פסקי דין על במות מרכז ללימודי תרבות וחברה |
3016/01 א 15/04/2004
א 3016/01 במות מרכז ללימודי תרבות וחברה נ' מדינת ישראל-משרד החינוך והתרבות
1
בתי המשפט
א 003016/01
בית המשפט המחוזי בירושלים
15/04/2004
כבוד השופט דוד חשין
, סגן נשיא
בפני
:
במות מרכז ללימודי תרבות וחברה
בעניין:
ע"י ב"כ עו"ד יעקב רובין ואח'
התובעת
נ ג ד
מדינת ישראל-משרד החינוך והתרבות
הנתבעת
ע"י ב"כ עו"ד אורית קוטב
פרקליטות מחוז ירושלים
החלטה
מהות התביעה
1. בתביעה זו מבקשת במות - מרכז ללימודי תרבות וחברה (להלן - התובעת), ליתן
פסק דין
הצהרתי, לפיו ביום 23.6.98 נכרת חוזה מחייב כדין בינה לבין המדינה - משרד החינוך והתרבות (להלן - הנתבעת), וכי חוזה זה, כפי שתוקן ביום 7.12.98, הינו בתוקף, ולהורות על אכיפתו.
כתב התביעה, בנוסחו המורחב, פרש יריעה רחבה של טענות על פני 115 עמודים, שאליהם צורפו מאות נספחים. ביום 3.3.02, בעקבות קדמי המשפט, הודיעו הצדדים כי הגיעו להסדר דיוני לפיו "בשלב א' תתברר אך ורק השאלה אם, כטענות התובעת ובניגוד לעמדת המדינה נעשה בין הצדדים הסכם בר-תוקף ומחייב או לחלופין שנוצרה כלפי התובעת הבטחה שלטונית ומחייבת ובת תוקף".
דיון
2. כרקע לדיון ולהכרעה בשאלות האמורות, ובהן בלבד, ראיתי להקדים את הדברים והממצאים דלהלן.
התובעת (במות) הינה עמותה רשומה שהוקמה בשנת 1989 במטרה לפתח ולקיים תכניות לימוד ועיון בסוגיות בתחומי המדע והמחקר המודרני. יו"ר התובעת הינו מר אברהם פריד (להלן - פריד או פריצי). עד לשנת 1995 לא היו מחלוקות בין הצדדים בנוגע להיקף התמיכה בתובעת. בשנת 1995 הוחלפה האכסניה התקציבית של התובעת, וכתוצאה מכך, קטן היקף התמיכה בה (ראו הטבלה שבעמ' 6 לדו"ח צוות הבדיקה, מסמך ב למסמכי הנתבעת). בעקבות השינוי עתרה התובעת לבג"ץ בטענה לקיפוחה בידי הנתבעת (בג"צ 7458/95). בפסק דינו מיום 12.2.97 (פ"ד נא(4) 186) דחה כבוד השופט י' זמיר את עתירתה, בקבעו כי העברת התובעת מן המזכירות הפדגוגית לאגף המכללות נעשתה כדין (יצוין, כי לאור הערות ביהמ"ש העליון במהלך הדיון הוסיפה לה ועדת תמיכות סכום של 95,000 ₪ עפ"י קריטריון מספר המשתתפים; שם, בעמ' 196). בין לבין, ביום 24.11.96, עתרה התובעת להגדלת סכום התמיכה שניתן לה באותה שנה (בג"צ 8297/96). ביום 27.6.97 עתרה התובעת כדי לקבל את פרוטוקול הישיבה שבה נתקבלה ההחלטה בעניין התמיכה בה בשנת 1997 (בג"צ 3975/97). ביום 18.9.97 עתרה התובעת לכינוסה של ועדת התמיכות, כדי שייקבע סכום התמיכה שיינתן לה (בג"צ 4463/97). בדצמבר אותה שנה החליטה ועדת התמיכות להפסיק את העברת הכספים לתובעת.
בעקבות החלטתה האמורה של ועדת התמיכות פנתה התובעת לשלושה חברי כנסת - דן תיכון, יו"ר הכנסת דאז, אברהם הירשזון ומיכאל קליינר - ושטחה בפני
הם טענותיה כנגד משרד החינוך. לאחר שמגעי חברי הכנסת בנושא עם אנשי משרד החינוך לא צלחו (ראו למשל, תצהיר ח"כ הירשזון, סע' 15-16) פנו חברי הכנסת לחשב הכללי של משרד האוצר, שי טלמון (להלן - החשב הכללי), כדי שיבדוק את דרך הטיפול של משרד החינוך בתובעת (ראו, למשל, מסמך א למסמכי הנתבעת). בעקבות פנייתם, הורה החשב הכללי על עריכת בדיקה מקיפה בידי יחידת הביקורת של משרדו. באפריל 98' הגיש צוות הבדיקה, בראשות ערן הורן (להלן - מנהל יחידת הביקורת), דו"ח לגבי השנים 1993-1997 (מסמך ב למסמכי הנתבעת; להלן - הדו"ח).
3. לאור ההסדר הדיוני שהצדדים הגיעו אליו, לא אדרש לכל האמור בדו"ח, אלא, כפי שעושים הם עצמם, רק לפרקו האחרון (עמ' 18-19). הדו"ח מסכם את הממצאים בזו הלשון: "המעברים של העמותה בין האגפים השונים כמו גם עיתויי קבלת ההחלטות במשרד הקשו על העמותה לתפקד והעמידו אותה במצב של אי ודאות. חלק מהתמיכה שניתן לעמותה בוצע שלא בהתאם לסעיף 3(א) לחוק יסודות התקציב. נראה כי נוכח אופי פעילות העמותה מבחינת היקף המשתתפים, חוסר ההתחשבות במדד מספר התלמידים פגע בה והגדיל את גירעונה. יחד עם זאת לא ניתן להתעלם מהליקויים החמורים שעולים מדוחות הביקורת של רואי החשבון לגבי הניהול הכספי של העמותה" (שם, בעמ' 18).
המלצת צוות הבדיקה היתה כי: "... באם יחליט המשרד כי יש בכוונתו לתמוך בעמותה, המלצתנו מפרטת את התנאים ההכרחיים שבהם צריכה לעמוד העמותה, במסגרת הסדר שיאפשר את חידוש ההקצבות. אנו ממליצים כי לא ישוחרר סכום כלשהו לעמותה בטרם יסוכמו עימה כל תנאי ההסדר, לרבות לוחות זמנים מחייבים" (שם, שם; ההדגשות במקור). התנאים שצויינו מתייחסים לנושאים הבאים: הראשון, תיקון הקריטריונים, באופן שיילקח בחשבון מספר המשתתפים בפעילות העמותה; השני, תיקון הליקויים שעלו בדו"חות רואי החשבון: מינוי מבקר פנים, עדכון הנהלת החשבונות וכיו"ב; השלישי, "טיפול בגירעונות העמותה בדרך שתבטיח את המשך פעולתה" (שם): "העמותה תגיע להסדר פרטני בכתב עם נושיה ... הביקורת סבורה כי לאור מצבה הקשה של העמותה והחוסר במזומנים ונכסים לא יהיה קושי להגיע להסדר שכזה שכן ללא התאוששות העמותה לא תהיה לה כל אפשרות להחזיר חובות" (שם, שם, ההדגשות בקו - במקור). לאחר ביצוע ההסדר, העמותה תציג בפני
המשרד את גירעונה, תוך פירוט נושיה וההסדר שהושג עימם. בנוסף, העמותה תציג בפני
המשרד תכנית לכיסוי גירעונותיה בטווח הקצר והארוך. כן נדרשה העמותה לדווח למשרד אחת לריבעון על מצבה הפיננסי; הרביעי, במסגרת ההסדר תתחייב העמותה להסיר את כל תביעותיה נגד המשרד. הדו"ח מסיים: "ללא הסדר שכולל את כל המרכיבים הנ"ל, הביקורת ממליצה כי המשרד יבצע את החלטתו שלא להעביר תשלומי תמיכה נוספים לעמותה וכן יתבע מן העמותה את החזר המקדמות בגין 1997, בהתאם להחלטת ועדת התמיכות" (שם, עמ' 19; ההדגשה במקור). הדו"ח לא נמסר לעיונה של התובעת, בנימוק כי זהו דו"ח פנימי, אך מסקנותיו נמסרו לה (סע' 19,18 ו-23 לתצהיר פריד).
בתגובה לדו"ח הודיע ניסן רז, חשב משרד החינוך (להלן גם - חשב המשרד), ביום 9.4.98, על אימוץ המלצות הדו"ח (כפי שפורטו לעיל), וכי הנושאים יובאו לדיון בוועדת התמיכות (תגובת החשב, במסמך ב למסמכי הנתבעת). כך הודיע באותו יום גם ד"ר שלום קליין, מנהל אגף המכללות במשרד (שבמסגרתו שובצה, כאמור, התובעת לקבלת תמיכה החל מאוגוסט 1995), כי מקובלים עליו ההמלצות והסיכומים שבסופו של הדו"ח (ראו מכתבו לחשב המשרד במסמך ב למסמכי הנתבעת). מנהל אגף מכללות גם הודיע כי יקבל את המלצת הדו"ח לשינוי הקריטריונים - הוספת מספר המשתתפים כמדד לחישוב התמיכה (שם, בעמוד שני).
4. לטענת התובעת, עפ"י מסקנות הדו"ח, משרד החינוך חייב לשלם את הסדר הנושים שתעשה העמותה (סע' 23 לתצהיר פריד). הנתבעת לעומתו טוענת, כי הדו"ח דן בתנאים לחידוש התמיכה עפ"י מבחני סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 (להלן - החוק), ולא במימון הסדר הנושים על ידי המדינה, בציינה, כי אין בדו"ח כל המלצה שמשרד החינוך יממן את גירעונות התובעת (סע' 37 לסיכומיה). אכן כן, האמור בדו"ח עצמו, כפי שפורט לעיל, מוכיח מתוכו ובו את נכונות טענתה זו של הנתבעת. ואולם, על אף שהדו"ח עצמו לא המליץ על מימון ממשלתי להסדר הנושים של התובעת, הרי שבאופן שלא הובהר, וכפי שנראה בהמשך, הובעה נכונות עקרונית ובהמשך אף הסכמה - שלא הכל היו שותפים להן - כי המדינה תממן (חלקית) את עלותו.
5. ביום 12.5.98 התקיים דיון בדו"ח בלשכת יו"ר הכנסת בנוכחות ח"כ קליינר, החשב הכללי, ומנהל יחידת הביקורת. עפ"י פרוטוקול הישיבה (מסמך יג למסמכי התובעת), אמר החשב הכללי כי פריד איננו מנהל נכון את ענייניו, וכי שלושה משרדים של רואי חשבון קבעו "שיש צורך בתיקון". במקביל פירט החשב מעשים של המשרד נגד התובעת. לשאלת ח"כ קליינר "בשורה התחתונה מי משלם את פריסת החוב. לא כתוב במפורש [בדו"ח] מי משלם את החוב", השיב החשב הכללי: "הנחיתי את חשב משרד החינוך לפעול על פי הדו"ח ... פריסת החוב ותשלומו ייעשו מכספי משרד החינוך. הנחיתי את ניסן רז [חשב משרד החינוך] שצריך שיהיה צוות מאגף המכללות ומהחשבות שיישם את הדו"ח והמסקנות" (שם; ההדגשה שלי - ד' ח').
6. אציין, כי פרוטוקול הישיבה הזו - כמו גם הפרוטוקולים מן הישיבות האחרות שנערכו בנושא זה בלשכת יו"ר הכנסת ונרשמו ע"י ראש לשכתו או מי שמינתה לכך (עמ' 52) - לא הומצאו למשתתפי הישיבה. יו"ר הכנסת לא ידע לומר בעדותו אם הפרוטוקולים נשלחו אם לאו, אף שציין, כי לפי הנוהל צריך היה להפיצם (עמ' 54). הפרוטוקולים הועברו לידי התובעת עם הגשת התובענה בה"פ 265/00 (שהוסבה לתביעה הנוכחית), דהיינו באפריל 2000, ואז נחשפו גם לנתבעת. כלומר, לנתבעת לא ניתנה אפשרות בזמן אמת להגיב על תוכנם, ולטענתה, הדבר "מעלה תהיות קשות על אמינותם" (סע' 49 לסיכומיה). לדבריה, הטענה כי בישיבה מסר החשב הכללי לחברי הכנסת דברים שלא העלה על הכתב - שיקרית היא (סע' 34), כאשר עדיה מכחישים, למעשה, את הדברים שבפרוטוקול.
כך, החשב הכללי אומר בתצהירו (סע' 8), כי הדברים שמייחס לו פריד (שלא נכח בישיבה) - ולפיהם דווח לו ע"י הנוכחים בישיבה כי פירט דברים שלא נכתבו בדו"ח ואישר בפני
הם כי רוב טענותיה של התובעת נמצאו מוצדקות (סע' 21 לתצהיר פריד) - שקריים המה. לדבריו, לא פירט בישיבה מסקנות שאינן כלולות בדו"ח, "באשר הדו"ח ממצה לחלוטין את עמדת החשכ"ל. המסקנות כולן כלולות בו ואין בלתן" (שם, שם). למיטב זיכרונו, כך העד, גם לא נכחו חברי כנסת נוספים, שיכלו להעיד על הדברים שנאמרו בלשכת יו"ר הכנסת (שם, שם). החשב הכללי גם מכחיש (בסע' 11 לתצהירו) את דבריו של פריד לפיהם הביע "בפני
גורמים אלה ואחרים, לנוכח האמור בדו"ח, התחייבות של המדינה (באמצעות משרד החינוך) לכסות את חובותיה של העמותה". נשאלת השאלה, מה ראה החשב הכללי להתייחס בהכחשותיו לעדותו של פריד, שלא נכח בישיבה, במקום ישירות לפרוטוקול הישיבה, שצורף כנספח כד לתובענה בה"פ 265/00?
מנהל יחידת הביקורת מכחיש גם הוא את דבריו של פריד לפיהם אמר (יחד עם החשב הכללי) לחברי הכנסת (שהעבירו את הדברים לפריד), כי מסקנות הדו"ח מצדדות בתובעת ומורות למשרד החינוך לשאת בנזקים שנגרמו לה באמצעות תשלום כל חובותיה (סע' 11 לתצהירו). בחקירתו לא זכר כי היה סיכום קונקרטי לישיבה (עמ' 413) וטען שאיננו זוכר מה נאמר בישיבה, להוציא שאלה שהפנה יו"ר הכנסת לחשב הכללי - מתי תקבל התובעת את הכסף - ואת העובדה שהחשב הכללי לא ענה עליה (עמ' 412-414). לדבריו, ההסדר שהתגבש מאוחר יותר לכיסוי הגירעון ע"י המדינה עמד בסתירה להמלצותיו הוא בדו"ח (עמ' 429).
7. לעומתם חוזרים עדי התובעת על עיקרי תוכנם של הדברים שבפרוטוקול.
כך, יו"ר הכנסת אומר בתצהירו, כי החשב הכללי הבהיר "כי המלצות הדו"ח אמורות ונועדו לתקן את העוול והנזקים שגרם משרד החינוך לעמותה" (סע' 11). בהמשך אומר העד, כי החשב הכללי אמר שנקבע בהמלצות "שייעשה 'הסדר נושים' במימון משרד החינוך שישלם אותו בשל אחריותו לגרעון" (שם, שם). בחקירתו העיד יו"ר הכנסת, כי החשב הכללי הציע מספר הצעות בשיתופו של משרד החינוך (עמ' 59).
ח"כ קליינר העיד בתצהירו כי החשב הכללי מסר בישיבה ש"הביקורת המליצה וקבעה בסיכום הדו"ח שלה את הדרך והצורה לתיקון הנזקים הקשים שנגרמו לעמותה. החשב הכללי מסר שיעשה הסדר בין המדינה לבין העמותה שבמסגרתו ישלם משרד החינוך מתקציבו את חובות וגרעונות העמותה שנצברו אצלה ..." (סע' 7). בחקירתו אמר ח"כ קליינר כי היה ברור מדבריו של החשב הכללי שהוא סבור "שצריך לפצות את במות וההחלטה להפסיק את ההקצבות לא היתה החלטה נכונה, אחרת הוא לא היה נכנס לכל ההסדר הזה" (עמ' 196).
8. כאמור, עדי הנתבעת אינם מכחישים ישירות את הדברים שבפרוטוקול, אלא את דבריו של פריד (שלא נכח בישיבה). אמנם, כאמור, הפרוטוקולים לא הועברו לעיונם של נציגי הנתבעת שהשתתפו בישיבות ולתגובתם, אך גם בהביאי בחשבון עובדה זו, לא ראיתי - במצב של עדות מול עדות ובהיעדר ראיה מכרעת לאי אמינותם של הפרוטוקולים - שלא לקבל את האמור בהם. מה עוד, שהמשך הדברים מתיישב עם גירסת עדי התובעת.
אמנם, שלא כטענת התובעת, הדו"ח עצמו איננו ממליץ כי המדינה תממן את גירעונותיה. ברם, כדבריו של יו"ר הכנסת, לצד הכתוב בדו"ח היתה גם "תורה שבעל פה" (עמ' 79). כלומר, באופן שלא הובהר, הובעה נכונות בתנאים מסוימים לממן (חלקית) את הסדר הנושים של התובעת, גם אם לא ניתן לכך ביטוי בדו"ח עצמו. כפי שנראה בהמשך, לא הכל היו שותפים לרעיון זה.
9. שבועיים לאחר מכן, ביום 25.5.98, התקיימה פגישה בין פריד לבין נציגי משרד החינוך (מנהל אגף המכללות ואחרים), שבה הוצגו לו המלצות הדו"ח. במכתב סיכום של הפגישה, שנשלח לפריד, מפרט מנהל אגף המכללות את רשימת הליקויים הטעונים תיקון (מסמכים י ו-יא למסמכי הנתבעת). הכותב מתייחס גם להסדר הנושים וחוזר על האמור בדו"ח. מן המכתב עולה כי פריד היה סבור שהתובעת פעלה כראוי ואין נדרשים כל תיקונים. עפ"י המכתב, בתמורה להסרת התביעות הקיימות ואי הגשת תביעה בגין 98', דרש פריד לקבל כשלושה מיליון ₪. פריד התבקש להבהיר את הדברים, כדי שמנהל אגף המכללות יוכל להציג את עמדתו שלו בוועדת התמיכות (שם).
בישיבת ועדת התמיכות ביום 15.6.98 בהשתתפות מנהל אגף המכללות, היועץ המשפטי של משרד החינוך, עו"ד אריה בריק, ואחרים, צויין, כי קיימות אי התאמות בין דו"ח הביצוע של התובעת לבין דו"ח המפקח על המדרשות, ולפיכך, אישרה הוועדה את המשך הקפאת התשלומים לנתבעת עד לבירור העניין (מסמך יב למסמכי הנתבעת). הוועדה קבעה כי על התובעת להתחייב לבצע את הדו"ח כדי שהמשרד יוכל לתקצבה.
נראה אפוא כי הגורמים הנוגעים בדבר במשרד החינוך, ובהם היועץ המשפטי של המשרד, "נצמדו" לדו"ח כפשוטו.
זהו הרקע לישיבה שהתקיימה בלשכת יו"ר הכנסת ביום 23.6.98 (להלן- ישיבת יוני), שבה נטען לעריכתו של הסכם בין הצדדים, והכל כפי שיפורט להלן.
הסכם מחייב ובר תוקף?
10. לטענת התובעת, בישיבת יוני נעשה עימה הסכם לפיו תישא הנתבעת במלוא עלות הסדר הנושים שלה ובתמורה תמחק התובעת את שלוש עתירותיה התלויות ועומדות בבג"ץ (ולא תגיש תביעות חדשות). התובעת טוענת, כי הסכם זה תוקן ואושרר בישיבה שהתקיימה ביום 7.12.98 (להלן - ישיבת דצמבר), לאחר שנקבע כי שיעור המימון של הסדר הנושים יהיה עד 75% במקום 100%. התובעת מוסיפה וטוענת, כי בישיבת דצמבר נעשה עימה הסכם מושלם.
מנגד טוענת הנתבעת (לגבי שתי הישיבות): ראשית, לא ניתן היה לעשות את ההסכם בהיותו בלתי חוקי, ולפיכך, אפילו נעשה, הוא בטל. לטענתה, עפ"י סעיף 3א לחוק יסודות התקציב (שהוסף לחוק בתיקון משנת 92') ונוהל הגשת התמיכות שנקבע לפיו, לוועדת התמיכות הסמכות הבלעדית להחליט בשאלת הזכאות לתמיכה והיקפה. ועדת התמיכות החליטה כי קיימים אי סדרים בעמותה, ולפיכך לא ניתן להעביר לה את כספי התמיכה, וכל עוד לא שונתה ההחלטה לא ניתן להחליט במקומה על מתן תמיכה לתובעת. לכן, תשלום לתובעת מחוץ למסגרת הנורמטיבית שנקבעה מהווה תשלום ייחודי פסול. בנוסף, לטענתה, כיסוי גירעון התובעת איננו יכול לשמש בסיס למתן תמיכה, אפילו לא ע"י הוועדה עצמה, וקביעת הגירעון האישי כבסיס להעברת כספים חותרת תחת השוויון, שבשמו בוטלה שיטת הכספים הייחודים במסגרת התיקון לחוק. שנית, לטענתה, לא נעשה כלל הסכם בין הצדדים, משום שלא גמרה בדעתה להתקשר בהסכם עם התובעת. במהלכים לגיבושו של הסכם נוצרה, לדבריה, רק מסגרת, שתנאי להשתכללותה להסכם היה אישור הגורמים המשפטיים, שלא ליוו את המגעים. לדבריה, אישור כזה לא ניתן ולא היה צפוי שיינתן "לנוכח האיתותים הרבים שהתקבלו לאורך כל הדרך על קשיים משפטיים מהותיים" (שם, סע' 29).
על טענות אלה משיבה התובעת בסיכומי תשובתה: ראשית, ההסדר הנדון איננו הסדר לתמיכות לפי חוק יסודות התקציב, אלא "הסדר פשרה", שנעשה עימה לאחר שהמדינה נוכחה לדעת כי קופחה שלא כדין וביקשה לתקן את הנזקים שנגרמו לה "וכדי למנוע את המשך העתירות לבג"צ הסכימה המדינה שתמורת מחיקת העתירות ייערך הסכם עם התובעת" (סע' 5 לסיכומי תשובתה). התובעת מבהירה כי בדברה על "הסדר פשרה" כוונתה "להגעה לפשרה מחוץ לכותלי בית המשפט (כפי שגם הודע לבג"צ בהודעה מוסכמת של שני הצדדים)" (שם, סע' 6). שנית, הוצג לה (בישיבת דצמבר) כי הוסרו כל המכשולים המשפטיים. לדבריה, הנתבעת גובתה לאורך כל הדרך בייעוץ משפטי, ולפיכך, אילו היה פגם בהסכם היו יועציה של הנתבעת יכולים להודיע על כך מאז עריכת ההסכם ביוני, ולמנוע את תיקונו ואשרורו בדצמבר, ומשלא עשו כן, ברור הוא, כי ההסכם חוקי. בנוסף, לא היתה כל התניה של ההסכם באישור הגורמים המשפטיים.
בסיכומיה התייחסה הנתבעת לאפשרות הלכאורית לשלם את הסדר הנושים שלא במסגרת תמיכות, אלא במסגרת "תקנת פשרות". ואולם, לטענתה, הנסמכת על עדותו של חשב משרד החינוך, אפשרות זו קיימת רק במקרה של פשרה שאושרה בידי ביהמ"ש וניתן לה תוקף של פס"ד, בעוד שפשרה שהושגה מחוץ לביהמ"ש, אין הנתבעת משלמת. הנתבעת מוסיפה וטוענת, כי בכל מקרה, בין בהסכם מחוץ לביהמ"ש ובין בהסכם במסגרתו, נדרש מקור חוקי ומסגרת תקציבית לעיגונו. בסיכומי תשובתה, שבו התייחסה פרטנית לכל סעיף וסעיף בסיכומי הנתבעת, לא חלקה התובעת על דברים אלה.
אלה אם כן בעיקרן טענות הצדדים בשאלה אם נעשה ביניהם הסכם בר תוקף ומחייב, ומכאן לדיון והכרעה בהן.
11. בישיבת יוני, שהתקיימה בלשכת יו"ר הכנסת, השתתפו פריד, בן ציון דל, מנכ"ל משרד החינוך (להלן - מנכ"ל המשרד), חשב משרד החינוך וחברי הכנסת הירשזון וקליינר (תצהיר פריד, סע' 33). אין בנמצא פרוטוקול של ישיבה זו, ופריד העיד, כי גם לא נכתב (עמ' 252, חלק ד לפרוטוקול מיום 13.5.02).
בתצהירו מתאר פריד את שנאמר בישיבה. לדבריו, מנכ"ל משרד החינוך וחשב המשרד הודיעו לו, כי המשרד מקבל עליו את מסקנות הדו"ח והמלצותיו, כי יתוקנו מייד הקריטריונים, וכי התובעת מתבקשת לעשות הסדר נושים ולהגיש למשרד מסמך אשר יפרט את כל חובותיה והתחייבויותיה "בכדי שהמשרד יעביר לה את הכסף לתשלומם" (סע' 33). לשאלתו, כיצד ישולם לו הכסף, "שכן ועדת התמיכות עדיין מנהלת כנגד העמותה מאבק והסדר שכזה בוודאי שאינו חלק מסמכותה", נענה ע"י המנכ"ל והחשב, כי "מדובר כאן ב'הסדר פשרה' ובהסכם בין משרד החינוך לבין העמותה, הסכם הנעשה ומסוכם לאור ובהתאם למסקנות דו"ח משרד האוצר" (שם, סע' 35). לדבריו, הבהירו לו השניים, כי במסגרת ההסכם עליו לוותר על תביעותיו המשפטיות כנגד המשרד. כן, נאמר לו, כי משרד החינוך מכיר בנזקים שגרם לתובעת ולפיכך ישלם את מלוא חובותיה. לשאלתו, האם הסיכום הזה הינו "סופי, מוחלט ומחייב", שכן עליו לדעת כיצד להמשיך ולכלכל את צעדיו (כגון, נטילת התחייבויות כספיות חדשות), נענה כי "ההסכם הזה יקויים ויבוצע מצידם ללא כל עיכוב" (שם, סע' 36-37). לשאלתו, מאיזה סעיף תקציבי יגיע הכסף, שלהערכתו נע בסביבות ה- 3.5 מיליון ₪, השיב לו חשב המשרד "כי יש הסדר בין משרד החינוך לבין החשב הכללי בעניין זה לצורך המימון" (שם, סע' 38). לדבריו, לא הבין אם מדובר בכספי משרד החינוך או בכספי משרד האוצר.
עדי התובעת האחרים: יו"ר הכנסת וחברי הכנסת הירשזון וקליינר העידו אף הם בתצהיריהם, בשינויי לשון וסגנון, על התחייבותו של משרד החינוך בישיבת יוני לממן את ההסדר הנושים של התובעת (סע' 12 לתצהיר יו"ר הכנסת, סע' 27 לתצהיר ח"כ הירשזון וסע' 8 לתצהיר ח"כ קליינר).
12. בחקירתו אמר יו"ר הכנסת, כי לאחר שהחשב הכללי הציע כמה הצעות בשיתוף משרד החינוך, הזמינו חברי הכנסת את אנשי משרד החינוך "ונתגבש הסכם פחות או יותר" (עמ' 59). בהמשך אומר העד, כי "היתה הצעה של משרד החינוך, שמשרד החינוך מכיר בעובדה שאכן בטענה של פריד יש אמת, והוא מציע לפתור את העניין" (שם). בתגובה לדברים שואלת ב"כ הנתבעת, האם אם כן נעשה הסכם ביוני, והעד משיב כי "היה הסדר, כן, היה הסדר" (שם). כשב"כ הנתבעת מפנה תשומת ליבו לכך, שקודם לכן אמר שביוני היתה הצעה, משיב העד כי "בהחלט היתה הצעה, היתה הצעה של משרד החינוך שנתקבלה ליישום" (שם). כאשר ב"כ הנתבעת חוזרת ושואלת, האם הכל נסגר בישיבת יוני, משיב העד "אני חושב שהיתה הצעת הסדר" (שם). לשאלת ב"כ הנתבעת, האם לאור העובדה שהוא מאשר שבאוקטובר אפילו שמונים אלף ש"ח היו עדיין תלויים באויר, אין משתמע "שביוני לא סגרו כלום?" (שם), משיב העד "סגרו אני אומר לך ביוני סגרו הכל" (עמ' 91). בהמשך אומר העד "אני חוזר ואומר, היתה הצעת הסדר של משרד החינוך, משרד החינוך עמד לסגור את הענין" (עמ' 92), אלא, שלא היתה התקדמות בשל התנגדות הפרקליטות והיועץ המשפטי של משרד החינוך (שם).
בחקירתו אמר ח"כ הירשזון: " את ההסכם אני גוזר מתוך כך שמתוך הישיבה הזאת, נציגי משרד החינוך שהשתתפו אמרו שהם רוצים להגיע להסדר" (עמ' 125). בהמשך הסביר, שנציגי משרד החינוך אמרו "שהם מוכנים להגיע להסדר והם רוצים לסיים הסדר עם מר פריצי, בתנאי שיסיר את התביעות שלו בבית המשפט". (שם; וראו גם בעמ' 126). בהמשך נשאל "זאת אומרת שביוני עוד לא סוכם ההסדר" (עמ' 126), משיב העד "כן, אבל סוכם שהולכים לקראת הסדר" (שם).
ח"כ קליינר נשאל בחקירתו, כיצד מתיישבים הדברים שבפרוטוקול הישיבה מחודש אוקטובר עם הטענות לגבי "תפירת" העניינים כבר בישיבה בחודש יוני, והשיב כללית לגבי כל הישיבות, כי "האווירה הכללית בכל הפגישות היתה שצריך לפתור את העניין ושיש קשיים, אני זוכר שגב' אסנת מנדל לא באה, כן באה, לא יכלה, לא רצתה, הפרקליטות כן רצו לא יכלו, יש להם בעיה אבל הם מאמינים שהם יתגברו... " (עמ' 198). וכך בהמשך, בתשובה לשאלת ב"כ הנתבעת "אז לאורך הדרך צצה ועלתה העובדה שיש קשיים?", אומר העד "כן, אבל שיתגברו עליהם, ... היה חשוב שיש נכונות עקרונית" (עמ' 199).
13. עדי הנתבעת מכחישים כי בישיבת יוני התחייב משרד החינוך לממן את הסדר הנושים.
חשב משרד החינוך אומר בתצהירו, כי "משרד החינוך ... לא נתן בפגישה זו את הסכמתו לכך שיישא במימון הסדר הנושים של העמותה" (שם, סע' 5). לדבריו, בישיבה נדונו המלצות דו"ח החשב הכללי, שלא קבעו כלל כי עלות מימון הסדר הנושים תיפול על המדינה. עם זאת אומר החשב, כי "מר תיכון טען, אמנם, כי החשכ"ל הודיע על הסכמתו למתן המימון ואולם לי לא היה ידוע על הסכמה שכזו" (שם, שם). בחקירתו נשאל, האם לפי הבנתו הגיעו להסדר עם התובעת משום שמצאו שלא טופלה כהלכה במשך השנים ע"י ועדת תמיכות, ומשיב: "הסיכום שהיה או הדיון שהיה אצל יושב ראש הכנסת והשיחות שהיו שם ... נאמרו שם דברים שאולי חשבו שהמדינה תכסה איזשהו חוק [חלק] ..." (עמ' 362). בהמשך חקירתו חזר העד על דבריו, כי בישיבת יוני דובר על יישום דו"ח החשב הכללי, וכי "לא נקבע מי יכסה את ההוצאות", זאת בניגוד לישיבת דצמבר, שבה אמר סגן החשב הכללי, כי המדינה היא שתכסה את הוצאות הסדר הנושים (עמ' 402).
החשב הכללי, שלא נכח בישיבה ביוני, אומר בתצהירו, כי לא נתן את הסכמתו לכל סיכום דברים במהלכה, אם אמנם היה כזה (סע' 12 לתצהירו).
14. לאחר ששקלתי את העדויות מטעם הצדדים, שעיקריהן הובאו לעיל, דעתי היא כי בישיבת יוני הובעה נכונות עקרונית להגיע להסדר עם התובעת, על דרך של מימון הסדר הנושים שלה ומנגד מחיקת העתירות שהגישה. חיזוק לכך מוצא אני בעובדה, שבחודש יולי, בעקבות ישיבת יוני, מונה מנכ"ל משרד האוצר לשעבר, שמואל סלבין, לביצוע הסדר הנושים של התובעת, כאשר משה שגיא איש משרד החינוך מונה לשמש כאיש הקשר שלו עם המשרד. אמנם מנכ"ל משרד החינוך מדגיש את העובדה, שסלבין מונה מטעמה של התובעת (מסמך ח למסמכי הנתבעת), אך נראה שאילולא נכונותה של המדינה לממן את ההסדר לא היה סלבין מתמנה לתפקיד (ראו עדות פריד בעמ' 259, בחלק ד' לפרוטוקול מיום 13.5.02, ועדות סלבין בסע' 1ו-2 לתצהירו). נכונות עקרונית להגיע להסדר היתה, אם כן, הסכם לא היה. ברם, אפילו הייתי מגיע למסקנה שנעשה הסכם, לא ניתן היה לומר עליו כי הינו הסכם בר תוקף ומחייב. שלושה טעמים לכך.
15. ראשית, לטענת התובעת, מכוח הוראת סעיף 6 לחוק נכסי המדינה, תשי"א-1951 (להלן - חוק נכסי המדינה), שעניינה ב"ייצוג הממשלה בעסקות", מוסמכים שר החינוך והחשב הכללי לערוך הסכם דוגמת ההסכם הנטען. אלא, שגם לשיטתה של התובעת, בישיבת יוני לא השתתפו לא שר החינוך ולא החשב הכללי. האחרון מכחיש, כאמור, כי נתן הסכמתו להסכם הנטען, ואין טענה כי הראשון נתן לו הסכמתו.
שנית, התובעת טוענת, כאמור, כי אין מדובר בהסכם שנעשה במסגרת תמיכות (הכפופה להוראות סעיף 3א לחוק יסודות התקציב), אלא בהסכם פשרה שמחוץ לכותלי בית המשפט (בג"ץ, במקרה זה). הנתבעת לעומתה טוענת, כזכור, כי הסכם שניתן לשלמו במסגרת פשרה, הוא רק הסכם פשרה שקיבל תוקף של
פסק דין
. ודוק: אין כוונת הנתבעת, כפי שעולה גם מעדותו של חשב משרד החינוך, לטעון כי לא ניתן לעשות פשרות שלא בביהמ"ש, כי אם, שפשרות הנעשות בעקבות תביעות שהוגשו לביהמ"ש מצריכות מתן תוקף של
פסק דין
. כלומר, אפילו נעשתה הפשרה מחוץ לביהמ"ש, יש לחזור לביהמ"ש כדי ליתן לה תוקף של
פסק דין
. הטענה לא נסתרה.
שלישית, לטענת הנתבעת, תנאי לגיבושו של ההסכם היה אישור הגורמים המשפטיים, שלא ניתן ולא צפוי היה להינתן, בעוד התובעת טוענת כי ההסכם לא היה מותנה בכך. במחלוקת זו מקובלת עלי עמדת הנתבעת. מחומר הראיות - לרבות מהפרוטוקולים של הישיבות שנערכו באוקטובר ובדצמבר - עולה כי נדרשה הסכמת הגורמים המשפטיים להסכם. נראה כי כך מתחייב גם מהוראת סעיף 4 לחוק תיקון סדרי הדין האזרחי (המדינה כבעל דין) תשי"ח-1958 (להלן - חוק המדינה כבעל דין), הקובעת, כי "בכל הליך שהמדינה צד לו תיוצג המדינה על ידי היועץ המשפטי לממשלה או בא כוחו". לפיכך, גם הסכם פשרה שנעשה במסגרת הליך תלוי ועומד מחייב לפחות את הסכמת הפרקליטות (וראו גם הנחיות היועץ המשפטי בעניין פשרה בבית המשפט העליון, במסגרת ההנחיות ל"פשרה בתביעה שהמדינה צד לה- נוהל", מס' 60.118, עדכון 9.1.97; וכן, ד"ר זוסמן סדרי הדין האזרחי (מהדורה שביעית, ש' לוין עורך, 1995), בעמ' 222). מכאן, שגם לא היה צורך להתנות את ההסכם בהסכמת הגורמים המשפטיים, משום שזו היתה מחוייבת במקרה זה.
לאור הדברים האלה, אין לקבל את טענת התובעת, לפיה לחשב הכללי היתה הסמכות לעשות את ההסכם הנטען מכוחו של סעיף 6 לחוק נכסי המדינה. במקרה זה נדרשה אמנם גם הסכמתו (לאור הסכום שדובר בו), אך לא רק הסכמתו.
16. הגם שלטענת התובעת נעשה עימה הסכם פשרה כבר בחודש יוני 98', ממשיכים הצדדים לבקש מביהמ"ש העליון לדחות את מועד הדיון בעתירות. כך נתבקשה דחיית הדיון שנקבע ליום 16.7.98 בנימוק, ש"בימים אלה מתנהלים מגעים בין העותרת לבין נציגי המשיב בנסיון למצוא פתרון מחוץ לערכאות" (מסמך א למסמכי התובעת). וכך נתבקשה דחיית הדיון שהיה קבוע ליום 8.9.98, בנימוק ש"העותרת מנהלת משא ומתן עם המשיבים וסבורה, כי יתכן שיהיה בו כדי לייתר את הדיון בבית המשפט" (מסמך ג למסמכי התובעת). בהחלטתה מיום 2.9.98 מציינת כבוד הרשמת, מיכל אגמון, כי הצדדים ביקשו מספר פעמים את דחיית הדיון בשל משא ומתן שהם מנהלים, וקובעת כי יודיעו לבית המשפט עד ליום 31.12.98 אם הם עומדים על קיום דיון בעתירה (מסמך ד למסמכי התובעת).
פריד הסביר בחקירתו את אי מחיקת העתירות (חרף טענתו כי ביוני כבר נקשר הסכם): "הרי כל הזמן אומרים תסיר את העתירות, אני אגב לדן תיכון, סליחה שאני משתמש במלים לא יפות, אומר אני לא מאמין להם, הם נוכלים, יש לי נסיון רב. אני אומר אני לא מסיר את העתירות עד שאני לא מקבל את הכסף, לא מאמין לכם יותר, שום דבר, עברתי את זה מספיק בחיים" (עמ' 260, חלק ד' לפרוטוקול מיום 13.5.02).
17. סלבין, שמונה כאמור בעקבות ישיבת יוני לבצע את הסדר הנושים של התובעת, ביקש שיועבר לתובעת סכום של 80,000 ₪ עבור תשלום לרואה החשבון כדי שיכין את הנתונים הנדרשים לצורך עריכת הסדר הנושים. בחקירתו העיד סלבין, כי החליט "לעשות להם [לחשב הכללי, למנכ"ל משרד החינוך ולחשב המשרד] מבחן רצינות" (עמ' 142), ולכן ביקש את הסכום הנ"ל. לדבריו, אילו היו משלמים לו את הכסף היה מבין מכך כי "הם מתכוונים ברצינות" ואם לא "אז זה דיבורים" (שם). פנייתו של איש הקשר שגיא (ביום 29.7.98) לקבל את הכספים נענתה בשלילה ע"י חשב המשרד, שהודיעו כי "אין הם רשאים להעביר כספים ללא אישור ועדת התמיכות" וכי ועדת תמיכות חייבת לפעול לפי החוק ובהתחשב בדו"ח החשב הכללי, בהוסיפו, כי הם "ממתינים לביצוע המתחייב ע"י העמותה כדי שועדת התמיכות תוכל לדון בנושא" (מסמך יג למסמכי הנתבעת). הבקשה נדחתה אמנם ע"י חשב המשרד - ונראה שגם על דעת גורמים אחרים במשרד, ביניהם המנכ"ל, מנהל אגף המכללות והיועץ המשפטי (שהעתקי תשובתו נשלחו אליהם) - אך אושרה מספר ימים לאחר מכן ע"י החשב הכללי, במכתב תשובתו מיום 20.8.98 (מסמך כא למסמכי התובעת). ואולם, בסופו של דבר, הכספים לא הועברו לתובעת.
18. חודש לאחר סירובו של משרד החינוך לשלם את הכספים, ההתנגדות לתשלום כבר איננה בשל אי ביצוע נטען של המתחייב ע"י התובעת, אלא היא עקרונית. בישיבה שהתקיימה ביום 2.9.98 אצל מנכ"ל המשרד בהשתתפות חשב המשרד, היועץ המשפטי של המשרד, סגניתו, ועו"ד אסנת מנדל מפרקליטות המדינה, סוכם כי "הבסיס להעברת כספים לעמותה הן המלצות ועדת התמיכות הפועלת על פי מבחנים ... הסכום הנ"ל של 80,000 ₪ תשלום לרואה חשבון של העמותה אינו יכול להינתן על בסיס המבחנים הנ"ל" (מסמך יד למסמכי הנתבעת), וכי "ככלל אין המשרד רשאי לכסות גרעונות של גופים נתמכים או לשלם תשלומים מעבר לתשלומי התמיכות" (שם). לטענת הנתבעת, הדברים האחרונים סוגרים "כל פתח משפטי אפשרי להסכם עתידי" (סע' 62 לסיכומיה).
הדברים שסוכמו בישיבה הובאו לידיעתה של התובעת, שהרי שמונה ימים לאחר מכן (ביום 10.9.98) כותב בא כוחה ליועץ המשפטי של המשרד: "מאחר ומנכ"ל משרד החינוך מסר ליו"ר 'במות' כי לדעתכם קיימת בעייה משפטית המונעת מכם מליישם את דו"ח טלמון והסיכומים שנתקבלו בעקבותיו אבקש לקבוע פגישה משותפת על מנת לברר את הענין" (מסמך ח למסמכי התובעת). בקשתו להיפגש לא נענתה.
19. לאחר שהכספים המבוקשים לא הועברו ביקש סלבין (במכתבו מיום 10.9.98 לחשב המשרד ולחשב הכללי) לשחררו מתפקידו (סע' 4 לתצהירו). עקב כך זומנה פגישה נוספת ביום 20.10.98 בלשכת יו"ר הכנסת, שבה נכחו החשב הכללי, מנכ"ל המשרד, חשב המשרד, סלבין וח"כ הירשזון (להלן - ישיבת אוקטובר). עפ"י פרוטוקול הישיבה (מסמך יד למסמכי התובעת) - שכמו הפרוטוקולים האחרים לא הועבר למשתתפים - אמר מנכ"ל המשרד, כי על אף שהגיע להבנה עם סלבין להעביר את ה- 80,000 ₪, הרי בעקבות התנגדות נציגת הפרקליטות (עו"ד מנדל), שטענה, לדבריו, כי מדובר בהקצבה, לא יכול היה להעביר את הכספים. המנכ"ל הוסיף והסביר: "אני לא יכולתי לקבל החלטה בלי דעתו של היועמ"ש, שכן ניצבת תביעה של 'במות' כנגד המשרד". בהמשך שאל המנכ"ל, האם יש אפשרות להעביר את הכסף ישירות ממשרד האוצר לרואה החשבון, ונענה ע"י החשב הכללי כי אין זה ראוי. המשיך מנכ"ל המשרד: "השאלה [היא] אם ניתן לעקוף את הדבר. את המשפטנים לא יהיה ניתן לשכנע". הפתרון שהציע, לפיכך, היה לדחות את תשלום ה-80,000 ₪ עד לאחר עשייתו של הסדר הנושים, שאז ישולם גם סכום זה. ההצעה נדחתה ע"י סלבין, משום שראה בתשלום מבחן לרצינותה של המדינה. החשב הכללי אמר בישיבה: "אני לא לוקח על אחריותי שזה לא בדיוק לפי 3(א). אני יכול להסביר את המהלכים שעשינו וזה יובן. אם זה בהליך משפטי אני לא יכול לומר דבר"; ובהמשך: "השאלה היא אם ניתן להגיע להבנה בין הפרקליטות לעו"ד של פריצי להקפיא את ההליך המשפטי עד למיצוי ההליך המינהלי", בהוסיפו, "כי אם הבעייה עם הפרקליטות נפתרת", היה לוקח על עצמו לשלם את הסכום הזה. בסיכום הישיבה מחליטים הנוכחים להזמין בנפרד את היועץ המשפטי לממשלה ואת עו"ד מנדל לישיבה נוספת. עפ"י העדויות, עו"ד מנדל אכן זומנה, אך לא באה.
20. על רקע זה מתכנסת ישיבת דצמבר (ביום 7.12.98) בלשכת יו"ר הכנסת בהשתתפות שר החינוך דאז, השר יצחק לוי, מנכ"ל משרד החינוך, סמנכ"ל המשרד, מנחם כהן, חשב המשרד, סגן החשב הכללי, דוד גרשונוביץ, ח"כ קליינר, סלבין, פריד ועורכי הדין של התובעת (מסמך יב למסמכי התובעת). לטענת התובעת, בישיבה זו נעשה "הסכם ברור, מובן לכל, מושלם בפרטיו" (סע' 39 לסיכומיה), ולפיו המדינה תשלם 75% מעלות הסדר הנושים, במקום 100% (שם, סע' 37). הנתבעת מצידה אומרת, כי בישיבה זו הוסכם "לראשונה" כי משרד החינוך ישלם 75% מהחוב המאושר של התובעת, במסגרת הסדר נושים, וכפי שייקבע ע"י סלבין. ברם, טוענת הנתבעת, "הסדר זה היה כפוף לעמדת הגורמים המשפטיים ולהיותו חוקי" (סע' 65 לסיכומיה; ההדגשה במקור), ואילו "הישיבה היתה רצופה אינדיקציות לכך שהיועצים המשפטיים לא ימצאו דרך להכשיר את השרץ" (שם, שם). מה, אם כן, נאמר בישיבה?
ישיבה זו זכתה לשני פרוטוקולים: האחד, פרוטוקול שנערך ע"י יועצו של יו"ר הכנסת, והשני, סיכום שערך סלבין למחרת היום.
21. בסיכום הישיבה שערך סלבין והופץ בין משתתפיה, נאמר: כי משרד החינוך קיבל עליו לבצע את דו"ח החשב הכללי; על דעת משרד החינוך והחשב הכללי מתמנה סלבין כממונה על ביצוע הסדר הנושים; "משרד החינוך ישתתף מתקציבו בסכום של עד 75% מסך עלות הסדר הנושים הנ"ל, כאשר למשרד החינוך תהיה הזכות לבדוק את ההסדר עם הנושים השונים כפי שיעשה" (מסמך יא למסמכי התובעת); יועבר מיידית סכום של 80,000 ₪ על חשבון שכ"ט רואה החשבון; "משרד החינוך הודיע שהוא יתקין מיידית את התקנות הנדרשות"; התובעת תמחק את עתירותיה התלויות ועומדות בבג"ץ. לאור כל אלה אומר סלבין בסיכום, כי יתחיל בביצוע תפקידו. תוכנו של הסיכום אושר ע"י החשב הכללי ביום 14.12.98 - "הסיכום תואם את עמדתנו" (מסמך יח למסמכי התובעת). ביום 25.1.99, לאחר שהנתבעת כבר הבהירה כי לא ניתן לבצע את ההסדר (מסמך ז למסמכיה), אישר שר החינוך את תוכן הסיכום של סלבין (מכתבו לפריד, מסמך ט למסמכי התובעת).
22. פרוטוקול הישיבה שרשם יועצו של יו"ר הכנסת (וכקודמיו לא הופץ למשתתפים) מרחיב בנושאים שהועלו בסיכום של סלבין, ומוסיף עליהם דברים החשובים לעניינינו (מסמך יב למסמכי התובעת).
שני נושאים העסיקו בעיקרו את המשתתפים: האחד, עמדת הגורמים המשפטיים כלפי ההסדר, והשני, הכרוך בו, הפתרון המשפטי להעברת הכספים לתובעת.
שר החינוך, שאמר בתחילת הישיבה כי אין בעייה שמשרדו ישמש "צינור להעברת הכספים", ציין בהמשך: "לנו יש מניעה משפטית להוציא את הכסף". יו"ר הכנסת -שהזכיר בתחילת הדיון, כי בפעם הקודמת, דהיינו, בישיבת אוקטובר, אמר מנכ"ל משרד החינוך "שפרקליטות המדינה מעכבת את הפתרון" - הודיע כי הוא "מנהל מו"מ עם הגב' מהפרקליטות שאומרת שהיא לא קשורה לעניין". על דברים אלה הוסיף סלבין, כי דיבר עם היועץ המשפטי לממשלה "שאמר שהגב' אסנת מנדל לא מתנגדת, אלא שהיא רוצה לקבוע קריטריונים". על כך הגיב יו"ר הכנסת: "אסנת מנדל לא רוצה לבוא לפגישה ואומרת, שאין לה קשר ואין שום בעיה. גם שמעתי מטלמון [החשב הכללי] - ברגע שהוא [פריד] מסיר את הבג"צים, הפרקליטות יוצאת מהמשחק". לשאלתו של פריד "מי מודיע על ההסכמות לפרקליטות", השיב יו"ר הכנסת "אני אחראי לשחרור הפרקליטות מדיון זה", והוסיף סלבין: "ברגע שנכנסת תקנה מיוחדת להסדר הנושים, הפרקליטות הודיעה שהיא יוצאת מהמשחק".
אשר לפתרון להעברת הכספים לתובעת: עפ"י הפרוטוקול, חשב המשרד (שפריד הטיח בו בישיבה כי הוא אוסר קיום דיון בוועדת תמיכות בעניינה של התובעת) הסביר כי העברת הכספים תיעשה באמצעות "תקנה מיוחדת להסדר הנושים", שלהכנתה "יש אישור מיוחד של החשב הכללי והיועמ"ש של האוצר, שכן במסגרת תמיכות לא נוכל לשלם", ושניתן יהיה להתקינה בינואר 1999 בתמיכת האוצר וועדת הכספים. לשאלת ב"כ התובעת "האם ניתן לחוקק תקנה כזאת?", השיב לו חשב המשרד: "כן, לא צריך את הסכמת היועמ"ש, אלא מספיקה הסכמת אגף התקציבים".
23. ככלל, עדי התובעת חוזרים בתצהיריהם על הדברים שבפרוטוקול בעניין קבלת האישורים הנדרשים להתקנתה של תקנה מיוחדת להסדר הנושים (יו"ר הכנסת: סע' 15, ח"כ קליינר: סע' 10, פריד: סע' 58, עו"ד קורן: סע' 3, סלבין: סע' 7). פריד הוסיף על הדברים שבפרוטוקול, כי חשב משרד החינוך הודיע בישיבה שיש גם אישור מיוחד של היועץ המשפטי לממשלה להתקנת תקנה מיוחדת למימון הסדר הנושים (סע' 58). בחקירותיהם, ככל שנחקרו בעניין, חזרו, בעיקרו, על הדברים.
24. יו"ר הכנסת נדרש בעדותו לדבריו בעניין עמדת הפרקליטות. בתצהירו אמר כי מפרקליטות המדינה הועברה ללשכתו הודעה ש"נוכחותם 'מיותרת ולא נחוצה'" (סע' 15). בחקירתו הסביר כי היועץ המשפטי של הכנסת הודיע לו, שעו"ד מנדל (שלא הופיעה גם לישיבות קודמות) לא תבוא לישיבה ואמר לו כי מסרה שהיא "מסכימה להסדר המוצע, הייעוץ המשפטי איננו חלק, הוא איננו מתנגד" (עמ' 95). לדבריו, קרא אליו את היועץ המשפטי של הכנסת, שחזר על הדברים, ולכן, דיווח למשתתפי הישיבה, "שאין התנגדות מצד הפרקליטות" (עמ' 96). בהמשך הוסיף כי היועץ המשפטי של הכנסת אמר לו (פעמיים) "שאין התנגדות מצד הפרקליטות להסדר והיא תקבל, תכבד כל החלטה שיקבל השר" (עמ' 97).
לעומתו אומרת פרקליטת המדינה, עדנה ארבל, במכתבה לב"כ התובעת מיום 9.8.99 (בתשובה למכתבו אליה מיום 11.3.99), כי עו"ד מנדל, על דעת היועץ המשפטי לממשלה, הודיעה ליועץ המשפטי של הכנסת, כי לא תשתתף בישיבה, "זאת משום שאין זה ראוי כי נציגת הפרקליטות תשתתף בישיבה אצל יו"ר הכנסת, אשר נגעה לתיקים תלויים ועומדים בבית המשפט" (מסמך ח למסמכי הנתבעת). פרקליטת המדינה הוסיפה: "ברי כי בהמנעות נציגת הפרקליטות מלקחת חלק בפגישה, לא היה כדי להביע הסכמה מראש לכל הסדר שיושג בה, בוודאי כאשר הסדר זה אינו חוקי".
25. חשב משרד החינוך, שהתנגד, לדבריו, לכל המהלך, אך לא התנגד לו בישיבה עצמה, בעקבות הסכמתו של סגן החשב הכללי (סע' 9 לתצהירו), מדגיש בתצהירו "כי לפני הישיבה לא הועבר נושא זה לבחינת הגורמים המשפטיים במשרד החינוך ואלה לא אישרו בפני
י את תקינותו של 'הסדר' שכזה. אשר על כן, ברור הוא, שלא יצרתי בפני
הנוכחים בישיבה כל מצג שהוא, שלפיו ההסדר אושר". (יש לשים לב, כי החשב מדבר בייעוץ המשפטי של משרד החינוך ואיננו מתייחס לדברים שמיוחסים לו בפרוטוקול הישיבה, לפיהם הציג שנתקבלו אישורים מהיועץ המשפטי של משרד האוצר ומהחשב הכללי). לדבריו, ההסדר שהושג בישיבת דצמבר היה תלוי בבדיקה משפטית (סע' 4 לתצהירו הנוסף). בחקירתו אמר העד, כי הבין בישיבה, "שיש איזשהי הסכמה ללכת לאיזשהו הסכם" (עמ' 388), בהוסיפו, כי "כל הסכם כזה צריך שיובא בפני
היועץ המשפטי וחשב המשרד לחתימה ומי שמוסמך מטעם המדינה לחתום על ההסכמים. זו הדרך שאנחנו משלמים" (שם).
החשב הכללי, שלא נכח בישיבה (משום ששהה בחו"ל), אך יוצג בה ע"י סגנו, אמר בתצהירו, כי עמדת משרדו היתה, שההסכמה לשלם את חובות העמותה תלויה בהיות ההסכמה חוקית (סע' 13). בהמשך אמר: "לפני ישיבה זו לא היו בידינו אישורים מטעם גורם משפטי כלשהו - לא מטעם הלשכות המשפטיות משרד האוצר ומשרד החינוך ולא מהפרקליטות - לכך ש'ההסדר' המחייב את המדינה בהוצאת כספים מתקציבה עומד במבחן החוק (שם). העד הוסיף: "לא מסרתי לחשב משרד החינוך לקראת אותה ישיבה, כי היועץ המשפטי של משרד האוצר אישר הכנתה של תקנה תקציבית מיוחדת לשם ביצוע התשלומים. דברים אלה לא היו ולא נבראו" (שם). בחקירתו אמר, כי טעה כאשר לא התייעץ ביועצים המשפטיים של משרד האוצר מספר חודשים קודם לכן לגבי התהליך שהלכו אליו (עמ' 327).
27. טענת הנתבעת היא אפוא כי הגורמים המשפטיים לא נתנו הסכמתם להסכם. התובעת לעומתה טוענת להיפוכם של דברים, או לפחות, כי הוצג לה שניתנה הסכמה. נשאלת השאלה, מה היתה עמדתם של הגורמים המשפטיים שנטען לגביהם כי נתנו את האישורים המוקדמים.
28. בעדותו אמר סלבין, כי תקנה צריכה לקבל את אישור משרד האוצר וכי דיבר עם היועצת המשפטית של משרד האוצר, שאמרה לו "שזה בסדר" (עמ' 146). היועצת המשפטית של משרד האוצר, עו"ד ימימה מזוז, הכחישה את דבריו של סלבין, באומרה כי לא דיברה עימו בעניינה של התובעת, וכי למיטב זיכרונה, כלל לא דיברה עימו לאחר שפרש ממשרד האוצר. לדבריה, "על סיכום דברים זה [סיכום ישיבת דצמבר] נודע לי רק בדיעבד, וכשנודע לי על קיומו הובהרה עמדת הלשכה המשפטית בחוות דעת מטעמנו" (סע' 4 לתצהירה). בתגובה לדברים, אישר סלבין (במכתב שאימת בתצהיר) כי אכן לא שוחח מעולם עם עו"ד מזוז בעניינה של התובעת, וכי ככל הזכור לו, מאז פרישתו ממשרד האוצר, בשנת 88', לא שוחח כלל עימה בעניין כלשהו, בהסבירו כי הזכיר את שמה בעדותו "כמי שבעת כהונתי כמנכ"ל משרד האוצר נועצתי בה בעניינים משפטיים הנוגעים לתיקון תקנות" (ההדגשה במקור).
התובעת לא חלקה על תצהירה של עו"ד מזוז, ולפיכך, יש לקבוע, כי היועצת המשפטית של משרד האוצר לא נתנה הסכמתה להסכם. לא ברור, אם כן, כיצד בהיעדר הסכמה וידיעה, הוצג, עפ"י הפרוטוקול, קיומה של הסכמה מפורשת של היועצת המשפטית של משרד האוצר.
29. על דבריו של סלבין לפיהם היועץ המשפטי לממשלה אמר לו כי צריך למצוא תקנה או איזשהו צינור משפטי להעברת הכספים אומרת הנתבעת, כי יש להבינם כתשובה לשאלת "בוסר", שהיפנה אליו סלבין, מבלי שהוצג לו הסדר קונקרטי. נראה, כי גם התובעת עצמה איננה סבורה, כי היועץ המשפטי לממשלה נתן הסכמתו להסכם. בסיכומי תשובתה אומרת התובעת, כי היועץ המשפטי חשב שההסכם היה חוקי והדברים מתאימים לטענת הנתבעת. גם לאמירתו של פריד, כי חשב משרד החינוך אמר בישיבה שהיועץ המשפטי לממשלה נתן הסכמתו להתקנתה של תקנה מיוחדת, אין תימוכין בפרוטוקול. כלומר, יש לקבוע כי היועץ המשפטי לממשלה לא נתן הסכמתו להסכם שנעשה בישיבת דצמבר.
30. גם פרקליטות המדינה, וספציפית עו"ד מנדל, לא נתנה הסכמתה המוקדמת להסכם. ראשית, אשר לטענת התובעת, כי פרקליטים מפרקליטות המדינה חשבו שההסכם חוקי, יש לומר, כי לא הובהר מי הם ש"חשבו", ועל כל פנים, "חשבו" איננו "הסכימו". שנית, והוא העיקר, כפי שראינו לעיל, עו"ד מנדל היתה שותפה לעמדה (יחד עם היועץ המשפטי של משרד החינוך) לפיה "ככלל אין המשרד רשאי לכסות גרעונות של גופים נתמכים או לשלם תשלומים מעבר לתשלומי התמיכות" (סיכום הישיבה הפנימית במשרד החינוך ביום 2.9.98, מסמך יד למסמכי הנתבעת). לטענת הנתבעת, בכך הבהירה עו"ד מנדל את עמדתה באופן חד משמעי וגורף. עמדתה זו של עו"ד מנדל לא שונתה, כפי שעולה מפרוטוקול ישיבת אוקטובר. הכיצד ניתן ליישב עמדתה זו עם הטענה המייחסת לה הסכמה לשלם את הסדר הנושים של התובעת באמצעות תקנה מיוחדת לכך? יתר על כן, לטענת התובעת, הכוונה היתה, כאמור, לעשות הסכם פשרה שמחוץ לכותלי בית המשפט. להסכם זה השותפה הטבעית היא עו"ד מנדל. אילו ניתנה הסכמתה להסכם לא היתה נוצרת בעייה משפטית ולא היו נצרכים להתקנתה של תקנה מיוחדת להסדר הנושים של התובעת או כל תקנה מיוחדת אחרת.
ועוד זאת: ייחוס הדברים לעו"ד מנדל הוא בדרך של עדות שמיעה - יו"ר הכנסת מעיד על דברים שאמר לו היועץ המשפטי של הכנסת, שלטענתו מסרו לו מפרקליטות המדינה, וסלבין מעיד על דברים שאמר לו היועץ המשפטי לממשלה, שמעיד על דברים שאמרה לו עו"ד מנדל. יו"ר הכנסת וסלבין מייחסים לעו"ד מנדל עמדות שונות: יו"ר הכנסת אומר, כאמור, כי עו"ד מנדל אמרה, שאינה קשורה לנושא, ועם הסרת הבג"צים היא יוצאת מן המשחק. מה שנכון משפטית, כפי שהוסבר לעיל. מדברי סלבין, לעומת זאת, עולה, כי עו"ד מנדל, קשורה לנושא, וזאת בדרישתה לקביעת קריטריונים לתקנה. בהמשך אומר סלבין, כי עו"ד מנדל הודיעה שתצא מן המשחק עם התקנת התקנה המיוחדת להסדר נושים.
31. אין טענה, כי היועץ המשפטי של משרד החינוך - שהוזמן לישיבה ולא בא ושהיה כאמור שותף לדעה כי "ככלל אין המשרד רשאי לכסות גירעונות של גופים נתמכים או לשלם תשלומים מעבר לתשלומי התמיכות" (מסמך יד למסמכי הנתבעת) - תמך בהסדר לפיו משרדו ישלם את גירעונות התובעת באמצעות תקנה מיוחדת. כזכור, העיד חשב המשרד, כי הסכמתו של היועץ המשפטי של המשרד לא נתבקשה ולא ניתנה.
32. העולה מן האמור הוא, כי הגורמים המשפטיים לא נתנו הסכמתם המוקדמת להסדר שהוצג בישיבה ולהתקנתה של תקנה מיוחדת שתפתור את בעיית העברת הכספים לתובעת לשם מימון הסדר הנושים שלה. הסכמת הגורמים המשפטיים - קרי: הסרת המניעה המשפטית - היתה תנאי להסדר. משלא הוסרו המכשולים המשפטיים, וכל עוד לא ניתנה הסכמתם של הגורמים המשפטיים, הרי שלא גובש הסכם בר תוקף ומחייב, כטענת הנתבעת.
33. בנוסף, כפי שכבר נאמר לעיל (בדיון בשאלת עריכתו של הסכם בישיבת יוני), להסכם הפשרה נדרשה הסכמת פרקליטות המדינה. הסכמת הפרקליטות לא ניתנה כאמור, לא לפני ישיבת דצמבר וגם לא לאחריה (כפי שנראה בהמשך). עפ"י הפרוטוקול, הצגת הסכמתם של היועץ המשפטי לממשלה ופרקליטות המדינה נעשתה ע"י יו"ר הכנסת וסלבין, שאינם נציגי הנתבעת. פריד אמנם אמר בתצהירו, כי חשב המשרד הציג שהיועץ המשפטי לממשלה נתן הסכמתו, אך אין לכך תימוכין בפרוטוקול או בעדויות האחרות.
כמו כן, הסכמת היועצת המשפטית של משרד האוצר (שלא ניתנה) היא שהוצגה (עפ"י הפרוטוקול ועפ"י העדויות) ע"י נציג הנתבעת - חשב משרד החינוך. ברם, הסכמתה של היועצת המשפטית של משרד האוצר יכלה להיות רלוונטית בהקשרו של הסכם הפשרה לעניין הסכמתו של החשב הכללי, אך ברי שאין היא באה במקום הסכמת פרקליטות המדינה במקרה הנדון. כלומר, ככל שמדובר בהסכם פשרה (שמחוץ למסגרת התמיכות), לא נעשה מצג להסכמה משפטית ע"י נציג הפרקליטות.
על כן, כאמור, בישיבת דצמבר לא גובש הסכם בר תוקף ומחייב.
ההתרחשויות שלאחר ישיבת דצמבר
34. ביום 17.12.98 פנה ב"כ התובעת לעו"ד מנדל והציע לה נוסח של הודעה לבג"ץ על מחיקת העתירות: "בעקבות ההסדר שנעשה עם משרד החינוך התרבות והספורט ועל דעת משרד האוצר ..." (מסמך ז למסמכי התובעת). לדברי פריד, לאחר שהפרקליטות לא הגיבה על הפנייה קיים בא כוחו שיחה עם עו"ד מנדל, שבה הודיעה לו, כי קיימת טיוטא של חוות דעת המתנגדת להסדר, בציינה, כי זו לא הגיעה לידיה (סע' 67 לתצהירו). פריד איננו נוקב במועד השיחה בין השניים. בסיכומיה טענה התובעת, כי השיחה התקיימה בסמוך ליום 30.12.98 (סע' 50).
35. ביום 27.12.98, בעקבות בקשתה של עו"ד מנדל לדון בהסדר (כפי שהוצג בסיכום הישיבה שערך סלבין), הוחלט בישיבה שהתקיימה בפרקליטות, בהשתתפות היועצים המשפטיים של משרדי החינוך והאוצר, "כי אין מסגרת ראויה לעיגון ההסדר הנ"ל" (מכתב עו"ד לב-שגב, מלשכת היועצת המשפטית של משרד האוצר מיום 28.12.98, מסמך ז למסמכי הנתבעת, להלן - חוות הדעת). הטעמים לכך פורטו בחוות הדעת כלהלן: ראשית, מדובר בתמיכה שחלה עליה הוראת סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, ולכן ועדת התמיכות היא הגוף היחיד שמוסמך להחליט על הזכאות ועל היקפה. לאחר שוועדת התמיכות החליטה שהתובעת איננה עומדת בקריטריונים המזכים בתמיכה, לא ניתן להחליט במקומה על מתן תמיכה. שנית, על התובעת כמוסד ציבורי חלה הוראת סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, ולכן "על ההסדר להיכנס למסגרת התמיכות בלבד" (שם, סע' 5ב). אין מדובר בהסדר שהוא תכנית הבראה, היכול בכל מקרה להיות רק אחד הקריטריונים לצורך קבלת תמיכה, ולא מסגרת משפטית לקבלתה. שלישית, חייב להיות קשר בין סכום התמיכה, שהיה מגיע לתובעת (אם היה מגיע לה) לבין הסכום שיועבר לה לפי ההסדר האמור: החוב של התובעת הינו כ- 3.5 מיליון ₪, בעוד שסכום התמיכה שנמנע מן הנתבעת בשנת 1998 מגיע סה"כ ל- 193.5 אלף ₪. רביעית, בהתאם לנוהג העברת תמיכות לא ניתן עתה לשלם לתובעת כספים בגין השנים בהן נמנעה ממנה לחלוטין או באופן חלקי תמיכה בגין אי סדרים.
36. בהודעת המחיקה שהגישה לבג"ץ ביום 30.12.98, שינתה התובעת את הנוסח שהציעה ביום 17.12.98, ושיבצה בה פיסקה נוספת: "ביום 30.12.98 הודיעה ב"כ המשיבה כי קיימת טיוטת חוות דעת לפיה הסדר זה אינו בתוקף. כל חוות דעת לא הגיעה לידי העותרת" (מסמך ה למסמכי התובעת). בהמשך אומרת התובעת "על אף הודעה זו מבקשת העותרת למחוק את עתירותיה, בשים לב להסדר שנעשה ... " (שם). לטענת הנתבעת, הנוסח שונה עפ"י דרישתה. ביום 31.12.98 החליטה רשמת בית המשפט העליון "לבקשת העותרת ובהסכמת המשיבה" על מחיקת העתירות ללא צו להוצאות (מסמך ז למסמכי התובעת).
37. ביום 13.1.04 הורה החשב הכללי לסגנו, להודיע כי ההסכם לא יקויים, וכך עשה האחרון במכתבו מיום 17.1.04 (מסמך כח למסמכי התובעת). למכתבו צירף את חוות הדעת.
הבטחה מינהלית מחייבת ובת תוקף?
38. טענתה החלופית של התובעת הינה, כי ניתנה לה הבטחה מינהלית מחייבת. טוענת לעומתה הנתבעת, כי "עצם השתתת כתב התביעה על עילה חוזית-הסכמית ועצם הטענה שבבסיסו כי המדינה מפרה הסכם, שומטת מאליה את יכולתה להיבנות מטענה להבטחה מנהלית: הבטחה מנהלית והתחייבות הסכמית אינן שתי דרגות של התקשרות המצויות על אותו הרצף אלא סיטואציות חלופיות. משלא הושלם המהלך ההסכמי ... יש לראות בכל המהלכים מושא התביעה שלבים שונים של משא ומתן וכאלה, אין בכוחם לחייב אף צד" (סע' 5 לסיכומיה; ההדגשות במקור). משיבה על כך התובעת כי "גם אם טענת הנתבעת נכונה עדיין חייבת היא בתום לב במסגרת מו"מ אולם התובעת טוענת כי לא היה זה שלב של מו"מ, אלא הסכם גמור ..." (סע' 4 לסיכומי תשובתה).
39. בספרה, חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית (תש"ס), מבחינה פרופ' גבריאלה שלו בין הבטחות רשות שניתנו במהלך משא ומתן טרום חוזי לבין "התחייבות לא חוזית של הרשות", וכפי שהיא נקראת "הבטחה מינהלית". בעוד הראשונות נשלטות, ככל השלבים הקודמים לכריתת חוזה, ע"י סעיף 12 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973, נשלטות האחרונות ע"י הכללים הנוגעים להבטחות מינהליות (שם עמ' 117-118). וכך "כאשר הבטחת הרשות לפרט ניתנת במהלך משא ומתן לקראת כריתתו של חוזה רשות, בין אם בסופו של דבר נכרת החוזה ובין אם לאו, והרשות מפרה את הבטחתה בנסיבות המפרנסות את העילה הטמונה בסעיף 12 לחוק החוזים הכללי, כלומר בחוסר תום לב, יכול הפרט שקיבל את ההבטחה, לתבוע מן הרשות המבטיחה פיצויים שליליים (לפחות), על פי סעיף 12(ב) לחוק החוזים הכללי" (שם, בעמ' 117). פרופ' שלו מסבירה כי בנוסף לפיצויים שליליים, ניתן אולי לקבל "גם תרופות אחרות, ביניהן אכיפת המשא ומתן שנוהל בחוסר תום לב ושכלול החוזה" (שם, הערת שוליים מס' 3). פרופ' שלו מתנגדת אמנם לאכיפת משא ומתן או לשכלולו של חוזה מכוחו של סעיף 12 (ראו ספרה, דיני חוזים (מהדורה שניה, תשנ"ה), בעמ' 76), אך דעתה לא נתקבלה בפסיקה.
בע"א 6370/00 קל בניין בע"מ נ' ע.ר.מ. רעננה (פ"ד נו(3) 289) קבע כבוד הנשיא ברק, כי "במצב הדברים הרגיל התרופה בגין הפרת החובה לנהל משא ומתן לקראת כריתתו של חוזה בתום לב היא בפיצוי על הנזק שנגרם לנפגע מעצם הכניסה למשא ולמתן ("פיצויים שליליים"; "פיצויי הסתמכות"). עם זאת ישנם מקרים חריגים שבהם זכאי הנפגע לפיצויים בגין הנזק שנגרם לו בכך שההסכם שעמדו לכרות לא נכרת ולא הוגשם ("פיצויים חיוביים"; "פיצויי קיום"). המאפיין מצבים מיוחדים אלה הוא שהמשא והמתן הבשיל, למעשה, לכדי חוזה, ורק ההתנהגות חסרת תום הלב מנעה את שכלולו ... הכל תלוי בנסיבותיו המיוחדות של המקרה, תוך התחשבות במידת חוסר תום הלב, בציפיות של הצדדים, בשלב בו מצוי המשא והמתן ובנתונים אחרים העשויים להיות רלבנטיים" (שם, בעמ' 302; ההדגשות שלי - ד'ח'). במקרה שנדון בפסק הדין, המשיבה הזמינה הצעות במסגרת מכרז. היא ניהלה משא ומתן עם המציעים וסיכמה את כל התנאים עם המערערת וכל שנותר היה אישורה של מועצת המנהלים של המשיבה, אלא שזו החליטה שלא לאשר את העיסקה וכרתה חוזה עם מציע שלא השתתף במכרז. בית המשפט חייב את המשיבה בתשלום פיצויי קיום, דהיינו, בתשלום הרווח (עפ"י אומדן) שנמנע מן המערערת (וראו גם פסק דינו של כבוד השופט מצא בע"א 8144/00 עלריג נכסים נ' יוסף ברנדר, פ"ד נז(1) 158, עמ' 170).
40. דעתי היא כי אין בהתנהגותה של הנתבעת חוסר תום לב במידה המחייבת את שכלולו של ההסכם מכוחו של סעיף 12 לחוק החוזים (ולא אמרתי בכך כי יש בהתנהגותה חוסר תום לב בדרגה אחרת או בכלל, באשר אין זו השאלה הצריכה לעניין).
בניגוד לטענת התובעת, כי הנתבעת היא שיזמה את ההסכם כדי להביא לסיום הסכסוך המשפטי, הרי שמחומר הראיות עולה, כי בעוד שלוש עתירותיה תלויות ועומדות בבג"ץ, ולאחר שנדחתה עתירתה בבג"ץ 7458/95, ומבלי להמתין להחלטת הבג"ץ בעתירות הנוספות, פנתה התובעת ליו"ר הכנסת ולחברי הכנסת הירשזון וקליינר, כדי שיסייעו לה אל מול הנתבעת, שהחליטה בדצמבר 1997 להפסיק את התמיכה בה. פנייתה זו התגלגלה בסופו של דבר ל"הסכם" בישיבת דצמבר. אמנם, כטענתה, ל"הסכם" היו שותפים שר, מנכ"ל משרד, חשב משרד וסגן החשב הכללי, אך לא אלה השותפים שנדרשו, כאמור, כדי שיעשה הסכם בר תוקף ומחייב. כפי שהוסבר לעיל, הצהרה, כטענתה, שאין יותר מכשולים משפטיים המונעים את יישומו של ההסכם, לא נעשתה ע"י הגורמים המשפטיים שהסכמתם היתה רלוונטית להסכם, אלא ע"י יו"ר הכנסת וסלבין. ההליך אכן "גובה" בייעוץ משפטי, אך זה, עפ"י חומר הראיות, התנגד להסכם עם התובעת, עובדה שגם היתה ידועה לה. התובעת מחקה את העתירות, על אף שבמועד מחיקתן הודע לה כבר כי קיימת טיוטה של חוות דעת משפטית לפיה ההסכם איננו בתוקף, ידיעה שאף נתנה לה ביטוי בהודעת המחיקה. טענת פריד, כי עשה כן כדי שלא ייקבע שהתובעת הפרה הסכם, איננה מסתברת, והוא, לאור העובדה שהודע לתובעת כי ההסכם איננו תקף. הסכמת הנתבעת למחיקתן של העתירות, לאחר שיידעה אותה בדבר חוות הדעת הפוסלת את ההסכם, לא הופכת את הנתבעת אחראית למחיקה, שהתובעת רצתה בה משיקוליה היא. התובעת לא היתה חייבת למחוק את עתירותיה, וגם לאחר שמחקה אותן יכלה לחזור לבית המשפט העליון - במיוחד לאור העובדה שציינה במפורש בהודעת המחיקה את דבר קיומה של טיוטת חוות דעת הפוסלת את ההסכם - ולא ניסתה לעשות כן. אין גם מקום לטענה כי הנתבעת המתינה עד לאחר שהתובעת מחקה את העתירות ואז הודיעה לה שההסכם לא יבוצע. בשים לב לעובדה שעובר למחיקה נאמר לה שקיימת טיוטת חוות דעת הפוסלת את ההסכם, אין לומר כי הנתבעת ניסתה "לסדר" את התובעת, וזאת, אפילו אם חוות הדעת עצמה, מיום 28.12.98, נשלחה אליה לאחר המחיקה.
השתק
41. לטענת התובעת, מושתקת הנתבעת מלטעון כנגד ההסכם. זאת, לאחר ששינתה מצבה לרעה בהסתמכה על ההסכם שנערך עימה ביוני - השקיעה משאבים, יצרה התחייבויות ומחקה את עתירותיה - ולאחר מכן התנערה הנתבעת מן ההסכם. הנתבעת טוענת, לעומתה, כי טענת השתק נגד ניסיון של הרשות להתכחש להבטחותיה תתקבל רק מקום שהרשות שמרה על גדר סמכותה, וגם אז בתנאי שהטוען להשתק עמד בדרישות ההסתמכות ותום הלב, שלא התמלאו במקרה הנדון.
42. ככלל, מקובל עלי, כי מקום שהבטחה ניתנת בחוסר סמכות, לא ניתן לכוננה מכוחו של השתק. אך גם בהתעלם מכך, הרי שלאור הדרישות להסתמכות ותום לב, לא קם השתק במקרה זה.
התובעת, שטענה להשקעת משאבים בעקבות ישיבת יוני, לא נדרשה להוכיח טענתה זו במסגרת שלב הדיון הנוכחי, ובשל כך גם הנתבעת לא התייחסה אליה, ואף אני אתעלם ממנה.
בכל מקרה, אין בידי לקבל את טענתה של התובעת להסתמכותה על "הסכם" יוני. פריד, כפי שראינו, מיאן למחוק את העתירות שהיו תלויות ועומדות בבג"ץ, על אף שמחיקתן היתה חלק מן "ההסכם", בהסבירו זאת בחוסר אמונו: "אני לא מאמין להם, הם נוכלים, יש לי נסיון רב. אני אומר אני לא מסיר את העתירות עד שאני לא מקבל את הכסף, לא מאמין לכם יותר, שום דבר, עברתי את זה מספיק בחיים" (עמ' 260, חלק ד' לפרוטוקול מיום 13.5.02). פריד, אם כן, עפ"י דבריו הוא, לא סמך על הנתבעת ולא הסתמך על "הסכם" יוני.
מכאן לטענת ההסתמכות על "הסכם" דצמבר. בחיבורו תורת ההשתק במשפט המינהלי (חיבור לשם קבלת תואר ד"ר למשפטים, 1994) אומר ד"ר אריאל בנדור כי "בדרך-כלל, שינוי המצב - כדי שיוכל ליצור השתק - צריך להתרחש לפני היוודע למסתמך על ההתכחשות למצג או להבטחה; אחרת אין לראותו כנובע מהסתמכות בתום-לב" (שם, עמ' 32). כלומר, "ההסתמכות על המצג או ההבטחה ושינוי המצב לרעה צריכים להיעשות בתום לב ... שעל ההסתמכות להיעשות מתוך צאמונה כנה של המסתמך כי המצג הוא נכון או שההבטחה מחייבת מבחינה משפטית וכי הוא רשאי להסתמך עליהם, ומבלי שהמסתמך ידע על הפגמים שבמצג או בהבטחה" (שם, עמ' 33-34).
נסיבות מחיקת העתירות לאחר ישיבת דצמבר, אינן עולות בקנה אחד עם דרישות אלה: התובעת, ידעה לפני בקשת המחיקה כי קיימת חוות דעת משפטית, ואפילו היא רק טיוטה, כטענתה, לפיה ההסכם שנעשה איננו חוקי, ועל אף זאת ביקשה למחוק את העתירות. לפיכך, גם ישיבת דצמבר אינה מקימה לתובעת טענת השתק.
סוף דבר
43. לא נעשה הסכם מחייב ובר תוקף בין הצדדים, וגם לא ניתנה הבטחה שלטונית מחייבת ובת תוקף ע"י הנתבעת.
לאור התוצאה אליה הגעתי, מחייב אני את התובעת לשלם לנתבעת את הוצאות ההליך עד כה, לרבות שכ"ט עו"ד בסך 30,000 ₪.
התיק נקבע לישיבה במעמד באי כוח הצדדים ביום 23.5.04, שעה 8:30.
ניתן היום כב בניסן התשס"ד (13.4.04) בהעדר הצדדים.
המזכירות תמציא את ההחלטה לצדדים בפקסימיליה.
דוד חשין
, סגן נשיא
א בית משפט מחוזי 3016/01 במות מרכז ללימודי תרבות וחברה נ' מדינת ישראל-משרד החינוך והתרבות (פורסם ב-ֽ 15/04/2004)