פסקי דין על משל"ט - מכון משפטי לחקר טרור וסיוע לנפגעיו | פסקי דין על מועצה אזורית גוש עציון | פסקי דין על ממשלת ישראל | פסקי דין על רא"ל גבי אשכנזי | פסקי דין על רמטכ"ל ואח' |

10578/08 בג"צ     03/11/2009




בג"צ 10578/08 משל"ט - מכון משפטי לחקר טרור וסיוע לנפגעיו, מועצה אזורית גוש עציון נ' ממשלת ישראל, רא"ל גבי אשכנזי, רמטכ"ל ואח'






בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 10578/08

בפני
:
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
כבוד השופטת ע' ארבל
כבוד השופט י' דנציגר
העותרים:
1. משל"ט - מכון משפטי לחקר טרור
וסיוע לנפגעיו

2. מועצה אזורית גוש עציון



נ ג ד

המשיבים:
1. ממשלת ישראל
2. רא"ל גבי אשכנזי
, רמטכ"ל

3. מפקד פיקוד מרכז, אלוף גדי שמני
המבקש להצטרף
:
מר שמחה ניר

עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים

תאריך הישיבה:
ז' בניסן תשס"ט
(1.4.09)

בשם העותרים:
עו"ד ז' דסברג


בשם המשיבים:
עו"ד א' ליכט

בשם המבקש להצטרף
:
בעצמו


פסק-דין

השופטת ע' ארבל
:


1. עתירה זו הוגשה נגד החלטת הממשלה מיום 30.11.08 לשחרר 250 אסירים פלסטיניים לרגל חג הקורבן המוסלמי וכמחווה ליושב ראש הרשות הפלסטינית. העתירה, ועמה בקשה לצו ביניים שלפיו יימנעו המשיבים משחרור האסירים, הוגשה בלילה שקדם לשחרור המתוכנן. הבקשה לצו ביניים נדחתה כבר ביום הגשתה (כבוד השופט א' רובינשטיין) נוכח השיהוי בהגשת העתירה והשלב המתקדם שבו מצוי הליך השחרור. בהחלטה מיום 14.12.08 ציין השופט רובינשטיין כי העתירה מעוררת גם שאלות בנושא הליך קבלת ההחלטה על שחרור אסירים, להבדיל מהחלטות שהן בתחום המדיני המובהק, וכי נוכח הדחיפות המאפיינת עתירות מסוג זה, יש מקום להידרש לנושא שלא בתוך סד זמנים.

שחרור האסירים, נגדו הופנתה העתירה, בוצע זה מכבר. מהי אפוא גזרת המחלוקת, כפי שהיא עולה מטיעוני הצדדים?

טיעוני העותרת

2. העותרת 1, משל"ט – מכון משפטי לחקר טרור וסיוע לנפגעיו
(להלן: משל"ט), היא עמותה המייצגת נפגעי טרור ועוסקת בחקר הטרור. העותרת 2 היא המועצה האזורית גוש עציון שלתחומה היו אמורים להשתחרר חלק מן האסירים הפלסטיניים. העותרות העלו טענות שונות נגד ההחלטה על שחרור האסירים, העיקריות שבהן הן כדלקמן:

ראשית טוענות העותרות כי החלטה המתקבלת במסגרת משא ומתן מדיני על שחרור אסירים שהורשעו בביצוע עבירות נגד ביטחון המדינה צריכה להיות מוסדרת בחקיקה ראשית, כשם ששחרור מוקדם ממאסר או שחרור בעקבות חנינה מוסדרים בחוק, ואין להותירה להחלטות אד-הוק של הרשות המבצעת. לטענתן, שחרור קולקטיבי של אסירים, בלא בחינת נתוני המסוכנות שלהם מהווה פגיעה חמורה בזכויותיהם ובכבודם של נפגעי העבירות שבעטין נכלאו אסירים אלה, בביטחון הציבור ובמעמד שלטון החוק. העותרות מוסיפות כי בעבר "שחרור קבוצתי" של אסירים נעשה בחקיקה ראשית (חוק החנינה, תשכ"ז – 1967, סעיף 3 לחוק יישום ההסכם בדבר רצועת עזה ואזור יריחו (סמכויות שיפוט והוראות אחרות)(תיקוני חקיקה), התשנ"ה – 1994).

שנית, טוענות הן כי שחרור מחבלים כמחווה שאין תמורה בצידה אינו צעד סביר כל עוד חייל צה"ל גלעד שליט עודו נתון בשביו.

שלישית, נטען כי אין בידי המשיבים נתונים בדבר מספר האסירים הפלסטיניים ששוחררו בטרם ריצו את מלוא עונשם וחזרו לעסוק בטרור. נתונים אלה חיוניים לצורך קבלת החלטה מושכלת וסבירה על שחרור אסירים, ולצורך קביעה מיהם האסירים שישוחררו. בלא נתונים אלה, גורסות העותרות, לא ניתן לומר כי החלטת הרשות סבירה ומבוססת על תשתית עובדתית ראויה.

העותרות העלו טענות נוספות שתמציתן כי שחרור האסירים מנוגד לפקודת מניעת טרור, תש"ח – 1948; כי במצב שבו אין ישראל שולטת עוד ברצועת עזה אשר נתונה לשליטתו של ארגון החמאס, מתעצם החשש כי אם ישוחררו האסירים לעזה, הם ישובו לעסוק בטרור בחסות החמאס, באופן המגביר את חוסר הסבירות שבהחלטה על שחרורם; וכי נשיא המדינה ואלוף פיקוד הדרום אינם מוסמכים לחון מחבלים שנשפטו באזור עזה שכיום אינו בשליטת ישראל.

העותרות הוסיפו כי בשונה מבעבר, במקרה זה ניתנה להם שהות סבירה לבחון את תיקי המועמדים לשחרור ותוצאות הבדיקה מלמדות לטעמם עד כמה חשובה היא.

טענות המשיבים

3. המשיבים סבורים כי דין העתירה להידחות על הסף באשר היא מעוררת טענות שנידונו והוכרעו כבר. לטענתם, העתירה הוגשה בשיהוי יחסי כבד, שכן בשל דחיית ביצוע ההחלטה לבקשת הרשות הפלסטינית, ניתנה לעותרות שהות של מספר ימים נוספים להגיש את העתירה. אף על-פי כן הוגשה העתירה אך יום לפני ביצוע ההחלטה, מבלי שניתן לדבר כל הסבר. דחיית העתירה על הסף מתבקשת לטענתם גם כיוון שעם השלמת השחרור הפכה העתירה תיאורטית. בא כוח המשיבים הטעים כי רשימות האסירים המיועדים לשחרור והקריטריונים לשחרור משתנים ממקרה למקרה, בהתאם לנסיבות המדיניות והביטחוניות ולכן אין הצדקה לדון בעתירה שכן אין זה ודאי כלל כי התשתית במקרה הנוכחי תהא רלוונטית גם בעתיד.

לטענה כאילו המשיבים לא נדרשו למסוכנותם של האסירים המשוחררים על בסיס ניסיון העבר, משיבים הם כי בעבר הועלתה טענה דומה בפני
בית משפט זה, אך הוא לא ראה בה בסיס לקבלת העתירה (בג"ץ 10357/08 פורום משפטי למען ארץ ישראל ע"ר נ' ממשלת ישראל
(לא פורסם, 9.12.08)). מכל מקום, רשימת האסירים המיועדים לשחרור גובשה על-ידי הוועדה המתאמת בראשות מנכ"ל משרד המשפטים, שבה נטלו חלק הרשויות הרלוונטיות, לרבות גורמי הביטחון ושירות בתי הסוהר. במסגרת זו נבחנה גם מסוכנותם הצפויה של האסירים המועמדים לשחרור. האסירים ששוחררו הם אלה שההסתברות לחזרתם לעיסוק בטרור היא הנמוכה ביותר, בשים לב לקריטריונים שקבעה הממשלה ולמספר האסירים שעל שחרורם החליטה הממשלה. יחד עם זאת, הם מבהירים, מאחר שמדובר באסירים שהורשעו בעבירות ביטחוניות, קיים סיכון כי חלקם יחזרו לפעילות נגד ישראל, אך לדעת הממשלה, סיכון זה, שלא נעלם מעיניה, נופל מן התועלת הנובעת מן השחרור.

המשיבים טוענים עוד כי העובדה שבסופו של דבר הוסרו מרשימת האסירים שישה שמות אינה מעידה על פגם בעבודת המטה. לדבריהם, מדובר באסירים שהסיכון שנשקף מהם לאזרחי ישראל ולתושביה הוא נמוך יחסית ושמם הוסר מן הרשימה כדי לצמצם את גדר המחלוקת עם העותרים.

המשיבים הדגישו כי נפסק כבר כי השהות בת 48 השעות הניתנת לצורך עיון ברשימת האסירים עובר לשחרורם היא שהות סבירה בנסיבות העניין (בג"ץ 1539/05 משל"ט – מכון משפטי לחקר טרור וסיוע לנפגעיו
נ' ראש הממשלה (לא פורסם, 17.2.05) ופסקי הדין המוזכרים שם). הם מסבירים כי פרק הזמן שניתן להעמיד לטובת העיון ברשימה נגזר גם מן הצורך להשלים את השחרור בעיתוי הנקבע על-פי אילוצים מדיניים. קשה להגדיר על כן פרק זמן ארוך יותר לעיון, במנותק מנסיבות של החלטת שחרור ספציפית.

4. מר שמחה ניר הגיש בקשה להצטרף
כצד לעתירה. טענתו, בתמצית, הינה כי אין לשחרר אסירים כחלק מהסדר מדיני בדרך של חנינה על-ידי נשיא המדינה או אלוף הפיקוד, לפי העניין, אלא יש לעשות כן בדרך של "הפסקת ביצוע" מנהלית לפי החלטתה של הממשלה ובהתאם לסעיף 10 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב – 1982.

העותרות התנגדו לבקשת מר ניר מהטעם שטיעוניו סותרים בבסיסם את טיעוניהן שלהן. המשיבים סברו כי אין צורך בהצטרפותו של מר ניר היות שהעתירה תיאורטית ודינה להידחות וספק אם הצטרפותו תועיל לבירור העתירה נוכח הטעמים שבבסיס התנגדות העותרות לבקשה.

ביום 16.3.09 הוחלט כי הבקשה להצטרף
להליך תועבר להכרעת ההרכב שידון בתיק. בדיון בפני
נו שמענו את מר ניר ושקלנו את טעמי בקשתו להצטרף
לעתירה, כמו-גם את עמדות העותרות והמשיבים. לא מצאנו כי יש להיעתר לבקשתו להצטרף
כצד לעתירה. כלל ידוע הוא כי אין לצרף תחת קורת הגג של עתירה אחת עניינים שונים ונפרדים. במקרה שלפנינו נוגעים אמנם טיעוניו של מר ניר בסוגיה של שחרור אסירים במסגרת הסדרים מדיניים. עם זאת, צודקות העותרות בציינן כי מבחינה מהותית אין כל קרבה וקשר בין הסוגיה שהן העמידו להכרעת בית המשפט שעיקרה בהליך קבלת ההחלטות על שחרור שכזה, לבין הסוגיה שמבקש מר ניר להעלות שעניינה שאלת הסמכות והמסגרת המשפטית הנכונה להורות על שחרור אסירים במסגרת הסדר מדיני. בהיבטים מסוימים, עתירתו של מר ניר אף עומדת בניגוד לעמדת העותרות. אין על כן הצדקה לצירופו של מר ניר לעתירה.

דיון

5. טענות הסף. כאמור, העתירה הוגשה שעות ספורות בלבד עובר לשחרור האסירים אף על פי שההחלטה על השחרור ידועה היתה לעותרות מספר ימים קודם לכן ומועד השחרור אף נדחה לבקשת הרשות הפלסטינית. נראה על כן כי העתירה אכן לוקה בשיהוי מסוים. יחד עם זאת, רגישות העניין והעובדה שהעתירה מעוררת מספר נקודות הראויות לליבון, מצדיקות שלא לדחותה על הסף מטעם זה. עוד אוסיף כי אכן, חלק ניכר של הטענות בעתירה הועלה והוכרע כבר בעבר, מה גם שההחלטה נגדה מופנית העתירה כבר הוצאה לפועל. יחד עם זאת, סברנו כי העתירה מעלה היבט מסוים שלא התברר די הצורך עד כה ביחס להליך קבלת ההחלטות אצל המשיבים. נוכח אופי העניין והעובדה שעתירות נגד שחרור אסירים לעולם נעשות בתוך סד זמנים, ובהתחשב בכך שמדובר בנושא ששב ומובא להכרעתנו, סברנו כי לא יהיה זה נכון לקבוע כי העתירה התייתרה עם שחרור האסירים.

נעבור אם כן לבירור העתירה לגופה.


6. עתירה זו הינה חוליה נוספת בשרשרת של עתירות שהוגשו בעבר במטרה למנוע שחרור אסירים פלסטיניים הכלואים בישראל בטרם ריצו את העונש שנגזר עליהם עד תום. העקרונות להכרעה בעתירות בעניין זה מוכרים על כן, ולפיהם החלטת ממשלה לשחרר אסירים הינה החלטה מהתחום המדיני, שהשיקולים לה מדיניים ואשר לממשלה נתון שיקול דעת רחב בקבלתה. מדובר בהחלטה מורכבת שקבלתה היא פרי שקלולם של שיקולים שונים, שאינם משדה המשפט. על כן, כידוע, אין זו דרכו של בית משפט זה להתערב בהחלטות בעניינים אלה, היות שהביקורת השיפוטית אינה בעלת הכלים המתאימים לבחנן, זאת, כל עוד עושה הרשות בתחומי סמכותה ובהחלטתה לא נפל פגם משפטי של-ממש (בג"ץ 9290/99 מ.מ.ט. מטה מותקפי הטרור (ע"ר) נ' ממשלת ישראל
, פ"ד נד(1) 8, 14 (2000) וההפניות שם; בג"ץ 914/04 ארגון נפגעי הטרור הערבי הבינלאומי נ' ראש הממשלה (לא פורסם, 29.1.04); בג"ץ 1671/05 אלמגור – ארגון נפגעי טרור נ' ממשלת ישראל
, פ"ד נט(5) 913 (2005); בג"ץ 5272/05 משל"ט – מכון משפטי לחקר טרור וסיוע לנפגעיו
נ' ראש ממשלת ישראל
(לא פורסם, 9.6.05); בג"ץ 6316/07 אלמגור – ארגון נפגעי טרור נ' ממשלת ישראל
(לא פורסם, 19.7.07); בג"ץ 7893/09 אלמגור ארגון נפגעי הטרור (ע"ר) נ' ממשלת ישראל
(לא פורסם, 1.10.09)).


בכל האמור בשיקול דעתה של הממשלה בהחליטה על שחרור האסירים, אין מקום אם כן להתערבותנו ולכן לא נידרש לטענות המופנות נגד תבונת ההחלטה ומידת ההיגיון שבה. מדובר בהחלטה המצויה בגדרי סמכותה של הממשלה, היא הנושאת באחריות להחלטה זו ולתוצאותיה וחזקה עליה ששקלה עובר לקבלת ההחלטה את מכלול השיקולים הרלוונטיים בהיבט זה. הביקורת על ההחלטה, כמו-גם על עצם הנכונות לשחרר אסירים שלא מילאו את עונשם אם כמחווה מדינית, אם במסגרת הסדר מדיני, מקומה הראוי הינו, ככלל, בכנסת ובשיח הציבורי (וראו גם: בג"ץ 9290/99 מ.מ.ט. מטה מותקפי הטרור (ע"ר) נ' ממשלת ישראל
, פ"ד נד(1) 8 (2000)).


בעוד ששיקול הדעת בעניינים מדיניים מצוי, על דרך העיקרון, מחוץ לתחומי הביקורת השיפוטית, הליכי קבלת ההחלטות מצויים בליבתה של הבחינה השיפוטית. בזאת ענייננו.

7. הטענה המרכזית שלטעמנו היה מקום להידרש אליה הינה כי שחרור האסירים נעשה מבלי שבפני
מקבלי ההחלטות הונחו נתונים באשר לשיעור האסירים הביטחוניים ששוחררו בעבר בטרם ריצו את מלוא עונשם ושבו לעסוק בטרור. אכן, בעוד שההחלטה על שחרור אסירים במסגרת הסדר או משא ומתן מדיני היא עניין מדיני במהותו שבית משפט זה ימשוך ידו מעיסוק בו, הרי תהליך קבלת ההחלטות על-ידי הגורמים המוסמכים כפוף לביקורת שיפוטית.


הליך קבלת ההחלטה על שחרור אסירים, מעצם היותו החלטה מנהלית במהותה, נדרש לעמוד באמות המידה המחייבות את הרשות המינהלית ואת החלטותיה. בין היתר, נדרשת הרשות המנהלית לבסס החלטתה על תשתית עובדתית ראויה המבוססת על מסד הנתונים הרלוונטיים לעניין (בג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 412 (1994); בג"ץ 2013/91 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד מו(1) 271, 279 (1991); ע"א 8434/00 דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ נ' גזית ושחם חברה לבניין בע"מ, פ"ד נו(3) 693, 703 - 704 (2002). להלן: עניין דלק). הנחת מלוא הנתונים הצריכים לעניין בפני
הרשות הכרחית היא לצורך קבלת החלטה מושכלת ומאוזנת, המביאה בחשבון את מכלול השיקולים הצריכים לעניין ומעניקה לכל אחד מהם משקל יחסי ראוי. התוכן המעשי של דרישה זו והיקפה הם תלויי גורמים משתנים ובהם מהותה של הסמכות המינהלית המופעלת, מיהותו של בעל הסמכות וכלל נסיבות המקרה (יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב' 733 – 735 (1996); אליעד שרגא ורועי שחר המשפט המינהלי – עילות ההתערבות כרך ג' 131 – 141 (תשס"ח)). מקום שנמצא כי התשתית העובדתית שבהתבסס עליה קיבלה הרשות את החלטתה אינה מלאה, אפשר שיש בכך כדי לפגוע בסבירות ההחלטה ולהביא לבטלותה (עניין דלק, עמ' 693).

העותרות טוענות כאמור כי החלטת המשיבים אינה סבירה באשר היא התקבלה על בסיס מסד נתונים חלקי. זאת, כיוון שלדבריהם לא הונחו בפני
הגורמים המוסמכים נתונים בדבר שיעורי החזרה למעגל הטרור של אסירים ששוחררו בטרם ריצו את מלוא עונשם. טענה זו הועלתה אמנם בעבר (בג"ץ 10357/08 הנ"ל) ולא היוותה בסיס לקבלת העתירה שנדחתה, אך מנגד לא ניתן לומר גם כי היא עמדה שם במוקד הדברים ואף לא כי נדונה לגופה.

8. במוקד הטיעון ניצבת אם כן המסוכנות הנשקפת מאסירים שהורשעו בביצוע עבירות ביטחוניות או אחרות על רקע דומה. טיעוני העותרות מתייחסים לשני מישורי בחינה. המישור האחד עניינו בקבלת החלטת הממשלה על שחרור אסירים, שאז, כך נטען, על הממשלה ליתן דעתה גם לשיעורי החזרה של משוחררים בנסיבות דומות בעבר לעיסוק בטרור כדי לעמוד על המסוכנות הנשקפת מהשחרור לישראל ולציבור בישראל. המישור השני הינו המישור הספציפי, של קביעת השמות שייכללו ברשימת המשוחררים, שהרי ברי כי שאלת מסוכנותו של אסיר רלוונטית מאין כמוה עת שנשקלת האפשרות לשחררו. מטעמים של נוחות ובהירות יהיה מהלך הדיון הפוך. ראשית אידרש למישור הבחינה השני, הספציפי, ולאחריו אבחן את המישור הראשון, מישור המדיניות הכללית.


9. שאלת מסוכנותו של אסיר והאפשרות שישוב לבצע עבירות הינן נתונים רלוונטיים בכל החלטה על שחרורו של אסיר בטרם ריצה את מלוא העונש שנגזר עליו. כידוע, הכלל הינו כי על אסיר לרצות את מלוא עונשו. שחרור עובר לריצוי העונש עד תומו אינו מהווה, אפוא, זכות קנויה של האסיר אלא הוא עניין שבשיקול דעת. ברגיל נתון שיקול הדעת בנושא לוועדת השחרורים, לפי חוק שחרור על תנאי ממאסר, התשס"א – 2001. בדיון בפני
ועדת השחרורים שאלת מסוכנותו של אסיר לשלום הציבור היא לעולם שאלה רלוונטית ומהותית לצורך החלטה על שחרור מוקדם (סעיפים 2 – 5 לחוק שחרור על תנאי; רע"ב 205/08 עסילה נ' שירות בתי הסוהר (לא פורסמה, 24.6.08)).


כלל ריצוי מלוא תקופת העונש חל גם על האסירים הפלסטיניים שהורשעו בביצוע עבירות ביטחון או עבירות על רקע לאומני-אידיאולוגי. מסוכנותו האינדיבידואלית של אסיר שהורשע בביצוע עבירות מסוג זה הינה נתון רלוונטי הנשקל בעת שעומד על הפרק שחרורו המוקדם, ואכן היא נשקלת (רע"ב 2546/06 גית נ' היועץ המשפטי לממשלה (לא פורסם, 1.8.06). וכבר, נאמר באשר למסוכנותו של מי אשר הורשע בעבירה שבוצעה על רקע לאומי-אידיאולוגי:

אכן, אופיה של העבירה, כשלעצמה, אין די בו, בדרך כלל, כדי להסיק שאין האסיר ראוי לשחרור מוקדם. אולם, ישנם סוגי עבירות, אשר אופיין החמור והמיוחד ודרך ונסיבות ביצוען, עשויים להצביע, כשלעצמם, על מסוכנותו של האסיר ועל החשש מפגיעה בבטחונו של הציבור כפועל יוצא משחרורו המוקדם (ראו בג"צ 281/61 שם טוב נ' ועדת השחרורים שליד שירות בתי הסוהר, פ"ד טו(3) 2063, 2060). עבירות המבוצעות על רקע לאומני-אידיאולוגי עשויות, בנסיבות מסויימות, להכנס לגדר זה.
....
ביצוען של עבירות על רקע אידיאולוגי מלמד, במקרים רבים, על קו מחשבה מגובש העומד מאחוריהן, העלול, כל עוד לא נזנח, להניב, בנסיבות מתאימות בעתיד, מעשים דומים לאלה שבוצעו על ידי האסיר בעבר..." (בג"ץ 1920/00 ח"כ זהבה גלאון נ' ועדת השחרורים, פ"ד נד(2) 313, 323 - 324 (2000). להלן: עניין גלאון).

מסוכנותו של אסיר היא שיקול רלוונטי גם כאשר נשקלת בקשת חנינה מטעמו לפי חוק החנינה, תשכ"ז - 1967, שאז חוות הדעת הנאספות בפני
הגורם המוסמך לצורך קבלת ההחלטה מאירות גם על היבט זה.

לסיכומה של נקודה זו, שאלת המסוכנות ניצבת בליבת הבחינה של שחרורו של אסיר, כל אסיר, בטרם ריצה את מלוא תקופת העונש שנגזר עליו.


10. ענייננו שלנו בשחרור "מזן אחר". בעוד שאת השחרור המוקדם ואת החנינה ניתן לתלות ברציונלים שיש להם זיקה מובהקת למישור הפלילי ולשיקולי הענישה, דוגמת מחילה, שיקום ומתן הזדמנות לפתיחת דף חדש, שבמוקדם האסיר כאינדיבידואל, הרי שבשחרור לצרכי משא ומתן או תהליך מדיני, המוקד הינו בממשלה וביעדים שברצונה להשיג במסגרת סמכויותיה. התכליות שמבקש השחרור לצרכים מדיניים להשיג שונות הן מתכליות השחרור המוקדם והחנינה. השחרור לצרכים מדיניים דוחק מן הזירה שיקולים מהמישור הפלילי ואף הפרט ששחרורו מתבקש מוסט במידה מסויימת מן המוקד. אם כן, הליכי השחרור המוקדם והחנינה – המסגרות הקבועות בחקיקה לשחרור אסיר בטרם ריצה את מלוא עונשו – והשיקולים המנחים לגביהם, אינם זהים לאלה החלים על שחרור לפני תום ריצוי העונש במסגרת משא ומתן או הסדר מדיני, ואכן כבר נקבע כי אין ללמוד מהשחרור במסגרת הסדר מדיני, לעניין שחרור מוקדם של אסירים אשר ביצעו עבירות על רקע לאומני אידיאולוגי (עניין גלאון, בעמ' 327). אעיר, כי מבין השורות עולה כי נהיר גם לעותרות כי התכליות שמבקש שחרור אסירים שביצעו עבירות ביטחון או עבירות אחרות על רקע לאומני-אידיאולוגי בטרם סיימו לרצות את עונשם, אינן זהות לתכליות שבבסיס החנינה או השחרור המוקדם, אך עצם השחרור כאמצעי להשגת מטרות הממשלה במישור המדיני הוא שאינו מקובל על העותרות.

יחד עם זאת, לטעמי, יקשה לקבל הטענה כאילו מאחר ששחרור במסגרת הסדר מדיני נעשה במסגרת סמכותה ושיקול דעתה המדיני של הממשלה, אין רלוונטיות לשאלת המסוכנות הנשקפת מן האסיר. נהפוך הוא, שאלת המסוכנות הינה רלוונטית אף ביתר שאת כאשר מתבקש שחרורם של מי שביצעו עבירות שהחומרה טבועה בהן, שהנזק והפגיעה שהתכוונו לגרום, גם אם הדבר לא עלה בידם, הם קשים ביותר, ואשר ביצעו עבירות מתוך תפיסה לאומנית-אידיאולוגית שיש סבירות של ממש שעודם מחזיקים בה. התכליות המדיניות שמבקשת הממשלה לקדם באמצעות השחרור אינן עומדות לבדן ולצידן ניצבת גם החובה להבטיח את שלום הציבור וביטחונו. מכאן, דווקא כאשר בעבירות ביטחון או עבירות אחרות על רקע לאומני-אידיאולוגי עסקינן, שאלת מסוכנותו של האסיר והערכת הסיכוי שישוב למעגל הטרור הן רלוונטיות ביותר.


שאלת מסוכנותו של כל אסיר ששחרורו עומד על הפרק והערכת הסיכוי שישוב למעגל הטרור הן, אם כן, נתונים מרכזיים לצורך הכרעה בעניינו. כך, ברי כי יש ליתן משקל נכבד לשאלות האם מדובר במי שהורשע כבר בעבר בביצוע עבירות ביטחון, האם מדובר במי ששוחרר בעבר שחרור מוקדם ואף על-פי כן חזר לסורו. נתונים אלה הינם נתונים רלוונטיים וחיוניים לצורך קבלת החלטה מבוססת, לצד שיקולים אחרים. ואכן, אף המדינה לא טענה אחרת והיא גורסת למעשה כי מסוכנותו של כל אסיר ששחרורו נשקל נבחנת בהתאם לקריטריונים שנקבעו ובהתחשב במכסת האסירים המשוחררים שנקבעה. לדבריה, שוחררו אך אסירים שקיימת סבירות נמוכה יותר שישובו לעסוק בטרור.


11. בשונה מבחינת נתוניו האישיים של אסיר לצורך קבלת ההחלטה הפרטנית האם לכלול את שמו ברשימת האסירים המועמדים לשחרור אם לאו, בהתאם לקריטריונים שנקבעו, הרי שבשלב זה תועלתם של הנתונים הכלליים בדבר חזרת משוחררים בעבר לעיסוק בטרור, היא מוגבלת. משנקבעה מכסת אסירים שהממשלה החליטה על שחרורם, הכללתו של אסיר זה או אחר ברשימה נקבעת בהתאם לקריטריונים שנקבעו לשחרור ומידת התאמתם של "נתוניו האישיים" לקריטריונים אלה. התועלת שניתן להפיק לצורך ההחלטה האם יש להכליל אסיר מסויים ברשימת המשוחררים על בסיס נתון של שיעורי החזרה לעיסוק בטרור היא לטעמי מוגבלת, שכן ההחלטה היא החלטה אינדיבידואלית. סייג לכך, שעליו ארחיב בהמשך, הינו באפשרות לנסות לנתח את נתוניהם של המשוחררים שחזרו לעסוק בטרור כך שניתן יהיה ללמוד מהם בעת קביעת הקריטריונים לשחרור. אך כאמור, בעת בחינת עניינו הפרטני של אסיר זה או אחר, לנתונים הכלליים משמעות מוגבלת בלבד.


12. התרעומת הקשה של העותרות על שחרורו של אסיר זה או אחר נוכח חומרת מעשיו, ורצונם למזער הסיכון שישוב לפעול נגד מדינת ישראל ואזרחיה, מובנות הן. עצם העובדה שאסיר אשר פעל נגד המדינה וביקש להביא למוות, לפגיעה באזרחים ולזריעת הרס בישראל, משוחרר לפני שריצה את מלוא עונשו, יש בה פוטנציאל לפגיעה בשלום הציבור, כמו-גם פגיעה בתכליתו ההרתעתית של העונש בגין עבירות אלה. יחד עם זאת, שיקולים אלה אינם עומדים לבדם כאשר הממשלה עושה שימוש בסמכותה. כל עוד נשקלו שיקולי המסוכנות על-ידי הגורם המוסמך, ייטה בית משפט זה, כאמור, שלא להתערב בשיקול דעתו.

נסכם נקודה זו ונאמר כי במישור הבחינה הפרטנית, שיקולי המסוכנות הם שיקולים רלוונטיים וחיוניים לצורך ההחלטה על שחרור אסיר לפני שריצה את מלוא עונשו, אף כאשר מדובר בשחרור מטעמים מדיניים, זאת גם אם אין מדובר בשיקולים בלעדיים.

13. ממישור הבחינה הפרטנית נעבור עתה למישור הבחינה הכללית, דהיינו עצם קבלת ההחלטה העקרונית על שחרור אסירים לצרכים מדיניים. להשקפתי, קיים שוני מסוים בין שני המישורים בנוגע למידת החיוניות של הנתונים בדבר שיעורי החזרה לעיסוק בטרור של אסירים ביטחוניים ששוחררו בעבר לפני שריצו את מלוא עונשם. במה דברים אמורים?

נקודת המוצא לדיון במישור זה הינה, לדידי, כי נתונים המלמדים על היקפי החזרה לפעילות טרור של מי ששוחררו ממאסר במסגרת הסדר מדיני בטרם ריצו את מלוא עונשם הם רלוונטיים לעצם קבלת ההחלטה על שחרור אסירים במסגרת משא ומתן מדיני. לנתונים אלה חשיבות רבה לצורך בחינת מלוא השלכותיו של צעד שכזה. הם מאפשרים לממשלה להעריך מחדש את מדיניותה בנושא זה על בסיס לקחי העבר. ניתוח נתונים אלה יכול לסייע לממשלה בהסקת מסקנות קונקרטיות בדבר המשמעויות הנלוות לשחרור אסירים. כך, ניתן לבחון האם קיים הבדל בשיעורי החזרה לעיסוק בטרור לפי פילוחים שונים של גיל, שיוך ארגוני של האסיר, קיום עבר ביטחוני קודם, ועוד. נתונים אלה יכולים לסייע לממשלה להעריך באופן מבוסס יותר את מידת התועלת שבשימוש באמצעי של שחרור אסירים לצרכים מדיניים. גם אם כטענת בא כוח המשיבים, הנחת היסוד צריכה להיות כי חלק מן המשוחררים עלולים לשוב ולעסוק בטרור, הרי שנתונים שיונחו בפני
הממשלה בעניין זה יאפשרו לה להעריך את מלוא המשמעויות של צעד כזה, את התועלות שמקווה היא להפיק מן השחרור, לצד המשמעויות הנלוות שלו, כעולה מן הנתונים. בחינה זו רלוונטית היא הן לצורך בחינת המדיניות הכללית בנושא, הן לצורך קבלת החלטה על שחרור אסירים בנקודת זמן קונקרטית. על כל פנים, ההחלטה הסופית בנוגע למסקנות האופרטיביות הנובעות מבחינת הנתונים מסורה לשיקול דעתה של הממשלה.

נתונים בדבר שיעורי החזרה לעיסוק בטרור של מי ששוחררו בעבר לצרכים מדיניים עשויים להאיר עבור הממשלה על שיקולים נוספים שראוי שיילקחו בחשבון כערכים של שלטון החוק וזכויות נפגעי העבירה, אל מול האינטרסים שבבסיס ההחלטה על השחרור. נתונים אלה, יש להם חשיבות גם לצורך עריכת שיח ציבורי בנושא זה, שלא ניתן לומר כי הוא מחוץ לתחום המחלוקת.

14. לפיכך, ראוי שיונח בפני
הממשלה ומקבלי ההחלטות המידע הכללי שאליו כיוונו העותרות את חיציהן. יחד עם זאת, אני סבורה כי יש להכיר בכך שתרומתו של מידע זה לגיבוש החלטת הממשלה היא תרומה מוגבלת. המשיבים הבהירו כי ההחלטה על שחרור האסירים התקבלה גם תוך הנחה כי יש מי מהמשוחררים שישובו לפעול נגד ישראל, וכי זהו חלק מן הסיכון שנטלה הממשלה במסגרת סמכויותיה. לא ניתן על כן לומר כי עצם העובדה שסביר כי סכנה לישראל ולאזרחיה עלולה להישקף מבין מי מהמשוחררים חמקה מעיני הממשלה. ייתכן אמנם כי הנתונים "היבשים" בדבר היקף החזרה לעיסוק בטרור ישפיעו על שיקול דעתה של הממשלה, אולם לא ניתן לומר כי זה שיקול שאינו ידוע, שנפקד משולחנה של הממשלה בעת שקיבלה את ההחלטה.


העיקר לענייננו הוא מישור הביקורת השיפוטית. כפי שהובהר, אין מדובר בעניין שבית המשפט נוהג להתערב בו, באשר הוא עניין מדיני מובהק שבסמכות הממשלה. גם אם יונחו בפני
הממשלה נתונים כאלה או אחרים על שיעורי החזרה לעיסוק בטרור, עדיין מוסמכת היא לשקול נתונים אלה אל מול שיקולים אחרים שמעניינה ובית משפט זה לא יתערב, ככלל, בשיקול דעתה, באשר בהיעדר פגם משפטי מובהק, בהחלטות מן המישור המדיני אין לו דריסת רגל. ראוי הוא שהממשלה תעיין בנתונים האמורים, באשר הם יכולים לשפר את יכולתה לשקול צעדיה, אך ההחלטה שתתקבל לאחר העיון בהם לא תהיה נתונה לביקורת שיפוטית ככל האמור בתוכנה ובסבירותה. גם אם ניתן להשיג על שיקול דעת הממשלה בהחליטה על שחרור אסירים לצרכים מדיניים, הרי שהזירה לדיון בסבירות מדיניותה ובצדקתה היא הזירה הציבורית.

מתגובת המשיבים עולה כי נתונים בנוגע לכל אסיר ששחרורו נשקל עמדו בפני
ועדת השרים המאשרת את רשימת האסירים המיועדים לשחרור, הגם שלא נאמר מפורשות כי הוצגו נתונים בדבר עברו של כל מועמד לשחרור. לא נאמר בה – לפחות לא במפורש – כי נתונים כלליים יותר נלקחו בחשבון, על בסיס נסיון העבר משחרורים דומים. כאמור, אני סבורה כי ראוי שנתונים אלה יעמדו בפני
הממשלה כחלק מהליך קבלת ההחלטה על שחרור אסירים בטרם ריצוי מלוא עונשם, לשם קבלת החלטה מושכלת. יחד עם זאת אני סבורה כי הביקורת השיפוטית בעניין זה ראוי לה שתוגבל אך לבחינת תקינותו של הליך קבלת ההחלטות ולא תפרוץ אל תחום סבירות ההחלטה עצמה, מהטעמים שהוסברו לעיל. במילים אחרות, ובכדי לומר גלויות, נתונים כאלה או אחרים, לא יובילו, ככלל ועל דרך העיקרון, להתערבות שיפוטית בהחלטה מטעמים של חוסר סבירות.

15. הצורך בהסדרה בחקיקה ראשית. העותרות טוענות כי החלטות על שחרור אסירים פלסטיניים בטרם ריצו את מלוא עונשם, במסגרת הסדר מדיני, צריך שתתקבלנה בהתאם להסדר בחקיקה ראשית כפי שהיה בעבר, ואין לקבל מצב שבו מתקבלת ההחלטה אד-הוק על-ידי הרשות המבצעת. טענה זו, כפי שמציין בצדק בא כוח המשיבים הועלתה כבר בעבר ונדחתה:


"אכן, כבר נקבע כי הסדרים כלליים ואמות מידה עקרוניות העומדים ביסוד פעולת השלטון, מן הראוי הוא כי ייקבעו על ידי הרשות המחוקקת (ראו בג"ץ 3267/97 רובינשטיין נ' שר הביטחון, פ"ד נב(5) 481, 502 (להלן - רובינשטיין)). אך מכך אין להסיק כי כל סמכות ביצוע, באשר היא, חייבת בהסדרה ראשית של המחוקק (ראו בג"ץ 8600/04 שמעוני נ' ראש הממשלה (טרם פורסם)). ואכן, החלטת הממשלה במקרה שלפנינו אינה נופלת לגדר אותם המקרים הנתפסים כהסדר ראשוני. אין בה קבלת "הכרעות עקרוניות בשאלות יסוד" (פרשת רובינשטיין, 523). עניין לנו בגיבוש קריטריונים ובהרכבת רשימה המונה 500 אסירים. אין בכך כדי לגבש הסדר מקיף בנושא שחרור אסירים. פעולות אלה אף אינן מגיעות כדי שחרור האסירים. עניין זה נתון לסמכות אחרים (נשיא המדינה ומפקדי האזורים יהודה ושומרון ועזה). בנסיבות אלה גיבוש רשימת האסירים, במסגרת ניהול משא ומתן מדיני, אכן מעוגנת בסמכותה השיורית של הממשלה. מטעם זה אין בכך ששחרור אסירים קולקטיבי הוסדר בעבר בהסדר ראשי כדי למנוע מהממשלה להפעיל את סמכותה השיורית, בהעדר הסדר ראשי קיים" (בג"ץ 1539/05 משל"ט – מכון משפטי לחקר טרור וסיוע לנפגעיו
נ' ראש הממשלה (לא פורסם, 17.2.05)).

והדברים יפים לענייננו ככפפה ליד. איני רואה לשוב ולבחון הדברים.


16. השהות לצורך עיון ברשימת האסירים המיועדים לשחרור. עניין נוסף שאבקש להעיר עליו עניינו בשהות הניתנת לעיון ברשימת המשוחררים ולהגשת עתירה נגדה. בית משפט זה קבע כבר כי השהות הניתנת של 48 שעות היא שהות סבירה בנסיבות העניין (ראו למשל: בג"ץ 1539/05 משל"ט – מכון משפטי לחקר טרור וסיוע לנפגעיו
נ' ראש הממשלה (לא פורסם, 17.2.05)). יחד עם זאת, הובעה כבר הדעה כי ייתכן שיש מקום לבחון האם אין מקום להאריך שהות זו (השופט מלצר, בג"ץ 9977/07 יטיב נ' ראש הממשלה (לא פורסם, 29.11.07); השופט רובינשטיין, בג"ץ 6316/07 אלמגור – ארגון נפגעי טרור נ' ממשלת ישראל
(לא פורסם, 19.7.07)).

השהות הניתנת להגשת השגות נגד ההחלטה על שחרור אסירים היא אכן קצרה ביותר. פעמים רבות נובעת היא מאילוצים מדיניים שונים. מידת סבירותה של שהות זו היא פרי איזון בין השיקולים המדיניים ששוקלת הממשלה, שכאמור לא אחת יש עימם דחיפות, לבין הצורך לאפשר הגשת השגות על ההחלטה. יחד עם זאת, דומה כי ישנן נסיבות שבהן נכון וראוי יהיה למדינה לאפשר לציבור שהות ארוכה יותר לבחון את רשימת השמות ולבדקה. כך למשל, כאשר מדובר בשחרור שנעשה לקראת אירוע שמועדו ידוע מראש, דוגמת שחרור אסירים כמחווה לקראת חג מוסלמי, כפי שאירע בעתירה זו. מועד החג ידוע הוא, ועל כן באפשרות המדינה להיערך כך ששמות המועמדים לשחרור יפורסמו במועד שייתן בידי הציבור שהות ארוכה מעט יותר, בהתחשב בכלל הנסיבות, לבחון את הרשימה ולהשיג עליה. שהות ממושכת יותר לעיון ברשימה ולהגשת השגות עליה ראויה גם כאשר מדובר בשחרור מספר רב של אסירים, שאז קשה לומר כי שהות של 48 שעות מספקת לצורך בחינה רצינית של הרשימה וגיבוש השגות ענייניות נגדה, הכל בהתחשב בכלל הנסיבות.

17. העתירה שבפני
נו, כעתירות שקדמו לה ביחס לשחרור אסירים לצרכים מדיניים, נוגעת בקצות העצבים החשופים של החברה בישראל. בית משפט זה הדגיש לכל אורך הדרך את הבנתו לזעקתם של נפגעי הטרור, בני משפחותיהם וגורמים אחרים נגד שחרורי אסירים הטומנים בחובם סיכון עתידי לאזרחי ישראל. על כך יש להוסיף את התחושה הקשה הנוצרת נוכח שחרורם של אסירים שביצעו מעשים נפשעים נגד מדינת ישראל אזרחיה בטרם מוצה עימם הדין. ואולם, הבנה לחוד והתערבות שיפוטית לחוד. ההחלטה על שחרור אסירים היא החלטה מדינית מובהקת. הממשלה היא המוסמכת לקבלה, והיא הנושאת באחריות לה, על כל פניה ורבדיה, ועל כן נשוב ונדגיש כי דיון בנושא ראוי הוא מכל, אך במסגרות המתאימות לכך – בכנסת ישראל ובשיח הציבורי.

אנו מאמינים כי קודם לקבלת החלטה בדבר שחרור אסירים פלסטיניים, תונח בפני
הממשלה תמונת הסיכויים והסיכונים במלואה, ואת החלטה הסופית תקבל היא על סמך האינטרס העליון של המדינה, על כל היבטיו, לפי שיקול דעתה ובהתאם לאחריות הגדולה הרובצת על כתפיה.

בכפוף להערות שלעיל בדבר הצורך בהנחת מלוא הנתונים בפני
הגורמים המוסמכים וביחס לצורך לאפשר שהות ארוכה יותר לעיון ברשימות האסירים במקרים שהדבר מתאפשר, אציע לחבריי לדחות העתירה, בלא צו להוצאות.

ש ו פ ט ת

השופטת א' פרוקצ'יה
:

אני מסכימה.

ש ו פ ט ת
השופט י' דנציגר
:

אני מסכים.

ש ו פ ט

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ע' ארבל
.

ניתן היום, ט"ז בחשון תש"ע (3.11.09).

א' פרוקצ'יה
, ע' ארבל
, י' דנציגר
ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 08105780_b12.doc עכ
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il
15
בגצ 10578/08 *** משל"ט - מכון משפטי לחקר טרור וסיוע... נ' ממשלת ישראל
, רא"ל גבי אשכנזי
,...
דטה חוק ומשפט -








בג"צ בית המשפט העליון 10578/08 משל"ט - מכון משפטי לחקר טרור וסיוע לנפגעיו, מועצה אזורית גוש עציון נ' ממשלת ישראל, רא"ל גבי אשכנזי, רמטכ"ל ואח' (פורסם ב-ֽ 03/11/2009)