פסקי דין על הרב מאיר כהנא | פסקי דין על שלמה הלל - יו"ר הכנסת | פסקי דין על אליעזר שוסטק - סגן יו"ר הכנסת ואח' |

742/84 בג"צ     31/10/1985




בג"צ 742/84 הרב מאיר כהנא נ' שלמה הלל - יו"ר הכנסת, אליעזר שוסטק - סגן יו"ר הכנסת ואח'




(פ"ד לט(4) 85)

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"צ מס' 742/84
השופטים: כבוד השופט א' ברק
,
כבוד השופט ש' לוין
,
כבוד השופט מ' בן-דרור
העותר: הרב מאיר כהנא

ע"י ב"כ עו"ד מ' שכטר


נ ג ד

המשיבים: 1. שלמה הלל, יו"ר הכנסת

2. אליעזר שוסטק, סגן יו"ר הכנסת

3. אהרון נחמיאס, סגן יו"ר הכנסת

4. מאיר כהן-אבידוב, סגן יו"ר הכנסת

5. חייקה גרוסמן, סגן יו"ר הכנסת

6. דב בן מאיר, סגן יו"ר הכנסת

ע"י ב"כ עו"ד ר' יאראק
, מנהל מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה

התנגדות לצו-על-תנאי מיום 2.1.84.
פ ס ק - ד י ן

השופט א' ברק
: זוהי עתירה נגד יושב-ראש הכנסת (המשיב 1) וסגניו (המשיבים 2-6) (להלן- נשיאות הכנסת) בגין החלטתם שלא להניח על שולחן הכנסת שתי הצעות חוק פרטיות של העותר.

העובדות

1. העותר נבחר כחבר הכנסת האחת-עשרה. הוא הגיש ליושב-ראש הכנסת שלוש הצעות חוק פרטיות. נשיאות הכנסת החליטה, בשתי הזדמנויות שונות, שלא להניח על שולחן הכנסת את הצעותיו של העותר, "מאחר וכלולים בהם דברי גזענות שיש בהם עלבון, אשר מקומם לא יכירם בחוק, ומאחר שהם פוגעים בערכים שעליהם מושתתת מדינת ישראל ואופיה הדמוקרטי ובכבוד הכנסת". כנגד החלטות אלה מלין העותר, תוך שמבקש הוא כי נורה למשיבים להניחן על שולחן הכנסת. בית-משפט זה הוציא צו-על-תנאי בעניין זה. במקורה כוונה העתירה לא רק נגד הסירוב לאשר הצעות חוק של העותר אלא גם נגד עצם כהונתו של המשיב 1 כיו"ר הכנסת
"בכל הקשור לפעילותו של העותר כחבר הכנסת האחת-עשרה". בעניין זה לא ניתן צו-על-תנאי, ועל-כן לא שימש עניין זה בסיס לדיון לפנינו, וזה התמקד אך בהחלטתם של המשיבים בעניין הצעות החוק של העותר. לאחר הוצאת הצו-על-תנאי, ולפני שהתקיים הדיון לפנינו, החליטו המשיבים להניח על שולחן הכנסת אחת משלוש ההצעות, ובכך נצטמצם נוספות נושא העתירה לשתי הצעות חוק בלבד.

2. הצעת החוק הראשונה עניינה, על-פי שמה, "חוק האזרחות הישראלית וחילופי אוכלוסין יהודים וערבים". עיקרה של הצעה זו בכך, כי רק בן העם היהודי יוכל להיות אזרח מדינת ישראל. לא-יהודי יהא במעמד של "גר תושב", ויוטלו עליון החובות של "מסים ועבדות". לכל גר תושב יובטחו זכויות אישיות. גר תושב לא יגור בתוך תחומי שטח השיפוט של העיר ירושלים. לא תהא לו זכות לאומית, והוא לא ישתתף בתהליכים פוליטיים במדינת ישראל. הוא לא יוכל להתמנות לתפקיד של שררה ולא יוכל להצביע בבחירות לכנסת או לכל גוף ממלכתי וציבורי אחר. לא-יהודי, שלא הסכים לקבל על עצמו את המעמד ההלכתי של "גר תושב", יוצא מהמדינה מרצונו או שלא מרצונו. תוקם קרן כספית לפיצוי העוזבים. כן קובעת הצעת החוק מספר הוראות ביניים.

3. הצעת החוק השנייה מכונה "חוק למניעת ההתבוללות בין יהודים ללא-יהודים ולקדושת עם ישראל". נקבע בהצעה זו, בין השאר, כי יבוטלו כל תכניות משרדי הממשלה, שיש בהן כדי ליצור קשר בין יהודים וערבים. יוקמו חופי-ים נפרדים ליהודים וללא-יהודים. לא יינתן ללא-יהודים לגור בשכונה יהודית בלא הסכמת רוב הדיירים היהודיים. אסור ליהודי אזרח ותושב המדינה להינשא ללא-יהודי. אסור ליהודי אזרח המדינה לקיים יחסי אישות עם לא-יהודי; בנישואי "התבוללות" שכבר נערכו יוכרחו בני הזוג להיפרד לאלתר.

עמדות הצדדים

4. כאמור, סירבה נשיאות הכנסת לאשר שתי הצעות חוק אלה. בתצהיר התשובה מטעם המשיבים, שהוגש על-ידי מזכיר הכנסת, וכן בטיעוניו בעל-פה של מר יאראק לפנינו, הופנתה תשומת הלב לסעיף 134 (ב) לתקנון הכנסת, לפיו מוגשות הצעות החוק ליושב-ראש הכנסת,ונשיאות הכנסת מעבירה אותן לשולחן הכנסת לאחר שהיא מאשרת אותן. לדעת המשיבים, נתון בעניין זה שיקול-דעת לנשיאות הכנסת, וזאת הן לעניין נוסח הצעת החוק והן לעניין תוכנה. על-כן רשאית נשיאות הכנסת לסרב להניח על שולחן הכנסת הצעת חוק, המבזה את הכנסת עצמה והמחללת את כבודה. בעניין שלפנינו הייתה נשיאות הכנסת בדעה, "כי הצעות החוק נשוא העתירה הן מסוג אלה שכבוד הבית, העם והמדינה דורשים כי מליאת הכנסת לא תאולץ להתבזות ברבים על-ידי התעסקות בהן; כי אין הדעת סובלת שעל שולחנו של בית הנבחרים של המדינה היהודית, 40 שנה בלבד אחרי ששרידי העם היהודי נחלצו מזוועות הביטוי הנורא מכל של שנאה גזעית והסתה לאומנית- יעלו דברים המזכירים – אפילו רק 'מזכירים'- חקיקה ומדיניות של הגדולים והנוראים בשונאי העם היהודי; שכן אין לך עלבון גדול מזה לערכי היסוד של המדינה, החברה והמשטר הדמוקרטי בישראל ולאזרחיה". אכן, לדעת נשיאות הכנסת, רק במקרים נדירים יש לפעול על-פי הסמכות הנתונה לנשיאות הכנסת בסעיף 134 (ב) לתקנון הכנסת, אך המקרה שלפנינו הוא אחד מאותם מקרים נדירים, שכן הדגל השחור של קלון ומאיסות מתנוסס על הצעות החוק באורח בולט וחד-משמעי. בעניין זה נהגה הנשיאות, על-פי האמור בתצהיר התשובה של מזכיר הכנסת, על-פי חוות-דעת של היועץ המשפטי לממשלה, אשר קבע (בחוות דעת מ- 1973), כי לנשיאות הכנסת שיקול-דעת שלא לאשר הצעת חוק, בין השאר, מקום שיש בה "דברי גידופין או עלבון אשר מקומם לא יכירם בחוק". לדעת המשיבים, הם פעלו במסגרתה של חוות-דעת זו ועל פיה.

5. טעם נוסף לדחייתה של העתירה, המובא בתצהיר התשובה ובטיעונו של מר יאראק, הוא, כי נושא העתירה אינו שפיט, ובית המשפט הגבוה לצדק, בשל עקרון הפרדת הרשויות וכיבוד הרשות המחוקקת, לא יראה להפעיל שיפוטו בנושא המסור לסמכותה של נשיאות הכנסת. מה גם שנשיאות הכנסת, אפילו פעלה שלא כדין, לא חרגה מסמכות פונקציונאלית, שהוענקה לה בתקנון. לדעת מר יאראק, רק חריגה מהסמכות הפונקציונאלית יש בה כדי להצדיק, אם בכלל, התערבותו של בית המשפט הגבוה לצדק.

6. לעומת זאת טוען בא-כוח העותר, כי נשיאות הכנסת פעלה שלא כדין, שכן תקנון הכנסת אינו מאפשר לה למנוע הנחתה של הצעת חוק על שולחן הכנסת מטעמים הקשורים בתוכנה של ההצעה. אשר להתערבותו של בית המשפט, לדעת בא-כוח העותר מוסמך בית המשפט להתערב בהחלטתם של המשיבים, וראוי לו שיתערב בעניין שלפנינו, הפוגע באופן מהותי בחיים הפרלמנטריים וביסודות המשטר הדמוקרטי.

7. עיון בהשקפות מנוגדות אלה מעמיד להכרעתנו שתי שאלות נפרדות: האחת, האם פעלה נשיאות הכנסת כדין, שעה שסירבה להניח את הצעותיו של העותר על שולחן הכנסת; האחרת, האם יתערב בית-משפט זה בהחלטתה של נשיאות הכנסת, אפילו פעלה זו שלא כדין. השאלה הראשונה עניינה העילה להתערבותנו, ואילו השאלה השנייה עניינה השפיטות של הסכסוך נושא העתירה ומידת התערבותנו בו. נדון בשתי שאלות אלה בנפרד.

סמכות הנשיאות

8. אחד מתפקידיה העיקריים של הכנסת הוא חקיקתם של חוקים. עיקרון זה מוצא ביטויו בחוק המעבר,תש"ט-1949, לפיו הכנסת היא "בית המחוקקים" של מדינת ישראל (סעיף 1), ודברי החקיקה של הכנסת הם החוקים (סעיף 2 (א)). חוק המעבר אינו קובע כל הוראות באשר להליכי החקיקה. אף חוק-יסוד: הכנסת אינו מסדיר את הליכי החקיקה, אם כי הוא מניח כי בחקיקתו של חוק מצויים מספר שלבים (סעיף 44). ההוראות העיקריות באשר להליכי החקיקה מצויות בתקנון הכנסת, שהותקן על-ידי הכנסת מכוח הסמכות שהוקנתה לה בחוק-יסוד: הכנסת (סעיף 19).

9. תקנון הכנסת מבחין, לעניין הליכי החקיקה, בין הצעת חוק מטעם הממשלה לבין הצעת חוק מטעם חבר הכנסת. הצעת חוק מטעם הממשלה מוגשת לכנסת על-ידי מסירתה ליושב-ראש הכנסת (סעיף 113 (א)), המניח אותה על שולחן הכנסת (סעיף 113 (ב)). משהונחה ההצעה על שולחן הכנסת, נערך בה דיון בשלוש קריאות (סעיף 114). הצעת חוק של חבר הכנסת מוגשת על-ידיו ליושב ראש הכנסת (סעיף 134(ב)). כל חבר-כנסת רשאי להציע הצעת חוק (סעיף 134 (א)). יושב-ראש הכנסת והסגנים, אחרי שאישרו את ההצעה, מניחים אותה על שולחן הכנסת, ומתקיים בה "דיון מוקדם" (סעיף 135). בגמר הדיון מחליטה הכנסת, אם להעביר את ההצעה לוועדה או להסירה מסדר היום (סעיף 137). החליטה הכנסת להעביר את הצעת החוק לוועדה, היא מועברת לוועדה, וזו מכינה אותה לקריאה הראשונה (סעיף 138(ב)).

10. על רקע זה ניתן לבחון, עתה, את שאלת סמכותה של נשיאות הכנסת, ואת עניין הנחתן של הצעות חוק של חברי הכנסת על שולחן הכנסת. סמכותה של נשיאות הכנסת קבועה בסעיף 134 לתקנון הכנסת, הקובע:

"(א) כל חבר הכנסת רשאי להציע הצעת חוק.

(ב) חבר הכנסת המציע הצעת חוק יגישנה ליושב-ראש הכנסת, ויושב-ראש הכנסת והסגנים, אחרי שאישרו את ההצעה, יניחוה על שולחן הכנסת".

ביסודו של הסדר זה עומד כוחו של כל חבר-כנסת להציע הצעת חוק. בכך נקט המחוקק גישה מרחיבה, שכן קיימים פרלמנטים במדינות דמוקרטיות-מודרניות, אשר אינם מאשרים לחבר הפרלמנט הבודד להגיש הצעת חוק, והדורשים מספר מינימאלי של מציעים, כגון שמונה באוסטריה, חמישה-עשר בגרמניה המערבית, עשרים ביפן וחמישים בספרד. לא כן גישתה של הכנסת, אשר תקנונה מעניק לכל חבר-כנסת את הכוח להציע הצעת חוק. עם זאת, כוח זה אינו בלתי מוגבל. חבר הכנסת אינו מניח את הצעת החוק במישרין על שולחנה של הכנסת. עליו להעבירה ליושב-ראש הכנסת, כדי שההצעה תאושר על-ידי יושב-ראש הכנסת והסגנים. סמכות זו של נשיאות הכנסת אינה סמכות מיניסטריאלית גרידא. אין היא משמשת אך צינור להעברתה של הצעת החוק. תקנון הכנסת מעניק לנשיאות את הסמכות לאשר את הצעת החוק, ומכאן שנתונה לה גם הסמכות שלא לאשרה. מסקנה זו, שסמכותה של הנשיאות אינה סמכות חובה אלא סמכות שבשיקול-דעת, לא רק שהיא עולה מלשון ההוראה, אלא היא גם מתבקשת מההקשר החקיקתי הכללי, המבחין בין הצעת חוק מטעם הממשלה לבין הצעת חוק של חבר-כנסת. בהצעת חוק מטעם הממשלה סמכותו של יושב-ראש הכנסת היא סמכות חובה- "יושב ראש הכנסת יניח את הצעת החוק על שולחן הכנסת" (סעיף 113 (ב)). לעומת זאת, בהצעת חוק של חבר הכנסת סמכותם של יושב-ראש הכנסת ושל הסגנים אינה מנוסחת בלשון חובה אלא בלשון אישור, ניסוח המעניק לה מימד של שיקול-דעת.

11. מהו היקף שיקול הדעת, שניתן ליושב-ראש הכנסת ולסגניו? בעניין זה הציג לפנינו מר יאראק עמדה ברורה. לדעתו, שיקול הדעת של יושב-ראש הכנסת ושל סגניו הוא שיקול-דעת מוחלט. אין על שיקול-דעת זה כל הגבלה משפטית, וההגבלות היחידות, המוטלות על שיקול הדעת, הן פוליטיות. על-פי גישה זו, מן הבחינה המשפטית, יושב-ראש הכנסת והסגנים רשאים לשקול כל שיקול, ורשאים הם למנוע הגשתה של הצעת חוק של חבר-כנסת מכל טעם. אין בתקנון הכנסת או בכל דין אחר כל הגבלה על שיקול-דעתם. גישה זו אינה מקובלת עלינו. כל שיקול-דעת שלטוני, היונק כוחו מדבר חקיקה, הוא שיקול-דעת המוגבל במסגרת המטרות, שאותן בא אותו דבר חקיקה להגשים. עמד על כך היועץ המשפטי לממשלה בחוות-דעתו האמורה תוך התייחסות לסעיף 108 לתקנון הכנסת, הוא סעיף 134 לתקנון המעודכן:

"סעיף 108 אינו מכיל פירוט נסיבות או תנאים כדוגמת סעיף 71(3) אולם מכאן אין עדיין ללמוד כי שיקול הדעת של יושב ראש הכנסת והסגנים הוא בלתי מוגבל כי כאשר מוענקת לרשות כלשהי סמכות לפעול, עליה להפעיל סמכותה בתוך דלת אמותיה של המטרה שלשמה הקנה לה המחוקק את הסמכות הנדונה."

אכן, שיקול-דעת סטטוטורי לעולם אינו מוחלט. אפילו נאמר בדבר החקיקה, כי שיקול הדעת הוא מוחלט, הרי גם אז בעל הסמכות אינו רשאי לעשות כרצונו. לא רק שעליו לפעול בהגינות, בתום-לב, ללא הפליה ושרירות ובסבירות, אלא שעליו לפעול אך לשם הגשמת מטרות החקיקה, אשר ממנה יונקת סמכותו. עמד על כך מ"מ הנשיא אגרנט בבג"צ 241/60 כרדוש נ' רשם החברות, פ"ד טו 1151, בעמ' 1162, באמרו:

"העקרון הכללי הוא, כי כל רשות מינהלית חייבת לפעול בתוך ד' אמותיה של המטרה שלשמה הקנה לה החוק את הסמכות הנדונה; ודין זה חל גם על סמכות שהיא רשאית להפעילה לפי 'שיקול-דעתה המוחלט'. היוצא מזה, שאף במקום שבית-המשפט נוכח לדעת כי השימוש בסמכות כזאת – ויהא שיקול-הדעת, המוקנה לרשות המינהלית, רחב כאשר יהא- נעשה למטרה שהיא זרה לכוונת החוק, הוא יתערב גם יתערב, אלא אם נשלל ממנו, על-ידי הלשון המפורשת של החוק, הכוח לעשות כן".

אותו עיקרון עצמו עולה מפסק-דינו של בית המשפט העליון בדיון הנוסף, שהתקיים על בג"צ 241/60 הנ"ל, הוא ד"נ 16/61 רשם החברות נ' כרדוש, פ"ד טז 1209. אומר השופט זוסמן, בעמ' 1216:

"אך שיקול-דעת שניתן לרשות מינהלית – אפילו הוא מוחלט – צמוד תמיד לחובה שהרשות חייבת למלאה, היינו לתפקידי המינהל שלמענם הוסמכה הרשות לפעול לפי שיקול-דעתה; ככל שהחופש לבחור יכול להיות גדול, לעולם לא יהא בלתי-מוגבל".

אכן, שיקול-דעת סטטוטורי יכול שיהא רחב ויכול שיהא צר, אך לעולם הוא מוגבל. מספר האפשרויות, העומדות לפני בעל ההחלטה, יכול שיהא רב ויכול שיהא מועט, אך לעולם אינו בלתי מוגבל. בכך מבטיח הדין את חירותו של הפרט. ידועה אימרתו של השופט דגלס (douglas) בפרשת state of new york and public service commission of the state of new york v. united states of america 342 u.s. 882 (1951), at 884

“absolute discretion, like corruption, marks the beginning of the end of liberty”.

ובפרשה אחרת הרחיב אותו שופט וציין:

“law has reached its finest moment when it has freed man from the unlimited discretion of some ruler, some civil or military official, some bureaucred …. absolute discretion is a ruthless master. it is more destructive of freedom than any of man`s other inventions” (united states v. wunderlich 342 u.s. 98 (1951), at 101).

אכן, גם המוחלט בשיקולי הדעת חייב לרסן עצמו למסגרתו של החוק, אשר נפח בו חיים.

12. עקרונות אלה חלים לענין כל שיקול-דעת, היונק כוחו מדבר חקיקה. הם חלים על שיקול-דעת של כל נושא משרה ברשות המבצעת. עקרונות אלה חלים על כל נושא משרה ברשות השופטת. עקרונות אלה חלים על כל נושא משרה ברשות המחוקקת. יושב-ראש הכנסת, הסגנים ושאר נושאי המשרה חייבים לפעול לשם הגשמת המטרות של הדינים, שעל פיהם הם פועלים. על-כן, בהפעילם את הסמכות לאשר הצעת חוק של חבר-כנסת או שלא לאשרה, אין ליושב-ראש הכנסת ולסגנים שיקול-דעת מוחלט. שיקול-דעתם מוגבל הוא: כללים בדבר הגינות, תום-לב, סבירות, העדר שרירות ואפליה מגבילים את שיקול-דעתם. שיקול-דעת זה חייב להיות מופעל להגשמת מטרות אותה חקיקה, שממנה באה סמכותם.

13. מהו היקף השיקולים, שאותם רשאית הנשיאות לשקול? תקנון הכנסת עצמו אינו מפרט שיקולים אלה. עלינו לשאוב אותם מתכליתה של החקיקה ומטרתה. נראה לי, כי תכלית זו מבוססת על כך שחבר הכנסת אינו בהכרח חקק מומחה, ולא תמיד עומד לעזרתו מנגנון מקצועי, העשוי לסייע לו בהכנתה של החקיקה. מטרת הבחינה על-ידי יושב-ראש הכנסת והסגנים היא להוות מנגנון של בקרה וסינון, אשר יעביר להנחה על שולחן הכנסת אך אותן הצעות של חברי הכנסת, אשר מסגרת של חוק תואמת אותן. בחינה כזו אינה נחוצה לעניין הצעות חוק מטעם הממשלה, שכן אלה נערכות על-ידי צוות מקצועי מיומן ואחראי. לא כן הצעות חוק של חברי-כנסת, אשר עלולים להשתמש במכשיר זה של הצעת חוק למטרות שלא לשמן הוא נועד. לשם הבטחת השימוש במכשיר של הצעת חוק למטרת החקיקה נועדה סמכות זו של יושב-ראש הכנסת והסגנים. בחינה זו משתרעת, בראש ובראשונה, על עניינים שבצורה: נשיאות הכנסת רשאית לבדוק, אם הצעת חוק בנויה סעיפים סעיפים ואם ניסוחיה תואמים מסגרת של חוק. אך מקובל עלי, כי בחינה זו אינה צורנית בלבד. יושב-ראש הכנסת והסגנים מוסמכים גם לבחון את תוכנה של הצעת החוק. עליהם לבדוק, אם יש בה קביעת נורמה (אינדיווידואלית או כללית), להבדיל מקביעת עובדה. חוק הוא יצירה נורמאטיבית ולא אפוס ספרותי. על יושב-ראש הכנסת והסגנים לבחון, שיש בה בהצעה מסר נורמאטיבי ולא סיפורת עובדתית. כן רשאים הם לבחון את סגנונה של ההצעה, שתואמת היא דבר חקיקה, ושאין בה דברי גידופין, בלע ועלבון. רשימתן של השיקולים אינה סגורה, והמצבים, שתוארו על-ידיי, לא באו אלא להוות הדגמה לסמכות הבקרה והסינון של יושב-ראש הכנסת והסגנים. ניתוח זה מצביע, כי יהא היקפה של סמכות זו אשר יהא, אין היא כוללת בחובה את הכוח שלא לאשר הצעת חוק בשל הסתייגות, ולו העזה ביותר, מהתוכן הפוליטי-חברתי של ההצעה. יושב-ראש הכנסת והסגנים אינם רשאים למנוע הגשתה לכנסת של הצעת חוק, הבאה להגשים את המצע הפוליטי של חבר-כנסת. משניתן לרשימת מועמדים להשתתף בבחירות, ונציג מטעמה נבחר לכנסת, אין כל אפשרות למנוע ממנו, מכוח סמכות האישור הנתונה בסעיף 134 (ב) לתקנון הכנסת, ליזום הצעות חוק, אשר יגשימו את המטרות הפוליטיות, אשר לשם הגשמתן הוא נבחר לכנסת. אמת הדבר, בחינתה של נשיאות הכנסת אינה מוגבלת לעניינים שבצורה בלבד, ורשאית היא, כפי שראינו, לבחון גם עניינים שבתוכן. בחינה זו עניינה אך בשאלה המקצועית, אם התוכן תואם מסגרת חקיקתית, ואין עניינה בשאלה הפוליטית, אם התוכן תואם עקרונות יסוד של משטר דמוקרטי נאור. מסקנה זו מתבקשת מהמטרה החקיקתית, שאותה נועדה סמכותם של יושב-ראש הכנסת ושל הסגנים להגשים. מטרה זו עניינה קיום בדיקה וסינון בעל אופי "מקצועי" באשר להתאמת ההצעה למסגרתו של חוק. מטרה זו אין עניינה קיום בדיקה וסינון בעל אופי "פוליטי" באשר להתאמתה של ההצעה לעקרונות היסוד של משטרנו החברתי והפוליטי. יושב-ראש הכנסת והסגנים אינם מהווים מעין "חוקה חיה", המסננת מראש ודוחה כל הצעה, אשר אם תתקבל עלולה לעמוד בניגוד לעקרונותיה. סמכות כזו לא הוענקה לנשיאות הכנסת. היא לרוב אינה קיימת גם כשיש חוקה פורמאלית ונוקשה (ראה ב"ש 166/84 ישיבת תומכי תמימים מרכזית ואח'
נ' מדינת ישראל ואח'
, פ"ד לח(2) 273). ודאי שאין סמכות שכזו נתונה לנשיאות הכנסת בהעדרה של חוקה פורמאלית ונוקשה ועל יסוד לשון כללית כמו זו הקבועה בסעיף 134 (ב) לתקנון הכנסת. אכן, בצדק ציין השופט לנדוי, בקשר לסעיף 105 (א) לתקנון הכנסת- הוא סעיף 134 (א) כיום- כי "אין כאן שום הגבלה באשר לתוכן הצעת החוק" (בג"צ 98/69 ברגמן נ' שר האוצר ואח'
, פ"ד כג(1) 693, בעמ' 696). על-כן יש להניח על שולחן הכנסת כל הצעת חוק, יהא תוכנה החברתי-פוליטי אשר יהא, ובלבד שהיא בנויה – מבחינת צורתה ותוכנה- כראוי להצעה אשר נועדה להיות חוק.

14. כפי שראינו, סעיף 134 (ב) לתקנון הכנסת, מעניק ליושב-ראש הכנסת ולסגניו סמכות אישור, אשר משמעותה היא שיקול-דעת, אם לאשר הצעת חוק אם לאו. בהפעילם את שיקול-דעתם חייבים יושב-ראש הכנסת והסגנים לפעול בהגינות, בסבירות, בתום-לב, ללא הפליה ושרירות. עליהם לשקול אך אותם שיקולים, המתבקשים ממהותה של הסמכות הנתונה להם על רקע תכליתה. על-כן אין הם רשאים למנוע הנחתה של הצעת חוק על שולחן הכנסת אך בשל העובדה, שהצעת החוק כוללת בחובה עקרונות נורמאטיביים, הפוגעים בערכי היסוד של המדינה. פגיעה זו בערכים דמוקרטיים היא חלק ממצעה של הרשימה, אשר במסגרתה נבחר העותר; חרף זאת, אושרה השתתפותה של אותה רשימה בבחירות (ראה ע"ב 2/84, 3 ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת עשרה; אבנרי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת עשרה, פ"ד לט(2) 225). משנבחר העותר על רקע מצע זה, אין יושב-ראש הכנסת והסגנים רשאים למנוע ממנו הגשתן של הצעות חוק, אשר מבחינת תוכנן לא נועדו אלא להגשים את מצע רשימתו.

15. בטרם נסיים סוגיה זו ברצוננו לחזור ולהדגיש כי גישה זו שלנו מבוססת על הסדריו הקיימים של תקנון הכנסת, לפיו "כל חבר הכנסת רשאי להציע הצעת חוק" (סעיף 134 (א)). למותר לציין, כי הכנסת רשאית לשנות הסדר זה ובכך להצר או להרחיב את כוחו של חבר הכנסת היחיד להניע את גלגלי החקיקה של הכנסת. בעניין אחרון זה אין אנו מביעים כל עמדה.

שפיטות

16. נשיאות הכנסת לא הייתה רשאית איפוא שלא להניח את שתי הצעות החוק של העותר על שולחן הכנסת. על רקע זה באה טענתו הנוספת והמרכזית של מר יאראק, כי נושא העתירה אינו שפיט, וכי בית-משפט זה לא יראה להפעיל שיפוטו בנושא המסור לסמכותם של יושב-ראש הכנסת ושל הסגנים. בטענה דומה דן בית-משפט זה בבג"צ 73/85 סיעת "כך" נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד לט(3) 141)). נקבע באותה עתירה, בעמ' 159, כי הגישה המקובלת על בית המשפט (בעקבות בג"צ 652/81 ח"כ שריד נ' יושב ראש הכנסת מנחם סבידור, פ"ד לו (2) 197, בעמ' 204) היא זו-

"... המתחשבת במידת הפגיעה הנטענת במירקם החיים הפרלמנטריים ובמידת השפעתה של הפגיעה ביסודות המבנה של משטרנו החוקתי".

ראינו בגישה זו מעין "שביל-זהב" (כלשונו של השופט א' ויתקון, פוליטיקה ומשפט (האוניברסיטה העברית בירושלים, תשכ"ה) 71) בין אקטיוויזם שיפוטי מלא לבין ריסון עצמי מלא (ראה ש' אגרנט, "תרומתה של הרשות השופטת למפעל החקיקה" עיוני משפט י' (תשמ"ד-מ"ה) 233, 256). גישה זו אנו מאמצים גם לפתרונה של העתירה שלפנינו. על פיה נקודת המוצא העקרונית שננקוט היא, כי לא נתערב בהליכי החקיקה ונשאיר אותם להכרעתה הפנימית של הכנסת. עמד על כך השופט גולדברג בב"ש 166/84, בעמ' 276:

"דעתי היא, כי ריבונותה של הכנסת כגוף המחוקק ה'משקף את רצונו החפשי של העם' (בג"צ 108/70, בעמ' 445) היא שגוזרת על בית המשפט שלא להתערב בתהליך החקיקה ולמנוע מן הכנסת מלמלא את תפקידה הראשון במעלה".

על אותו עיקרון עמד גם השופט בך באותה פרשה, באמרו, בעמ' 277:

"... תוך כיבוד העיקרון של הפרדת הרשויות, לא יצווה בית המשפט על אי-הגשת הצעת חוק מסויימת על-ידי הממשלה לכנסת, אפילו נראית אותה הצעה בעיני בית המשפט כבלתי צודקת או כבלתי סבירה. הכנסת היא ריבונית בשקילת שיקולים אלה ובקבלת הכרעות לגביהם. הפיקוח והביקורת על טיב החלטות חברי הכנסת במישור החקיקה והצדקתן הם, בסופו של דבר, בידי הבוחר בלבד".

על-כן דחה בית-משפט זה עתירה (בג"צ 176/81 – לא פורסם), שבה נתבקש לצוות על הפסקתה של יוזמת חקיקה. בנמקו את דחיית העתירה ציין בית המשפט, כי "כמקובל עלינו, איננו רואים מקום להתערבות בפעולתה של הרשות המחוקקת, ואנו נוהגים להימנע מן הטיפול השיפוטי בנושאי החקיקה שהופקדו על פי החלוקה בין הרשויות, בידיה של רשות אחרת". דברים אלה כולם נאמרו לעניין התערבותו של בית המשפט בהחלטתם של גורמי הרשות המבצעת, אך כוחם יפה גם לעניין התערבותו של בית המשפט בהחלטתם של גורמי הרשות המחוקקת עצמה. עם זאת, במקום שרשות מרשויות הכנסת מונעת שלא כדין את מהלכם הרגיל של הליכי החקיקה, ומניעה זו אינה עניין של מה בכך אלא יש בה פגיעה יסודית בחיים הפרלמנטריים או ביסודות המבנה של המשטר החוקתי, לא יהא מנוס מלהתערב.

17. על-פי אמת המידה האמורה, סבורים אנו, כי אין מנוס מהתערבותנו בהחלטתה של נשיאות הכנסת. החלטה זו יש בה פגיעה עמוקה במירקם החיים הפרלמנטריים, והיא פוגעת באופן מהותי ביסודות המבנה של משטרנו החוקתי. היא יוצרת מעין "חוקה חיה" במקום שטרם קיימת "חוקה נוקשה". היא פוגעת באחד מתפקידיה העיקריים של הכנסת, החקיקה. היא שוללת באופן מהותי את כוחו של חבר-כנסת מלפעול באופן מלא באחת המסגרות העיקריות, שהתקנון (בנוסחו הנוכחי) מעמיד לרשותו. בנסיבות חריגות אלה אין בית המשפט רשאי להימנע מהפעלת סמכותו.

סוף דבר

18. מבינים אנו ללבם של יושב-ראש הכנסת וסגניו. כמוהם סבורים, אף אנו, כי שתי הצעות החוק של העותר פוגעות בעקרונות יסוד של משטרנו החוקתי, מעוררות זיכרונות מחרידים ויש בהן כדי לפגוע באופי הדמוקרטי של מדינת ישראל. אם סבורים אנו, בכל זאת, כי יש להעמידן על סדר יומה של הכנסת, הרי בא דבר זה דווקא משום אותם ערכי הדמוקרטיה, היקרים ללבם של יושב-ראש הכנסת וסגניו, ואשר העותר בא לפגוע בהם. כוחנו בשמירה קפדנית על שלטון החוק ועל חוקיות השלטון, גם כאשר משמעות הדבר מתן ביטוי לדעות שאנו סולדים מהן. העמידה על עקרון שלטון החוק, לרבות שלטון החוק במחוקק, והעמידה על יסודות המבנה של משטרנו החוקתי, היא בנפש חיינו הלאומיים. משוכנעים אנו, כי יושב-ראש הכנסת והסגנים נחושים בדעתם לשמור על עקרונות יסוד אלה. נחישות זו היא שצריכה לאפשר להם להתגבר על הקשיים, המובנים לנו היטב, בהעלאת הצעותיו של העותר במליאת הכנסת. אכן, במסגרת המשפטית הקיימת, הדרך להתמודד עם השקפותיו של העותר היא בהכרעה הדמוקרטית של מליאת הכנסת.

התוצאה היא, כי אנו עושים את הצו למוחלט במובן זה שאנו מצהירים, כי המשיבים אינם רשאים שלא להניח את שתי הצעותיו של העותר, שעליהן סבה עתירה זו, על שולחן הכנסת.

ניתן היום, ט"ז בחשוון תשמ"ו (31.10.85).

1









בג"צ בית המשפט העליון 742/84 הרב מאיר כהנא נ' שלמה הלל - יו"ר הכנסת, אליעזר שוסטק - סגן יו"ר הכנסת ואח', [ פ"ד: ky 4 85 ] (פורסם ב-ֽ 31/10/1985)