוב של חברי הכנסת.

משכך מצאנו, שוב אין אנו נדרשים להכריע ביתר טענותיהם של העותרים, הנוגעות לפגמים שנפלו בהפעלת סמכותו של שר האוצר, עת ביקש מהוועדה להעביר כספי רזרווה לסעיף מימון המפלגות; לניגוד העניינים בו היה מצוי שר האוצר; ולסבירות החלטתה של ועדת הכספים.

התוצאה היא, כי יש לקבל את העתירה, לעשות את הצו להחלטי ולהורות על בטלות החלטת ועדת הכספים.

המשיבים 1-3, 22-23 ישלמו לעותרים שכר טרחת עורך דין בסכום כולל של 5,000 ₪ .
השופט י' מלץ
: אני מסכים

השופט א' מצא
: אני מסכים.

הוחלט כאמור בספק דינו של השופט גולדברג.

ניתן היום, י"ח בתמוז תשנ"ב (19.7.92).

1








בג"צ בית המשפט העליון 2060/91 ח"כ רן כהן, ח"כ שולמית אלוני, ח"כ יוסי שריד ואח' נ' ח"כ דב שילנסקי, יושב ראש הכנסת, ו- 22 אח', [ פ"ד: מו 4 319 ] (פורסם ב-ֽ 19/07/1992)