פסקי דין על ח"כ לימור לבנת | פסקי דין על ח"כ אמנון רובינשטיין

9070/00 בג"צ     03/07/2001




בג"צ 9070/00 ח"כ לימור לבנת נ' ח"כ אמנון רובינשטיין





בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 9070/00
בפני
: כבוד הנשיא א' ברק
כבוד השופט ת' אור

כבוד השופט י' זמיר
העותרת: ח"כ לימור לבנת
נגד
המשיבים: 1. ח"כ אמנון רובינשטיין
- יו"ר ועדת החוקה,
חוק ומשפט
2. ח"כ אברהם בורג - יו"ר הכנסת
עתירה למתן צו על תנאי
תאריך הישיבה: ט"ז בכסלו התשס"א (13.12.2000)

בשם העותרת: עו"ד רם שמגר


בשם המשיב מס' 1: עו"ד רפי בלושטיין; עו"ד שלמה ש
והם

בשם המשיב מס' 2: עו"ד שלמה שוהם
פסק-דין

הנשיא א' ברק:
הכנסת קיבלה, בקריאה ראשונה, מספר הצעות חוק לפיזור הכנסת ולעריכת בחירות כלליות לכנסת ולראשות הממשלה. הצעות החוק הועברו לוועדת החוקה, חוק ומשפט לדיון ולהכנה לקריאה שניה ושלישית. יושב-ראש הוועדה קבע מועד לדיון בהצעות. לטענת העותרת יש להקדים את מועד הדיון, על מנת לאפשר למפלגתה לקבוע את מועמדיה לבחירות ולאפשר לה להתמודד בהן. לטענתה, ביסוד עמדתו של יושב-ראש הוועדה מונח רצונו להשפיע על תוצאות ההתמודדות במפלגתה של העותרת. האם בית משפט זה יתן לעותרת סעד - זו השאלה הניצבת לפנינו.

הרקע

1. העותרת הגישה את הצעת חוק התפזרות הכנסת החמש-עשרה, התשס"א2000-. הצעת חוק זו וארבע הצעות חוק נוספות באותו נושא, עברו בקריאה ראשונה (ביום 28.11.2000). הן הועברו לוועדת החוקה, חוק ומשפט לקראת הכנתן לקריאה שניה ושלישית. על פי הצעות אלה יערכו בחירות כלליות לכנסת ולראשות הממשלה גם יחד. בבחירות אלה כשיר להיות מועמד לראשות הממשלה מי שעומד בראש רשימת מועמדים בבחירות לכנסת (סעיף 8(א)(2) לחוק-יסוד: הכנסת). בטרם החל הדיון בהצעות חוק אלה בוועדת החוקה, חוק ומשפט הודיע ראש הממשלה (ביום 10.12.2000) על התפטרותו. עם התפטרות ראש הממשלה נערכות "בחירות מיוחדות" (סעיף 23(ב) לחוק-יסוד: הממשלה), שעניינן בחירות נפרדות לראש הממשלה (סעיף 5 לחוק-יסוד: הכנסת). בבחירות אלה כשיר להיות מועמד לראש הממשלה רק מי שהוא חבר הכנסת (סעיף 8(א)(3) לחוק-יסוד: הממשלה). במצב דברים זה פנו (ביום 10.12.2000) סיעת הליכוד ומגישי הצעות החוק להתפזרות הכנסת אל יושב-ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט, ח"כ אמנון רובינשטיין
(הוא המשיב מס' 1). הם ביקשו כי הדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט בהצעות החוק להתפזרות הכנסת, ייערך בימים הקרובים. פניות דומות הופנו ליושב-ראש הוועדה ביום המחרת (ה11.12.2000-) על ידי יושבי הראש של סיעות הליכוד, האיחוד הלאומי-ישראל ביתנו, המפד"ל, שינוי וש"ס (הכוללות למעלה מששים חברי כנסת). המשיב מס' 1 קבע כי הדיון בהצעות החוק להתפזרות הכנסת יתקיים ב18.12.2000-. כנגד החלטה זו מכוונת העתירה שלפנינו. בעתירה (שהוגשה ביום 12.12.2000) נטען, כי יש לקיים הדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט לאלתר (כלומר, ביום 12.12.2000) או לכל המאוחר ב13.12.2000-.

2. העותרת טוענת כי עם התפטרות ראש הממשלה (ביום 10.12.2000) יש להגיש את רשימת המועמדים לבחירות לראש הממשלה עד ליום 21.12.2000. לטענתה, אם יוחלט על התפזרות הכנסת, יש להגיש עד למועד זה (הוא ה21.12.2000-) גם את רשימת המועמדים לכנסת. הבחירות הפנימיות במפלגת הליכוד, היא מפלגתה של העותרת, נקבעו ליום 18.12.2000. מר בנימין נתניהו, שאיננו חבר כנסת, הציג את מועמדותו כמועמד הליכוד לראשות הממשלה בבחירות פנימיות אלה. הוא כשיר להיות מועמד לראשות הממשלה, אם יתקבל חוק התפזרות הכנסת ויערכו בחירות לראשות הממשלה ולכנסת גם יחד. הוא אינו כשיר להיות מועמד לראשות הממשלה - שכן הוא אינו חבר כנסת - אם הבחירות תהיינה לראשות הממשלה בלבד ("בחירות מיוחדות"). נוצר, איפוא, לטענת העותרת, מצב של חוסר בהירות המביא "לאנדרלמוסיה מוחלטת במערכת הפוליטית וכפועל יוצא מכך לפגיעה מהותית ויסודית בהליך הבחירות, בזכויות מתמודדים וביכולת הבחירה של ציבור הבוחרים". הדבר פוגע אף אישית בעותרת, שכן היא שוקלת הצגת מועמדותה לבחירות כמועמדת הליכוד לראשות הממשלה. עם זאת, העותרת לא תציג את מועמדותה אם מר בנימין נתניהו יציג את מועמדותו לראשות הממשלה. כדי שתוכל לכלכל את צעדיה, צריכה העותרת לדעת לאלתר אם הבחירות שייערכו הן לראשות הממשלה בלבד (בהן מר נתניהו אינו כשיר להשתתף, שכן אינו חבר כנסת) או לראשות הממשלה ולכנסת (בהן מר נתניהו כשיר להיות מועמד הליכוד לראשות הממשלה).

3. לטענת העותרת, הצעות החוק להתפזרות הכנסת הן קצרות ופשוטות. נדרש זמן קצר לדיון בהן. יש לקבוע, על כן, את הדיון בהצעות החוק מיד, כדי לאפשר פרק זמן מינימלי לביצוע ההליכים הפנימיים במפלגות. דחיית הדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט על ידי המשיב מס' 1 ליום 18.12.2000 יוצר רושם כי המשיב מס' 1 מבקש לשים מקלות בגלגלי מועמדותו של מר בנימין נתניהו כמועמד הליכוד בבחירות לראשות הממשלה.

4. בתצהיר התשובה מציין ח"כ אמנון רובינשטיין
(המשיב מס' 1), כי מועד ההתמודדות ובחירת המועמד לראשות הממשלה בליכוד נדחה ליום 19.12.2000. מכיוון שכך, נתייתרה העתירה, שהרי הדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט קודם לתהליך ההתמודדות. כן מציין המשיב מס' 1, כי טרם הוגשה חוות דעת מטעם היועץ המשפטי לכנסת באשר למועד עריכת הבחירות הכלליות לכנסת ולראש הממשלה, וממילא לא ברור אם לוח הזמנים הדחוק עליו עומדת העותרת הוא מבוסס. כל עוד לא נתקבלה חוות דעת זו יקשה על ועדת החוקה, חוק ומשפט לקבוע את מועד הבחירות לכנסת ולראש הממשלה. אמת, אין להמתין לחוות דעת זו עד בוש, ומן הראוי כי אם לא תוגש חוות הדעת בהקדם, יימשכו הליכי החקיקה. אולם, המשיב מס' 1 אינו רואה בהשארת מועד הדיון (הוא ה18.12.2000-) על כנו משום דחייה בלתי סבירה. נהפוך הוא: יש בכך כדי לקדם את הליכי החקיקה של חוק התפזרות הכנסת. המשיב מס' 1 מוסיף ומציין כי המועד שנקבע לדיוני הוועדה הוא המועד הראשון שהיה פנוי בלוח דיוני ועדת החוקה, חוק ומשפט. אין שחר, איפוא, לטענה כי ביסוד שיקולו של המשיב מס' 1 עומד הרצון לפגוע במועמדותו של מועמד זה או אחר בבחירות הפנימיות לראשות הממשלה בליכוד. החלטתו של המשיב מס' 1 מעוגנת, איפוא, בתקנון הכנסת (סעיף 118(א) יחד עם סעיף 141(א) לתקנון הכנסת), והיא סבירה לגופה. בסוף תצהירו מפנה המשיב מס' 1 את תשומת ליבנו למכתבו של יושב-ראש הכנסת, מר בורג (הוא המשיב מס' 2), שהגיע אליו בסמוך לחתימתו על התצהיר. במכתב זה מציין המשיב מס' 2 כי בצד הצעות החוק להתפזרות הכנסת הוגשה לכנסת - ושוחררה מחובת הנחה - הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון - מועמד לראשות הממשלה בבחירות מיוחדות). על פיה יוכל גם מי שאינו חבר כנסת להיות מועמד לראשות הממשלה בבחירות מיוחדות. המשיב מס' 2 מציין במכתבו כי "שתי קבוצות הצעות חוק אלו הינן לעומתיות, שהרי אם תתקבל הצעת החוק לפיזור הכנסת, תתייתר הצעת חוק-יסוד: הממשלה". יושב-ראש הכנסת מציין כי ברצונו להביא את הצעות החוק השונות - להתפזרות הכנסת ולתיקון חוק-יסוד: הממשלה - לקריאה שניה ושלישית בצוותא חדא. מבקש הוא מהמשיב מס' 1 לעשות הכל כדי שההצעות השונות תגענה לשולחן המליאה כשהן מצויות בשלב חקיקה דומה, ככל שהדבר ניתן על פי נוהלי הכנסת, על פי תקנות הליכי החקיקה ועל פי תקנון הכנסת.

5. העותרת בעתירתה והמשיב מס' 1 בתצהיר תשובתו עמדו על היקף הביקורת השיפוטית של הליכי הכנסת. העותרת הדגישה, כי על פי ההלכה הפסוקה, בית המשפט הגבוה לצדק מעביר תחת שבט הביקורת עניינים פנים-פרלמנטריים בהם קיים חשש לפגיעה במרקם החיים הדמוקרטיים, ובהתחשב במידת ההשפעה של אותה פגיעה על יסודות המבנה של המשטר. לדעת העותרת, קביעת מועד הדיון על ידי המשיבים ליום 18.12.2000 מהווה פגיעה מהותית בזכות היסוד של העותרת וחלקים ניכרים בציבור הישראלי, לממש את זכות הבחירה. יש בכך משום פגיעה מהותית במרקם החיים הדמוקרטיים. לעומתה מציין המשיב מס' 1, כי אין בהחלטתו באשר למועד כינוסה של הוועדה משום פגיעה במרקם החיים הדמוקרטיים. הוא מדגיש כי "אין זה ראוי כי בית משפט זה יתערב בהליכי הכנסת, אף אם יש במצב הקיים משום אי נוחות מסויימת לעותרת, כל עוד החלטתי מעוגנת בתקנון הכנסת, ואין בה משום פגיעה ממשית וקשה באשיות משטרנו".

6. העתירה הוגשה לבית משפט זה ביום 12.12.2000. למחרת נקבע הדיון בעתירה. שמענו את טיעוניהם של באי כוח הצדדים, אשר חזרו על האמור בעתירה ובתשובה לה. בא כוח העותרת הדגיש כי למשיבים שיקולים זרים. בא כוח המשיבים ציין, כי חוות דעתו של היועץ המשפטי לכנסת טרם התקבלה, וכל עוד אין יודעים מהו מתחם המועדים בהם ניתן לקיים בחירות לכנסת ולראש הממשלה, יקשה על הוועדה לקבוע את מועד הבחירות. לאחר שמיעת טיעוני הצדדים, החלטנו לדחות את העתירה. ציינו, כי נימוקינו יינתנו בנפרד. הגיעה, איפוא, עת ההנמקה.

הביקורת השיפוטית על פעולות הכנסת: סמכות

7. מהו בסיס סמכותו של בית המשפט להפעיל ביקורת שיפוטית על פעולות הכנסת? התשובה לשאלה זו מבוססת בראש ובראשונה על העובדה כי מדינת ישראל היא דמוקרטיה חוקתית. חוקי-היסוד - המהווים נורמה חוקתית על-חוקית - קובעים מהן רשויות השלטון ומהם היחסים בינן ובין עצמו; הם מעגנים את זכויות האדם ויחסי הפרט עם השלטון. כל אחת מרשויות השלטון - המחוקקת, המבצעת והשופטת - היא יציר חוקי היסוד וכפופה להוראותיהם של חוקי היסוד והחקיקה על פיהם. "כל רשות מרשויות השלטון חייבת לכבד את הזכויות שלפי חוק-יסוד זה" (סעיף 11 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו). סמכותה ושיקוליה של כל רשות שלטונית קבועים בחוקי היסוד או בחקיקה (הראשית או המשנית), ואסור לה לרשות השלטונית לפעול שלא על פיהם. אשר על כן, חוקי היסוד עצמם הם המעגנים את סמכותו של בית המשפט לבחון אם פעולותיהן של רשויות השלטון האחרות, עולות בקנה אחד עם הוראות החוקה. כך נובע, למשל, מעצם עיגונה של סמכותו של בית המשפט הגבוה לצדק, בחוק יסוד: השפיטה (סעיף 15(ג) ו-(ד)). כך נובע גם, מהוראות שבחוקי היסוד עצמם (סעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו; סעיף 4 לחוק יסוד: חופש העיסוק - ראו והשוו: ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221, להלן: פרשת בנק המזרחי). בנוסף, מבוססת סמכותו של בית המשפט להפעיל ביקורת שיפוטית על פעולות הכנסת מעצם היותו הערכאה המוסמכת לפרש את הוראות הדין - החוקה והחוק (הראשי והמשני), במדינה. אכן, פרשנותם של דינים אלה - אגב הכרעה בסכסוך - היא מסמכותה של הרשות השופטת. "במשטר דמוקרטי, המבוסס על הפרדת רשויות, הסמכות לפרש את כל דברי החקיקה - החל בחוקי-יסוד וכלה בתקנות ובצווים - היא סמכותו של בית המשפט" (בג"ץ 73/85 סיעת "כך" נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד לט(3) 141, 152; להלן - פרשת סיעת "כך").

8. אמת, אחד מעקרונות היסוד של הדמוקרטיה הוא עקרון הפרדת הרשויות וכנגזרת ממנו, הרעיון לפיו לכל רשות מרשויות השלטון ישנו "מרחב מחיה" משלה, ביחסיה עם רשויות אחרות. בה בעת, עקרון שלטון החוק ועליונות החוקה קובע, כי אסור לה לרשות שלטונית לפעול שלא כדין בגדרי רשותה (ראו א' ברק, "שלטון החוק ועליונות החוקה", משפט וממשל ה' 375 (2000)). הפרדת רשויות אין משמעותה דיקטטורה של הרשויות (ראו ויתקון, פוליטיקה ומשפט 71 (תשכ"ה)). הפרדת רשויות משמעותה "איזון ובקרה הדדיים בין הרשויות השונות. לא חומות בין הרשויות, אלא גשרים מאזנים ומפקחים" (פרשת סיעת "כך", בעמ' 158). היטיב להביע זאת הנשיא שמגר, באומרו:

"ההפרדה בין הרשויות אין משמעותה דווקא יצירתו של חיץ, המונע החלטית כל קשר ומגע בין הרשויות, אלא ביטויה בעיקר בקיומו של איזון בין סמכויותיהן של הרשויות, להלכה ולמעשה, המאפשר אי-תלות תוך פיקוח הדדי מוגדר" (בג"ץ 306/81 פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת, פ"ד לה(4) 118, 141; להלן - פרשת פלאטו שרון).
9. תפישה חוקתית זו מובילה למסקנה, כי פעולותיה של כל רשות מרשויות השלטון - ובהן גם פעולות של הכנסת או של אחד האורגנים שלה, אינן חסינות מפני ביקורת שיפוטית. עמד על כך הנשיא שמגר בציינו:

"פשוט וברור הוא, כי הביקורת השיפוטית לפי סעיף 15 לחוק-יסוד: השפיטה חלה גם על פעולותיהן של רשויות הכנסת. הרשות המחוקקת אינה פטורה מעולו של החוק, ומשקבעה את תוכנו והקנתה לו חיות ולא פטרה עצמה - בנוסחו - מתחולתו, הרי היא חבה בכבודו בכל אתר. משהולבשה ההוראה בלבושו של חוק, חייבים הכל, לרבות רשויות הכנסת, בכיבודה, ואין משנים מתוכנה ומהיקף תחולתה אלא בדרך שבה מתקנים כל דבר חקיקה של הכנסת. הסמכות לקיים ביקורת שיפוטית על פעולות הכנסת מסתברת גם מתפיסות היסוד החוקתיות, אשר לפיהן קיומה של הביקורת השיפוטית על חוקיות פעולתה של כל רשות היא תנאי יסוד לשלטון החוק, ואשר מבחינתן ההפרדה שבין הרשויות אינה מתבטאת בסגירת הדרך בפני
הביקורת השיפוטית" (בג"ץ 325/85 מיעארי נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד לט(3) 122, 127; להלן - פרשת מיעארי).
כך הדבר, לגבי חוקים של הכנסת, אשר חייבים לקיים את מצוותם של חוקי היסוד, והנתונים לעניין זה לביקורת שיפוטית (ראו פרשת בנק המזרחי). כך הדבר לגבי פעולות של הכנסת או אחד האורגנים שלה, שאינן בגדר "חוק", והחייבות להתבצע בגדר חוקי היסוד, החוקים והתקנות והנתונים לביקורת שיפוטית. על כן, חקיקת משנה נתונה לביקורת שיפוטית (ראו בג"ץ 255/63 בוקסבאום נ' שר האוצר, פ"ד יב(1) 115, 131). הוא הדין בהחלטות כעין שיפוטיות של הכנסת או אחד האורגנים שלה (ראו פרשת פלאטו שרון; פרשת מיעארי; בג"ץ 184/93 פנחסי נ' כנסת ישראל, פ"ד מח(4) 492; בג"ץ 3966/98 אמיתי - אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות, פ"ד נב(3) 529 (להלן - פרשת אמיתי)). גישה דומה חלה גם לעניין החלטות בעלות אופי "מינהלי" של הכנסת או האורגנים שלה (ראו בג"ץ 652/81 שריד נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד לו(2) 197 (להלן - פרשת שריד); בג"ץ 742/84 כהנא נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד לט(4) 85 (להלן - פרשת כהנא); בג"ץ 482/88 רייסר נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד מב(3) 142; בג"ץ 1179/90 סיעת ר"צ, התנועה לזכויות האזרח ולשלום נ' ממלא מקום יושב-ראש הכנסת, פ"ד מד(2) 31 (להלן - פרשת סיעת ר"צ); בג"ץ 1956/91 שמאי נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד מה(4) 313 (להלן - פרשת שמאי); בג"ץ 5711/91 פורז נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד מו(1) 299 (להלן - פרשת פורז); בג"ץ 4064/95 פורת נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד מט(4) 177 (להלן - פרשת פורת); בג"ץ 2136/95 גוטמן נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד מט(4) 845 (להלן - פרשת גוטמן); בג"ץ 6124/95 זאבי נ' יושב-ראש הכנסת (לא פורסם) (להלן - פרשת זאבי)).

הביקורת השיפוטית על פעולות הכנסת: שיקול הדעת

10. עד כאן לעניין סמכותו של בית המשפט לקיים ביקורת שיפוטית על פעולות הכנסת. עם זאת, סמכות לחוד ושיקול דעת לחוד. "יש להבחין בין עצם קיומה של הסמכות של בית המשפט הגבוה לצדק לבין דרך הפעלתה" (הנשיא שמגר בפרשת מיעארי, בעמ' 128). אכן, שאלת היקפו של שיקול הדעת בקיום ביקורת שיפוטית שונה משאלת הסמכות. שיקול דעת זה מבוסס, בין היתר, על בחינה עקרונית של הרשות השלטונית בה מדובר. בהקשר זה, ובנסיבות המקרה שבפני
נו, שאלת קיום הביקורת השיפוטית על פעולותיה של הכנסת כרוכה במעמדה המיוחד של הכנסת (ראו: בג"ץ 669/85 כהנא נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד מ(4) 393). אכן, הכנסת היא "בית הנבחרים של המדינה" (סעיף 1 לחוק יסוד: הכנסת). היא המוסד הנבחר על ידי הריבון, שהוא העם. בידה מצוי כוח החקיקה (ואף הסמכות המכוננת לחקיקת חוקי היסוד עצמם). הממשלה, שהיא הרשות המבצעת, מכהנת מכוח אמונה של הכנסת (סעיף 3 לחוק-יסוד: הממשלה). על רקע זה נקבע, כי הגם שלבית המשפט הסמכות לבטל חוק של הכנסת - העומד בניגוד לפסקת ההגבלה שבחוקי היסוד - לא על נקל יעשה כן (ראו בג"ץ 3434/96 הופנונג נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד נ(3) 57, 67; בג"ץ 7111/95 מרכז השלטון המקומי נ' הכנסת, פ"ד נ(3) 85). אכן, מעמדה המיוחד של הכנסת, כפי שהוא מעוגן בחוקי היסוד ובמבנה הדמוקרטיה שלנו, מחייב כי בית המשפט יפעיל את שיקול דעתו לקיים ביקורת שיפוטית על פעולותיה, בזהירות ובריסון.

11. היקפה של הביקורת השיפוטית קשור לא רק לרשות בה המדובר (ובענייננו, הכנסת) אלא גם לסוג הפעילות העומדת לבחינה. אכן, כחוט השני עוברת בפסיקתו של בית המשפט הגבוה לצדק התפישה, כי היקף הביקורת השיפוטית משתנה על פי מהותה של פעולת הכנסת. "בעניין הפעלת הסמכות לקיים ביקורת שיפוטית נוהג בית משפט זה לתת דעתו לאופיה המשפטי של הסוגיה מבחינת סיווגה המהותי" (הנשיא שמגר בפרשת שמאי, בעמ' 316). בית המשפט מגלה ריסון עצמי רב, תוך שהוא נמנע מהפעלת מלוא היקף הביקורת השיפוטית על מלוא היקף פעולות הכנסת. בית המשפט עושה הבחנה בין סוגים שונים של פעולות הכנסת (ראו פרשת שריד הנ"ל). כך, למשל, לא הרי היקף הביקורת השיפוטית על מעשה החקיקה הסופי של הכנסת כהרי היקף הביקורת השיפוטית על הליכי החקיקה עצמם (ראו ב"ש 166/84 ישיבת תומכי תמימים מרכזית נ' מדינת ישראל, פ"ד לח(2) 273, 276, 271); לא הרי היקף הביקורת השיפוטית על החלטות כעין שיפוטיות של הכנסת (כגון נטילת חסינות), כהרי היקף הביקורת השיפוטית על החלטות מינהליות המהוות עניין של ניהול פנימי של ענייני הכנסת (כגון קביעת סדר יומה של המליאה או ועדה) (ראו בג"ץ 669/85 כהנא נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד מ(4) 393; פרשת רייסר, עמ' 35; פרשת שמאי, בעמ' 316); לא הרי החלטה (חקיקתית, כעין שיפוטית או מינהלית) סופית כהרי החלטת ביניים (ראו בג"ץ 325/85 מיעארי נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד לט(3) 122, 128; פרשת אמיתי, בעמ' 541); לא הרי פעולה בכנסת הפוגעת בזכות המעוגנת בחוק-יסוד, כהרי פעולה הפוגעת בהוראות תקנון הכנסת או בסדרי מינהל.

12. ישאל השואל: האם רשאי בית המשפט הגבוה לצדק לרסן את עצמו, ולהימנע מהפעלת ביקורת שיפוטית מקום שנטען כלפיו כי הכנסת או אחד האורגנים שלה פעלו שלא כדין? האין שלטון החוק ועליונות החוקה מחייבים את בית המשפט הגבוה לצדק להפעיל בכל מקרה את מלוא סמכויותיו לגבי כל פעולות הכנסת, תהא מהותן ויהא סיווגן אשר יהיו? האם ריסון עצמי זה אינו נוגד את תפישות היסוד החוקתיות? שאלה זו עלתה בפסיקה בעבר. באחת הפרשות ציינתי:

"ריסון עצמי זה... אינו מובן מאליו. הוא מניח פעולה בלתי חוקית של הכנסת, בלי שתוקפה נפגם בשל אי-חוקיותה. ריסון עצמי זה מניח איפוא פגיעה בחוק הכנסת על ידי הכנסת. שאלה לא קלה היא, מה הצידוק לריסון עצמי זה של בית המשפט, שתוצאתו השארת פעולה בלתי חוקית על כנה" (בג"ץ 1843/93 פנחסי נ' כנסת ישראל, פ"ד מט(1) 661, 700).
אכן, במספר דמוקרטיות חוקתיות מקובלת הגישה העקרונית לפיה כל פעולה של הפרלמנט, יהא סיווגה אשר יהא, נבחנת לגופה על ידי בית המשפט, בלא שמוכר ריסון עצמי א-פריורי, הדוחה תביעה כנגד הפרלמנט בשל איפיונה, בלא לבחון את חוקיותה לגופה. כך הוא הדבר למשל בגרמניה ובספרד (ראו למצב בגרמניה: d. kommers, the constitutional jurisprudence of the federal republic of germany 166 (2nd ed., 1997)). לדוגמאות מהפסיקה הגרמנית, ראו פרשת גוטמן, בעמ' 85; למצב בספרד, ראו: alveraz, e.a., los actos parlamentarios no normativos y su control jurisdiccional (madrid, 1998); parlamento y justicia constitucional (pau i vall, francesc, coordinador, 1997) 41-94.).

13. בית המשפט העליון שלנו נקט בדרך שונה. כפי שראינו, ההלכה הינה כי היקף הביקורת השיפוטית על פעולות הכנסת משתנה על פי מהותה של הפעולה. בכל הנוגע להחלטות בעניינים מינהליים-פנים-פרלמנטריים - וכזהו המקרה שלפנינו - ההלכה הינה כי בית המשפט לא יבקר את ההחלטה הפנים-פרלמנטרית (ותחול כלפיה אי שפיטות מוסדית), אלא במקרים חריגים. על מהותם של מקרים אלה עמדתי בפרשת שריד, בצייני:

"האיזון הראוי בין הצורך להבטיח את 'שלטון החוק במחוקק' לבין הצורך לכבד את ייחודה של הכנסת בהחלטותיה בענייניה הפנימיים, יובטח, אם נאמץ לעצמנו אמת מידה, המתחשבת במידת הפגיעה הנטענת במירקם החיים הפרלמנטריים ובמידת השפעתה של הפגיעה ביסודות המבנה של משטרנו החוקתי... בקבענו את אמת המידה האמורה, המתחשבת במידת הפגיעה באינטרס הנפגע, ברצוננו להציב מבחן גמיש, שאינו ניתן מטבעו להגדרה מדוייקת, אשר תוכנו והיקפו ייקבעו על ידי בית המשפט על פי צורכי הזמן והמקום" (פרשת שריד, עמ' 204).
וברוח דומה ציין הנשיא שמגר:

"אמת מידה מרכזית, המשמשת כעזר להכרעה בין שיקולים נוגדים אלה, היא, מהי במקרה הקונקרטי מידת הפגיעה בעקרונות המשטר המדיני שלנו ובתפיסות ובחירויות המונחות ביסודו, ובתוך כך, מהי ההשפעה על תקינות פעולתו של הפרלמנט" (הנשיא שמגר בפרשת מיעארי, בעמ' 195).
ובפרשה אחרת הוסיף:

"בדונו בעתירה שעניינה נוהלי העבודה של הכנסת בוחן בית המשפט את מידת הפגיעה במירקם החיים הפרלמנטריים, ואת מידת השפעתה של אותה פגיעה על יסודות המבנה של משטרנו. בית המשפט אינו נוטה להתערב בענייני היום-יום של הניהול הפנימי... בית המשפט איננו יושב כערכאת ערעור על החלטותיהם של היושב-ראש והסגנים, וכמקובל עלינו, נוהג בית המשפט בריסון בכל הנוגע לכניסה לתחום הסמכות הפנים-פרלמנטרית שהיא בגבולות התקנון" (פרשת שמאי, עמ' 316).
הנה כי כן, פעולה מנהלית פנים-פרלמנטרית של הכנסת או אורגן שלה היא שפיטה (מוסדית) אם יש בה כדי לפגוע באופן ממשי במירקם החיים הדמוקרטיים וביסודות המבנה של המשטר. מהו הבסיס להלכה זו? האם היא ראויה? מהן תוצאותיה לעניין המקרה שלפנינו? לשאלות אלה נפנה עתה.

14. אכן, הבסיס לקביעה כי בית המשפט יקיים ביקורת שיפוטית על פעולות מינהליות פנים פרלמנטריות של הכנסת רק בהינתן פגיעה ממשית במרקם החיים הדמוקרטי הוא הרעיון, לפיו לא בכל מקרה בו מוסמך בית המשפט לפסוק, ראוי הוא כי יפסוק. במיוחד כך לעניין בית המשפט הגבוה לצדק, אשר סמכותו היא "שיקול דעתית" (ראו דברי השופט זוסמן בבג"ץ 16/59 לוי נ' בית הדין הרבני האזורי תל-אביב-יפו, פ"ד יג 1182, 1194). "לא כל סמכות הנתונה לבית המשפט הגבוה לצדק הוא חייב בהפעלתה. יש לו לבית המשפט שיקול דעת בהפעלת הסמכות" (בג"ץ 761/86 מיעארי נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד מב(4) 868, 873). אכן, אנו מכירים באי-שפיטות - מוסדית; אנו מכירים בכך שלא כל סכסוך שבית המשפט מוסמך להכריע בו, ראוי לו לבית המשפט להכריע בו. עמדתי על אי-שפיטות מוסדית זו, בצייני:

"סכסוך הוא שפיט מוסדית, אם ראוי לו לסכסוך שיוכרע על פי המשפט בבית המשפט. סכסוך אינו שפיט מוסדית, אם ראוי לו לסכסוך שלא יוכרע על פי אמות מידה משפטיות בבית המשפט. השפיטות המוסדית עוסקת איפוא בשאלה, אם המשפט ובית המשפט הם המסגרות הראויות להכרעה בסכסוך. השאלה אינה אם ניתן להכריע בסכסוך על פי המשפט ובבית המשפט; התשובה על שאלה זו היא בחיוב. השאלה הינה אם רצוי להכריע בסכסוך - שהוא שפיט נורמאטיבית - על פי אמות מידה משפטיות בבית המשפט" (בג"ץ 910/86 רסלר נ' שר הביטחון, פ"ד מב(2) 441, 488; להלן - פרשת רסלר).
כך, למשל, נפסק (מפי השופט זמיר) כי סכסוכים הקשורים לעליית יהודים על הר הבית אינם שפיטים, וכי סכסוך שעניינו השאלה אם לאחר התפטרות ראש הממשלה מוסמכת הממשלה לנהל משא ומתן עם הרשות הפלסטינית בענייני שלום אינו שפיט (ראו בג"ץ 8666/99 תנועת נאמני הר הבית נ' רובינשטיין, פ"ד נד(1) 199; בג"ץ 5167/00 וייס נ' ראש ממשלת ישראל (טרם פורסם)). אין אלה המקרים היחידים (ראו, למשל, בג"ץ 3125/98 עיאד נ' מפקד כוחות צה"ל באיו"ש (לא פורסם)). ציינתי באחת הפרשות כי "רשימתם של מקרים אלה אינה סגורה. נסיון החיים השיפוטי וחוש המומחיות ידריכו את בית המשפט בגיבוש אמות מידה לעיצובם של אלה" (פרשת רסלר, בעמ' 496). אחד מאותם מקרים בהם הכיר בית המשפט העליון באי-שפיטות מוסדית הוא לעניין הביקורת השיפוטית על החלטות מינהליות פנים-פרלמנטריות. החלטות אלה אינן שפיטות (מוסדית) אלא אם כן יש בהן פגיעה ממשית במירקם החיים הפרלמנטריים וביסודות המבנה של המשטר החוקתי (פרשת שריד, בעמ' 208; פרשת רסלר, בעמ' 496).

15. האם ריסון עצמי זה ראוי הוא? נמתחה עליו ביקורת משני כיוונים. יש הטוענים כי הריסון העצמי אינו מספיק. לפי גישה זו כל ההחלטות המינהליות הפנים-פרלמנטריות צריכות להיות בלתי שפיטות (ראו kretzmer, "judicial review of knesset decisions", 8 t.a.u.l. rev. 95 (1988)). אחרים טוענים כי הריסון העצמי הוא רחב מדי. על פי גישה זו החלטות מינהליות פנים-פרלמנטריות צריכות להיות שפיטות, אם כי אופיין המיוחד צריך להשפיע על היקף שיקול הדעת של נושאי המשרה השונים בכנסת (ראו בנדור, "השפיטות בבית המשפט הגבוה לצדק", משפטים יח 592 (התשמ"ח)). לדעתנו, הריסון העצמי, כפי שהוא עולה מהלכת שריד, ראוי הוא (ראו shamgar, "judicial review of knesset decisions by the high court of justice", 28 isr. l. rev. 43 (1994)). אין להרחיבו ואין להצרו. יש בו איזון ראוי בין העקרון של "שלטון החוק במחוקק" (כלשונו של השופט מ' זילברג בספרו כך דרכו של תלמוד 70 (מהדורה שניה, התשכ"ד)), לבין ייחודה ומעמדה של הכנסת. איזון זה נותן משקל ראוי לעובדה, כי בסופו של יום המדובר בענייניה הפנימיים של הכנסת ולא בפעולות בעלות פועל תחיקתי (חוק, חקיקת משנה). הוא משקף את ההכרה בכך, כי הכנסת - ככל מוסד - חייבת בכללים בסיסיים המסדירים את פעולותיה השונות, וכנגזרת מכך, את ההכרה בחשיבותה של אוטונומיה בהפעלתם של כללית אלו. יש בריסון עצמי זה ביטוי ראוי "לזהירות הרבה המתחייבת בכל הכרעה שיפוטית, המשליכה על יחסי הגומלין בין זרועות השלטון העיקריות והקובעת את דפוסיהם" (הנשיא שמגר בפרשת מיעארי הנ"ל, בעמ' 127). יש בו ביטוי נאות כלפי "יחס הכבוד ההדדי בין הרשות המחוקקת לבין הרשות השופטת" (פרשת אמיתי, בעמ' 541). ריסון עצמי זה מהווה "מעין 'שביל זהב'... בין אקטיוויזם שיפוטי מלא לבין ריסון עצמי מלא" (פרשת כהנא, עמ' 95). יש בו בריסון העצמי, מחד גיסא, הבטחת מצב דברים שבו "בית המשפט לא יהפוך עצמו לחלק מן ההתמודדות הפוליטית, אשר הכנסת היא זירתה המרכזית והטבעית" (הנשיא שמגר בפרשת רייסר, בעמ' 36), תוך שבית המשפט מרחיק עצמו "מענייני היום-יום של הניהול הפנימי" (הנשיא שמגר בפרשת שמאי, בעמ' 316). מאידך גיסא, יש בהגבלות על הריסון העצמי שמירה על העקרון של שלטון החוק ועליונות החוקה. אכן, "ריסון זה אין בכוחו למנוע את הצורך להבטיח את שלטון החוק במחוקק" (בג"ץ 1843/93 פנחסי נ' כנסת ישראל, פ"ד מח(4) 492, 495). יש בו ביטוי של "העקרון הגדול של שלטון החוק, שמכוחו אוכף בית המשפט את החוק על כל רשות ועל כל גורם, לרבות על המחוקק" (הנשיא שמגר בפרשת מיעארי, בעמ' 195).
מן הכלל אל הפרט

16. האם העתירה שלפנינו נופלת לגדר כלל אי-השפיטות המוסדית של הליכים פנים-פרלמנטריים או שמא נופלת היא לגדר החריג באשר לשפיטות החלטות הפוגעות פגיעה ממשית במירקם החיים הפרלמנטריים וביסודות המבנה של המשטר החוקתי? לעניין זה עלינו לצאת מתוך ההנחה כי אילו נבחנה העתירה לגופה יתכן והיינו מגיעים למסקנה כי המשיב מס' 1 (יושב-ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט) פעל שלא כדין. ודוק: אין אנו קובעים כי המשיב מס' 1 פעל שלא כדין. לצרכי הבחינה של אי-השפיטות המוסדית אנו מניחים אפשרות כזו, בלא שאנו מכריעים בדבר על יסוד הנחה זו. האם העתירה שלפנינו הינה שפיטה (מוסדית)? בעניין זה נחלקו הצדדים בפני
נו. לדעתנו, אין בהחלטתו של המשיב מס' 1 - בהנחה כי נפל בה פגם - כדי לפגוע באופן ממשי במירקם החיים הפרלמנטריים וביסודות המבנה של המשטר החוקתי. החלטת המשיב מס' 1 עניינה קביעת מועד לדיוני ועדת החוקה, חוק ומשפט. לכאורה, קביעת מועד לקיום דיוני ועדה מוועדות הכנסת, הוא עניין של ניהול יומיומי של דיוני הוועדה, ותו לא. אכן, במספר פסקי דין נדחתה העתירה, תוך שצויין כי קביעת מועד לדיוני הכנסת הוא עניין של ניהול פנימי שבית המשפט לא יפעיל לגביו ביקורת שיפוטית. כך היה בפרשת שריד עצמה. העתירה כוונה כנגד קביעת המועד להצבעת אי-אמון. העתירה נדחתה, תוך שצויין, כי "אפילו סטה יושב-ראש הכנסת מהוראות התקנון - ובעניין זה אין אנו מביעים כל עמדה לגופה - הרי זו סטייה קלת ערך, שחייבת למצוא פתרונה בהליכים הפנים-פרלמנטריים עצמם". בגישה דומה נקט בית משפט זה בפרשת סיעת ר"צ, שאף בה נידון המועד לקביעת מועד להצבעת אי-אמון בממשלה, ואף בה נדחתה העתירה. על אותה גישה חזר בית משפט זה בפרשת פורת. כאן עסקה העתירה בחוקיות החלטתו של יושב-ראש הכנסת בדבר קביעת מועד לדיוני המליאה. העתירה נדחתה. בפסק דיני ציינתי:

"הסמכות לקבוע את סדר יומה של הכנסת ואת מועדי דיוניה נתון ליושב-ראש הכנסת. זהו עניין 'פנים-פרלמנטרי' מובהק" (פרשת פורת, עמ' 179).
בפרשת זאבי כוונה העתירה כנגד החלטתו של יושב-ראש הכנסת שלא לדחות את מועד הישיבה של מליאת הכנסת. העותר ביקש דחייה כדי לאפשר לו לעיין במפות הקשורות להסכם אוסלו, שאישורו נדון בכנסת. דחינו את העתירה. קבענו כי:

"קביעת מועדים לדיוני הכנסת הוא עניין הנתון לסמכותו של יושב ראש הכנסת. זהו עניין מובהק של 'ניהול פנימי' של ענייני הכנסת. בעניינים אלה... נמנע בית משפט זה מהפעלת סמכותו... הזמן הדרוש לחבר כנסת לעיין במפות לשם גיבוש עמדתו בשאלה פוליטית הנדונה בכנסת נתון לשיקול דעתו של יושב-ראש הכנסת, בלי שבית משפט זה יבחן את חוקיות ההחלטה לגופה" (שם).
17. הנה כי כן איפיונה של הפעולה בכנסת כנוגעת לקביעת סדר יומה של מליאת הכנסת או ועדה מוועדותיה, יש בו כדי להצביע, לכאורה, על השתייכותה לתחום ההחלטות הלא-שפיטות (מוסדית). עם זאת, אין זה מבחן בלעדי. בנוסף לאיפיונה של הפעולה יש לבחון גם את תוצאותיה. אכן, בכל פסקי הדין שעסקו בסוגיה שלפנינו, בחן בית המשפט את ההשפעה של החלטת האורגן של הכנסת על מירקם החיים הדמוקרטיים ועל המבנה של המשטר החוקתי. אין להסתפק "בצורה". יש לבחון ה"תוכן" (ראו פרשת שריד). כך, למשל, בפרשת ר"צ - שעסקה אף היא בקביעת מועדים להצבעת אי-אמון - קבע הנשיא שמגר:

"האיזון הראוי בין הצורך להבטיח את קיומו של החוק לבין הצורך לכבד את ייחודה של הכנסת בהחלטותיה בענייניה הפנימיים, נוצר על יסוד הפעלתה של אמת מידה, הבוחנת את המהותיות ואת המשקל של הפגיעה הנוצרת במקרה קונקרטי" (שם, בעמ' 35; ראה גם פרשת שמאי, עמ' 316; פרשת פורז, בעמ' 308).
בפרשת פורת - לאחר איפיון ההחלטה מושאת העתירה כעניין פנים פרלמנטרי, הוספתי:

"העניין נושא העתירה שלפנינו אינו נופל לגדרם של המקרים שבהם החלטה של יושב-ראש הכנסת - לכאן או לכאן - יש בה משום פגיעה ביסודות המשטר החוקתי שלנו. אפילו פעל יושב-ראש הכנסת בניגוד לתקנון - ורחוק אני מלומר זאת במקרה שלפנינו - אין בפעולתו כדי לפגוע באותו מירקם דמוקרטי, אשר פגיעה בו מצדיקה את הפעלת הביקורת השיפוטית על חוקיות דרכי הניהול הפנימי של ענייני הכנסת" (פרשת פורת, עמ' 179).
לדעה זו הצטרף השופט זמיר. השופטת דורנר קבעה כי החלטת יושב-ראש הכנסת היא סבירה, ומטעם זה דין העתירה להידחות. היא הוסיפה כי "השאלה אם ראוי היה לדחות את העתירה גם אם היה מסתבר כי החלטת היושב-ראש לא היתה כדין אינה מתעוררת, ואין אני מביעה בה כל עמדה" (שם, עמ' 180; ראו גם פרשת גוטמן, עמ' 852).

18. האם תוצאת החלטתו של יושב-ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט באשר למועד דיוניה של הוועדה יש בה - אם נניח כי ההחלטה אינה כדין - כדי לפגוע באופן ממשי במירקם החיים הדמוקרטיים וביסודות המבנה של המשטר? התשובה היא בשלילה. דחייה במספר ימים בדיוני הוועדה אינה פוגעת במירקם החיים הדמוקרטיים ואינה פוגעת ביסודות המבנה של המשטר. כל פגיעתה היא ביצירת אי התאמה בין דיוני הכנסת לבין המועד שנקבע לדיונים בליכוד. פתרונה של אי התאמה זו אינו במעורבות שיפוטית בהחלטות יושב-ראש ועדת החוקה חוק ומשפט אלא בפעולות שונות בליכוד. אמת, מפלגה היא "יחידה חוקתית" (ראו בג"ץ 5364/94 ולנר נ' יושב-ראש מפלגת העבודה הישראלית, פ"ד מט(1) 758, 802), ופגיעה בה - בפעולה של הכנסת - עלולה, בתנאים מסויימים, להיחשב כפגיעה במירקם החיים הדמוקרטיים. זה אינו המקרה שלפנינו, שכל עניינו אינו אלא מועדים לכינוסם של גופי המפלגה. במובן זה, נראה כי הפתרון לבעיה שנוצרה - לטענת העותרת - היא בתוככי המפלגה פנימה, ולא בין כותליו של בית המשפט.

מטעמים אלה החלטנו לדחות את העתירה.
ה נ ש י א
השופט ת' אור
:

אני מסכים.
ש ו פ ט
השופט י' זמיר
:

אני מסכים.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא א' ברק.

ניתן היום, י"ב בתמוז התשס"א (3.7.2001).
ה נ ש י א ש ו פ ט ש ו פ ט

_________________
העתק מתאים למקור 00090700.a03 /דז/
נוסח זה כפוף לשינויי עריכה טרם פרסומו
בקובץ פסקי הדין של בית המשפט העליון בישראל.

שמריהו כהן - מזכיר ראשי

בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444
16








בג"צ בית המשפט העליון 9070/00 ח"כ לימור לבנת נ' ח"כ אמנון רובינשטיין, [ פ"ד: נה 4 800 ] (פורסם ב-ֽ 03/07/2001)