פסקי דין על ח"כ מוחמד מיערי | פסקי דין על הרשימה המתקדמת לשלום | פסקי דין על יו"ר הכנסת - שלמה הלל | פסקי דין על יו"ר הכנסת - שלמה הלל | פסקי דין על ועדת הכנסת |

325/85 בג"צ     01/08/1985




בג"צ 325/85 ח"כ מוחמד מיערי, הרשימה המתקדמת לשלום נ' יו"ר הכנסת - שלמה הלל, יו"ר הכנסת - שלמה הלל, ועדת הכנסת




(פ"ד לט(3) 122)

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"צ מס' 325/85
השופטים: כבוד הנשיא מ' שמגר
,
כבוד השופט א' ברק
,
כבוד השופט א' גולדברג
העותרים: 1. ח"כ מוחמד מיערי

2. הרשימה המתקדמת לשלום

ע"י ב"כ עו"ד א' פלדמן
, עו"ד ד' חנין
נ ג ד

המשיבים: 1. יו"ר הכנסת, שלמה הלל
2. יו"ר ועדת הכנסת
, ח"כ מיכה רייסר
3. ועדת הכנסת

ע"י ב"כ עו"ד ר' יארק
, מנהל מחלקת הבגצ"ים בפרקליטות המדינה
עתירה למתן צו-על-תנאי.
החלטה

הנשיא מ' שמגר
: 1. עתירה זו עניינה המלצתה של ועדת הכנסת
מיום 11.6.85, כי יינטלו מחבר הכנסת מוחמד מיערי, העותר הראשון, זכויות וחסינויות כדלהלן:

1) ביטול הזכות לחופש תנועה בתחום המדינה לפי סעיף 9 לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, תשי"א-1951.
2) ביטול החסינות בפני
חיפוש כאמור בסעיף 2 לחוק האמור.
3) ביטול החסינות בפני
מעצר כאמור בסעיף 3 לחוק האמור.

העותרים מבקשים, כי יצא מלפני בית-משפט זה צו-על-תנאי, לפיו יידרשו המשיבים לבוא וליתן טעם, מדוע לא יימנעו מלפעול על-פי המלצתה הנ"ל של ועדת הכנסת
, מדוע לא תבוטל ההחלטה, ומדוע לא יימנעו מלהביא לפני הכנסת את המלצתה של הוועדה.

משמע, העותרים מעלים את שאלת חוקיותה של ההמלצה ומבקשים למנוע המשך הטיפול בה.

2. הוראת החוק, שעליה ביקשה ועדת הכנסת
להתבסס בהמלצתה, היא סעיף 13 לחוק הנ"ל, אשר זה נוסחה:

"נטילת חסינות

13. (א) הכנסת רשאית, בהחלטה, ליטול מחבר הכנסת את החסינות לגבי אשמה מסויימת, וכן ליטול ממנו חסינות אחרת או זכות הנתונות לו לפי חוק זה, חוץ מחסינות או זכות הנתונות לו לפני סעיף 1; אך הכנסת לא תחליט החלטה כזאת אלא לפי הצעת ועדת הכנסת
עקב בקשה שהובאה לפני הועדה.

(ב) הרשות להגיש בקשה בדבר נטילת חסינות מחבר הכנסת לגבי אשמה מסויימת – היא בידי היועץ המשפטי לממשלת ישראל; הרשות להגיש בקשה בדבר נטילת חסינות אחרת או זכות הנתונות לחבר הכנסת לפי חוק זה – היא בידי הממשלה ובידי כל חבר הכנסת.

(ג) בקשה לפי סעיף זה תוגש ליושב ראש הכנסת, שיעבירנה לועדת הכנסת
לדיון בישיבתה הקרובה.

(ד) ועדת הכנסת
לא תציע, והכנסת לא תחליט, ליטול מחבר הכנסת חסינות או זכות, אלא לאחר שניתנה לאותו חבר הכנסת הזדמנות להשמיע את דברו.

(ה) הכנסת לא תדון ולא תחליט על נטילת חסינות או זכות, אלא אם הודיעו לכל חברי הכנסת, לפחות עשרים וארבע שעות מראש, על קיום הדיון וההצבעה".

מנוסחו של הסעיף עולה, כי הסמכות ליטול את החסינות היא סמכותה של הכנסת במליאתה.

ניתן לחלק את סוגי הנושאים, שבהם דנה נטילת החסינות, לשניים עיקריים: החלטה של הכנסת בתחום זה יכולה שתיסב על נטילת החסינות לגבי אשמה מסוימת, כאמור בסעיף 4 לחוק הנ"ל, או שתתייחס לנטילת זכות או חסינות אחרת, הנתונות לפי החוק האמור (למעט זו ההחלטית – העולם מהוראותיו של סעיף 1 לחוק).

במקרה שלפנינו, איננו דנים בבקשה לנטילת חסינות, שעניינה אשמה מסוימת, ומה גם שבקשה בעניין זה יכולה להיות מוגשת רק על-ידי היועץ המשפטי לממשלה, והלה לא ביקש דבר בפרשה שלפנינו. אנו דנים בהמלצה לנטילת חסינות לפי סעיפים 2, 3 ו-9, שהם בגדר הזכויות והחסינויות האחרות, כאמור לעיל. בקשה בקשר לכך יכולה להיות מוגשת בידי הממשלה או בידי כל חבר-כנסת, ובמקרה שלפנינו הוגשה הבקשה על-ידי חבר הכנסת מיכאל איתן, שפנה עוד ביום 28.2.85 ליושב-ראש הכנסת, והלה העביר את הפנייה לוועדת הכנסת
, לפי סעיף 13(ה) שצוטט לעיל.

נימוקיו של ח"כ איתן לבקשתו נוסחו כדלהלן:

"בקשה זו באה בעקבות מעורבותו של ח"כ מ. מיערי בשורה של אירועים הפוגעים בצורה חמורה בבטחון המדינה ובאשיות הדמוקרטיה הישראלית שהגיעו לשיא בכנס הזדהות עם קוואסמה וערפאת שנערך במכללת אל-אברהמיה בירושלים בתאריך 22.2.85".

לאור אופיה של ההנמקה התחייבה פריסה כלשהי על התשתית העובדתית לפני הוועדה, אולם מן החומר שלפנינו איננו עולה, מה הראיות לביסוסן של הטענות הללו, שהובאו לפני ועדת הכנסת
.

ייתכן שהנתונים העובדתיים בדבר דיוני הוועדה, שהוגשו לנו בשלב הדיוני הטרומי הזה, אינם שלמים, אולם בלי שתהיה בכך נקיטת עמדה לגוף העניין או לגופה של השאלה המשפטית, הכרוכה באמור לעיל, ברור, כי לאור מהות החלטתנו, כפי שתתבהר בהמשך הדברים, אין ממילא הצדקה לכך, שנוסיף ונדון עתה בהיבט זה של העתירה שלפנינו.

הוועדה החליטה, כאמור, להמליץ על הסרת חסינויות כמפורט לעיל, והמלצתה הועברה אל מליאת הכנסת, שטרם דנה בה.

זהו השלב, שבו נתבקשה התערבותו של בית-משפט זה.

3. עם פתיחת הדיון בבית המשפט הזה עלתה לפנינו השאלה המקדמית, אם אין מקום להסקת המסקנה, כי העתירה הוגשה במקרה דנן טרם זמנה, וזאת אף אם מוכנים לצאת, לצורך הדיון, מתוך ההנחה התיאורטית (שלגביה אין צורך בגיבוש עמדה סופית בשלב זה), לפיה צודקים העותרים בטענותיהם המשפטיות. במה דברים אמורים?

בוועדת הכנסת
לא נפלה החלטה, שהיא בעלת תוצאות נגזרות ממשיות מבחינת הפגיעה בעת הזאת בזכויותיו ובחסינויותיו של העותר הראשון. ההחלטה היא, כאמור לעיל, בגדר הצעה בלבד, אולם למרות זאת מתבקשת כבר עתה התערבותו של בית המשפט הגבוה לצדק כדי למנוע ממליאת הכנסת, מעיקרא, כל דיון וכל הפעלת סמכות. מכאן טענתו של בא-כוחם המלומד של המשיבים, מר ר' יאראק, לפיה בית-משפט זה לא יראה ליתן סעד, שמשמעותו היא מניעתו מראש מן הרשות המחוקקת של מילוי תפקידה על-פי החוק. עד כאן הטענה המקדמית שעלתה לפנינו.

4. נטילת החסינות, אשר סעיף 13 הנ"ל דן בה, היא סמכותה של הכנסת במליאתה. הכנסת אינה רשאית לדון בנטילת החסינות, אם יבקשו להביא את העניין לפניה במישרין ללא הליכים מקדימים, כי יש לנקוט תחילה שלבי פעולה ראשוניים, שתוארו בסעיפים קטנים 13(ב) ו-(ג) לחוק הנ"ל: כל בקשה לנטילת חסינות או זכות, בין בקשה של היועץ המשפטי לממשלה ובין זו של הממשלה או של חבר-כנסת, מופנית בראשונה אל יושב-ראש הכנסת, וזה האחרון מעביר אותה לוועדת הכנסת
, על מנת שזו תקיים דיון בבקשה ותחליט, אם יש מקום להגיש למליאת הכנסת הצעה לנטילת חסינות.

אף אם הוגשה על-ידי הוועדה הצעה למליאה, אין החוק יוצר בכגון דא בסיס לנקיטת צעדי השעיה או הפעלה זמניים.

סיכומה של נקודה זו: בנושא כגון זה שלפנינו אין דיון במליאת הכנסת אלא לפי הצעתה של ועדת הכנסת
, אולם גם משהועלתה ההצעה לפני המליאה, הרי היא אינה גוררת אחריה תוצאות כלשהן פרט לדיון במליאה, ואין להצעה השפעה על החסינות של חבר הכנסת, מבחינת תוקפה או היקפה, כל עוד לא החליטה על כך המליאה.

כיום הזה אין אלא הצעה שטרם נדונה, ובא-כוחה המלומד של המדינה הודיע לבית המשפט, כי יושב-ראש הכנסת החליט שלא להביא את המלצתה של ועדת הכנסת
לפני המליאה, כל עוד לא הגיעו ההליכים לפנינו לסיומם.

5. הגשת ההצעה למליאה היא, כאמור, תולדה של הליך משולש – שמרכיביו הם הגשת הבקשה ליושב הראש, ההעברה לוועדת הכנסת
והדיון וסיכום ההמלצה בה.

שלבי הביניים האמורים, הקודמים להגשת ההצעה למליאה, הם בחלקם בעלי אופי מינהלי ובחלקם נושאים סממנים של הליך מעין-שיפוטי. אולם כאשר באים לבחון את שאלת התערבותו של בית המשפט הגבוה לצדק בפעולות המקדימות הללו של האורגנים השונים של הכנסת, אין מקום ליישומם, כפשוטם, של הכללים, המנחים בית-משפט זה בדרך כלל מכוח האמור בסעיפים 15(ד)(2) או (3) לחוק-יסוד: השפיטה, בבואו לבחון פעולתה של רשות, שקיימה מעשה-מינהל או אקט מעין-שיפוטי.

בהקשר שלפנינו, יש לתת את הדעת לכללים, אשר אותה התווה לעצמו בית-משפט זה בכל הנוגע לדרך הפעלתה של הסמכות לפי סעיף 15 לחוק-יסוד: השפיטה, ביחסי הגומלין בין הרשות השופטת לבין הרשות המחוקקת.

6. בית-משפט זה לא ניסה להגדיר באופן ממצה את תחומי התערבותו בפעולותיה של הרשות המחוקקת, וההימנעות מקביעתה של "הלכה גורפת באשר להיקף התערבותו של בית המשפט בסדרי עבודתה של הכנסת", כדברי חברי הנכבד, השופט ברק, בבג"צ 652/81 ח"כ שריד נ' יושב ראש הכנסת מנחם סבידור, פ"ד לו(2) 197, בעמ' 203, היא, כשלעצמה, ביטוי לזהירות הרבה, המתחייבת בכל הכרעה שיפוטית, המשליכה על יחסי הגומלין בין זרועות השלטון העיקריות והקובעת את דפוסיהם.

פשוט וברור הוא, כי הביקורת השיפוטית לפי סעיף 15 לחוק-יסוד: השפיטה חלה גם על פעולותיהן של רשויות הכנסת (בג"צ 306/81 פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת
, פ"ד לה(4) 118, בעמ' 132 מול אות השוליים ה). הרשות המחוקקת אינה פטורה מעולו של החוק, ומשקבעה את תוכנו והקנתה לו חיות ולא פטרה עצמה – בנוסחו – מתחולתו, הרי היא חבה בכיבודו ככל אחר.אם הגדיר המחוקק את דרך פעולתו בתחום המיוחד לו, כמו למשל בסעיף 13 לחוק הנ"ל, הרי אינו נגרע מאומה מכוחו המחייב לגבי הכנסת של דבר החקיקה, בשל כך שהוא מתווה אך ורק את פעולתה של הכנסת או של רשות מרשויותיה. משהולבשה ההוראה בלבושו של חוק, חייבים הכול, לרבות רשויות הכנסת, בכיבודה, ואין משנים מתוכנה ומהיקף תחולתה אלא בדרך שבה מתקנים כל דבר חקיקה של הכנסת. הסמכות לקיים ביקורת שיפוטית על פעולות הכנסת מסתברת גם מתפיסות היסוד החוקתיות, אשר לפיהן קיומה של הביקורת השיפוטית על חוקיות פעולתה של כל רשות הוא תנאי יסוד לשלטון החוק, ואשר מבחינתן ההפרדה שבין הרשויות אינה מתבטאת בסגירת הדרך בפני
הביקורת השיפוטית.

בעניין מהותה לאשורה של הפרדת הרשויות נאמר בבג"צ 306/81 הנ"ל, בעמ' 141:

ההפרדה בין הרשויות אין משמעותה דווקא יצירתו של חיץ, המונע החלטית כל קשר ומגע בין הרשויות, אלא ביטויה בעיקר בקיומו של איזון בין סמכויותיהן של הרשויות, להלכה ולמעשה, המאפשר אי-תלות תוך פיקוח הדדי מוגדר".

אולם יש להבחין בין עצם קיומה של הסמכות של בית המשפט הגבוה לצדק לבין דרך הפעלתה; על הבחנה זו גם הצביע חברי הנכבד, השופט גולדברג, בהקשר שונה שאין עניינו לכאן. בבג"צ 89/83 לוי נ' יושב ראש ועדת הכספים של הכנסת ואח', פ"ד לח(2) 488, בעמ' 495 מול אות השוליים ו, ועל היותה נתונה לשיקול-דעת עמד בהרחבה חברי הנכבד, השופט ברק, בבג"צ 652/81 הנ"ל, בעמ' 201 מול אות השוליים א.

אין בהכרח ניגוד בין ההקפדה על קיומו של שלטון החוק לבין ההימנעות מדעת מן הכניסה לפרטי הפרטים של הליכי הביניים הפנים-פרלמנטריים, שהם רק שלבים מוקדמים לקבלתה של החלטה סופית תקפה ומחייבת, המגבשת בתוכה את התוצאות הנגררות, שהן בנות פועל כלפי הפרט או כלפי הציבור, כולו או מקצתו. שלטון החוב דורש קיומה של ביקורת שיפוטית לשם מניעתו של מעשה, הבטל בשל אי-חוקיותו או הראוי לביטול בשל כך, אך בו בזמן גם דורש הכיבוד ההדדי שבין הרשויות והריסון העצמי של הרשות השופטת, שנועדו לאפשר קיום תפקודה של הכנסת, כי אלה שהופקדו על כך על-ידי המחוקק יוכלו לקיים במסגרת הכנסת את העיון, הדיון ושיקול הדעת שהוטלו עליהם; התחקות מתמדת ובו-זמנית אחרי כל שלב ביניים, כאשר הרשות השופטת כאילו מתלווה עקב בצד אגודל לכל הליך פרלמנטרי, שאין לו תוצאות לוואי כלשהן, תהפוך את סדרי העבודה של הכנסת לשדה תמרונים וניווטים, בהם יתלווה לכל הליך גם המרוץ אחרי צווי ביניים שיפוטיים כדי לעכב את השלמתו של המהלך הפרלמנטרי.

מבחינת היציבות החוקתית רצוי שהרשות המחוקקת תוכל לנהל סדריה ולקדם פעולותיה לפי החוק ולפי תקנונה בדרכים שהותוו לכך, תוך הישענות ראשונית על תהליכי הבקרה וההכרעה הפנימיים, שהותוו מראש בחוק או בתקנון, והוא, כמובן, אם אין לשלב הביניים תוצאות-לוואי כדוגמת אלו שבהן דן בית-משפט זה בבג"צ 306/81 הנ"ל.

לא למותר לשוב ולהדגיש, כי אין בדברים אלה כדי לגרוע מסמכותו של בית-משפט זה לגבי עניין מן העניינים, שסעיף 15 לחוק-יסוד: השפיטה דן בהם, ומן ההצדק הענייני בהפעלתה של סמכות זו. אך, כאמור, אין לפרוס יריעה רחבה מדיי ולנסות ולהקיף בתוך הביקורת השיפוטית הלכה למעשה שלבי ביניים בלתי בשלים, שאין לאירועם תוצאה הפוגעת בזכות או בחסינות – ושאינם סוף פסוק, מכיוון שהם טעונים עדיין ממילא הכרעה על-ידי אישור של הכנסת.

7. במקרה שלפנינו הפקיד המחוקק את הסמכות בידי המליאה. אמנם קיימים שלבים ראשוניים, שהם תנאי לדיון במליאה, אך כאמור כבר, אין להם משמעות, פרט לכך שהם בגדר גורם מניע לקיום הדיון במליאה. אין הצדקה לכך שניכנס לפרטי הדיונים המוקדמים הללו כדי לבחון את חוקיותו של כל תג ואת סבירותה של כל אמירה. העניין נועד להגיע למליאה, ושאלת הזכויות והחסינויות תידון על-ידיה.

במסגרת יחסי הגומלין הראויים בין הרשות המחוקקת לבין הרשות השופטת, ומבחינת האינטרס בתפעול חוקתי מאוזן של כל הרשויות, אין זה רצוי, שבית המשפט ישמש, במקרה דנן, מחסום לקיום דיון במליאה בשל עילה, שעניינה בהליכים המכינים או הטרומיים, שאין להם תוצאה ואין בהם פגיעה כמתואר כבר לעיל.

אשר-על-כן הייתי דוחה את העתירה, בלי להיכנס לפרטי הדיון בטעמי העתירה ומבלי שיש לראות בדברים שנאמרו כאן הבעת דעה לגופו של העניין, המסור עתה לסמכותה של מליאת הכנסת.

הייתי דוחה את העתירה.

העותרים יישאו בהוצאותיהם של המשיבים בלוויית הצמדה וריבית עד לתשלום בפועל בסכום של 200,000 שקלים.

השופט א' ברק
: אני מסכים.

השופט א' גולדברג
: אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק-דינו של הנשיא.

ניתנה היום, י"ד באב תשמ"ה (1.8.85).








בג"צ בית המשפט העליון 325/85 ח"כ מוחמד מיערי, הרשימה המתקדמת לשלום נ' יו"ר הכנסת - שלמה הלל, יו"ר הכנסת - שלמה הלל, ועדת הכנסת, [ פ"ד: לט 3 122 ] (פורסם ב-ֽ 01/08/1985)