פסקי דין על פורום משפטי למען ארץ-ישראל | פסקי דין על ח"כ פרופ' אריה אלדד יו"ר השדולה למלחמה בשחיתות | פסקי דין על נשיא המדינה מר שמעון פרס | פסקי דין על היועץ המשפטי לממשלה | פסקי דין על ועדת האתיקה של הכנסת |

6280/07 בג"צ     14/12/2009




בג"צ 6280/07 פורום משפטי למען ארץ-ישראל, ח"כ פרופ' אריה אלדד יו"ר השדולה למלחמה בשחיתות נ' נשיא המדינה מר שמעון פרס, היועץ המשפטי לממשלה, ועדת האתיקה של הכנסת




פסק-דין בתיק בג"ץ 6280/07
st1\:*{behavior:url(#ieooui) }




בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק



בג"ץ 6280/07



בפני
:

כבוד השופטת א' פרוקצ'יה


כבוד השופט ס' ג'ובראן


כבוד השופט נ' הנדל



העותרים:

1. פורום משפטי למען ארץ-ישראל



2. ח"כ פרופ' אריה אלדד יו"ר השדולה למלחמה
בשחיתות



נ


ג


ד



המשיבים:

1. נשיא המדינה מר שמעון פרס



2. היועץ המשפטי לממשלה



3. ועדת האתיקה של הכנסת


עתירה למתן צו על תנאי



בשם העותרים:
עו"ד יצחק בם




בשם המשיב 2:
עו"ד דנה בריסקמן


בשם המשיבה 3:
עו"ד רוקסנה שרמן למדן








פסק-דין

השופטת א' פרוקצ'יה
:

1.
זוהי עתירת העותרים, הפורום המשפטי למען ארץ ישראל (להלן –

הפורום המשפטי
), וחה"כ פרופ' אריה אלדד, למתן צו על תנאי המופנה למשיב 1, נשיא המדינה מר שמעון פרס
(להלן –
המשיב
)
, המכוון להורות לו להחזיר תרומות בסך כולל של 320,000 דולר אותן קיבל בחודש דצמבר 2004, סמוך לפני תחילת "תקופת הבחירות" לראשות מפלגת העבודה, כמשמעות מושג זה
בחוק המפלגות, התשנ"ב-1992
(להלן –
חוק המפלגות
). כן מבקשת העתירה ליתן צו המופנה למשיב 2, היועץ המשפטי לממשלה
(להלן –
היועץ המשפטי
) המורה לו להנחות את המשיב להחזיר את הכספים האמורים. לחילופין, מתבקש צו כנגד משיבה 3, היא ועדת האתיקה של הכנסת
(להלן –
ועדת האתיקה
) שתכליתו להביא לביטול החלטתה להפסיק את הדיון בקובלנות שהוגשו נגד המשיב בקשר עם קבלת התרומות הנזכרות, ולהורות לה להמשיך בבירורן.

הרקע העובדתי

2.
אין חולק בהליך שלפנינו כי בחודש דצמבר 2004 קיבל המשיב תרומות בסך 320,000 דולר מתורמים מחוץ לארץ, מהם אנשי הון שיש להם עסקים בישראל. מועד קבלת התרומות היה בסמוך לפני תחילת "תקופת הבחירות" לראשות מפלגת העבודה, כמשמעו של מושג זה בחוק המפלגות.

3.
מבקר המדינה בחן נושא זה, ובדין וחשבון שפרסם בדבר תוצאות ביקורת החשבונות של המתמודדים בבחירות המקדימות לכנסת ה-17, המליץ למשיב לשקול את השבת התרומות שקיבל. וכך כתב מבקר המדינה:

"עמדתו של משרד מבקר המדינה היא, כי אין זה ראוי שמועמד פוטנציאלי במערכת בחירות מקדימות, גם אם "טרם החלה" מבחינה חוקית, יוכל לגייס כספים ללא הגבלה, ולקבל תרומות כספיות גבוהות מבעלי הון. יתר על כן, אף אם הדבר לא נאסר בחוק המפלגות במפורש, אין זה ראוי שמועמד לראשות מפלגה ינצל את תקופת השבועיים (שלפני "תקופת הבחירות") כפי שנקבע בסעיף 28ב(ב) לחוק, לגיוס תרומות האסורות על פי החוק. יחד עם זאת, משנמצא כי תרומות הכסף נתקבלו שלא ב"תקופת הבחירות" כהגדרתה בחוק, אין זה עוד בתחום סמכות משרד מבקר המדינה להכריע אם התרומות נתקבלו כדין... עמדת מבקר המדינה בעניינו של ח"כ פרס, בהתחשב בתרומות הכסף הגבוהות שקיבל, היא,
כי ראוי היה לח"כ פרס לשקול החזרת תרומות הכסף לתורמים בעלי ההון או להקימן לקנין המדינה (אפשרות שעדיין קיימת)
"
(עמ' 16 ו-18 לדו"ח מבקר המדינה מיום 6.11.06 בנושא תוצאות ביקורת החשבונות של מתמודדים בבחירות המקדימות לכנסת ה-17) (ההדגשות אינן במקור).


בדו"ח זה הביע המבקר את עמדתו כי אין זה ראוי שמועמד במערכת בחירות מקדימות שטרם החלה, יוכל לגייס כספים ללא הגבלה בארץ ובחוץ לארץ לצורך מימון התמודדותו. על פי עמדתו, אין מקום להבחין לענין זה בין "תקופת הבחירות" לבין התקופה של טרום "תקופת הבחירות". ההגנה על טוהר המידות ועל אמון הציבור במערכות השלטון מחייבת כי האיסור על גיוס תרומות על פי חוק המפלגות יחול בכל עת, ולא רק בתקופת בחירות. כך לגבי כלל המועמדים לבחירה, וכך במיוחד במקום שהמועמד הוא חבר כנסת או שר. בדבריו, קרא המבקר למחוקק לתת דעתו בכל ההקדם לסוגיה זו של העדר מגבלות כלשהן על גיוס תרומות כספיות בידי מועמדים בבחירות מקדימות בתקופה הקודמת ל-"תקופת בחירות", ולפעול לחקיקתם של הסדרים נורמטיביים מתאימים בענין זה (עמ' 18 לדו"ח).

4.
בעקבות דו"ח מבקר המדינה, פנה חה"כ אלדד אל היועץ המשפטי לממשלה
וטען בפני
ו כי יש לחייב את המשיב להעביר את התרומות שקיבל לאוצר המדינה, וביקש לפתוח, אגב כך, בחקירה של הענין. לאחר מספר פניות נוספות, השיב היועץ המשפטי ביום 22.2.07 לפנייתו של חה"כ אלדד. הוא ציין בתשובתו כי בתקופה הרלבנטית לקבלת התרומות בידי המשיב, המשתרעת על פרק זמן שבין 12.12.04 לבין 26.12.04, לא חלו על המועמדים לבחירה כל מגבלות מכוח חוק המפלגות, בנוסחו דאז, על קבלת תרומות לצורך התמודדות בבחירות. ממילא, לא חלו מגבלות מכח החוק על המשיב ביחס לתרומות אותן קיבל אותה עת. לפיכך, הוחלט שלא לפתוח בחקירה פלילית בענין זה. היועץ המשפטי הוסיף בתשובתו, כי ראוי שהענין יבחן על ידי ועדת האתיקה של הכנסת
, אשר תדון בהיבטים שונים עליהם הצביע מבקר המדינה בדו"ח שפרסם. היועץ המשפטי המשיך וציין בתשובתו, כי הדין בישראל אינו מבקש לקבוע איסור כולל על קבלת תרומות בידי מתמודדים בבחירות, אלא הוא מבקש להסדיר, לפקח ולהגביל קבלת תרומות כאלה במסגרת אמות מידה שיצר לצורך כך, וזאת מתוך תפיסה כי הדבר משרת את ההליך הדמוקרטי. בהתאם לכך, נושא קבלת תרומות בקשר עם הליכי בחירות הוסדר בצורה מפורטת בחוק המפלגות, ואף נקבעו סנקציות פליליות כלפי מי שמפר את הכללים שנקבעו. היועץ המשפטי מוסיף וקובע (פסקה ה' למכתבו):

"אנו שותפים לדעה לפיה המצב החוקי הנוכחי אינו משביע רצון, בלשון המעטה, בכל הנוגע לאפשרות הקיימת כיום בחוק המפלגות ביחס לקבלת תרומות על ידי מועמדים בבחירות מקדימות קודם לתחילת "תקופת הבחירות". קבלת התרומות האמורות על ידי חה"כ פרס מדגימה היטב בעייתיות זו. היועץ המשפטי לממשלה
סבור כי יש הכרח לתקן פירצה זו. אך הסדרת הענין צריכה להיעשות בדרך של תיקון חוק המפלגות ולא על ידי שימוש מאולץ ומלאכותי בחוק המתנות, שכאמור לא נועד למטרה זו, ואין בו הסדרים מתאימים לכך... תיקון הפירצה האמורה מצוי בידי המחוקק, ואנו תקוה שכך אכן ייעשה".

5.
חה"כ אלדד וכן עמותת אומ"ץ (אזרחים למען מינהל תקין וצדק חברתי ומשפטי) הגישו קובלנות לוועדת האתיקה של הכנסת
כנגד המשיב בענין קבלת התרומות קודם לבחירות המקדימות במפלגת העבודה. בין לבין, נבחר המשיב לכהונת נשיא המדינה, וחדל להיות חבר כנסת. ביום 10.7.07 נתנה ועדת האתיקה של הכנסת
את החלטתה בקובלנות שהוגשו לפניה.

6.
ועדת האתיקה החליטה שלא לדון בקובלנות לגופן מעיקרי הטעמים הבאים: לדבריה, חסרה חקיקה ראשית המסדירה את נושא גיוס התרומות בתקופה של טרום "תקופת בחירות", אף שהענין עלה לא פעם לדיון בפני
המחוקק. בנוסף לכך, משנבחר המשיב לכהונת נשיא המדינה, וחדל להיות חבר כנסת, נדרש איזון שיקולים בין הצורך להגן על מוסד הנשיאות מצד אחד, לבין כפיפותו של המשיב לנורמות האתיקה הנהוגות בכנסת ביחס לנבחרי ציבור. בפירוט נימוקיה, עמדה הוועדה על הוראות חוק המפלגות, שלא הגבילו אותה עת את גיוס התרומות לצורך בחירות פנימיות במפלגה בתקופה החורגת מ"תקופת בחירות" כהגדרתה בחוק. ממילא, קבלת תרומות בפרק זמן שמחוץ ל"תקופת הבחירות" לא נאסרה בנורמה חקיקתית ישירה. כן ציינה הוועדה, כי היו בעבר הצעות חקיקה להסדרת נושא זה בחקיקה על דרך הטלת הגבלות על קבלת תרומות גם בתקופה האמורה, אך המחוקק נמנע במודע מהסדרת הנושא בכללותו. הוועדה הביעה דעתה כי הנושא טעון הסדרה, וכי

"מן ההיבט האתי, ניתן להוקיע את התופעה של גיוס תרומות מגורמים פרטיים ללא הגבלת סכום, ובודאי ככל שמתקרבת "תקופת הבחירות" כאמור בחוק המפלגות
".


עוד הוסיפה הוועדה, כי אף שנתונה בידיה סמכות פורמלית לדון בעניינו של אדם שחדל להיות חבר כנסת ביחס למעשים שעשה בעת כהונתו, ראוי כי הוועדה תפעיל שיקול דעת אם יש מקום להפעיל את סמכותה בנסיבות הענין ביחס למי שאינו חבר כנסת בעת הדיון, ומכהן עתה כנשיא המדינה הנבחר. הוועדה הבהירה, כי החסינות המהותית הנתונה לנשיא המדינה אינה חלה בענין זה, וכמוה גם החסינות הדיונית הנתונה לנשיא אינה חלה על ענין זה. התכלית הטמונה ביסוד החסינות הדיונית, הקבועה
בחוק יסוד: נשיא המדינה,
משלבת, מצד אחד, את ערך ההגנה על שלטון החוק ושוויון הכל בפני
החוק, ומצד שני, את ערך ההגנה על מוסד הנשיאות כסימלה של מדינת ישראל. טעמים אלה רלבנטיים גם לקווי הפעלת שיקול הדעת שמפעילה ועדת האתיקה, בהחליטה האם וכיצד לטפל בקובלנה המוגשת מלפניה. במסגרת הפעלת שיקול הדעת, על הוועדה להתחשב במכלול גורמים רלבנטיים, וביניהם בעובדה כי מושא הקובלנה הוא מי שאינו מכהן עוד כחבר כנסת, ולכן הזיקה בינו לבין הכנסת וועדותיה נחלשה, וכן כי נבחר לכהן כנשיא המדינה. לאור כל אלה, החליטה הוועדה שלא להיזקק לדיון בקובלנות, והוסיפה, כי "אין ללמוד מכך כל עיקר כאילו חברי הוועדה כולם אינם מסתייגים מהמעשים המהווים בסיס לקובלנות".

טענות העותרים

7.
טוענים העותרים, כי קבלת התרומות על ידי המשיב בתקופה הסמוכה לפני "תקופת בחירות" אמנם אינה מהווה עבירה על חוק המפלגות, אך יש בה משום פגם ציבורי-אתי. קבלת תרומות כאמור מסכלת את תכליתו של סעיף 28ב לחוק המפלגות, גם אם אינה מפרה את לשונו המפורשת. תכלית הוראת חוק זו, כנטען, היא להגביל את היקף התרומות שמועמד בבחירות מקדימות לראשות מפלגה רשאי לקבל, וזאת כדי למנוע מצב שבו בעלי הון יממנו בכספם מסעות בחירות של מועמדים לכהונות פוליטיות בכירות, על מנת שאלה יגמלו להם טובה תחת טובה בבוא העת, כאשר יגיעו לשלטון. לדברי העותרים, הפגם בקבלת התרומות מעצים כאשר מדובר בתרומות-עתק, כמו שארע במקרה זה.


עוד טוענים העותרים, כי החקיקה הקיימת אינה ממצה את מכלול החובות החלות על נבחרי ציבורי בתחום טוהר המידות. ישנם מעשים האסורים על איש ציבור גם אם הם אינם מסווגים כמעשים פליליים. מקור הנורמות הקשורות בטוהר מידות של נבחרי ציבור הוא במשפט הציבורי, ומעשיהם כפופים לביקורת שיפוטית על פי אמות מידה של סבירות מינהלית. על מתמודד בבחירות במערכת הפוליטית חלות חובות ומגבלות השאובות מהמשפט הציבורי, אשר נועדו לשמור על אמון הציבור במערכת השלטונית. קבלת התרומות בנסיבות פרשה זו מהווה פגיעה באמון הציבור במערכת השלטונית והפוליטית, גם אם אין היא מגעת כדי הפרה פורמלית של חוק המפלגות. מבחינת סמכותו של בג"צ להיזקק לעתירה זו ביחס למשיב, העותרים ערים לכך כי מועמד לראשות מפלגה אינו ממלא תפקיד ציבורי על פי דין כמשמעות מושג זה בסעיף 15(ד) לחוק יסוד: השפיטה.
עם זאת, לטענתם, ראוי להפעיל על ענין זה את סעיף 15(ג) לחוק היסוד, המקנה לבית המשפט הגבוה לצדק סמכות ליתן סעד מן הצדק. במסגרת זו, על בית משפט זה, כנטען, להורות למשיב להחזיר את התרומות שקיבל, תוך מתן משקל רב להמלצת מבקר המדינה בנושא זה. אשר לסעד המכוון כלפי היועץ המשפטי, נטען כי הוא הגורם המופקד על קיום שלטון החוק בישראל במובנו הרחב. מתוקף תפקידו זה, על בית המשפט להורות לו להנחות את המשיב להחזיר את התרומות שקיבל. אשר לוועדת האתיקה נטען, כי היא חרגה מן הכללים המקובלים כאשר החליטה לסיים את הדיון בקובלנות ללא בירורן לגופן, ובלא קביעת ממצאים כלשהם. במחדלה של הוועדה בענין זה, היא הפעילה שיקול דעת בחריגה קיצונית מדרישת הסבירות. לפיכך, ראוי להתערב בהחלטה זו, ולהורות לה לדון בקובלנות לגופן ולקבוע עמדה לגביהן.

עמדת היועץ המשפטי

8.
היועץ המשפטי טוען כי בחן את הנושא והגיע למסקנה כי אין מקום לחקירה פלילית. כמו כן, אין בידיו סמכות להורות למשיב להחזיר את כספי התרומות שקיבל. היועץ המשפטי סבור כי המצב המשפטי ששרר על פי חוק המפלגות בעת קבלת התרומות בידי המשיב לא השביע רצון, והיה מקום לתקנו, והוא אף פעל לשינויו. כן הוא סבר כי ראוי שוועדת האתיקה תדון בהיבטים השונים של הסוגיה, ובכלל זה, בהיבט הציבורי-אתי של הפרשה, המצוי בתחום סמכותה.

עמדת ועדת האתיקה

9.
הוועדה טוענת כי אין עילה משפטית להתערבות בהחלטתה. לעמדתה, מאחר שלא הייתה הסדרה חקיקתית של נושא גיוס התרומות קודם ל"תקופת הבחירות" על פי חוק המפלגות, והמחוקק נמנע במכוון מלהסדיר סוגיה זו אף שהענין הובא לפניו, ונוכח הפסקת כהונתו של המשיב כחבר כנסת, והיבחרו לנשיא המדינה, אין מקום לדון בקובלנות לגופן. כנטען, החלטה זו סבירה, ואינה מגלה עילה להתערבות שיפוטית. תחום ההתערבות השיפוטית בהחלטות ועדת האתיקה של הכנסת
הוא, ככלל, מצומצם ביותר. כללי האתיקה של חברי הכנסת לא נועדו למלא חסר קיים בחקיקה, ותכליתם היא פנים-פרלמנטרית. מכאן שההתערבות השיפוטית בעניינים אלה היא צרה במיוחד. לאור כל אלה, יש לדחות את הסעד המבוקש ביחס לוועדת האתיקה.

10.
במהלך הטיפול בעתירה, החליט בית משפט זה שלא לבקש את תגובתו המקדמית של המשיב לעתירה, משנמצא כי הדבר אינו נדרש לצורך מיצוי בירורן של השאלות העולות בהליך זה.

הכרעה

11.
בטרם נתייחס לגופה של העתירה, ראוי להבהיר כי אף שהמשיב מכהן כיום בכהונה הרמה של נשיא המדינה, אין הפרשה שלפנינו חוסה תחת עקרונות החסינות המהותית והדיונית המוקנות לו על פי

חוק יסוד: נשיא המדינה.
יחד עם זאת, מעמדו של נשיא המדינה, והערך הציבורי הרב שבהגנה על מוסד זה מפני פגיעה בלתי ראויה, היוו שיקול מבין שיקוליה של ועדת האתיקה להימנע מבירור הקובלנות שהוגשו מלפניה בענין התרומות שקיבל המשיב בסמוך לפני "תקופת הבחירות". ההגנה על מוסד הנשיאות אינה ערך מוחלט בשיטתנו המשפטית. זהו ערך המתמודד עם עקרון שלטון החוק ושוויון הכל בפני
החוק. מהתמודדות זו נגזרת החסינות הדיונית של הנשיא, אשר, אף שהיא אינה חלה בענייננו, הרציונליים הפנימיים הפועלים במסגרתה מקרינים על שיקול הדעת הנתון לגורמי אכיפה שונים במסגרת הפעלת סמכותם ביחס לנשיא מכהן בכל הקשור למעשים המתייחסים לתקופה שקדמה לכהונתו (בג"צ 962/07
עו"ד לירן נ' היועץ המשפטי לממשלה

(לא פורסם, 1.4.2007)).

12.
על איש ציבור בפעילותו במערכת החיים הציבוריים חלות נורמות בשני מישורים:

האחד
–
נורמות שמקורן במשפט
, בין בחקיקה ובין בעקרונות כלליים של המשפט הציבורי שקבלו ביטוי בהלכה הפסוקה;
השני
–
נורמות לבר-משפטיות

שמקורן בכללי האתיקה הציבורית
, שאף שהן אינן כתובות, הן מובנות בתודעה הציבורית-חברתית הכללית, ממנה נגזרים כללי המוסר הציבורי, המכוונים את דרך פעולתם הראויה של ראשי השלטון. נורמות המשפט מתאפיינות ביסוד של בהירות, ודאות ואזהרה מראש בטרם מענישין; בצידן מתקיימת מערכת סנקציות פליליות ומינהליות המוטלות בגין הפרתן. נורמות האתיקה הציבורית הלבר-משפטיות חסרות ודאות ובהירות, אין אזהרה מראש על אכיפתן, ואין סנקציות משפטיות על הפרתן. מקומן ומשקלן נובע מן התודעה הציבורית, ומבחן יישומן משתקף במידת האמון הציבורי והתמיכה הניתנים לנבחר ציבור בדרך התנהלותו בחייו הציבוריים.

13.
פעולתו של איש ציבור במישור הציבורי, המוסדרת במישרין בחקיקה, או מונחית על פי עקרונות כלליים של המשפט הציבורי, עומדת לביקורת שיפוטית על פי אמות מידה משפטיות מושרשות. פעולה של איש ציבור, המתבצעת בגבולות החוק ואינה חורגת ממנו, עשויה עדיין להעלות את השאלה האם, חרף היות הפעולה מותרת על פי החוק, עדיין היא אסורה מכח עקרונות משפט כלליים של המשפט הציבורי, שעל הפרתם הוא צפוי לסנקציה מינהלית. או שמא, גם אם הפעולה חוקית מבחינת הנורמה המשפטית – החקיקתית והפסיקתית, עדיין עשויה היא להפר נורמה אתית-ציבורית לבר-משפטית שמנגנוני הביקורת על הפרתה מצויים כולם מחוץ לתחום המשפט, בתוככי ההליך הציבורי-פוליטי השזור במשטר הדמוקרטי בישראל.

14.
השאלה אימתי פעולה של איש ציבור, אשר איננה אסורה על פי החוק, מהווה הפרה של

נורמה משפטית
ומתי עניינה בהפרת נורמה של
אתיקה ציבורית לבר-משפטית
הינה סבוכה ומורכבת ביותר. יחס הגומלין בין נורמות המשפט לנורמות האתיקה הציבורית ואיתור הגבולות ביניהן כורך היבטים מתנגשים המערבים, בין היתר, אינטרס ציבורי כללי בהגברת ההגנה על ערכי טוהר המידות, באמצעות הסטת נורמות מן התחום הציבורי הלבר-משפטי אל התחום המשפטי, אל מול ההגנה על היחיד נבחר הציבור, הזכאי לצפות כי פעולותיו תיבחנה על פי מציאות נורמטיבית מוגדרת וודאית, שבמסגרתה הוא נדרש לכלכל את צעדיו. הדבר מעלה שאלות קשות לא פחות, כאשר הסדר חקיקתי בנושא מסוים קובע נורמות המכתיבות מצב משפטי מוגדר, אך נטענת טענה כי איש ציבור המבקש לפעול במסגרת אותן נורמות חייב להימנע מכך, ולנהוג בהתאם לנורמה של אתיקה ציבורית, החורגת מן החוק, ומטילה עליו ריסונים והגבלות-יתר שזכרם לא בא בנורמה החקיקתית הכתובה. הערפול בקו ההשקה בין הנורמה המשפטית המפורשת לנורמה האתית הלבר-משפטית הוא רב; אזור הדמדומים במפגש שבין הנורמה המשפטית לנורמה הלבר משפטית מקרין על האופן שבו מערכות הביקורת על פעולות נבחרי הציבור מפעילות את שיקול דעתן.

15.
בענייננו, אין חולק, כי ביום 12.12.04 החליטה מפלגת העבודה לערוך בחירות מקדימות לתפקיד יו"ר המפלגה שתחולנה בחודש יוני 2005. בחוק המפלגות, בפרק המתייחס למימון בחירות מקדימות במפלגות, נקבע בסעיף 28ב, כנוסחו באותו מועד:


"28ב
.

תקופת הבחירות

(א)
ההגבלות שבפרק זה יחולו בתשעת החודשים שלפני יום הבחירות (להלן – תקופת הבחירות).

(ב)
על אף הוראת סעיף קטן(א), החליטה מפלגה על עריכת בחירות תוך פחות מתשעה חודשים מיום קבלת ההחלטה, תחל תקופת הבחירות, ויחולו ההגבלות שבפרק זה, בתום שבועיים מעת קבלת ההחלטה.

(ג). ..."



במקרה שלפנינו, "תקופת הבחירות", שבמסגרתה חלות הגבלות חקיקתיות משמעותיות על היקף התרומות שהמועמד רשאי לגייס, נפתחה שבועיים לאחר ההכרזה על מועד הבחירות המקדימות במפלגת העבודה. התרומות נשוא ענייננו התקבלו במהלך שבועיים אלה, ולפיכך קבלתן בידי המשיב לא עמדה בניגוד לחוק.

16.
בשנת 2008 תוקן חוק המפלגות (

חוק המפלגות (תיקון מס' 14)
, התשס"ח-2008), ונקבע בו כי "תקופת בחירות" לצורך תחולת ההגבלות על תרומות שמועמד נבחר ציבור רשאי לגייס לבחירות המקדימות תחול מיום החלטת המפלגה על קיום בחירות מקדימות, ועד לתום 14 יום לאחר יום הבחירות המקדימות (ס"ח 2160, בעמ' 580 (תשס"ח, 2008); וראו:
הצעת חוק המפלגות (תיקון מס' 15) (בחירות מקדימות)
,
התשס"ז-2007, הצעות חוק הכנסת 130, בעמ' 48 (תשס"ז)). תיקון החקיקה נועד לפתור את הבעייתיות שנוצרה סביב השארת פירצה המאפשרת קבלת תרומות בידי אנשי ציבור בתקופת ביניים שבין ההכרזה על הבחירות לבין תחילת "תקופת הבחירות", ולקיים בכך את התכליות הטמונות בהסדרת אמות מידה לגיוס כספים בידי מועמדים ערב בחירות. עיקרן של אלה בשמירה על אמון הציבור במערכת השלטון, הגנה על ערך השוויון בין המתמודדים, והגנה מפני נסיון של אנשי הון, המבקשים את חסדי השלטון, להשפיע על מנהיגים פוטנציאליים באמצעות מתן טובות הנאה. התיקון לחוק, אשר החיל את המגבלות על קבלת תרומות מיום ההכרזה על הבחירות ועד לאחר עריכתן, שינה מצב בלתי רצוי ששרר קודם לחקיקתו.

17.
במסגרת התיקון לחוק, עמדו יוזמי החוק על העמימות ואי הבהירות הרבה ששררו קודם לתיקון בכל הקשור למותר ולאסור מבחינה ציבורית בקשר לגיוס תרומות בתקופת הביניים הסמוכה לתחילת תקופת הבחירות (חה"כ בן ששון, קריאה ראשונה של הצעת החוק ב-6.2.07); ישיבה 94 של הכנסת ה-17).

18.
במועד הרלבנטי לענייננו, הורה, אפוא, חוק המפלגות במפורש כי "תקופת הבחירות" לצורך תחולת ההגבלות שפורטו בו ביחס לקבלת תרומות תחול רק עם תום שבועיים מהחלטת מפלגה על עריכת בחירות מקדימות, והוא – כאשר החלטה זו נתקבלה פחות מתשעה חודשים ממועד הבחירות שנקבע על פיה. בנסיבות אלה, נמנע החוק במפורש מהחלת מגבלות על קבלת תרומות במהלך תקופה של שבועיים מהחלטת המפלגה על עריכת הבחירות. אל תוך מירווח זה נכנסו התרומות שנתקבלו על ידי המשיב, אשר התיישבו עם הנורמה החקיקתית הכתובה ששררה בתקופה הרלבנטית.

19.
ביקורתו של מבקר המדינה ועמדתו של היועץ המשפטי לממשלה
מצויות כל-כולן במישור ההתייחסות לנורמות הציבוריות הלבר-משפטיות. בצד קריאתם לתיקון המצב המשפטי, נגזרת מגישתם השאלה האם נבחר ציבור, המבקש לפעול בהתאם לנורמה מותרת על פי החוק, נדרש בכל זאת להטיל על עצמו סייגים ומגבלות מתחום האתיקה הציבורית אשר אינם נובעים במישרין מההסדר החקיקתי הקיים. דילמה זו עולה גם בהחלטתה של ועדת האתיקה, אף שמשיקולים שונים, לא ראתה להיכנס לדיון בגופם של דברים.


אכן, כל גורמי הביקורת אשר עסקו בסוגיה נשוא עתירה זו היו מאוחדים בגישתם כי מיקומה הנכון איננו בתחום מערכת
הנורמות המשפטיות
, שהפרתן עשויה להוליד תוצאות משפטיות; מקומה הנכון הוא במערכת
הנורמות

הציבוריות הלבר-משפטיות
הנתונות, בעיקרן, לביקורתו ולשיפוטו של הציבור.

20.
אכן, סוגיית נאותות קבלת התרומות על ידי מועמד נבחר ציבור בשלב של טרום "תקופת הבחירות" היא בעלת אופי ציבורי ואיננה סוגיה משפטית על פי טיבה, כל עוד עמד בתוקפו חוק המפלגות בנוסחו הקודם והתיר, בתנאים מסוימים, תקופת חסד למועמד בלא הטלת מגבלות על גיוס תרומות.

21.
במציאות דברים זו, התקשינו לאתר עילה משפטית מבוררת בעתירה שלפנינו, ולהיענות לאלו מן הסעדים המבוקשים על ידי העותרים. מהיכן, ועל פי איזו

עילה משפטית
ניתן לחייב את המשיב להחזיר את כספי התרומות שקיבל, כאשר החוק לא אסר עליו לקבלם, ואף התכוון, ביצירת מירווח של שבועיים בין ההכרזה לבין תחילת "תקופת הבחירות" לאפשר גיוס תרומות ללא מגבלות? מה מקור העילה המשפטית, שמכוחה על בית המשפט לחייב את היועץ המשפטי לממשלה
להורות למשיב להחזיר כספים אלה, כאשר פעולתו נעשתה במסגרת החוק? גם הצו המתבקש לבטל את החלטת ועדת האתיקה, ולהורות לה להמשיך בבירור הקובלנות אינו יכול להתקבל. ברי, כי לוועדת האתיקה שיקול דעת רחב להחליט האם לדון וכיצד לדון בקובלנות המוגשות מלפניה. הוועדה הבהירה כי נוכח המצב המשפטי ששרר במועד הרלבנטי, אשר התיר את קבלת התרומות בנסיבות המיוחדות של הענין, ולאור העמדה שהביעה בדבר הצורך בתיקון החקיקה, היא לא מצאה כי בירור פרטני של הנושא יקדם את האינטרס הציבורי. לטעם מרכזי זה נילוו גם טעמים נוספים. בעמדתה, הותירה הוועדה את הסוגיה למבחן הנורמה הציבורית הלבר-משפטית במשמעותה הרחבה.

22.
מישור ההתערבות השיפוטית בהחלטת ועדת האתיקה של הכנסת
הוא צר במיוחד. מושכלות ידועים הם כי הביקורת השיפוטית על פעולות הכנסת נחלקת מבחינת היקפה לשלוש קבוצות עיקריות: מעשי חקיקה שהושלמו; החלטות מעין שיפוטיות, והליכים פנים-פרלמנטריים. היקף הביקורת השיפוטית מותנה בטיב הפעולה נשוא הביקורת (בג"צ 12002/04

ח"כ מח'ול נ' הכנסת
, פ"ד ס(2) 325, 340 (2005)

(הנשיא ברק) (להלן –
ענין מח'ול
)). בדרך כלל, הביקורת השיפוטית המופנית כלפי הכנסת בהפעילה סמכות מעין-שיפוטית היא ביקורת "רגילה" הנהוגה, ככלל, כלפי רשות מעין-שיפוטית. עם זאת, כאשר מדובר בהחלטות שעניינן סדרי עבודה ונהלים פנימיים של הכנסת עצמה – מצטמצמת הביקורת בהיקפה. החלטות ועדת האתיקה של הכנסת
נושאות אופי דואלי: מצד אחד, הן החלטות מעין-שיפוטיות; מצד שני, תחום עיסוקן הוא בעניינים הפנימיים של הכנסת, בהתייחסן לסטנדרטים ההתנהגותיים החלים על חברי הכנסת (בג"צ 7993/07
פורום משפטי למען ארץ ישראל נ' ועדת האתיקה של הכנסת

(לא פורסם, 30.4.2009) (
השופטת נאור) (להלן –
ענין הפורום המשפטי
)). הביקורת השיפוטית "הרגילה" החלה על ועדת האתיקה מכוח היותה גוף מעין-שיפוטי, מצטמצמת לאור עיסוקה בעניינים פנימיים של הכנסת הנוגעים למשמעת ואתיקה של חבריה. עם זאת, עניינים מהותיים כגון פגיעה בזכויות יסוד חוקתיות, פגיעה במרקם החיים הפרלמנטריים, הזכות לקיום הליך תקין, הפרת עקרונות צדק טבעי וכיוצא באלה עניינים עשויים להצדיק ביקורת שיפוטית גם ביחס להחלטות ועדת האתיקה (ענין
הפורום המשפטי
,
פסקה 6; בג"צ 306/81
פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת
, פ"ד לה(4) 118, 132 (1981); בג"צ 652/81
שריד נ' יושב ראש הכנסת
, פד"י לו(2) 197, 203 (1982) (להלן –
ענין שריד
)). איזון זה בין כיבוד האוטונומיה של הכנסת לפעול בענייניה הפנימיים בלא התערבות, לבין החובה להפעיל ביקורת שיפוטית כשעולה טענה בדבר הפרת ערכים מהותיים של המשפט והמשטר הדמוקרטי, הוא המאפיין את היקפה של הביקורת השיפוטית על פעולות ועדת האתיקה (ענין
שריד
, בעמ' 202-204; בג"צ 5131/03
ליצמן נ' יו"ר הכנסת
, פ"ד נט(1) 577, 586-587 (2004); בג"צ 1139/06
ארדן נ' יו"ר ועדת

הכספים
(לא פורסם, 12.12.2006)).

23.
בהחלטת ועדת האתיקה בסוגיית התרומות לא נפל פגם מהותי המצדיק התערבות שיפוטית. הוועדה הפעילה שיקול דעת רחב הנתון לה לצורך התייחסות לקובלנות שהונחו בפני
ה. היא דנה בתוכנן בכובד ראש, ונתנה החלטתה המפורטת והמנומקת מדוע אין היא רואה לדון בהן לגופן. היא הכריעה בכך על פי אמות המידה הנוהגות והמכוונות את דיוניה בענייני אתיקה של חברי כנסת. מהותה של ההחלטה

היא "
כלפי

הכנסת פנימה, ובכגון דא, גובר עקרון עצמאות הרשות המחוקקת
"

(ענין
הפורום המשפטי
, פסקה 8).


ניתן להוסיף, כי לגופם של דברים, הוועדה איזנה בהחלטתה איזון זהיר וראוי בין מכלול השיקולים הרלבנטיים שעמדו בפני
ה, וייחסה להם את משקלם היחסי הנאות. החלטתה סבירה וראויה.


סוף דבר

24.
גבולות ההתערבות השיפוטית של בית משפט זה מתוחמים לבחינת חוקיותה המשפטית-נורמטיבית של הפעולה המינהלית-ציבורית העומדת למבחן. במישור המשפט לא נמצאה עילה להתערב בהחלטות היועץ המשפטי וועדת האתיקה. אין בכך בהכרח כדי לייתר ראייה שונה של הסוגיה במישור האתיקה הציבורית הלבר-משפטית, שהשיקולים ודרכי האיזון במסגרתה אינם חופפים בהכרח לאיזון הנדרש במשפט. בתחום הציבורי הלבר-משפטי, נתון השיפוט הערכי לציבור ולכל פרט, על פי מידותיו ומערכת הערכים הנקוטה בידו.

25.
על יסוד הדברים האמורים, לא מצאנו כי נתקיימה עילת התערבות שיפוטית בסוגיית התרומות, נשוא עתירה זו.


העתירה נדחית, אפוא.




ש ו פ ט ת


השופט ס' ג'ובראן


אני מסכים.



ש ו פ ט

השופט נ' הנדל


אני מסכים.



ש ו פ ט




לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה.


ניתן היום, כ"ז בכסלו תש"ע (14.12.09).


ש ו פ ט ת
ש ו פ ט

ש ו פ ט


_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.

07062800_r05.doc

יט

מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט,

www.court.gov.il








בג"צ בית המשפט העליון 6280/07 פורום משפטי למען ארץ-ישראל, ח"כ פרופ' אריה אלדד יו"ר השדולה למלחמה בשחיתות נ' נשיא המדינה מר שמעון פרס, היועץ המשפטי לממשלה, ועדת האתיקה של הכנסת (פורסם ב-ֽ 14/12/2009)